案例使用说明

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一、课前预习

我国在改革开放之前实行高度中央集权的计划体制，政府间关系在总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。这种模式在市场经济和国际环境发展的背景下，愈发暴露出其存在的不足。改革开放后，我国政府间关系从传统的等级控制模式向网络模式发展，以适应迅猛发展的信息技术、不断增强的民主议事和市场经济发展内在需求等。本节课程主要介绍就我国政府间关系从传统的等级控制模式向网络模式发展的过程、我国政府间关系进一步调整等相关内容。在开始本节课程教学之前，学生应先对本节课程内容进行预习了解，并在课前下载阅读《2012年扬州奖励购房新政策》《江西鄱阳湖生态经济圈建设》《2010年山东淄博“政府直审‘村官’模式”创新案例》3个案例，并在预习基础上应思考回答以下几个问题：

1.在等级控制模式下，我国地方政府间关系有怎样的突出问题？这种问题为什么会出现？

本题目设置的目的：考查学生对于本节课程相关知识点预习状况，引出关于我国等级控制模式政府间关系相关的知识点。

本题目采分点为：“横向阻隔”、“合作”、“动力与需求”、“物质基础”。

本题目正确答案：在等级控制模式下，我国地方政府间关系最主要的问题是横向阻隔多而联系少。这一问题由两方面因素促生。一方面，地方完全隶属中央的制度模式决定地方政府本身并不是独立的利益主体和行政主体，缺乏合作的内在动力与需求，不可能主动寻求地方政府间的合作。另一方面，中央政府控制各种主要资源，导致地方政府间的合作缺乏物质基础。

2.近年来，同城化成为我国城市规划建设发展的一个常见词汇，许多地区开始推行同城化建设策略。结合本章前两节知识来看，推进同城化的目的包括（）

A.以某一发达城市或地区带动其他地区发展，促进区域经济一体化发展

B.使其他地区为中心城市输送更多发展资源，集中力量优先促进大城市的进一步发展

C.打破地方政府之间的壁垒，加强地区间横向经济合作

D.保证同一区域内城市发展步调统一，消灭地区差异

本题目设置的目的：考察学生课前对地方政府间关系相关知识掌握状况，同时促使学生对本节课重点内容之一的我国地方政府间关系调整相关情况产生认识，便于课堂教学。本题目具体解析可以参考课堂教学部分中预习回顾解析部分内容。

本题目答案为AC。

二、课堂讲解

1.预习回顾。近年来，同城化成为我国城市规划建设发展的一个常见词汇，许多地区开始推行同城化建设策略。结合本章前两节知识来看，推进同城化的目的包括（）

A.以某一发达城市或地区带动其他地区发展，促进区域经济一体化发展

B.使其他地区为中心城市输送更多发展资源，集中力量优先促进大城市的进一步发展

C.打破地方政府之间的壁垒，加强地区间横向经济合作

D.保证同一区域内城市发展步调统一，消灭地区差异

本题目设置的目的：考察学生课前对地方政府间关系相关知识掌握状况，同时促使学生对本节课重点内容之一的我国地方政府间关系调整相关情况产生认识，便于课堂教学。

2.预习回顾解析。本题目答案为AC。同城化是指一个城市与另一个或几个相邻的城市，在经济、社会和自然生态环境等方面具有能够融为一体的发展条件，从而实现区域内城市相互融合、互动互利，促进共同发展；以存量资源，带动增量发展，增强整体竞争力；以优势互补，相互依托，完善城市功能，建设和谐宜居城市。这种形式将促使某一地区城市群形之间形成更为密切的沟通联系，加强地区间交流合作，促进区域经济一体化发展。由此看来，AC两项的描述符合同城化发展的目的。而这种模式通常需要依托某一相对发达城市的发展水平展开，从而产生以点带面、共同发展的目的，而非单方面地以地区其他城市供养一座主导城市，故B选项所表述内容是错误的。同时，同城化也往往建立在地区之间城市发展不均衡、存在合作与共同发展动力的事实基础上，而每座城市在经济、交通等资源的分布上各有特点，消灭地区差异，既不符合因地制宜发展的原则，又面临资源分配方面的困难，是不现实的，故D选项同样错误。

3.知识讲解。本部分讲解我国传统的等级控制模式。改革开放之前，我国实行高度中央集权的计划体制，政府间关系在总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。在这一模式下，政府间关系主要有三个显著特征：第一，在政府间的结构关系上，主要体现为层级隶属关系，呈现为金字塔的特征，中央通过层层下达指令性计划决定各级地方政府的行为，地方政府实际上是中央政府的派出机关和附属物，成为中央计划执行者。第二，在政府间的权利分配上，实行中央高度集权，中央政府拥有至高无上的地位。第三，在政府间的横向关系上，由于各级政府工作方式和职能都相近，地方政府间缺乏合作的内在动力、需求与物质基础，导致地方政府间关系阻隔多而联系少。这种政府间关系的模式，在改革开放之后开始发生较大变化。

4.课堂提问1。有人认为，无论是从中国的社会传统角度出发，还是从保证政令传达与执行效率目的来看，地方政府的权力都应当受到相当程度的限制，否则将导致地方不服从中央、各自为政。从当前社会发展的状况来看，这种观点是否正确？

本题目设置目的：检验学生对我国传统的等级控制模式下地方政府间关系利弊认识程度。

5.课堂提问解析。本题目答案为否。中央严格把控下的地方政府，的确较难出现各自为政、违背中央相关政策要求的状况，但是同时也形成了地方政府间的横向阻隔，并且让地方政府失去了依照本地资源状况和具体条件出台适合本地的政策的能力。这将导致地方政府失去发展与合作的动机与能力，使得地方发展受到阻碍，不符合经济和社会发展需求。

6.知识讲解。本部分对我国政府间关系的等级制结构变化进行讲解。改革开放以来，我国政府间关系的等级制结构出现较大变化，主要体现在准层级制大大减少和中心城市发展给等级制带来影响两个方面。

首先，我国在正式的层级制之外，还存在一级或若干级非正式的层级，即准层级。在改革开放之后，我国地方政府的层级结构调整呈现不断减少的趋势，这种趋势主要体现在准层级的减少上。准层级的压缩，使政府中间层级得到一定程度压缩精简，这为政府间组织结构扁平化奠定了基础，密切了各层级政府之间的联系。

其次，城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生重大影响，由于社会经济的快速发展，我国城市的数量、人口和土地不断增加，城市规模也不断扩大，城市化现象正在加速，这使得我国城市政府获得极大发展，城市已经成为最为普遍也最为重要的地方政府单位。我国试图充分发挥城市的重心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的，开放式、网络型的经济区。这大大提高了城市政府在国民经济管理中的地位。我国为发挥中心城市的作用，采取了两项重大改革措施，分别是对若干中心城市实行计划单列，并在此基础上确立副省级市，和实行市管县体制。计划单列措施使政府间关系更具有灵活性，尤其使城市政府获得更大的自主权，促进了中心城市的快速发展。而市管县体制措施有助于城乡经济的互补与联合，有助于农村城市化，加强了省市县之间的联系，市县两级政府的职能有所扩展。

7.“政府间关系等级制结构的变化”与“中央与地方关系调整中的地方分权改革”间的过渡。改革开放之后，除了等级制结构调整之外，中央与地方之间的关系调整还包括中央与地方权限划分的调整。

8.知识讲解。本部分讲解中央与地方关系调整中的地方分权改革。改革开放以前，中国实行的是集权主义，而在改革开放之后，在经济体制和政治体制上，我国进行了全面改革，改革在总体特征上呈现出地方分权的倾向，使政府间的关系出现根本性变化。

首先是中央与地方经济关系调整中的权利下放。中央政府实行新的财税体制——分税制，在合理划分中央与地方事权基础上，按照财权服从事权的原则，合理划分税种，建立中央税收和地方税收体系。相对独立的税收体系和有法律保障的职权体系，使地方政府逐渐成为一个具有自主性的主体。伴随中央对地方经济管理权限下放，中央管理经济的范围和比重明显缩小，这一方面使地方政府不仅成为地区经济的主宰，而且成为地方利益代表的主体，另一方面，则促成了地方政府间的恶性竞争。

其次，中央与地方政治关系调整中，地方政府得到扩权。在行政管理权限方面，因面临的社会环境和经济机遇不同，中央开始区别对待地方，分别授予地方以不同的特权，充分发挥地方优势。在干部人事方面，中央下放和扩大地方的干部管理权限。在行政领导体制方面，由集体负责制改为首长负责制，直接或间

接地提高了政府行政在整个政治体系中的地位和作用。

9.案例导读。本部分结合上一环节相关知识，对案例《2012年扬州奖励购房新政策》中扬州市政府能够推行奖励购房新政策的制度性前提进行分析。中央与地方财税分权，实行分税制，促使中央与地方之间的关系得到调整，这使得扬州市拥有了在在地方政府层面上的财权、事权自主能力。这种自主性的产生，使得扬州市政府拥有在本地实行相关政策措施的权力。故而扬州市政府方面才能够依据本地房地产市场状况或其他因素，退出奖励购房政策。由此可见，无论扬州市出台鼓励购房政策是否合理、合规，其做法都是在地方政府拥有权力自住性的基础上实现的。

10.“中央与地方关系调整中的地方分权改革”与“地方政府之间横向联系的扩展”之间的过渡。除了中央与地方政府、政府层级间的一系列调整之外，在我国政府间关系调整过程中，地方政府间的关系也得到横向拓展。

11.知识讲解。本部分讲解地方政府之间横向联系的扩展。在改革开放过程中，诸如财政、税收、投资、信贷、价格等一系列具体政策的改变承认了个人、企业与地方独立经济利益的客观存在，一元经济利益主体随之为国家、地方、企业和个人等多元经济利益主体所取代，地区经济利益主体地位不断增强。在此过程中兴起了以中央政府和地方政府为组织者和协调者的各种形式的区域经济开发和区域经济合作，包括省区间经济协作区、省区毗邻地区经济协作区、省区内经济协作区和城市经济技术协作网络等多种类型。

地方政府间横向联系对政府间关系产生多方面影响。首先，地方政府间的横向合作密切了地方之间的经济关系，从而增加了地方政府之间的相互依赖型。其次，地方政府间横向合作的发展改变了中央与地方政府的博弈格局。

12.课堂提问2。以下地区合作形式中，哪一种不能归类到地方政府区域合作与经济网络组织的类型中？

A.跨江苏、上海、浙江等地区的长三角经济区

B.辽宁西部经济发展协作区

C.京津冀经济圈

D.厦门地区政府与企业协会经济协作体制

本题目设置目的：考察学生在课堂教学阶段对于我国地方政府横向联系类型的

掌握程度，加深学生对这部分知识的理解。

13.课堂提问解析。本题目答案为D。跨江苏、上海、浙江等地区的长三角经济区和京津冀经济圈属于省区间的经济协作区，而辽宁西部经济发展协作区则属于省区内经济协作区。厦门地区政府与企业协会经济协作体制虽然也强调地区经济合作，但不符合地方政府间联系的特征（包含了企业协会等），不能将其定性为地方政府区域合作的类型。

14.案例导读。本部分借用案例《江西鄱阳湖生态经济圈建设》的内容来对地方政府间横向联系扩展的利好进行分析。相比较于传统政府间关系模式，鄱阳湖生态经济圈主要的优势可以体现在三个方面。

首先，鄱阳湖生态经济圈构筑了鄱阳湖周边地区协作平台，周边地方政府之间的阻隔经过改革与机制架设，被有效消除，这为鄱阳湖生态经济圈内地方政府间的横向联系拓展提供前提。

其次，鄱阳湖生态经济圈的建立，使地区经济利益主体地位增强，区域政府间实现协作，以鄱阳湖城市圈为依托，协调发展，从而在统筹下形成经济发展的有利条件。

再次，鄱阳湖生态经济圈的建设，提高了地区内资源交流水平，资源流向对经济圈内不同地区的竞争力提出了要求，促使地方政府努力提升本地区经济竞争能力，这为该地区的经济发展带来了活力。

15.“中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪”与“我国政府间关系的进一步调整”的过渡。我国对等级控制模式下的政府间关系有一定调整，但是等级控制模式却并未因为这些调整、革新等有根本性的转变。等级制模式虽然有其出现的必然性和历史功绩，但是新时代不断变化的客观条件与社会需求，使得传统的等级制模式政府间关系难以适应新的变化要求，其调整已经不可避免。

16.知识讲解。我国政府间关系进一步调整，有社会发展与经济需求等层面的必然性。首先，信息技术的发展改变了政府的生存环境，要求政府压缩层级，分散决策权力。其次，政治民主化的发展必然要求地方适度分权。再次，市场经济发展的内在需求以及政府事务的日渐交织推动政府间关系做出适应性调整。这些都促使我国政府针对原有的传统政府间关系模式进行调整。

17.知识讲解。我国进一步调整政府间关系的措施，主要包括简化政府层级结构、

对地方政府进行合理分权、加强地方政府之间横向合作等。这些措施具体做法在上一部分的知识讲解中有介绍。而采取这些措施的目的，是试图建立一种网络模式的中国政府间关系。网络模式的政府间关系以扁平化的组织结构、政府间的分权与互相合作为特征，它正在成为中国政府间关系的未来走势。

18.课堂提问3。从我国政府间关系进一步调整的角度来看，山东淄博的直审“村官”制度创新最主要的进步，在于其（）

A.排除了其他单位对审计工作的权力干扰

B.明确了有关部门在审计方面的权利归属

C.简化了机构设置，提升了工作执行效率

D.保证了审计工作的专业化和正规化水平

本题目设置目的：考察学生对于我国调整政府间关系措施相关理解程度，并且加深学生印象。

19.课堂提问解析。本题目答案为BC。对A和D选项不予选择的原因，在于其并非从政府间关系进一步调整的角度来看待这个问题，排除其他单位对审计工作的权力干扰，能够促使审计部门工作正常有序地展开，提高审计准确度，有助于促使部门廉洁高效，并在客观上促进审计工作的专业化和正规化，但这没有充分体现在政府间关系进一步调整方面的核心措施。BC两项则分别从合理分权与政府组织结构简化两个角度，说明了直审村官制度在政府间关系调整层面上的进步。

20.知识总结。本节课程主要讲解中国政府间关系的现状与改革相关的知识，包括三部分内容。

首先，介绍中国政府间关系的传统模式——等级控制模式，在该模式下，政府间结构关系上体现为层级隶属关系，中央高度集权，政府间横向关系阻隔多而联系少。

其次，介绍中国政府间关系的新发展——准层级压缩，为发挥中心城市作用而对中心城市实行计划单列，实行市管县体制，加强地方分权和地方政府横向联系。

最后，介绍了我国政府间关系进一步调整相关知识内容——我国政府间关系进一步调整有其必然性，要通过一系列措施，促使我国政府间关系走向网络模式。

三、课后作业

1.比起下中央高度集权、地方政府层级隶属、地方政府间联系不足的传统政府间关系模式，网络模式的政府间关系在地区发展层面上有哪些明显优势？

本题目设置目的：促使学生回顾本节课程所介绍的关于我国政府间关系调整和建设网络模式政府间关系等相关知识，加深对这部分课程内容的印象。

本题具体答案请参考课后作业解析相应内容。

本题目的采分点为：“发展动力”、“因地制宜”、“横向联系”、“地方分权”。2.阅读案例4并结合案例内容思考，在以地方分权的方式调整我国政府间关系的同时，应当注意什么问题？

本题目设置目的：对本节课程教学中地方分权相关内容进行拓展，在帮助学生巩固对这一知识点的掌握的同时，增强学生对地方分权过程中应当注意的问题的理解。

具体答案请参考课后作业解析相应内容。

课后作业解析：

1.网络模式下的政府间关系，要求政府在财权和事权等层面上进行合理的地方分权，这有助于地方政府根据本地具体情况，制定或执行适应本地的政策，从而让政府政策和行政管理工作做到因地制宜，符合当地发展需求。网络模式下地方政府间的横向联系得到加强，这将促使地区间资源、经济活动等交流和协作水平进一步提升，做到互通有无、各取所需，满足不同地区发展需求。且地方政府的横向联系加强，也将促进地区间竞争的产生，这将促使地方政府产生竞争意识，努力提升本地经济等方面的竞争力，形成发展动力。

2.湖南衡南校车坠河事故，暴露出了当地在校车运营方面的政府缺位，同时也说明了在校车运营等方面地方分权存在的不合理之处。当地政府在财政方面能力不足，难以充分承担起校车运营相关责任，故黑校车屡禁不止。而在地方财权自主的情况下，中央政府和其他地区政府难以在事发当地校车运营中提供更多支援，导致黑校车困局难以被打破。由此次事件可以看出，在地方分权的同时，应当充分注意到地区之间的经济发展差异，以及不同地区对于不同资源需求的水平，在进行地方财政分权、财权自主的同时，还要加强地区间联系，促进资源交流，从而避免地区发展不均衡的状况。