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试论新区域主义视野下的珠江三角洲区域整合(张紧根)

试论新区域主义视野下的珠江三角洲区域整合

张紧跟

中山大学行政管理研究中心

摘要:

20世纪90年代以来,新区域主义在欧美发达国家兴起,新区域主义主张区域治理应该是区域内多元利益相关者的协作共治。从珠江三角洲区域整合来看,是一种缺乏治理的地方政府间协调与合作,因此无法有效治理区域发展中诸多公共性问题。从新区域主义的视野来看,要提升珠江三角洲区域整体竞争力,应该适时转变为区域治理。

关键词:新区域主义区域治理珠江三角洲区域整合

On the Regional Integration in the Pearl River Delta

from the View of New Regionalism

Abstract:

The new regionalism has emerged in the developed states Since the 1990s. Regional governance should be collaboration and common governance among many stake-holders. However, the regional integration in the Pearl River Delta is the coordination and cooperation among the local governments. The modes can’t govern the many common problems of the regional development effectively because they are short of governance. From the view of new regionalism, it is necessary of transforming the regional integration lack of governance into regional governance to promote the whole competitiveness in the Pearl River Delta.

Keywords: New Regionalism Regional Governance the Pearl River Delta the Regional Integration

随着珠江三角洲经济社会的高速发展,大量区域性公共问题随之产生。为了有效生产与供给区域公共产品,解决区域经济发展中的区域性公共问题,需要形成常态的区域治理,以保证区域公共事务得到及时、有效的治理。为此,珠江三角洲地方政府间开展了一系列以双边和多边协调与合作为基本内容的区域整合。无庸讳言,区域整合有效地促进了珠江三角洲区域的协调与合作,但也存在着内在的缺陷。从20世纪90年代在欧美发达国家兴起的新区域主义来看,区域治理应该是通过建立整合的政府或专门的机构,运用和动员社会及非政府组织的力量,在充分尊重并鼓励公众参与下,进行的一种解决区域宏观和微观问题的政治过程。而珠江三角洲的区域整合是一种缺乏治理的地方政府间协调与合作,过分强调了地方政府在区域整合中的中心角色,区域整合的议题只是围绕区域内各级地方政府的需要而展开,不能涵盖区域内全部的公共事务。因此,要进一步促进珠江三角洲的区域整合和提升其整体竞争力,应该走向新区域主义下的区域治理。

一、珠江三角洲区域整合的展开

在地理上,珠江三角洲是指广东省三水——石龙一线以南至滨海的冲积平原地区,由珠江水系的西江、北江、东江及其支流潭江、绥江、增江带来的泥沙冲积而成。1994年7月,广东省委省政府明确提出珠江三角洲经济区要成为广东首先实现现代化的一个经济区。同年10月,广东省政府提出“建立珠三角经济区,让这一地区在广东率先实现现代化,以此为龙头,实现全省‘中部地区领先、东西两翼齐飞、广大山区崛起’的梯度发展战略和力争20年基本实现现代化的目标”。1995年6月初,广东省有关部门根据珠三角经济区发展战略,完成了《珠江三角洲经济区城市群规划》。在这一区域经济发展战略推动下,珠江三角洲地区经济社会持续高速发展,整体竞争力不断增强,奠定了率先实现现代化的坚实基础。

一方面,随着珠三角区域一体化的发展,大量的诸如区域发展中的投资与贸易、基础设施建

设、资源配置、环境治理、公共安全、发展规划等诸多区域性公共问题问题应运而生。面对诸如珠江污染治理、打击跨境犯罪、统一规划等区域性公共物品的供给,传统的以行政区划为边界的单一地方政府显然是无能为力的,因此珠江三角洲区域双边或多边的政府合作就逐渐被提上议事日程。另一方面,当我们放眼望去就会发现,现实已来不及让珠三角进行长时间的孤芳自赏和沾沾自喜,因为时空已快速转换到21世纪,“东南西北中,发财到广东”的口号已被“80年代看广东,90年代看浦东”所代替。一直以中国改革开放排头兵角色自居的珠三角,正被迫“走下神坛”,并不得不正视长三角咄咄逼人的竞争。明眼人不会不清楚,近些年各城市间盲目的无谓的争斗让珠三角元气大伤,形势逼人。在这种情况下,近年来,面对珠三角区域发展中的问题种种,各级地方政府逐步意识到区域整合的重要性,因此都积极参与这一区域政府间的协调与合作,不但区域整合的意识开始确立,而且在越来越多的领域开始实现了初步的制度整合。

首先,区域整合的意识开始确立。近年来,珠三角地区的整合力度不断加大,主动融入区域发展已经成为基本共识。如深圳市委领导人明确指出,“深圳要加强与广州的合作,加强与东莞、惠州、佛山、珠海以及珠三角其他城市的合作,实现优势互补、共同发展”。而在广东省政府准备重新规划珠三角后,广州、深圳、珠海、东莞4市主要负责人都表示,即使“新蓝图”实施会让他们作出暂时牺牲,也将以大局为重。在2003年的广东省人大会议上,来自珠三角地区的各个地方政府负责人不约而同地表达了一个共同的心声和主张,即建立珠三角地区市长联席会议制度,加强区域合作,提高珠三角的综合竞争力,实现共同繁荣和发展。其次,在诸多方面实现了初步的制度整合。具体表现在:

1.加强区域统一规划。区域规划不仅是国家实现区域协调发展的重要工具,而且也是政府介入区域发展最具影响力的工具。特别是对涉及到区域发展中的公共性议题,任何单一地方政府的权限是无法有效处理的,因此加强上级政府的统一协调是刻不容缓的事情。近年来,区域规划逐步成为当代中国政府的重要议程。在2003年人大与政协会上,区域发展正式成为讨论的议题,并且在当年9月由国家发展与改革委员会正式宣布,区域规划将成为“十一五(2006~2010年)”中的重要内容,并强调长江三角洲、京津冀地区、成渝地区和东北老工业基地等成为新五年规划编制中区域规划重点研究的地区。20世纪90年代末以来,在长江三角洲地区咄咄逼人的发展态势以及全球化进程加快所带来的竞争压力下,广东省政府也开始强化政府替代,逐渐开始加强对珠三角地区经济社会发展的整合规划,如明确广州和深圳是本地区的中心城市、全力支持广州成功申办亚运会和开发南沙、联合整治珠江流域环境治理、重新规划珠三角地区城市化建设和城市功能定位、组建大佛山和大广州等一系列城市行政区划调整等。2004年9月,《珠江三角洲环境保护规划》经广东省人大审议通过并付诸实施。2005年1月,《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004~2020年)》经广东省人大常委会审议通过并付诸实施。当然规划的制定只能说是适应了区域经济发展的趋势,在实际操作过程中还应该加大协调力度,务求取得实效。

2.都市圈的规划。早在1995年的《珠江三角洲经济区城市群规划》中,就确立了“以珠三角有机协调的城市群为整体,以广州为核心,以广州至珠海和以广州至深圳的发展线为主轴,建设大广州和珠江口东西两岸3个都市带地区。后来,经过不断完善,形成了珠江三角洲三大都市圈的基本发展规划。在空间格局上,珠三角地区要形成两条发展主轴、三大都市圈,呈网络状发展。两条发展主轴分别向香港、澳门延伸,一条是广港发展轴;一条是广澳发展轴。三大都市圈分别是中部都市圈(广州、佛山)、东岸都市圈(深圳、东莞、惠州)、西岸都市圈(中山、珠海、江门)。而在近期发布的《广州2020:城市总体发展战略》中,新规划关于广州的产业发展布局包括了“区域产业协调”、“市域产业布局”和“产业组团空间布局“等3个方面的内容。在区域产业协调方面,广州未来将以生产性服务业为核心,构建大珠三角城市群的服务中心。同时,以汽车产业和物流为核心,加强广州与佛山产业联系,构

建一体化的广佛都市圈,以及与东莞形成合理的纵向分工体系,构建世界级先进制造业走廊。都市圈规划有别于传统意义上的城镇体系规划,它突破了行政区划的限制,并遵循城市与区域发展的规律,对空间规划的创新与指导产生了积极的效果。都市圈规划并未挑战已有的规划编制、审议和实施的管理体制,其中的工作重点是在完备的纵向控制系统当中,增加横向的沟通管道,并建立横向的协商对话机制作为区域整合的一项重要工具。从这些内容来看,都市圈规划在促进区域整合中的意义是不言而喻的,其中它必需透过“淡化行政区划”,以及“在尊重各方利益的前提下,以市场机制为准则、以政府协调为手段、以跨区基础设施和大型骨干工程为先导”的各种不同方式来达到区域间没有障碍的目的。

3.行政区划改革。在珠江三角洲,由于行政区经济已经成为区域经济一体化发展的梗阻,因此20世纪90年代以来展开了大规模的行政区划改革。首先,由于“市管县”体制所引起的条块分割以及市县争利的矛盾等弊端,与江苏、浙江等省推行的“强县扩权”的改革不同,珠江三角洲地区的行政区划改革表现为撤县(市)并区,将大城市行政区周围的县或县级市改为区,纳入到大城市行政区范围内,为解决市管县产生的诸多矛盾以及为大城市与周边地区的统一规划和协调发展创造条件。在这种背景下,2000年的广州将原来代管的县级市花都与番禺并入广州、2002年佛山将其原管辖下的顺德市、南海市、高明市和三水市撤市并区而组建了大佛山。类似的还有珠海撤消斗门县设立斗门区、大惠州“合并”了惠阳市、江门市“合并”了新会市。这些中心城市的行政区划改革,一方面是由于自身市区所辖范围太小而不利于城市的整体发展,另一方面城市区域的扩大有利于提升自身的竞争力。其次,撤乡并镇的改革也在如火如荼地展开。2001~2005年,广东省的乡镇从1588个减少到1156个,撤并432个,撤并率达到27%;乡镇行政机关综合性办公室减少4153个,精简80%;精简乡镇人员近万人,行政支出减少了3亿多元人民币。此外,撤并乡镇,降低了行政管理成本,减轻了农民负担,减少了基础设施重复建设,增强了中心镇和重点镇的集聚辐射功能,促进了资源科学配置。扩大区域中心镇规模,也有利于城市发展规划与合理布局,促进经济社会协调发展。

4.地方政府领导之间的互动。在珠江三角洲,相关地方政府领导之间的互动是比较频繁的。现在在新闻媒体上,人们经常可以看到各个地方政府组织各种各样的学习团、交流团等,由主要领导带队,到相关地方政府所辖地区去参观、访问、学习、交流,实质上是寻求在经济发展方面互利合作的机会,学习相对发达地区在经济和社会发展方面的经验。如2005年11月30日,广州市市长张广宁率考察团赴佛山考察,双方就进一步建立密切的交流机制及产业合作、水环境保护、交通路网衔接等问题进行了深入交谈并达成共识,彼此同意建立两市政府及有关部门的热线联系机制。有如为学习借鉴深圳市在推进自主创新、加快高新技术产业发展等方面的成功经验和做法,推动广州创新型城市建设取得重大突破。2007年8月27日,省委常委、广州市委书记、市人大常委会主任朱小丹和市委副书记、市长张广宁率领广州市党政代表团,实地考察深圳市自主创新和高新技术产业发展情况,并与深圳市党政领导班子进行座谈。这种互动的主要内容包括:第一,相互学习与交流;第二,积极协调在地区间关系发展中出现的具体问题;第三,信息交流;第四,开展经济技术合作。显然,通过这些地方政府领导间频繁的互动,是非常有利于促进珠江三角洲的区域整合的。

5.部门性协商与协议。通过部门性的协商与协议开展合作,是近年来珠江三角洲区域整合的亮点,也是最具成效的整合策略。原因在于,这种通过具体职能部门之间的沟通、协调与合作,是最直接、也是最能避免行政区划边界限制的最佳方式。尽管它不具有整体性和长远性,但却具有相当的弹性,也适合于区域整合中先易后难的治理原则。在发展旅游业方面,从2001年起广州、深圳与珠海就结成紧密的伙伴关系,三市以整体旅游形象出现在国内外的旅游推介会上。在流域治理方面,2002年10月8~9日,广东省委、省政府在广州召开了全省综合整治珠江工作会议,要求各市党委、政府要把珠江综合整治纳入重要议事日程,要

求珠江沿岸各地市、县、镇及区域之间,尤其是河流交界区域之间要互相支持和合作,齐心协力,整体推进珠江整治工作。在人力资源领域,2004年5月,珠三角的十城市草拟了《珠三角城市群人才交流一体化战略宣言》,准备筹建四大机制:建立联席会议制度协调人才资源开发进程、建立人才交流互派制度合作开展各种培训、建立人才中介服务网络形成人才市场体系、建立高精尖人才外国专家资源共享机制。2007年3月13日,珠三角城市群8市人才交流服务中心主任签署了《珠三角城市群人才交流一体化合作框架协议》,各方将在市场信息共享、人事代理、人才租赁、人才测评、高校毕业生就业等领域开展合作。在公共安全方面,2006年8月25日,深圳、东莞和惠州三地警方在深圳市公安局指挥中心共同签署了《深莞惠三市警务协作框架协议》,协议各方同意建立合作协调机制,包括:建立警务协作联席会议制度、设立三市公安局指挥中心(办公室)主任协调制度、建立各业务部门衔接落实制度。此举标志着深莞惠三市警务大协作框架正式建立并付诸实施。在城市规划方面,2007年7月25日,广东省建设厅在广州召开了珠三角城镇群城市规划局局长联席会议第一次全体会议,来自珠三角的9个城市的规划局负责人出席会议,决定珠三角各市凡是具有区域性影响的重大项目需要城市间协商后才能上马,不经专题会议协商或协商不成的,项目所在地城市的规划局不得办理建设项目的选址规划。

二、珠江三角洲区域整合的成效与问题

无庸质疑,上述区域整合策略在相当程度上促进了珠江三角洲区域经济一体化发展进程,经济社会初步转入了科学发展的轨道,经济发展向高增长、高效益、低投入、低能耗、低污染的“两高三低”的集约型增长方式转变,对整个区域的协调与发展也产生了积极的影响,在日趋激烈的国际国内竞争中仍然保持了持续高速发展的基本态势。具体而言,表现在:1.区域竞争力不断增强。近年来,珠三角经济之所以能在原材料价格不断攀高、国际贸易壁垒不断加高等诸多不利条件下仍能取得突出成绩,最主要的原因就在于产业结构优化升级的步伐迈得早、迈得快。2006年以来,珠江三角洲区域三次产业占国民经济的比重从小到大呈“二、三、一”的排列,且工业的增长速度最快。这种结构与广东目前所处的“由工业化中期向工业化成熟期加速过渡”的阶段是相吻合的,说明珠三角区域工业化和产业高级化的进程正在提速,成为广东经济持续屹立于高增速平台的重要原因。同时,以信息技术为重点的高新技术产业也在珠三角区域发展迅速,2006年广东省高新技术产业产值超过1万亿元,连续10年在全国排在首位。珠江三角洲区域在雄厚的产业基础上,正在不断形成更强的可持续的竞争力。

2.产业转移促进广东合作发展互补发展共赢发展。围绕区域加快发展、全面发展、协调发展的宏伟目标,近年来广东省委省政府出台了一系列实招,包括搭建“山洽会”平台、出台《东西两翼经济发展专项规划》、《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见(试行)》等系列重大政策措施。在政策扶持推动下,一批批珠三角企业“上山下乡”,越来越呈扇形递次向外推进的产业转移,这不仅对拓宽珠三角的发展空间具有重要意义,还将大大促进山区经济发展,在全省形成合作发展、互补发展、共赢发展的态势。

3.自主创新让区域经济发展之路越走越宽。众所周知,珠三角大多数企业是从引进技术、设备开始起步的。在这一过程中,一些企业仅仅依赖引进,在消化吸收再创新方面投入太少,导致长期存在附加值低、拥有自主知识产权的产品少、核心竞争力不足等问题。近年来,广东省抓住新一轮国际产业转移的机遇,认真实施自主创新战略,努力建设创新型广东,并通过有选择地引进、消化、吸收关键技术,获得自主知识产权,从而带动了广东产业国际竞争里迅速提升,促进广东经济又好又快发展。

4.珠三角成为最“经济”的经济区域。粗放型经济所带来的水荒、油荒、煤荒、电荒、地荒等曾经是珠三角区域高速发展中挥之不去的阴影。对此,珠三角区域的各级政府率先提出“不以GDP论英雄”,建立新的干部绩效考核体系、加大环保投入、将发展经济的着力点防

在深化改革推进结构调整提高经济增长质量和效益上,明确了构建资源友好型和环境友好型社会的发展目标。统计数据显示,继2005年万元GDP能耗、单位工业增加值能耗均为全国最低后,2006年单位GDP能耗、单位GDP电耗、单位工业增加值能耗再次下降3%左右,珠三角变成了最“经济”的经济区域。

5.城市化建设推动珠三角融合。近年来,珠三角内部高速公路网基本形成,公路交通可以确保形成“半日工作圈”,国道、省道也将成为有效、便捷连接高速公路和各区域的重要经济干线。2006年以来,以重大基础设施建设为纽带的珠三角城市融合进一步加剧,尤其是以广深港客运专线、广珠城际轨道交通等珠三角城际快速轨道交通的启动建设为标志,珠三角开始了新一轮的内优外拓。

尽管区域整合取得了长足进展,但是迄今为止,整个珠三角地区城市分工与产业整合仍停留在“战国时代”。而区域城市分工与产业整合才是实现区域一体化的关键。首先,由于珠三角各城市的崛起主要在于香港的“外力拉动”,各主要城市间缺乏紧密的经济联系。各主要城市还是各有所图,彼此间依旧无法协调沟通,从而在功能上还不能形成互补与衔接,在资源上依旧无法得到整合、调配和共享,反而在竞争中互相制约,力量抵消,在相当程度上制约了珠三角区域整体竞争力的提升。其次,珠三角区域各级行政区划层次较多、分割繁细(珠三角横跨9个地级市),一个城市群分属不同的行政区,在发展目标、产业结构、产业布局、环境保护等方面,城市群区域与各行政区域之间、城市群内部各城市之间都有可能存在明显的冲突,集中表现为区域行政壁垒对要素自由流动的限制,导致要素流动与进入成本偏高,致使区域资源要素不能顺畅流向优势区位——城市,从而影响和制约了城市群的发展。同时由于区域内城市不根据区域经济一体化的大局来正确定位,导致城市之间缺乏整体规划与协调,在珠三角经济生态格局里,出现了争资源、争项目、争中心的现象,在一定程度上造成资源浪费、重复建设、产业同构。

在现行地方政府政绩考核体制的压力下,珠江三角洲内部在基础设施建设、产业结构、吸引外资等方面都存在相当明显的恶性竞争。具体表现在:

1.不合理的重复建设

珠三角的重复建设主要集中在一些利润潜力较大的产业领域,以及像港口、机场这样的基础设施领域。不仅表现为数量多,而且表现为对这些资源的利用效率不高,在利用的方法上还缺少协调。机场方面,在珠三角方圆200多公里的面积内,共有五个机场,香港、广州、深圳、澳门及珠海,合称“A5”。港口方面,深圳港已对香港港口形成了巨大冲击,而广州在此之后仍启动其“南沙大港”计划,东莞也不甘示弱要斥巨资建设虎门港,在两侧,珠海港和惠州港从来就不相信自己不能成为华南大港。不合理的重复建设不仅表现在基础设施的建设上,还包括高新技术产业、房地产、旅游业、会展业、金融业等诸多方面。汽车本是广州的“独门暗器“,但最近深圳领导放言,深圳也要搞汽车。旅游业方面,深圳有世界之窗,顺德则搞史努比缤纷世界乐园。会展业方面,广州有广交会、深圳有高交会、东莞有电博会。金融中心之争更是没有停止过。恶斗的结果,便是资源的极大浪费,整体力量的削弱,区域竞争优势大打折扣。

2.产业结构雷同

有数据显示:珠三角九城市间非农业结构的相似系数为0.9963,产业结构高度雷同。珠三角各城市从20世纪80年代开始均实行“赶超战略”、“逆向开发战略”,即市场需要什么就生产什么,导致经济区各地把投资的重点集中在投资少、见效快的少数几个行业上,致使区内产业结构雷同,减弱了经济区内分工和规模的双重效益,并引发区内竞争的白热化。80 年代中期的彩电大战、冰箱大战就是因为各地产业结构严重呈趋同态势而引起。到了“八五”时期,各地投资热点又惊人相似:广东沿海等地受香港产业转移以及珠江三角洲出口导向战略等因素影响,加之利益驱动与信贷、财务等约束机制不完善,珠江三角洲内产业结构严重

趋同。目前珠三角地区的产业结构,特别是支柱产业日渐趋同,都不约而同地选择物流业、高新技术产业,且基本上只有竞争,谈不上合作。

3.招商引资中的恶性竞争

不少地方在开放引资上竞相出台优惠政策,在外贸出口上竞相压价,导致过度或恶性竞争。由于省市之间、城市之间及县域之间存在高低不等的一道道行政性障碍,隶属于不同行政主体的产业开发区实施的是背靠背的招商政策,各城市的招商条件并不透明,商务成本缺乏正常的梯度。本应是成本导向下的企业投资经营行为与追求地方利益的政府行为合在了一起,使得同类产品及上下游生产能力难以相对集中,产业链的分工协作关系出现断裂,或不经济地扩大了空间距离。在这种背景下,外商投资企业不论其产业属性和专业特长,一概成为各城市政府部门的争夺对象。

4.城市功能定位上的恶性竞争

在珠江三角洲区域发展过程中,一方面,在珠三角各个城市崛起与发展的同时,广州这个原有的城市群中心地位相对下降;另一方面,对于广东来说,香港的地区经济中心角色并未得到认可与确定,从而造成了珠三角的重新洗牌和相互角逐龙头的竞争。在国际化方面,广州无法与香港相比;在优惠政策方面,广州无法与深圳相比;在民间经济方面,广州无法与东莞、佛山相比。一旦广州的地位衰落,其他城市势必要分担它原来承担的一些功能,为了承担这些功能,它们就会积极兴建基础设施。这一点与长江三角洲有着根本的不同。在长三角,上海的经济中心地位是无人能够质疑、并且客观存在的。长三角迄今为止没有出现大量浪费资源与时间于内耗的竞逐中心之争。尽管1998年后,随着广州在市政建设方面的大胆突破、南沙开发计划的实施等,其地位重新回升,但多中心竞逐格局并未改变。在珠三角地区,广州和深圳各有所长,没有谁是绝对的中心。龙头之争不只是表现在口头上或意识上,有些甚至已经进入政府的工作计划或设想。如对华南金融中心的争夺,广州与深圳之间近年来也引发了多次口水仗,甚至将问题“升级”到广东省“两会”的代表那里。正因为群龙无首,各有算盘,珠三角地区同质发展的恶性竞争后果正日益显现出来。为了争夺自己在整个珠三角区域的中心地位,激化了各个城市间的竞争。

5.城市建设上的恶性竞争

在珠三角地区,你会发现相同的东西是如此集中地挤在一起。比如说不大的珠三角地区居然集中了五个大型机场、七个港口,甚至连城市的面貌都大同小异,几乎每一个城市都遍布着大草坪、道路两旁都是花坛绿篱。而且,不难发现,在珠三角城市群的建设中,一个明显的不足就是城市极度缺乏特色、缺乏个性,显得没有生机。广州学香港,东莞学广州,学到最后,“千城一面”。多数城镇片面以宽马路、大广场、高楼房作为现代化标志,但在一些该表现大气的地方却显得缩手缩脚、小里小气。不注意保护自己的城镇特色,“花城”花却不多,让人也觉得名不副实。进入21世纪后,扩大城市版图成为珠三角各城市相互效仿的做法。在这一思路引导下,2000年,原广州市代管的县级市番禺和花都撤市改区,大广州将版图一下子扩张到了珠江口,从而摇身变为沿海城市。2003年2月,国务院批复同意撤消原佛山辖区的城区、石湾区以及县级南海市、顺德市、三水市和高明市,同意设立佛山市禅城区、南海区、顺德区、三水区和高明区五个区。大佛山把顺德市、南海市、三水市、高明市尽入“囊中”,雄心勃勃地欲打造广东第三大城市。几乎与此同时,大惠州“合并”了惠阳市,“圈住”了大亚湾,城市空间一下子扩大了五倍。江门市“合并”了新会市,珠海市“合并”了斗门县,……最近,东莞新一轮的行政区划调整也正在酝酿之中。

正是由于上述种种问题,导致了珠三角区域整体竞争力的相对下降,在一些经济发展指标上逐渐落后于长江三角洲地区的发展。因此,从珠江三角洲区域已经展开的区域整合来看,它有效地促进了区域的融合与发展,但并未从根本上解决区域一体化的关键问题。

三、从区域政府管理到区域治理

在欧美发达国家,关于区域治理的研究主要聚焦于大都市区的治理。对大都市区治理组织的学术争论可以回溯到19世纪末20世纪初城市扩张的增长。由于郊区化的发展,城市持续性地扩张,而地方政府制度性的规划远远滞后。在大部分OECD国家,这源于功能性城市空间与这些空间由谁管理的制度性领域之间日益扩大的裂缝。这样,大都市区政府管理的碎片化就成为区域治理的难题:一方面,大大小小的数量众多的地方政府都积极寻求自身的独立性与自主性;另一方面,层出不穷的区域性公共性问题又不断陷入治理困境。20世纪以来,一方面,欧美发达国家的政府一直在试图找到一种合适的区域治理模式,以使一个聚居人口与经济活动的领域范围能够与城市区域系统相符合。另一方面,许多学者从不同的角度展开研究,力图建立新的区域治理来满足城市区域发展的新需要。总体上看,这些研究主要有三个共同的目的:(1)在大都市区建立一种方法以提升地方政府间合作;(2)区域治理的目的是解决大都市区碎片化的政府组织结构带来的外部性;(3)提供一种财政和减税的办法来促进城市中心的发展,以便于使其能更好地为整个区域的发展作贡献。

与上述三种治理的概念模式相适应,围绕大都市区治理产生了三种不同的理论争论。

第一,巨人政府论。即所谓大都市区改革传统,将大都市区大量独立管辖范围的存在视为有效的与平等的区域治理的主要障碍。基于这一判断和对大型公共官僚组织理性和规划能力的信任,大都市区改革者主张政府合并,即制度性边界应该与大都市区经济与社会发展的规模相适应。他们提出,合并可以通过中心城市对郊区的兼并而实现,也可以通过建立大都市区政府而实现(即建立广泛权限和自治的双层制度,在那里管辖空间把大都市区作为一个整体在功能上覆盖)。

第二,多中心治理论。即大都市区治理的公共选择视角,产生与20世纪50年代中期,对制度化合并作为一个解决大都市区问题的方案进行了批评和拒绝。它坚持认为,大都市区制度化的碎片化对于有效的服务供给是有利的。从蒂伯特关于以脚投票的经典理论出发,公共选择论者认为,大量自治的地方选区的存在创造了一个类似于市场的环境,在那里居民可以选择最适宜于自身偏好的税收/服务交易的行政辖区。他们认为,在总的层面上,地方政府间吸引居民的竞争不但导致区域性服务需求的有效满足,而且在筹集公共资源以用于生产这些服务上也是有效的。

在20世纪后半期,这两种思路之间的争论一直主导着大都市区治理。它不但产生了大量经验性研究,而且使得一些OECD国家的大都市区政府改革中充满了政治争论。然而,合并或碎片化这两种思路看起来都只是为今天更好的大都市区治理提供了有限的指导。正如有学者指出的那样,每一个研究报告都只支持一种思路,最终似乎问题变成了无论是大的是有效的或者小的是美丽的都不能完全建立在经验事实基础上,因为都缺乏令人信服的证据。

第三,新区域主义。20世纪90年代,一种建立在北美和西欧大都市区跨区域性政策的经验性研究基础上的大都市区治理的新视角开始形成。这一研究发现,在大量案例中,大都市区问题通过目的导向的合作网络被提出,包括与私营服务供给者一样的市政当局,不同层级的政府机构。这种新的视角提出有效的大都市区治理并不必然要求制度性合并。相反,它声称区域性治理可以通过合作性安排来实现,这种安排建立在政策相关者之间的谈判过程之中。这些网络通常是拥有不同背景和权力的行为主体和机构的异质性混合体,这些主体和机构以一种独立于制度性管辖边界的方式来界定和提供跨区域的服务。新区域主义视野下的区域治理不是聚焦于制度性结构和地方自治体的行为,而是聚焦于为了区域治理目的而在不同公共机构和私人主体之间建立联系。新区域主义将大都市区治理看作是多种政策相关主体之间谈判的过程,而不是通过科层制或竞争。

从历史演化的角度,有学者将美国的区域治理的发展过程区分为三个阶段。其中,新区域主义被称为“区域治理的第三波”。与巨人政府论和多中心治理最根本的区别在于:过去的区域治理依赖于大都市区政府的正式结构来执行,而新区域主义强调的是政府与非政府组织以

及其他利益相关者的协作机制。尽管私营部门主要关注为经济发展改善环境,但这必然会包括设施、住房、教育、交通和其它区域性公共事务。另外,非营利组织从社会服务的角度来参与区域治理,它们对促进大都市区的社会公平与平等更感兴趣。在新区域主义看来,为了有效实现目标,政府领导人之间、政府领导人与私营部门和非营利组织领导人之间越来越多地需要相互协作;尽管每一个部门在区域治理中都有自己的特殊利益,但为了实现自我利益它们必须愿意共享权力和资源。新区域主义不仅提供了一种大都市区治理是什么的新视角,而且也要求更新如何提高区域治理能力的途径。两种以往的思路提供了一种简单的处方:巨人政府论建议区划改革和制度性合并,公共选择理论则建议地方自治应该加强。新区域主义强调治理是通过一个协作性的而非科层制的过程来建立,在这一过程中,参与者包括了在都市区问题解决中享有领导地位的所有公共和私人部门。或者说,巨人政府论没有具体的事实证明制度的巩固是成功的,而且大多数的改革现在证明是失败的。建立在公共选择理论基础上的多中心治理只是一个理论的条件,却缺乏实质的事件来支持。然而,从大多数实际区域治理来看,大都市区治理是通过各种不同层级的政府与私人部门组成的合作与协调网络来解决的。

在新区域主义看来,公民的积极参与,政府与公民之间建立的相互信任、相互依赖与相互合作关系,是区域治理的社会与道德基础。政治学家罗伯特·帕特南的经验研究发现,公民参与的网络导致了协作的成功,成为未来协作的模式;公民参与克服了猜疑与不信任的障碍,促进了在解决公共问题中的合作。政府通过鼓励地方政府与私营部门间合作与协作的项目来帮助培育公-私伙伴关系。与私营部门和非营利组织的协作以及地方政府间合作的精神也因为大都市区的相互依赖和合作的必要性而得到发展。

因此,新区域主义意味着区域治理的根本性转型,它强调区域治理是通过政策的相关行动者间的稳定网络关系来达成的,因为政府和非政府组织单独都没有足够的能力去解决区域性问题。简而言之,新区域主义视野下的区域治理主要包括:一是政府之间的协作,二是公私部门间的协作。

从新区域主义的视野来看,珠江三角洲的区域整合显然还不是区域治理,推动与实施区域整合的关键角色仍然是政府。这种特殊的区域整合模式,除了表现出当代中国一个特殊的治理条件之外,还显现出政府在经济与社会层面上无与伦比的影响力与控制力。在珠江三角洲的区域整合中,所有区域政策的决策与执行过程,都是完全由政府主导并由政府的职能部门来完成的,基本上排除了非政府组织尤其是私人部门的参与。这表明,即使是在当代中国市场化程度最高、与全球化关系最为密切的经济发展地区,公民、私人部门和非政府的公共组织对区域发展的影响仍然是非常微弱的,与新区域主义视野下的区域治理大相径庭。这种区域整合模式,只是一种纯粹的政府管理,由于缺乏众多利益相关者的参与,除了表现出中国特色外,或许它能解释区域整合失败的部分原因——一个完全自上而下的区域整合模式。

新区域主义倡导政府与非政府组织以及私营部门之间建立合作、协作、网络和伙伴关系,以有效治理区域性问题。在区域治理中,尽管政治领导人们控制着公共政策以及经济决策,但私营部门以其控制的经济资源,经常能发挥重要作用。因此,区域治理是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程,尽管公私伙伴关系并不必然构成一个完整的区域治理,但正式的或非正式的公私伙伴关系是区域治理的必要组成部分。所以,多元利益相关者之间的互动与协作是新区域主义的关键元素。对于当代中国的区域整合而言,新区域主义代表了欧美发达国家的区域治理模式,它通过政策的网络结构整合区域内政府与私人部门、政府与民间的行动者,共同为区域发展做出贡献。

尽管新区域主义过于强调区域治理中政府管理的去中心化,以及政府之外非政府组织参与的必要性,使得不需要政府的区域治理是否行得通还令人生疑。但是,从珠江三角洲的区域整合来看,我们所面临的问题主要在于过分强调了地方政府在区域整合中的主导性功能,是一

种缺乏治理的区域政府管理。区域整合的议题只是围绕区域内各级地方政府的需要而展开,不能涵盖区域内全部的公共事务。在区域整合中,地方政府往往以“全能者”的身份出现,形成新的“政企不分”态势,致使合作“主角”大中小企业和其他非政府组织不能完全参与进来,即使参与,也热情不高,最终区域整合成了政府及其相关部门的“独角戏”。在整合内容上,热衷于压力型体制下对短期政绩的追求,缺乏对珠江三角洲区域产业链意义上的分工与合作体系的整体性构建,更缺乏在城镇体系、社会保障体系等基础性社会领域的合作,缺乏从全局考虑整个区域经济社会的科学发展与和谐,从而削弱了区域整合的绩效。

因此,从新区域主义的视野来看,要进一步提升珠江三角洲的区域整合质量,必须适时改进已有的区域整合策略,逐步走向区域治理,以形成区域内多元利益相关者的协作性治理。具体而言,那就是在现有的地方政府之间协作的基础上,增进地方政府与企业以及其他非政府组织的协作互动。

四、简短的结论

众所周知,当今世界国家与地区间竞争,最终取决于制度的竞争。珠江三角洲是当代中国走向现代化的战略区域,能否实现区域治理,而不是简单的区域政府管理,以获得持续的制度性优势,直接关系到珠江三角洲乃至整个中国的长远发展。

从珠江三角洲区域的发展实践来看,随着区域一体化的发展,大量的区域性公共问题随之产生。这些区域性公共问题,既包括区域发展中的区域性公共物品的供给,也包括区域发展中各相关利益主体之间的利益矛盾与冲突,而这是传统的单一地方政府管理模式所无法解决的。在当代中国特殊的发展背景下,地方政府将在相当长时期内仍然肩负地区经济发展的重要使命。因此,通过寻求协调相关地方政府间关系为主要内容的珠江三角洲区域整合就成为理所当然的选择。

从珠江三角洲的区域整合实践来看,它通过区域规划、都市圈规划、行政区划改革、地方政府领导之间的互动、地方政府部门间协商等策略过程,在相当程度上促进了区域协调发展与合作。但是,由于这些区域整合着重于地方政府之间的协调与合作,因此区域整合的议题只是围绕区域内各级地方政府的需要而展开,不能涵盖区域内全部的公共事务。在区域整合中,地方政府往往以“全能者”的身份出现,致使合作“主角”大中小企业和其他非政府组织不能完全参与进来,即使参与,也热情不高,最终区域整合成了政府及其相关部门的“独角戏”,从而削弱了区域整合的绩效。

从新区域主义的视野来看,区域治理应该是区域内多元利益主体的多元互动与参与。正是区域内多元利益主体的互动与参与,才使得关键的区域性公共性问题不仅能够被表达,而且也易于解决。因此,实现新区域主义视野下的区域治理,应该成为初步实现区域地方政府协调与合作后的进一步选择,即从区域政府管理走向区域治理。

张紧跟,男,1973年6月生于湖北应城,管理学博士,现任中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学行政管理研究中心副教授,主要研究当代中国地方政府与区域治理。

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