2014年中国工业财税政策发展形势展望

2014年中国工业财税政策发展形势展望

【内容提要】2013年初至今，我国宏观经济在经历了增速放缓、企稳回升阶段后，逐渐向好的方向发展。1-10月份全国公共财政收支基本保持平衡；预计全年将财政收入将实现略高于8%的增长。2014年，在全球主要发达国家走出逐渐走出债务危机和新兴经济体经济形式好转的情况下，我国宏观经济增速将逐渐提升，经济转型下的一系列措施的实施将进一步提升公众对经济发展的信心。赛迪智库财经研究所认为，财税体制改革仍将是我国经济转型中的重点，并继续增加政府民生领域的投资，并通过优化财政支出结构等措施引导民间投资、刺激消费需求、推动科技创新、促进就业。

【关键词】财税政策发展形势展望

2013年年初至今，受宏观经济增速放缓的影响，我国财政收入增速呈现出先快速回落后缓慢上升的态势。虽然，部分工业领域出现产能过剩现象，限制了税收增长空间；但是在结构性减税和“稳增长”的基调下，财政体系运行平稳，收支基本保持平衡，预计全年将财政收入将实现略高于8%的增长。展望2014年，党的十八届三中全会召开过后，我国将大力推进财税体制改革，通过结构性减税政策、增加政府民生领域投资以及优化财政支出结构等措施引导民间投资、刺激消费需求、推动科技创新、促进就业。同时，欧美国家的量化宽松政策也为我国经济发展提供了有利的国际环境。

一、对2014年形势的基本判断

2012年以来，我国加快推进经济转型，并加大对财政领域的改革，不断完善公共财政体系，推进公共服务均等化，着力构建有利于体现社会公平的财税制度；同时，企业税负进一步减轻，经济转型内生动力增强。

（一）国内经济处于转型时期，财税制度改革出现新动向一是短期内宏观经济形势趋稳向好，财政收支平衡。2012年以来，在国内外经济下行压力增大等多种因素作用下，我国财政收入增速放缓，2012年全国公共财政收入共计117253.52亿元，同比增长12.9%，增速同比回落48.4个百分点。为此，党中央、国务院坚持稳中求进的工作总基调，采取了一系列政策措施，保证了经济平稳运行。2013年主要受经济逐步回暖、贸易形势好转、以及一次性收入缴库等特殊因素影响，前10个月全国财政收入110525.2亿元，同比平均增长9.6%，已经达到年初财政预算目标；财政支出102040亿元，财政结算出现盈余，见表1。同时，化解产能过剩政策陆续颁布，刺激工业部门经济小幅上涨，今年1-9月，规模以上工业增加值同比实际增长9.5%；制造业采购经理指数平均50.58，①印证了实体经济回暖态势。预计2014年如无特殊情况出现，国家不会重启大规模基础设施建设投资，而是通过放缓固定资产投资速度逐渐调整产业结构和经济发展，并着力发挥市场优胜劣汰的功能，淘汰过剩产能。

表1 2012-2013年前三季度全国财政收支情况（单位：亿元）

①采购经理指数（PMI）50为荣枯分水线。当PMI大于50时，说明经济在发展，当PMI

小于50时，说明经济在衰退。

数据来源：国家统计局，赛迪智库整理 2013年，11月二是深化财政体制改革，服务经济转轨。在经济转型的关键时期，财政政策着力点发生明显变化，由支撑GDP逐渐向保民生、促发展方向转变。十八届三中全会对财政改革提出了明确要求，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、建立现代财政制度，发挥中央、地方两个积极性，改进预算管理制度，建立事权与支出责任相适应的制度。上述内容关系着我国经济转型升级中一系列的配套措施，是建立现代治理结构、发挥市场对资源的配置作用的有力保障，支撑着改革的全局，并将以倒逼作用推进经济改革与利益关系格局重构。因此，鉴于我国宏观经济政策运行框架已做出重要调整，面对经济增速和财政收入增速的调整期，财政将作为国家治理的基础和重要支柱来看待。根据十八届三中全会精神，预计明年我国财政政策将倾向于建立现代财税制度、体制建设，重新划分中央、地方两级政府的财权和事权；税制改革方面，将着力于降低间接税比重、提高直接税比重。由此，“公开透明规范完整”已成为政府预算制度改革的重要目标，意味着下一步的财税体制改革将更加重视来自体制内部的既得利益集团的阻力，下决心将财政预算管理落实到位，通过财政改革释放的巨大红利化解财税收支压力，服务经济转型。

（二）以财税改革为基础，地方财权、事权适度调整

在肯定分税制改革对经济增长贡献的基础上，深化财税体制

该给，逐步明确中央、地方两级政府的财权和事权，建立事权和支出责任相适应的制度，完善地方政府财税体系。目前，我国地方政府财税收入、支出责任较大，不利于更多的向提高地区福利方面投入。十八届三中全会后，国家将出台政策和配套措施，理顺政府间的事权关系，明确中央在国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等方面的事权；地方则更加注重区域性公共服务；而部分社会保障、跨区域重大项目建设维护将作为二者的共同责任，两级政府按照划分范围承担相应的支出责任，并通过转移支付来实现优势互补。预计明年将继续推行结构性减税，并颁布新的地方税收项目，稳定地方财政收入。

同时，产业转移的加快使中西部地区承接了更多的工业发展，并受益于由此带来的基础设施建设加速和税收增加。2013年年初至今，中部地区的固定资产投资增长率已高于同期其他地区的平均水平。预计2014年，该地区的财政收入将进一步提高。与之相比，东部地区则要面临产业转移导致的税收减少，财政收入增速放缓的情况。但是，随着直接税等税种的不断完善，东部地区财政收入损失将在一定程度上得到弥补。

(三)财政支出将继续向民生、科技领域倾斜

一是全国财政支出已逐渐从过去偏重投资向民生或公共服务领域倾斜，对保障民生的支持力度进一步加大。公共财政投资将优先投向保障改善民生领域，并更加注重提高资金使用绩效。据国家统计局数据，2011-2012年教育、医疗卫生、社会保障和就业这三大民生领域的预算支出占全部公共财政支出的比例平

均为31.71%；而在2013年中央财政支出预算，教育、社保均超过4000亿元，医疗增幅达27.1%。2013年1-10月，全国公共财政支出用于上述内容的资金共计32847亿元，同比增长10.8%，2013年财政支出用于民生领域的情况如图1。

图1 2013年3-10月我国财政支出用于民生领域情况（单位：亿元）

数据来源：国家统计局，赛迪智库整理，2013，11依据党的十八届三中全会精神，预计明年，财政支出对民生领域的倾斜将体现基本公共服务均等化和公开透明的特点。各级政府将统筹协调社会福利的提升与“均等化“之间的关系，以”均等化“为基础，提高实际税收与各收入阶层获得社会福利之间的关联性；同时不断完善财政预算、监督约束机制，切实实现财政支出的“透明公开”，并将加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财政支持力度，让公共财政要更好地惠及全体社会成员。

二是以大数据、物联网、节能减排为代表的科技创新引领了产业发展方向，未来将加大财政科技投入经费，优化投入结构。长期以来，中央把科技创新作为国家发展全局的重要组成部分，并将科

技作为财政的重点支持领域，通过财政科技资金和税收、金融等政策加以扶持。2006-2012年，全国财政科技累计支出24225.8亿元，年均增幅22.73%，占同期全国财政支出的4.37%，明显高于同期财政收入增幅，并带动全社会研发投入快速增加。2013年中央财政预算安排科学技术支出2529.91亿元，同比增长10.4％，预计占GDP的比重约为 1.16％。目前，适时调整完善相关财政政策和专项基金管理模式，有利于更好地发政府挥职能作用，全力支持和推动科技创新。

科技创新所引发的新工业革命将对产业分工体系产生重大影响，展望2014年，中央、地方两级财政将增加对科技型中小企业创新基金的投入，通过国有资本经营预算支持大型国有企业科技研发；依托科技重大专项等计划，逐步使企业成为创新主体；综合运用创业投资子基金等多种方式推动科技为国家产业转型升级服务，并让科技成果作用于民生领域和普通百姓。

(四)工业结构调整步伐加快，财政政策将以促进产业转型升级作为支持重点

当前中国正处于推进新型工业化，加快产业转型升级的关键时期，部分工业部门产能过剩问题突出，污染重、能耗高，严重制约着我国经济发展。虽然，2000以来，工业税收已经成为我国财政收入的最大来源，并且比较稳定地保持在50%以上。但是，在供需矛盾日益尖锐的情况下，中央、地方财政加大了对工业结构调整和产业升级的支持力度，利用淘汰落后产能奖励资金等现有资金渠道，适当扩大

资金规模，支持产能严重过剩行业压缩过剩产能。预计2014年，国家财政将延续这一趋势，并加大对产能过剩企业兼并重组的支持，尤其是通过国资经营预算重点支持央企整合；适当提高资源税税负，加快开征环境税，淘汰落后产能；发挥市场在资源配置中的决定性作用，改革工业企业土地使用税费；在产业升级与发展支出方面，重点支持涉及国民经济命脉的重要工业的能源资源保障、基础设施等方面的支出，逐步提高轻工业比例。

同时，十八届三中全会提出，推动军民融合深度发展，为下一步军事工业的发展指明了方向。财政政策将继续支持国防工业体系建设，不断完善国防科技创新体制；适度发挥财政的引导作用，让优秀民营企业进入军工产品生产和维修领域。从未来国际军事发展情况看，海洋、太空、网络将是各国争夺的重点领域。预计2014年国家将出台专项财政计划支持航天、航空、兵器、船舶、电子科技、核工业等重点军工产业的发展，并进一步发挥国防科技工业在产业升级和经济结构调整中的巨大牵引作用。

二、需要关注的几个问题

（一）财政收入来源主体单一，税收结构有待完善

现阶段，税收是我国财政收入的主要来源。在目前税制体系中，增值税、营业税和消费税等间接税种占全部税收的70%以上。意味着，以间接税为主的税收收入格局是以价格体系为主导。继而，在经济高速增长期，财政收入增加可快于经济增长；而当经济低位运行时，财政收入则易大幅减少。相比较美国财政收入的主要来源是个人所得税，而公司或企业所纳的税不到20%，我国

税制体系过于依赖企业发展，由此直接利益将决定财政政策导向。

此外，当前的财政收入增长缓慢是处于经济转型在财政收入方面的必然体现。但是，2013年上半年，全国政府性基金收入21061亿元，比去年同期增加 5870 亿元，同比增长 38.6%；全国社会保险基金收入 15276 亿元，同比增长15.6%。可见，如果将非税收入计算在内，以全口径政府收入做比较，那么2013年我财政收入形势尚处于平稳状态。与其他国家相比，2012年，美国、英国、日本的财政增速分别为 5.21%、0.54%、2.1%；新兴市场经济体，印度、俄罗斯财政增速分别为0.04%和0.03%。由此说明，目前我国财政收入增速明显高于国际平均水平，也可以从侧面看出我国税负仍存在调整空间。因此，非税收入在财政收入统计中的重要性有待提高。

（二）财政投资降低与经济增长之间的矛盾

长期以来，粗放型经济增长方式使得我国各级政府将投资作为拉动GDP增长的重要手段。据国家统计局相关数据显示，2002-2011年，资本形成总额①对GDP增长平均贡献率达到52.58%，高于世界同期平均水平19.5个百分点；同期，最终消费支出和净出口对GDP的平均贡献率仅为43.14%和4.28%。我国高投资率的形成尽管有经济波动的原因，也和体制方面的因素不无关系。其中，地方性财政投资占有较大比例，截至2013年5月，各地财政支出中的投资和建设性支出计划已经超过20万亿,①资本形成总额即包括固定资产投资，也包括流动资产投资。

大多数省份计划的投资增速在20%以上，一些地区甚至达到30%以上。

过高的投资率会给宏观经济带来负面影响，尤其是地方性财政融资极易引发“投资潮涌”。近期主要表现为工业领域盲目扩张和重复建设引发的产能过剩；能源、交通和主要原材料供应紧张，部分产品价格上涨过快；银行资产质量下降，金融风险加大等。财政支出过多地用于投资领域，干扰了市场价格信号；同时，也意味着对其他领域的投资不足。按照十八届三中全会精神，未来一段时间内财政支出将缩减对高能耗重工业生产的投资。如此，长期依靠扩大工业投资带动GDP增长的模式将不可持续。在经济转型的过渡时期，存在财政投资降低速递过快与经济增长方式转变滞后之间的矛盾。

（三）财税改革与微观主体意愿

目前，随着宏观经济企稳回升，总资产贡献率、资本保值增值率、流动资产周转率等反应工业经济效益的综合指数有所好转，工业企业发展方向明确。然而，在生产成本上升、人民币升值的压力下，我国工业企业亏损情况、产成品库存积压没有明显改善。2013年前三个季度，工业企业存货累计增长7.1%，亏损企业累计增长 2.6%，工业经济下行压力仍然较大。钢铁、电解铝、平板玻璃等产能过剩行业面临债务增加、资金链断裂的风险，并呈现出向建材加工、有色金属等中化工业扩散的趋势。在市场对资源配置起决定性作用的情况下，随着资源税的改革和调整，以及环境保护由费改税，短时间内我国工业企业的生产成本将不

会下降，经营困难的局面还将持续存在。因此，有必要采取措施缓解财税体制改革与企业发展不匹配的问题。在加快推进税制改革的同时，改变企业经营环境，防止工业企业陷入长期亏损的困境。

三、应采取的对策建议

针对目前我国财税体制改革和经济转型中出现的主要矛盾和问题，面对价、税、财联动的改革压力，以及资源环境、企业盈利能力下降等诸多不利因素，2014年财政政策将秉承十八届三中全会的思路，成为国民经济发展的保障和支柱。

（一）优化税收结构，丰富财政收入来源

优化税收结构有利于降低财政收入对既有税种的依赖，加快推进现代财税制度的建立，实现优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平。一是要提高公共产权税收在政府财政收入中的占比，强化公共产权的预算约束，以降低全社会税收负担，激发民间投资活力。二是扩大税基。以资源税、环境税保障工业升级转型，实现节能减排；加快所得税、房产税、社会保险税等直接税种的建立健全，促使地方财政转变过度依赖间接税的现状。三是清理整顿不规范的政府性收费、基金；合理分权，充分发挥结构性减税效果，实施“营改增”的同时稳定地方政府财政收入。

同时，完善财税统计口径，加大对非税收入的重视。虽然与税收相比，非税收入缺乏强制性、无偿性和固定性，不利于稳定财政收入，多数国家并未将其作为财政收入的重点。但是，在经济转型的特殊时期，随着财税体制改革的推进，税收收入可能在

一定时期内出现暂时降低的现象，利用规范的政府性基金等适度扩大非税收益有利于“稳增长、促改革”。

（二）转变财政投资方式，加快推进经济转型

目前，在公共财政支出逐步向民生、科技等领域倾斜的情况下，转变财政投资方式，化解投资与增长之间的矛盾，强化财税政策对经济发展的支撑作用，并在市场经济条件下形成新的财政投融资格局。一是扩大内需，增强消费、出口对经济的拉动作用，实现投资、消费、出口协调增长。在市场的作用下，通过财政政策努力扩大居民消费需求，引导消费结构升级，优化投资结构，提高投资效率，完善财政支持内外贸发展的政策措施。二是国有资产存量市场化。国有资产存量不合理配置，制约了有限的投资增量的优化组合。因此，打破资产存量与投资增量的相互“隔绝”状态，把过剩的资产存量转化为投资流量，可以在减少新增财政投资的情况下保障重点建设项目的顺利进行。三是将财政投资与金融手段相结合。利用较少的政府资金带动较大规模的社会资本进入，并通过资本市场的广阔平台实现资金供给与需求的对接。四是调整财政扶持政策和要素投入结构，重点提升第三产业发展，加大对科技、人才等的扶持力度，缓解要素制约，实现可持续发展。

（三）推进科技进步和产业升级，增强工业企业盈利能力

在坚持稳增长与调结构相结合的同时，努力提高工业企业经营效益，加快产业升级转型，为经济可持续发展打下坚实的基础。一方面，通过提升资源配置和使用效率来弥补资源税、环境税对企业造成的成

本压力。这就要求企业增强自主创新能力，提高科技对效益的贡献率，扭转高污染、高耗能的运行方式，逐步降低资源税、环境税在经营成本中的比例，确保发展质量。另一方面，通过结构性减税支持拥有先进技术的中小工业企业发展，重点推行“营改增”试点；并建立健全财政支持体系，通过财政补贴等措施切实减轻中小企业的税费负担。同时，发挥市场机制，提升民间资本对工业的投资效率，逐渐弱化财政投资占比，增强企业自身的盈利能力，把我国工业企业引向高效益、高质量的双向发展。