论我国政府经济职能的定位及实现途径
论我国政府经济职能的
定位及实现途径*
刘志生
(1.西北大学经济管理学院 710069 2.长安大学人文学院 710064)
内容摘要:通观国内外政府经济职能演变的历程,认为政府经济职能的范围和定位
不是简单的在政府与市场之间作出肯定和否定的选择,而是一种程度上的选择,选择的关
键在于怎样使政府和市场互相以对方的优点去克服对方的缺陷,找到一个均衡点并不断
去接近它。基于此,我国政府的经济职能内容应主要包括九项,我国政府经济职能应定位
为国有资产管理、市场监管、宏观调控和公共产品提供。
关键词:政府经济职能
中图分类号:F121 文献标识码:A 文章编号:1005-1309(2008)02-0082-05
一、政府经济职能的历史演变
(一)不同社会形态的政府经济职能
在数百年的经济学研究中,经济学家创立了丰富的政府经济职能理论。这一理论大体可以分为西方经济学中的政府经济职能理论和传统社会主义经济理论中的政府经济职能理论两部分。西方经济学中的政府经济职能理论源于200多年以前由亚当?斯密开创的“看不见的手”理论和“守夜人”理论。亚当?斯密指出,在市场经济中,“人人想方设法使自己的资源产生最高的价值。一般的人不必去追求什么公共利益,也不必知道自己对公共利益有什么贡献。他只关心自己的安康和福利。这样他就被一只看不见的手引领着,去促进原本不是他想要促进的利益。在追求自己利益时,个人对社会利益的贡献往往要比他自觉追求社会利益时更为有效。”在他看来,市场机制这只“看不见的手”完全能够自动地实现社会经济的均衡发展,因此,政府的职能应该主要是起“守夜人”的作用,即政府的职能应该主要限于以下三个方面:第一,保护社会免遭其它社会的暴力行为和侵害;第二,保护社会成员免遭其它成员的侵害和压迫并主持严格的正义;第三,建立并维持某些公共设施和公共工程。政府从事的三项职能是不生产价值的,因此称之为非生产劳动,即政府具有非经济人的理性。亚当?斯密的政府职能理论在当时获得了普遍的接受,并对以后的政府决策和经济理论研究产生了深远的影响。
然而,资本主义国家长期实行只靠“看不见的手”调节经济的自由放任政策,并未实现社会经济的均衡发展,相反,随着资本主义基本矛盾的发展,出现了每隔几年便爆发一次的周期性经济危机,并最终酿成了震撼世界的1929年～1933年的大萧条。面对资本主义如何生存的大问题,凯恩斯提出了有效需求不足理论和政府需求管理政策。这一理论和政策否定了亚当?斯密以来的自由放任哲学,承认了经济危机的普遍存在和市场机制的缺陷,得出了必须依靠政府来调节经济的结论。凯恩斯指出,假如政府不干预经济,那就等于听任有效需求不足继续存在,听任危机和失业持久恶化。以萨缪尔森为主要代表的凯恩斯主义经济学家继承和发展了凯恩斯的经济学说和政策主张,在此*基金项目:陕西省社会科学界2007年重大理论与现实问题研究项目(07C018)
收稿日期:2007-11-13
基础上形成了新古典综合派,成为战后西方经济学的正统和主流。新古典综合派以市场缺陷理论为基础,充分肯定国家干预对市场经济运行的作用,并把政府的职能明确概括为四个方面,即:第一,为市场经济确立法律框架;第二,影响资源配置以改善经济效率;第三,制定分配计划促进收入公平;第四,通过实现经济政策来稳定经济。新古典综合派的政府职能理论被西方国家广泛接受,成为政府干预经济的理论基础。
二十世纪七、八十年代,西方经济处于普遍的“滞胀”状态,凯恩斯的经济理论不能完全解决现实问题,西方国家供给学派和制度学派,这些学派的最大贡献在于一方面他们强调市场自由的重要性,尖锐地指出了国家过多干预的局限性;另一方面他们并没有忽视国家干预和市场调节相结合的问题。这是这一时期西方国家走出经济困境,经济发展较快的一个重要原因。
传统社会主义经济理论中的政府经济职能理论源于马克思主义经典作家关于社会主义制度下的政府职能理论。马克思和恩格斯认为,在社会主义革命取得胜利之后,全部生产资料将归整个社会所有,由国家代表社会来管理。他们指出:“一旦社会占有生产资料,商品生产就将被消除”,整个社会将成为一个大工厂,由国家按照总的计划组织全国的生产、交换和消费。列宁继承了马克思和恩格斯关于社会主义国家的政府职能思想,认为在社会主义阶段,“整个社会将成为一个管理处,成为一个劳动平等和报酬平等的工厂”,并提出要“努力使国家经济机构变成一架大机器,变成一个使任何人都遵照一个计划工作的经济机体”。斯大林继承了马克思主义经典作家的上述思想,并结合苏联的具体实际,于20世纪50年代逐步建立和形成了社会主义的第一个经济体制——传统计划经济体制。这一体制曾经长期被社会主义各国奉为典范。因此,这种体制下的政府经济职能,实际上就是传统计划经济体制中的政府经济职能。其特征是,政府不仅肩负着国有资产所有者职能、宏观调控职能、社会管理职能,而且集市场职能、企业职能、家庭职能于一身,成了社会经济运行的唯一的组织者、指挥者和调节者。这种无所不包的政府经济职能是苏联和其它传统社会主义国家在相当长一段时间内经济停止不前的一个重要原因。
(二)我国政府经济职能的历史演变
我国政府经济职能的演变主要体现在不同历史时期理论界对政府经济职能的不同概括方面。从我国的实际情况看,理论界对政府经济职能的探讨,主要集中在三个时期。这三个时期的探讨,实际集中体现了人们对传统的高度集中的计划经济时期、经济转轨时期以及社会主义市场经济条件下政府经济职能的反映。
1、高度集中的计划经济时期的政府职能。二十世纪五十年代至六十年代初期,面临着在社会主义建设时期如何发挥政府经济职能作用的问题,理论界认为政府具有分配职能和监督职能,其中分配职能是主要职能。这种政府职能体现了当时高度集中的计划经济体制的要求。
2、经济转轨时期的政府职能。党的十一届三中全会以后,我国进行了举世瞩目的社会主义改革。改革的前一时期可以称为转轨经济时期,这一时期经济的本质还表现为计划经济,但市场经济的成分不断强化。这一时期政府经济职能的代表性观点是“三职能论”。即认为政府具有分配、调节、监督三大职能,其中分配职能是基本职能,调节和监督职能是派生职能。分配职能主要包括筹集资金和供应资金两个方面,调节职能寓于分配职能中,用于调节国民经济中的重大比例关系,从而影响国民经济的运行状况。监督职能则是对国民经济的各方面活动状况进行综合反映和制约。
3、社会主义市场经济条件下政府的职能随着改革的深入和发展,我国进入建立社会主义市场经济时期。建立社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这一时期,政府主要是制定和执行宏观调控政策,搞好基础设施建设,创造良好的经济发展环境,建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系,其经济职能为资源配置职能、公平分配职能和稳定经济职能。
二、现阶段我国政府经济职能的主要内容
通观国内外政府经济职能演变的历程,我们完全可以认为,假若没有亚当?斯密的自由放任的经济理论作指导,资本主义的经济就可能窒息在国家集权的襁褓中;当自由资本主义发展到导致资本主义的空前经济危机后,假若没有凯恩斯的国家全面干预理论,资本主义制度也有可能走到尽头;当凯恩斯的经济理论不能从根本上解决资本主义的经济痼疾的时候,假若没有供给学派及相应的既体现国家干预又体现企业自由经营的经济立法的出现,资本主义还可能处在极端的“自由放任主义”或“国家干预主义”的选择之中,包括我国在内的社会主义国家也有可能处在计划经济下的全能政府。因此政府经济职能的范围和定位不是简单的在政府与市场之间作出肯定和否定的选择,而是一种程度上的选择,选择的关键在于怎样使政府和市场互相以对方的优点去克服对方的缺陷,找到一个均衡点并不断去接近它。
我国政府经济职能的范围和定位应以此为原则。另外我国政府经济职能的范围和定位还受到经济发展水平、经济发展不平衡程度、国有经济地位、对外开放程度四大因素制约。对我国政府经济职能转变目标的确定,还应立足于我国的这种基本现实,并结合WT O对我国政府职能的“十字”要求:规范、统一、效能、服务、透明,不断作出调整。就目前的状况而言,中国政府经济职能的内容应包括以下九项:一是管理和监督国有资产运营,确保国有资产保值和增值;二是制定国民经济和社会发展战略目标、方针和政策,并据此制定和实施资源开发、智力开发、科技进步、控制人口、保护环境等全局性方案,制定宏观经济调控政策、产业政策以及其它必须由国家统一决策的重大事项;三是汇集和传播经济信息,掌握和运用行政、经济和法律调节手段,引导市场并通过市场调节,协调地区、部门、企业的发展计划和经济关系,以保证国家重要经济决策及发展计划的实现和社会经济的持续稳定协调发展;四是对垄断产业加以必要的管制,使市场价格体系能够有效发挥配置资源与收入分配的功能;五是对有成本溢出或具有外部负效应的经济行为如环境污染加以必要的管制,对有效益溢出或具有外部正效应的经济活动如教育、科学研究等予以必要的资助,以减少妨碍市场正常运转的外部性问题;六是向社会提供必要的公共产品,避免因公共产品短缺而引起市场运转失灵;七是制定收入分配政策,建立健全社会保障制度,维护收入分配公平公正;八是制定市场交易规则,推动市场体系发育,发展市场中介组织,规范市场主体行为,维护市场经济秩序;九是组织和管理国家重点建设、对外经济技术交流和合作的重大项目,保证国家重点建设、对外经济技术交流和合作顺利进行。
三、我国政府经济职能的定位及实现途径
社会主义市场经济条件下的上述各项政府经济职能,概括起来就是国有资产管理职能、市场监管职能、宏观调控职能和提供公共产品职能。国有资产管理职能、市场监管职能、宏观调控职能和提供公共产品职能又可以概括为弥补市场缺陷的职能。弥补市场缺陷的职能是社会主义市场经济条件下政府的主要经济职能。
(一)国有资产管理及其实现途径
国有资产管理是社会主义市场经济条件下我国政府的首要经济职能,是指国有资产的所有者即国家对国有资产的管理权限划分,运营状况评估,收益分配享有和资产的处分归属等行为所进行的控制和监督。国有资产管理主要有五种实现途径:一是国有资产登记,即国有资产管理机构为确认国家对国有资产的最终所有权以及各种组织占有、使用国有资产的权利,而代表国家对国有资产进行登记确认;二是国有资产投资,即国有资产管理机构或国家授权投资的机构、部门依法作为国有资产的代表,对经济组织进行参股、控股;三是国有资产收益分配,即国有资产管理机构或国家授权投资的机构、部门依法对国有资产所产生的收益进行分配;四是国有资产稽核,即国有资产管理
机构核实或评估经济组织占有国有资产的实际数额;五是国有资产处分,即国有资产管理机构依法对国有资产进行最终处分。
(二)市场监管及其实现途径
市场监管是国家为控制市场失灵,而对市场进行的微观介入。就我国目前的市场监管而言,要实现有效监管需从两种路径入手:一是从不需要监管的领域退出;二是对需要监管的领域综合运用各种监管手段,以保护消费者权益,促进有效竞争。监管的退缩是指政府取消对某些领域的监管,让其从属于市场的调控和行业自律。要从根本上改变由政府统一计划、配置人财物的权力模式,将这种职能切实交还给市场。对于政府在微观经济中的一些审批权、管理权、制约权也应取消。党的十六大报告提出,要完善政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能,减少和规范行政审批。凡是不符合行政许可法要求,不符合政企分开、政事分开原则和世贸组织规则要求的项目要坚决取消许可;凡是能够由企业、事业单位、中介机构、群众自治性组织依法自行处理,或能够通过市场机制、行业自律机制以及社会自我调节机制处理的事项,政府就不再予以许可证管理。监管的加强是指对市场应当介入的领域,政府应综合运用多种手段,实现有效监管,弥补市场失灵。加强监管要求建立强有力的反垄断机构。面对垄断行业,保持垄断规制机构的独立性是保证反垄断效应的前提。我国的反垄断机构在组织模式上,宜采委员会制,以加强内部民主与内部监督;在权力配置上,可借鉴国外经验,使其拥有对某领域管制的统合性权力,同时兼具准立法权、准司法权与行政权。
(三)宏观调控及其实现途径
我国经济已经与世界经济更紧密地联系在一起,我国经济更直接、更剧烈地受全球经济波动的影响。我国政府在进行宏观调控过程中不仅要对国内的经济问题进行调控,而且要更多的面对世界经济的各种有利不利的影响实施相应的调控措施。同时,现代政府宏观调控绝非过去那种大包大揽的计划控制,而是依靠合乎市场规律的更高层次的调控体系来实现。由于目前我国要素市场的培育还不完善,政府宏观调控的手段和工具还比较单一,对宏观经济发展的预测、监控和预警体系还不完善,特别是对市场信号的辨别能力还不高,因此,政府必须进一步改善和加强宏观调控,以确保中国经济快速稳定发展。具体途径可选择:一是制定经济计划。对于中国这样的社会主义市场经济而言,离不开经济计划的引导和指导。首先经济计划在性质上属于引导和指导性的。实际的政策操作围绕计划的意愿值进行,但可以根据情况作适当调整,因此,宏观经济的计划属于指导性的,只是指明一个大体的方向,具体的政策操作可以有弹性,这就在宏观经济管理层次上根本改变了计划经济的内涵,在社会主义市场经济中找到了计划的位置。其次,经济计划包括长期经济计划和中期经济计划。就长期经济计划而言,加强长期规划的研究和制定,是转变政府经济管理职能的重要任务和途径。只有加强对影响经济全局的重大问题的研究,正确判断国际国内经济环境的变化趋势,才能从全面、协调和可持续发展的高度,统筹城乡、统筹地区、统筹经济社会、统筹人与自然相和谐、统筹国内经济与对外开放,实现科学发展观,推动社会全面进步。就中期计划而言,主要是指项目规划,项目规划应依中期规划制定,其具体涉及国家行业规划、产业政策、用地政策、用地标准、环境保护、安全生产等方面。二是调控的方式应转向间接调控。宏观调控有直接调控和间接调控两种方式。直接调控方式是国家直接下达具有强制性和约束力的指令性计划,通过行政手段使企业经济活动符合国家计划要求的一种调控方式。间接调控方式是国家运用经济手段和指导性计划,通过市场机制和市场信号,调节各方面利益的利益关系,引导企业作出符合宏观经济计划要求的决策和运营方向的一种调控方式。传统计划经济体制下,我国的宏观调控主要采取直接调控方式。这种调控方式具有集中力量办大事的优势,但是由于社会经济生活的复杂,政府信息偏在的存在,直接调控方式严重地挫伤了企业生产和经营的积极性,适应社会主义市场经济的要求,我国的宏观调控方式进行了改革。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第17条明确指出:“进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。”据此,我国宏
观调控的方式要从直接行政干预的调控转向以间接手段为主的调控。这种调控方式具有三个显著特征。首先整个宏观调控是在市场调节的基础上进行的。其次整个经济运行的调控方式仍是实行计划与市场相结合,但是指令性计划的范围受到严格限制,主要是扩大指导性计划的范围,更多地利用市场机制的作用。再次对企业的调控方式不排斥直接调控和间接调控相结合,但以间接调控为主,逐步扩大间接调控的范围,缩小直接调控的范围。三是调控手段应由实行经济的、行政的、法律的手段相结合,逐步地转向以经济和法律手段为主。经济手段是指国家用来调节经济主体利益、协调微观经济和宏观经济,以达到宏观调控目标的手段。国家运用经济手段调控国民经济,主要依靠经济政策发挥经济杠杆的作用。经济政策是体现和反映国民经济决策的要求,并且作为国家调节经济运行的基本方针和行为准则的宏观经济政策。它主要包括财政政策、货币政策、收入政策、对外经济政策、产业政策、投资政策、消费政策等。这些政策各有所长,各有所短。因此,政府在制定宏观调控政策时,应努力寻求各项政策的最优组合,以最大限度地实现宏观调控目标。法律手段是指国家通过经济立法和司法,运用经济法规指导经济活动,调节经济关系的手段。法律手段具有权威性、强制性、稳定性和统一适应性等特点。运用法律手段调控经济,必须加强经济立法和经济司法。加强经济立法,就是要建立社会主义市场经济的法律体系,制定和完善有关社会主义市场经济的各种法律,包括规范市场主体的法律、保障市场经济秩序的法律、规范政府培育和调控市场行为的法律以及涉外经济法律等,使各种经济活动有法可依。加强经济司法,就是要求经济司法机构加大执法力度,维护经济法规应有的权威和尊严,坚决打击经济犯罪活动,坚决维护国家、经济组织和居民个人的合法经济权益,坚决维护社会经济秩序,把有法可依同有法必依、违法必究、执法必严结合起来。只有这样,才能真正有效地发挥法律手段的调控作用,保证国民经济健康发展。
(四)公共产品的提供及其实现途径
提供公共物品组织和实施公共物品的供给,是我国政府的一项重要经济职能。所谓公共产品,是指那些能够同时供许多人共同享用的产品和劳务,并且供给它的成本与享用它的效果,并不随享用它的人数规模的变化而变化。如国防,花钱的人与不花钱的人同样享受其好处,谁也不愿意掏钱买这种服务。所以,典型的公共物品在市场上是很少有人愿意提供的,但它又为社会经济正常运行所不可或缺,因此,当人们发现每人都该管的事是没人管的事的时候,政府就出头露面了。这就为政府介入提供了客观依据。我们应该按照物品本身的性质,合理确定政府供应公共物品的范围,恢复私人部门对纯私人物品的生产和供应。保留公共部门的范围大致是:自然垄断行业,如邮政、铁路、公路,城市的供水、排水、供电、通信等基础设施,以及大型的航空、钢铁、石油化工,等等;政府政策性执行机构,如中央银行、政策性银行、政策性保险公司,等等。除此之外的企业,都应转入私有部门。同时,按照效率原则,将相当部分的准公共物品交给私人部门生产和供应。□
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