行政单位资产管理办法 解读

行政单位国有资产管理办法解读

第三章资产配置

第十二条行政单位国有资产配置应当遵循以下原则：

（一）严格执行法律、法规和有关规章制度；

（二）与行政单位履行职能需要相适应；

（三）科学合理，优化资产结构；

（四）勤俭节约，从严控制。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产配置原则的规定。

一、资产配置应当严格执行法律、法规和有关规章制度

行政单位资产配置，应当严格执行法律、法规和有关规章制度，主要包括四个方面：

（一）配置资产应当严格按照规定标准配置

目前，国家对行政单位房产、地产、车辆等国有资产规定了相应的配置标准，各地区、各部门、各单位也制定了本地区、本部门、本单位各自的配置标准。行政单位在配置资产时，对有配置标准的资产，应当严格按照标准进行配置；对没有配置标准的资产，应在满足工作需要的前提下，根据实际情况，从严配置。

（二）配置资产应当严格遵守部门预算和国库集中支付制度的规定

行政单位资产配置所需经费是部门预算的一个组成部分，必须按照部门预算的要求，细化其预算编制，在规定时间内报送财政部门，经财政部门批准后、严格按批准的经费及配置标准实施。实施国库集中支付制度以后，行政单位资产配置价款，应当严格按照国库集中支付制度的要求，原则上直接通过国库划拨到商品、劳务供应商。

（三）配置资产应当执行政府采购政策和基本建设程序

行政单位在配置资产时，应当根据《中华人民共和国政府采购法》规定：“对需要纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；对未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”对于基建项目，应遵循基建程序和有关规定进行。

（四）配置资产应当严格执行财务会计制度的规定

行政单位配置资产，应当按照行政单位财务会计制度规定进行管理和核算。如，《行政单位会计制度》规定：“固定资产应当按照取得或构建使得实际成本记账。盘盈和接受捐赠的固定资产应当按照同类资产的市场价格或者有关凭据确定固定资产价值。对固定资产进行改建、扩建，其净增值部分，应当计入固定资产价值”。

二、资产配置应当与行政单位履行职能需要相适应

资产配置应当以满足本单位履行职能的基本需要为原则，与行政单位的机构编制人数、职能设置、业务发展规划等要求相适应。在制定资产配置计划时，应根据行政任务的需要，在充分考虑利用现有资产的基础上，同有关业务部门具体研

究确定。在具体工作中，要反对两种倾向：一是盲目追求高标准、高档次，不计行政成本，盲目增加配置数量和提高配置档次，造成资产的闲置浪费。二是简单控制和压缩配置标准和配置数量，单纯强调节约支出，导致资产不能满足工作需要。

三、资产配置应当做到科学合理，优化结构，勤俭节约，从严控制

行政单位应当按照科学、合理、节约、效益的原则配置资产。根据工作需要，科学合理地编制配置规划或计划，充分发挥存量资产的作用，避免重复配置。推动不同单位以及单位内部各部门之间调剂使用、共享共用机制，对临时需要且能够通过市场租用的资产，就不要重新配置。在质量、性能可靠的前提下，应当尽可能降低采购成本。通过加强资产存量管理与增量配置管理，实现资产的优化配置，提高资产的使用效益。

第十五条经批准召开重大会议、举办大型活动等需要购置资产的，由会议或者活动主办单位按照本办法规定程序报批。

[解读] 本条是关于行政单位召开重大会议、举办大型活动而购置国有资产的规定。

一、制定本条的目的

随着政务活动的不断增加和国际交流的日益频繁，我国召开重大会议、举办大型活动逐渐增多。一些单位在召开重大会议、举办大型活动时，临时购置计算机、传真机、通讯工具等资产，有的甚至还购置了专用车辆等。但会议、活动结束后这些资产管理混乱，有的长期闲置、使用效率极低，有的甚至不知去向，造成了国有资产的流失和财政资金的巨大浪费。为了控制这种盲目购置的行为，加强对召开大型会议、举办大型活动而购置资产的管理，本办法规定购置这部分资产，必须按照第十四条规定的程序报批。

二、行政单位召开重大会议、举办大型活动等资产配置管理

为召开重大会议、举办大型活动而购置资产，大多是临时的、一次性的。因此，行政单位为召开重大会议、举办大型活动配置资产的原则应当是：尽量使用单位现有资产，如确有不足，能够调剂就不租赁，能够租赁就不购置。召开重大会议、举办大型活动需要购置的资产，必须编制详细的预算，报财政部门审批后进行配置。

第十七条行政单位资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。

[解读] 本条是关于行政单位购置资产进行验收登记、账务处理的规定。

行政单位的资产，不论以什么方式取得，都应及时根据财务会计制度的有关规定和相关凭证，履行检验程序，并逐笔记入资产明细账。以固定资产为例，具体财务处理如下：

购入固定资产，行政单位资产管理部门应当组织验收；对于购置的贵重精密仪器，应当会同有关专业技术人员参加验收。经验收合格后，资产管理部门办理入库手续，并登记固定资产登记簿和固定资产卡片；财务部门填制记账凭单，记入固定资产总账。

基本建设项目竣工交付使用时，施工单位应当按照规定办理基本建设竣工决算，并编造完工清册，按照规定将有关技术文件交给建设单位。行政单位由单位资产管理部门组织验收。验收合格后，资产管理部门填制验收单。单位办理与购入固定资产相同的入账手续。

自制的固定资产，是指单位自行加工制作的固定资产。单位自行加工制作固定资产前应编制计划，自制的固定资产在完工后应当组织验收，合理定价。验收合格后，办理入账手续。

经主管部门和财政部门批准，行政单位取得的从其他单位无偿调入的固定资产，经验收合格后，登记入账。

行政单位接受捐赠的固定资产，应当按照规定，进行计价、验收，并登记入账。第四章资产使用

第十八条行政单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为。

[解读] 本条是关于行政单位建立健全资产使用管理制度的规定。

行政单位应当根据国有资产管理的规章制度，结合本单位的实际情况，制定本单位内部资产管理的具体办法，从制度上保证国有资产安全和完整、提高利用效率、防止国有资产流失。

一、建立资产购置审批制度

行政单位资产的购置，应当进行充分论证，资产管理部门会同财务部门编制资产购置计划，需要报批的项目报同级财政部门审批，列入部门预算后组织采购；对不需报批的资产购置项目，资产管理部门会同财务部门编制采购预算，经单位领导集体讨论通过后，列入部门预算组织采购。

二、建立资产采购制度

行政单位购置应当纳入政府采购范围的资产，应当依法实施政府采购。资产采购不能走政府采购程序的，单位内部要严格建立采购与付款程序，加强请购、审批、合同订立、采购、验收、付款等环节的内部控制。

三、建立资产入库登记制度

资产送达后，行政单位资产管理部门必须及时办理验收入库手续，严把数量、质量关，不合要求不能入库，严禁没有经过保管人员验收就直接送达使用部门。资产保管人员签字后，及时送达财务部门进行账务处理。

四、建立资产保管清查制度

行政单位资产管理部门要定期对实物资产进行清查盘点，库存物资分类存放，存放有序，卡片齐全，做到数量清、质量清、规格清。资产管理部门应定期与财务部门进行账目核对，做到账账相符、账实相符、账卡相符。

五、建立资产领用交回制度

资产的领用应经过主管领导的批准，资产出库，保管人员应及时进行账务处理，确保账账相符、账实相符。办公用资产应落实到人，人员离职，所用资产应当按规定交回。

六、建立资产处置和报废审批制度

行政单位资产处置，应由资产使用部门会同资产管理部门和财务部门提出书面申请，通过单位领导集体审批，报有关部门批准后执行。大型专业设备的处置，要经过专业人员论证，通过招标或公开拍卖的方式，获得最大收益。

七、建立健全资产管理岗位奖惩制度

行政单位对资产保管、使用相关人员，要进行考核和监督，对责任心不强、管理不善的人员，应按制度予以处罚，对资产管理有突出成效的，应予以奖励。

八、建立内部审计和考评制度

行政单位定期对本单位的财务以及资产管理进行审计，防止资产使用不当造成损失。建立单位法人代表和资产管理责任人调离、离任资产审计或检查制度，对审计中发现的问题，及时解决。

九、建立资产统计报告制度

资产统计报告是反映行政单位一定时期内国有资产使用状况和收支情况的书面文件。行政单位资产管理部门应定期向单位领导报送资产统计报告，反映本单位资产的使用情况和增减变动情况。针对专项大额资产，定期向单位领导报送专项资产统计报告，反映专项资产的使用情况和增减变动情况。接受单位领导的监督检查。

第二十条行政单位对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产清查盘点的规定。

一、资产清查盘点的意义

行政单位对资产应当定期或者不定期进行清查盘点，尤其是在年度终了前，必须进行一次全面的清查盘点，包括查明资产的总账和明细账是否相符，实有数与账面结存数是否相符，账面数和卡片数是否相符，资产的保管、使用、维修等情况是否正常等。

通过清查盘点，可以起到以下作用：

（一）保证会计核算资料的真实可靠

通过资产的清查盘点，可以确定各项资产的实存数，及时调整账面记录，使账存数与实存数一致，从而确保会计核算资料的真实可靠。

（一）挖掘资产的潜力

通过资产的清查盘点，可以查明各项资产的储备和利用情况，既防止了储备不足而耽误工作开展，又可避免资产积压浪费，从而可以充分挖掘资产的潜力，避免损失浪费。

（二）健全资产的管理制度

通过资产的清查盘点，可以查明账实不符的原因，及时发现和堵塞管理中的漏洞，妥善处理和解决出现的各种问题，制定相应的改进措施，促使单位不断改进资产管理，健全行政单位资产管理制度，确保资产的安全和完整。

二、资产清查盘点的种类

1.按照清查对象，可分为全面清查和局部清查

2.按照清查时间，可分为定期清查和不定期清查

三、资产清查盘点结果的处理

清查中，盘盈的资产，应当及时入账。盘亏报损的资产，属于不可抗拒的原因造成的，应当按照国家规定和资产报废的审批权限，及时办理核销；属于过失的责任事故或者违法行为造成的，应当按照规定给当事人以经济处罚、行政处分；触犯刑律的，要移交司法部门依法惩处。单位闲置的资产，应当按照规定及时研究处理，使之合理流动，充分发挥其使用效益。

第二十一条行政单位应当建立严格的国有资产管理责任制，将国有资产管理责任落实到人。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产管理责任制的规定。

为加强资产管理工作，明确管理责任，各行政单位应当建立资产使用管理责任制。行政单位国有资产管理责任制主要包括三个方面：一是建立单位法人代表责任制。二是资产管理专职人员责任制，负责规范账卡管理、实物管理和统计报告等资产管理的常规性、基础性工作。三是建立资产使用人责任制，按照资产使用地点，根据谁使用、谁管理的原则，建立岗位责任制，做到责权分明，层层负责。

建立资产使用管理责任制，就是要把资产使用管理的具体任务分解到人，纳入单位领导、个人年度考核范围。例如：从事账卡管理的工作人员的主要任务就是账账相符、账卡相符、账实相符。建立责任制时要把相关责任明确写入责任书，并明确规定如果完不成某项任务，当事人要负怎样的责任，有效地提高管理人员的责任意识，进而加强资产使用管理的工作，防止国有资产流失。

第二十三条行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在本办法颁布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。

财政部门应当对其经济效益、收益分配及使用情况进行监督检查。

[解读] 本条是关于行政单位未脱钩经济实体实施监管的规定。

（一）未脱钩经济实体的基本情况

目前行政单位未脱钩经济实体主要有三种情况：

第一类是在名义上已经与行政单位脱钩，转到了行政单位后勤服务机构的名下，但实际上却还和行政单位存在着各种各样的利益关系的经济实体。

第二类是司法部门劳改、劳教企业和各机关后勤服务系统按国家规定开展对社会经营服务的，根据中共中央办公厅、国务院办公厅转发原国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》，这类企业属于不需脱钩的经济实体。

第三类是按照政策应脱钩而没有脱钩的经济实体。行政单位使用非经营性资产兴办经济实体或者进行投资，资产投入到了具有独立法人资格的企业之中，资产的产权变为了企业产权或股权。

（二）加强对未脱钩经济实体的监管

对应脱钩而没有脱钩的经济实体，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定尽快进行脱钩，转为独立核算、自负盈亏的法人企业。在脱钩前，应当按照企业财务制度，进行产权界定和登记，确保国有资产的安全和完整。财政部门和行政单位应当按照国家有关规定对其经济效益、收益分配以及使用情况进行严格监管。未脱钩经济实体上交给行政单位的国有资产占用费等收入，属于政府非税收入，按照“收支两条线”的原则，纳入财政专户管理，严禁行政单位截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入发放津贴补贴、福利和开支招待费等；未脱钩的经济实体不得以发放奖金、福利、承担费用等形式抵顶上缴国有资产有偿使用收入。

行政单位在今后的国有资产管理工作中，应严格执行本办法的规定，不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体，不得组建任何类型的经济实体或者以部门名义向经济实体投资、入股以及接受各类经济实体的挂靠。

第二十五条行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产出租出借收入管理的规定。

本办法规定，行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

第五章资产处置

第二十七条行政单位国有资产处置，是指行政单位国有资产产权的转移及核销。包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产处置形式的规定。

一、资产处置的内涵

从一般意义上讲，资产处置是指通过综合运用法律允许范围内的一切手段和方法，对资产进行的价值变现和价值提升的活动。按照本办法规定，行政单位资产处置，是指行政单位对其占有、使用的国有资产产权的转移及核销。

二、资产处置的形式

行政单位国有资产处置，主要包括以下几种形式：

(一)无偿转让(调剂)，是指以无偿的方式变更行政单位国有资产占有、使用权的一种资产处置形式；

（二）出售，是指以有偿转让的方式变更行政单位国有资产所有权或占有、使用权的一种资产处置形式；

（三）置换，是指以非货币性交易的方式变更行政单位国有资产的所有权或占有、使用权的一种资产处置形式；

（四）报废，是指由于行政单位国有资产已达到使用年限而出现老化、损坏、市场型号淘汰等，经科学鉴定或按有关规定，已不能继续使用，必须进行产权注销的一种资产处置形式；

（五）报损，是指行政单位国有资产发生呆账损失、非正常损失等，必须按有关规定进行产权注销的一种资产处置形式。

第二十八条行政单位需处置的国有资产范围包括：

（一）闲置资产；

（二）因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；

（三）因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；

（四）盘亏、呆账及非正常损失的资产；

（五）已超过使用年限无法使用的资产；

（六）依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。

[解读] 本条是关于行政单位需处置的国有资产范围的规定。

行政单位需处置的国有资产范围主要包括：

一、闲置资产

闲置资产是指行政单位占有但未使用或不需用的资产，主要包括闲置的房屋建筑物、土地、设备等资产。对行政单位闲置资产，应当选择适当的方式予以处置，使其发挥应有的使用效益，有效防止国有资产的闲置浪费。

二、因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产

由于技术等方面的原因，行政单位国有资产在使用过程中，会不断发生损耗。行政单位国有资产的损耗，通常表现为有形损耗和无形损耗两个方面，这在固定资产损耗上体现得尤为明显。固定资产的有形损耗，又叫物质损耗，是指固定资产的物质要素由于使用和自然力作用而造成的损耗。有形损耗分为两种形式：一是机械磨损，二是自然磨损。固定资产的无形损耗，是指固定资产在其使用期内，由于生产技术进步和劳动生产率的提高而引起的价值上的损失。根据生产技术进步和劳动生产率所造成的不同影响，固定资产的无形损耗又可分为两种：一种是由于劳动生产率的提高，再生产同类商品的社会必要劳动时间缩短，从而造成原有的固定资产价值的下降；另一种是由于出现了性能更好的替代品，从而引起原有固定资产价值的贬值。如有上述情况发生，资产无法正常使用或不能满足工作需要，行政单位需按有关规定申报，经过充分论证和审批后，对国有资产进行报废、淘汰。

三、因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产

行政单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系发生改变时，应当根据新的情况，按照有关规定对其占有、使用的国有资产进行处置，相应会产生资产的产权或者使用权的转移。行政单位发生上述情况时，应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记，编制清册，报送财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。

四、盘亏、呆账及非正常损失的资产

（一）盘亏，是指行政单位资产经过清查盘点后，其实际数量、价值少于账面数量、价值。

（二）呆账，是指行政单位无法收回或收回的可能性很小的资产。一般来讲，行政单位的资产符合下列条件之一的，应确认为呆账：

1.债务人死亡，以其遗产清偿后仍然无法收回；

2.债务人破产，以其破产资产清偿后仍然无法收回；

3.债务人较长时期内未履行其义务，并有足够的证据表明无法收回或收回的可能性极小。

(三)非正常损失，是指因管理不善、自然灾害或意外事故等原因造成的资产损失。

上述情况发生时，行政单位应当按照规定及时上报有关部门批准后进行国有资产处置，并调整相关的资产、财务账目。

五、已超过使用年限无法使用的资产

国家对部分国有资产使用年限作出了具体规定，如汽车、房屋等。行政单位已经达到规定使用年限的资产，按照国家有关规定必须报废不允许继续使用的，应按照有关规定及时进行资产处置。对于其他已达到规定使用年限但能够继续使用的资产，行政单位应当对其运行维护成本等进行综合分析，在经济合理的前提下能够满足使用要求的应继续使用。

第三十一条行政单位国有资产处置的审批权限和处置办法，除国家另有规定外，由财政部门根据本办法规定。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产处置审批办法制定权限的规定。

地方行政单位国有资产处置的审批权限和处置办法，由地方各级财政部门依据本办法规定，结合本地区实际情况，制定地方行政单位资产处置的具体管理办法，明确审批权限、审批程序等内容。

第六章资产评估

第三十六条行政单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：

（一）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；

（二）拍卖、有偿转让、置换国有资产；

（三）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产需要进行评估情形的规定。

行政单位需要进行资产评估的，主要有下列情形：

（一）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产

行政单位取得没有原始价格凭证的资产时，为了保证资产能够及时入账，需要聘请专业的评估机构对该项资产进行评估，行政单位根据评估结果进行入账，也可以根据相关会计制度估价入账。

（二）拍卖国有资产

根据《中华人民共和国拍卖法》中的规定：“拍卖国有资产，依照法律或者按照国务院规定需要评估的，应当经依法设立的评估机构评估，并根据评估结果确定拍卖标的的保留价。”行政单位拍卖国有资产时，采取拍卖前先行评估的做法，

可以有效地防止竞买人之间或者竞买人与拍卖人之间恶意串通，故意压低价格，减少国有资产流失和委托人的经济损失。

（三）有偿转让国有资产

根据《行政单位财务规则》的规定：行政单位的固定资产不计提折旧，只在账面上登记原始价值。因此，行政单位有偿转让国有资产时，不能按照原始价值进行转让，需要资产评估机构根据该项资产的使用情况、保养情况、市场上同类产品的价格情况等因素进行全面、专业的分析，得出转让时的评估价格，以此为基础确定成交底价，有利于保证有偿转让双方的经济利益。

（四）置换国有资产

行政单位置换国有资产时，绝大多数情况下不涉及资金或只涉及少量的资金，它是一种以物易物的行为。置换的前提就是在明确知道双方资产价值的基础上进行的，而双方资产的购置时间、购买价格、使用情况各不相同，这就需要专业的评估机构来进行判断估价，根据评估结果再拟定双方资产置换的有关条件、程序等事项。如果评估结果差距过大，就需要一方支付对方一定的补偿。

（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形

除了上述的几种情形需要评估外，行政单位国有资产出租出借等其他情形，也需要进行资产评估。