对审计全覆盖含义的再认识及其实现路径探索

对审计全覆盖含义的再认识

及其实现路径探索

审计全覆盖的提出，不仅是完善国家审计制度过程中的一件大事，更是国家治理体系和治理能力现代化建设过程中的一件大事，在我国审计事业发展进程中具有里程碑式的重要意义，受到各方面的高度关注。但也应该看到，在审计全覆盖成为热词的同时，就其含义和实现路径的研究探讨还不够充分，有待在思想认识上达成更为广泛的共识，这无疑给推进实现审计全覆盖带来较大的影响。

一、审计全覆盖是新时期党中央国务院对审计工作的新要求

2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”的总体要求。2014年10月27日，《国务院关于加强审计工作的意见》发布，在指导思想中明确“实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展”。2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件的通知，在总体目标中规定“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责”。2018

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年2月28日，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出“构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖”。《深化党和国家机构改革方案》强调“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。2018年5月23日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，“审计机关要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。”

综上所述，审计全覆盖是新时期党中央国务院对审计工作的新要求，我国审计事业从此迈进一个全新的时代，即审计全覆盖时代。审计全覆盖是在我国发展开启新时代、踏上新征程的历史条件下，加强国家治理体系和治理能力现代化建设的必然选择。

二、多维度全面理解审计全覆盖的含义

正确理解审计全覆盖含义是推进审计工作的前提，但应当防止简单化。既不能简单理解为按现有监督方式对现有对象的全部审计，也不能简单用“有重点有步骤有深度有成效”推进全覆盖来回应审计任务与力量之间的巨大矛盾。我们应当立足新时代国家审计面临的环境和需求变化，从审计目标、审计范围、审计内容和审计频率等多个维度，全面理解审计全覆盖的含义。

（一）从审计目标的角度理解：审计全覆盖是对审计监督制度目标的重塑，应当将确保党中央令行禁止和维护国家经济安全调整为优先目标。

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习近平总书记在中央审计委员会第一次会议讲话中充分肯定了审计机关在“维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面”发挥的重要作用，同时又特别强调，审计在“促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等方面”作出了重要贡献。习总书记的讲话，深刻揭示了新时期审计的环境和需求变化，笔者认为，新时期审计的制度目标应当是：确保党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设。审计全覆盖正是在这样的大背景和大逻辑下提出的，并强调审计要发挥宏观管理职能作用。因此，审计全覆盖的含义中，首要的是从审计监督制度目标重塑的高度来理解，即为实现新的宏观管理目标，一个年度或一段时期内需要多少样本，审计机关就应该完成多少具体的审计项目。

（二）从审计范围的角度理解：审计全覆盖要求按公共性原则拓展现有的审计范围，应将公共资金、公共资产、公共资源、公共政策和公共权力等都纳入审计监督。

1995年施行的审计法规定，审计机关的审计对象除国家机关外，其他法定审计对象范围主要是按照是否属于国有（包括国有控股或占主导地位）来确定，即将所有制性质作为确定审计对象范围的主要原则。2006年2月28日，第十届全国人大常委会第二十次会议通过《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》，将属于审计监督范围单位的主要负责人增列为审计机关的审计对

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