行政诉讼讲课稿 定稿

新形式下行政诉讼的现状及对策

一、我国行政诉讼的现状

自从1990年《行政诉讼法》颁布至今已有25年时光，行政诉讼工作从无到有，开启了从法律和诉讼角度规制行政权利的进程。特别是近五年，党和国家高度重视，依法治国、依法行政，建设法治政府，行政诉讼建设得到长足发展。中国用短短25年时间，走完了西方一些法治发达国家上百年甚至几百年才走过的历程。行政诉讼坚持合法性审查原则，依法监督行政机关行使职权，有力推动法治政府建设，坚持实质化解矛盾，进一步密切拉近政府与人民群众的关系，坚持制度创新，制订了一系列保护人民群众合法权益的优良制度，在国际上享有声誉。

新的《行政诉讼法》施行立案登记制度以后，立案的门槛有所降低，大量案件进入诉讼渠道。

2010年—2014年，全国法院共受理一审行政案件657624件，案件数量呈上升趋势。2014年受理一审行政案件141880件，比2010年上升9.87%。预计今年行政案件数量在15万件。2010-2014年法院受理行政非诉审查与执行结案数84万余件，2014年法院受理非诉行政审查案件达19万余件，较2010年上升39.27%。原告撤诉率从2010年的44.5%下降到2014年的30.2%，被告败诉率从8%上升到12.69%，切实让人民群众感受到公平正义。

五年来，人民法院通过行政诉讼，依法对行政行为合法性审查、统一适用法律标准、对行政机关的行政不作为，依法判决其履行法定

职责或者确认违法，对于违法或者明显不当的行政行为判决撤销、变更、重新作出行政行为占全部行政案件的 6.1%，依法判决维持行政行为或驳回原告诉讼请求的占22.45%。

2015年上半年，最高人民法院统计数据显示，全国行政一审案件数量达107094件，同比上升60.83%。2015年5月1日行政诉讼法修改实施后至8月31日，全国一审收案数量上升为90036件，同比上升87.08%。2014年以区县以上地方人民政府为被告的案件27484件，其中以省级人民政府为被告的案件1366件、以中央部委为被告案件392件。2015年5-8月，以区县以上地方人民政府为被告的案件就有24131件，其中以省级政府为被告的案件2258件，以中央部委为被告的案件1014件。

当前，大量行政案件集中在行政补偿，工伤认定，国土、城建领域，其中2015年5-8月涉及国土资源纠纷共有11622件，比2014年同期上升83.3%，城建案件新收案14605件，比去年同期上升98.8%。工伤认定、房屋拆迁案件集中领域都与当事人切身利益密切相关。涉及政府信息公开、竞争权、环境权、行政协议等新类型案件数量激增，从过去的人身权、财产权保护权利范围扩散到受教育权、劳动权、知情权等等。

其中，隆回县人民法院2014年受理行政案件42件，2015年9月以前受理行政案件77件，案件上升率达83%。邵阳市中级人民法院2014年全年受理一审行政案件2件，2015年9月以前受理一审行政案件154件，上升率为760%。

二、对现状的成因分析

1、法制完善，增强了人民群众的权利意识和法律观念

（1）行政诉讼法的修改

为解决立案难、审理难、执行难的问题，《行政诉讼法》修改后，法律明确规定了跨行政区域管辖，立案登记制，行政协议，规范性文件的附带审查，行政诉讼和解，无效行政行为等重要制度，结合中国特色，《行政诉讼法》还开出了中药方。例如，行政机关负责人出庭应诉，复议机关作共同被告，在行政诉讼中一并审理民事争议，对行政机关及其工作人员拒不出庭和中途退庭做司法处罚等。

（2）出台新的司法解释，解决了现实中存在新情况、新问题

《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》

《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》

《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》

《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》

（3）发布指导性案例52篇

最高法向社会公开发布指导性案例52篇，使老百姓能有参考的对象，给老百姓以借鉴的模板。

2、司法改革的推进作用

（1）设立跨行政区域审理制

最高人民法院可以根据审判工作需要确定人民法院跨行政区域审理。2014年底，最高人民法院在深圳和沈阳成立了第一巡回法庭、第二巡回法庭。上海、北京分别依托当地铁路运输中级法院，先后成

立跨行政区域法院。

（2）设立特殊管辖制度

为改变被告行政机关所在地法院管辖行政案件的局面，减少行政干预，可以提级管辖，异地交叉管辖，相对集中管辖。

3、国家治理从行政程序进入法制程序。

十八届三中全会上，党中央确立了“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”

也即是说，我国每年600万件行政上访案件中一部分当事人已经由信访渠道转变到法制渠道，且还有越来越多的当事人通过法院解决其问题。

三、如何应对新形式下的行政诉讼

1、重视并妥善应对行政诉讼

第一，重视、理解和支持司法监督，妥善应对新行政诉讼法实施后行政争议数量大幅增加、司法审查标准更趋严格的影响。

第二，坚持运用法治思维和法治方式，依法推进工作。

第三，重视行政程序的价值，改进行政执法方式。

第四，把政府法制工作放在更加重要的位置，进一步做好行政复议和出庭应诉工作。

第五，进一步做好政府信息公开工作。

第六，严格遵守行政诉讼程序。

2、完善执法程序，严格依法行政

为了尽量避免行政诉讼及在行政诉讼中败诉，行政部门应在平时建立完善的执法程序，以减少行政诉讼的发生及败诉的可能性。大致有如下几点经验：

第一，先亮证后执法。

第二，全面告知义务。

第三，坚持一事不再罚。

第四，正确区分是否行政处罚主体。

第五，把握住权限。包括：地域、行业、级别、内容、种类、幅度、时间、条件等权限。

第六，查明事实，不在事实不清的情况下作出行政行为。

第七，注意收集和保存证据。

第八，准确适用法律。

第九，严格操作程序。

3、了解行政诉讼的基本立法技巧

（1）管辖

由于行政诉讼的特殊性，由行政机关所在地的基层人民法院管辖行政案件，可能会导致政府的干预。为了预防这种情况，立法时对行政诉讼的管辖设立了几种特别的制度；提级管辖；异地交叉管辖；相对集中管辖。

提级管辖即是：被告为县级以上人民政府的案件由中级人民法院审理，而非基层人民法院；认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权的，中级人民法院可以自行审理。

异地交叉管辖：指将行政诉讼案件交由被告行政机关所在地以外的法院管辖，巡回法庭即是异地交叉管辖的一种。

相对集中管辖：即是指经最高人民法院批准后，指定某一个区域内的所有一审行政案件，均由一个法院进行管辖的制度。

（2）举证责任的特殊规定

①被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。

②在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。即不能提供新证据，只能就行政行为作出时所有的证据举证。

③在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。

④、人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，但不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

（3）限制适用调解

除行政赔偿、补偿案件以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解外，其他的行政案件不得调解。

（4）通常不对当事人在行政法上的权利义务直接作出判决。

行政诉讼主要是法律审，法院审理的重点是被诉具体行政行为的合法性，通常作出的判决为：维持、撤销具体行政行为；强制履行；

有限的变更具体行政行为，但通常不对当事人在行政法上的权利义务直接作出判决。

4、常见行政案件的分类及应注意事项

（1）行政不作为

指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责。

行政不作为分为两种类型：一是行政主体具有法定行政作为义务，但其不作为；二是行政主体依申请应作为，但其不作为。表现形式大致有：拒绝履行、不予答复、拖延履行等。

案例：隆某诉隆回县民政局等不履行发放抚恤金法定职责一案。

沈刚、沈勇诉隆回县人民政府不作为行政赔偿一案。

（2）行政确认

是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。

主要表现形式：工伤认定、房屋行政登记等，其中工伤行政确认案件较多。

案例：季建斐诉邵阳市大祥区人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政确认案。（工伤认定案件中用人单位举证责任分配和转移问题）

（3）行政许可

是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申

请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。

主要表现形式有五种：

①、普通许可:是行政机关确认自然人、法人、或者其他组织是否具备从事特定许可活动的条件的许可方式，实践中运用最广泛的一种行政许可。例如：集会游行示威许可、商业银行设立许可、药品经营许可等。

②、特许：是行政机关代表国家向被许可人授予某种权利的许可方式，主要适用于自然资源的开发利用，公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等。例如:无线电频率许可等。

③、认可：是行政机关确定申请人是否具备特殊信誉特殊条件或者特殊技能的许可方式。例如:发放律师资格证等。

④、核准：是行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范作出判断的许可方式。例如：消防验收、动植物进出境检疫等。

⑤、登记：是行政机关确立企业或者其他组织主体资格的许可方式。例如：工商企业注册、社团登记等。

案例：周永康诉南通市公安局开发区分局公安行政许可案。（影响公平竞争权）

（4）行政征收

是指行政机关或者法定授权的组织根据法律、法规的规定，向公民、法人或者其他组织作出征收、征用决定及其补偿决定。

案件较多集中在房屋拆迁所引发的问题。

案例：雷显仲诉商城县住房和城乡建设局房屋拆迁行政裁决案。（针对钉子户的瑕疵行政行为与公共利益之间冲突解决的价值取向）（5）政府信息公开

政府信息是指行政机关依法公开其在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息分为应当主动公开信息及依申请公开信息。

应当主动公开的：

①涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；

②需要社会公众广泛知晓或者参与的；

③反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；

④其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

以上应主动公开的，必须自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。

依申请公开的：

公民、法人或者其他组织还可根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

不应公开的：

行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。例外：经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。

信息公开案件为新型案件。案例：武冈市马昌彪等人诉武冈市教育局政府信息公开一案。

5、如何参与行政诉讼

（1）对行政诉讼的胜败诉预测

参与行政诉讼的第一步工作即为分析胜败诉的可能。目前行政机关败诉主要原因有以下几方面：

①在主要证据不足、事实不清的情况下作出行政行为。

②不遵守法定程序或违反正当程序作出行政行为。

③不能准确理解法律规定或正确把握法律原则，导致行政行为适用法律错误。

④滥用职权、超越职权及不当行使裁量权。

⑤不履行或者拖延履行法定职责。

⑥未按《行政诉讼法》规定依法举证或超过举证期限

主要的例子有：

①公安局。公安局作为被告的行政诉讼主要涉及行政强制措施、行政处罚等。其败诉原因集中表现为：行政执法程序违反法律规定；执法中随意性较大（同责不同罚、选择性执法）；案件的调查取证不严格致使行政处罚事实不清、证据不足等等。

②城建。城市建设行政执法败诉的原因主要有：颁发许可证审查不严；未严格依照行政程序颁发许可证；拆迁补偿低于地方标准；拆迁过程中估价不规范等等。

③劳动和社会保障。劳动和社会保障部门败诉的原因主要有：调

查取证流于形式，导致行政行为事实不清、证据不足；未履行书面告知等法定义务；相关法规、政策适用条件有冲突，导致法律法规适用错误等等。

（2）补救措施

行政行为确有错误的，主动撤销该行政行为。或与当事人达成庭外调解，促成其撤诉。

（3）进行程序性抗辩

首先，审查案件是否属于法定的受案范围。

人民法院受理的案件：十二种，对应前述行政诉讼类型。

人民法院不受理的案件：

①国防、外交等国家行为；

②行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

③行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

④法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

其次，审查案件是否已经超过诉讼时效：

①一般诉讼时效。行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

②特殊诉讼时效。公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政

行为内容之日起计算。由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

（4）进行实体抗辩

由于行政诉讼中，行政机关处于“只守不攻”的境地，因此，只能针对原告所陈述案件的事实和提起诉讼的理由，对案件的事实、作出行政行为的法律依据等进行实体抗辩并提交答辩状。

答辩原则包括全面答辩原则和正面答辩原则。

全面答辩原则：

①行政行为合法性审查。

②认定事实合法性审查。

③适用法律合法性审查。

正面答辩原则：

①针对原告的诉讼请求答辩。而非针对其诉状内容。

②采取陈述式、坦白式，例如：我的行政行为是合法的，理由如下：......

（5）提交证据

行政诉讼法对行政机关的举证义务规定较为严格，具体体现如下：

①被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行

为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。

②在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。即不能提供新证据，只能就行政行为作出时所有的证据举证。

③在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。

④人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，但不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

针对上述举证限制，行政机关在举证时应做到如下几点：

①现有证据全面收集。

②按证据规则筛选证据。

③针对提交的证据找出法律依据。

6、行政诉讼法律适用的原则

行政案件审判的依据包括法律、法规、规范性文件等等，当各类法律法规发生冲突时如何适用：

我国法律位阶分为：宪法>基本法律>法律>行政法规>地方性法规=行政规章（部门规章）。其中在前的法律为在后的法律的上位法。当下位法与上位法发生冲突时，适用上位法。

法律又分为一般法与特别法。只适用于特别的法律关系主体、特别时间、特别地区的法律称为特别法。例如：行政诉讼中，行政复议

法属于一般法，食品卫生法属于特别法。当一般法与特别法发生冲突时，适用特别法的规定。

地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

新法与旧法发生冲突时（即行政行为作出时还是旧法，提起行政诉讼后新法出台），实体问题适用于旧法，但程序问题适用新法。