中国城市化进程研究

1978－2000年中国城市化进程研究

1978年改革开放以来，中国的城市化速度大大加快，从城乡居住人口这个城市化指标来看，2000年城镇人口所占比重达到36·22%，比1978年提高了18·3个百分点；而1949—1978年的29年里，城镇人口比重仅提高了7·3个百分点。但并不是说这个结果是令人满意的，我们应该能够做得更好一点。本文试图对这22年的城市化做出恰当的评估，指出其特点和成因，并依此提出建议。

一、1979年以前中国城市化评估

(一) 城市化水平。

众所周知，从1949年建国到1978年“三中全会”以前，中国大陆的城市化相当缓慢，在1950至1980年的30年中，全世界城市人口的比重由28．4%上升到41．3%，其中发展中国家由16．2%上升到30．5%，但是中国大陆仅由11．2%上升到19．4%。[1] 这种城市化的缓慢并不是建立在工业发展停滞或缓慢的基础上，正相反，改革开放前的29年，中国大陆的工业和国民经济增长速度并不算慢，工业总产值1978年比1949年增长了38．18倍，工业总产值在工农业总产值中的比重，由1949年的30%提高到1978年的72．2%；社会总产值增长12．44倍，其中非农产业在全社会总产值中的比重，则由1949年的41．4%上升到1978年的77．1%；国民收入总额则从1949年的358亿元增长到1978年的3010亿元(按当年价格计算)，提高7．41倍，其中非农产业在国民收入构成中的比重，也由1949年的31．6%上升到1978年的64．6%。[2] 另据麦迪森计算，从1950年到1973年，世界GDP总量年均增长4．9%，人均GDP 增长2．9%，其中中国大陆GDP年均增长5．1%，人均增长2．9%，高于和等于世界平均水平，高于同期发展中国家平均水平。[3]

上述中国城市化滞后于工业化的独特现象，是与改革开放前大陆所选择的经济发展战略和由此导致的计划经济体制分不开的。本文即准备从经济发展战略的形成及其对劳动力供求关系和转移的影响，来探讨这个时期城市化缓慢的主要原因。

1949－1878年全国城镇人口变化情况[4]

年份|总人口(万人)|城镇总人口(万人)|城镇人口占总人口%

1949|54167| 5765|10．6

1950|55196| 6169|11．2

1951|56300| 6632|11．8

1952|57482| 7163|12．5

1953|58796| 7826|13．3

1954|60266| 8249|13．7

1955|61465| 8285|13．5

1956|62828| 9185|14．6

1957|64653| 9949|15．4

1958|65994|10721|16．2

1959|67207|12371|18．4

7

．1960|66207|13073|19．

1961|65859|12707|19．3

1962|67295|11659|17．3

1963|69172|11646|16．8

1964|70499|12950|18．4

1965|72538|13045|18．0

1966|74542|13313|17．9

1967|76368|13548|17．7

1968|78534|13838|17．6

1969|80671|14117|17．5

1970|82992|14424|17．4

1971|85229|14711|17．3

1972|87177|14935|17．1

1973|89211|15345|17．2

1974|90859|15595|17．2

1975|92420|16030|17．3

1976|93717|16341|17．4

1977|94974|16669|17．6

9

．1978|96259|17245|17．

在1950至1980年的30年中，全世界城市人口的比重由28．4%上升到41．3%，其中发展中国家由16．2%上升到30．5%，但是中国大陆仅由11．2%上升到19．4%。

[5]

从1950至1980年的30年中，全国城镇因迁移和市镇区划变动(即农转非)增长

的人口估计约为6300多万人，平均每年增长210万，仅占同期城镇新增人口总数的48．57%。[6]

其中50年代的城镇人口增长主要来自人口迁移；而60和70年代的城镇人口增长，则主要来自城镇人口的自然增长，与城市化没有多大关系。

由于人口的流动受到严格限制，农村人口进入大中城市的可能性很小，因此发展镇的数量和规模就成为1978年以前农村城市化的一个可以选择的途径，即农民通过建立和发展镇来实现自己的城市化。实际上，由于大城市土地资源的昂贵和其他问题，小城市化也是许多发达国家城市化的特点。但是，在传统经济发展战略下，由于农业剩余非常有限和国家农村商品生产和集市贸易的萎缩，镇的人口增长很慢。据统计，1953年全国镇人口为3372万人，1957年则降为3047万人，1965年增长为3793万人，1970年为4576万人，1978年为5316万人，1978年仅比1953年增加57．65%，[7] 低于全国城镇人口的自然增长率。同时，镇的

数量不但没有增长，反而有所下降。1954年全国共有建制镇5400个，1957年则减少为3596个，[8] 1963年进一步减少到2877个镇，到1978年，全国镇数降

至2850个[9] 。由此可见，在1978年以前，“镇”并没有成为农村城市化的基

地。

城市化特点。)二(

改革开放以前，中国的城市化呈现出以下几个特点：(1)政府是城市化动力机制的主体。(2)城市化对非农劳动力的吸纳能力很低。(3)城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约。(4)劳动力的职业转换优先于地域转换。(5)城市运行机制具有非商品经济的特征。

这种城市化的结果，是形成了城乡之间相互隔离和相互封闭的“二元社会”。这里所说的二元社会结构，是指政府对城市和市民实行“统包”，而对农村和农民则实行“统制”，即由财产制度、户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、养老制度、劳动保险制度、劳动保护制度、甚至婚姻制度等具体制度所造成的城乡之间的巨大差异，构成了城乡之间的壁垒，阻止了农村人口向城市的自由流动。

象大多数事情都有积极和消极两个方面的后果一样，1949－1978年经济发展战略所导致的城市化滞后和城乡壁垒，其消极作用是不言自明的，这里只想讲几句作为遗产的积极作用。第一，就当时来看，这种城市化滞后，一方面维持了高积累下的工业体系早日建成；另一方面是避免了发展中国家普遍出现的“过度城市化”(高失业率、第三产业过度膨胀和城市贫民窟)。第三，作为1978年以后改革发展的起点条件，对工业化和城市化的推进都起到了“蓄之既久，其发必速”的作用。近30年的优先发展重工业，为改革开放以来轻工业和第三产业的迅速发展创造了来自供给需求两个方面的有利条件。而城乡壁垒又迫使农村优秀人材不得不就地发展非农产业和走上以小城镇为主要依托的城市化道路。从而避免了战后发展中国家人口向大中城市集中所造成的严重问题。

年以后的城市化进程极其特点1978二、．

1978年改革开放以后的城市化，是在国民经济高速增长条件下迅速推进的，城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破，特别是乡镇企业的发展，使得中国的城市化呈现出以小城镇迅速扩张、人口就地城市化为主的特点。

(一)城市化进程。

改革开放以来，我国的城市化进程大致经历了以下三个阶段：

1、1978－1984年，以农村经济体制改革为主要动力推动城市化阶段。这个阶段的城市化带有恢复性性质，“先进城后建城”的特征比较明显。第一，表现在大约有2000万上山下乡的知识青年和下放干部返城并就业，高考的全面恢复和迅速发展也使得一批农村学生进入城市；第二，城乡集市贸易的开放和迅速发展，使得大量农民进入城市和小城镇，出现大量城镇暂住人口；第三，这个时期开始崛起的乡镇企业也促进了小城镇的发展；第四，国家为了还过去城市建设的欠帐，提高了城市维护和建设费，结束了城市建设多年徘徊的局面。这个阶段，就人口

来看，城市化率由1978年的17．92%提高到1984年的23．01%，年均提高0．85个百分点。

2、1985－1991年，乡镇企业和城市改革双重推动城市化阶段。这个阶段以发展新城镇为主，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。

3、1992－2000年，城市化全面推进阶段，以城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区为主要动力。1992年到1998年，城市化率由27．63%提高到30．42%，年均提高0．42个百分点。

进入90年代以后，我国城市化，已从沿海向内地全面展开。1995年底与1990

年相比，建制市已从467个增加到640个，建制镇则从12000个增加到16000

多个；从人口来看，城市化水平也从1990年的26．41%提高到28．62%。[10] 大中小城镇建设投资的扩张，已经成为90年代新一轮经济高速增长的主导因素。

(二)城市化政策的变化。

1978年以后，在经济高速增长而城乡户籍分隔的背景下，积极发展小城镇就必

然成为可供政府选择的最佳城市化政策。中国的城市化终于由被压制转为松动和放开，过去那种控制城市人口增长和城乡分隔的政策被鼓励小城镇发展的政策所取代。1980年，在当时城乡分隔、大城市基础设施滞后的情况下，全国城市规

划工作会议提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展总方针。

为贯彻上述政策，80年代初，开始实行市（地级市）管县制度，地级市数量增

加较快，1983-1998年间，共有100多个县级市升格为地级市，其中仅1983-1985年的3年里，地级市的数量净增加50个。[11]

1983年，著名社会学家费孝通提出“解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中小城市为辅”，认为“加强小城镇建设是中国社会主义城市化的必由之路。”上述建议在当时的城乡户籍制度下，应该是最好的选择，因此得到社会和政府的认同。

1984-1986年“撤社建乡”，并降低建制镇规范，结果3年里建制镇数量增加7750个；1992-1994年，国家对乡镇实行“撤、扩、并”，结果3年里建制镇又增加7750个。这6年里建制镇增加数相当于1979-1999年间（21年）净增加数的71%。

[12]

1986年国家有关部门修订“建市”规范后，县级市也增加很快。1986-1996年的11年间，县级市数量净增加286个。1992年，国务院再次修订小城镇建制规范，促进了小城镇的发展。

1993年10月，建设部召开全国村镇建设工作会议，确定了以小城镇建设为重点的村镇建设工作方针，提出了到本世纪末我国小城镇建设发展目标。会后，经国务院原则同意，建设部等6个部委联合颁发了《关于加强小城镇建设的若干意见》。

1995年4月，国家体改委、建设部、公安部等11个部委联合下达《小城镇综合改革试点指导意见》，并在全国选择了57个镇作为综合改革试点。1997年6月10日，国务院批转了公安部《小城镇户籍经管制度改革试点技术方案》和《关

于完善农村户籍经管制度意见》的通知。通知认为，应当适时进行户籍经管制度改革，允许已径在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，促进小城镇和农村的全面发展。农村新生婴儿可以随母或者随父登记常住户口。此后，许多小城市为促进经济发展，基本放开了户籍限制；不少大中城市，甚至北京、上海等，也放松了外地人口进入本市的限制。

1998年10月，中共十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，进一步提升了发展小城镇的重要地位。2000年7月，中共中央、国务院发出《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。《意见》指出，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当成为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。

2000年10月，中共中央在关于“十五”规划的建议中提出：“随着农业生产力

水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城市化条件已渐成熟，要不失时机实施城镇化战略。”为了加快城镇化，2001年5月，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍经管制度改革的意见》，2001年5月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍经管制度改革的意见》。《意见》指出：小城镇户籍经管制度改革的实施范围，是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇；凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口；已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。这标志着小城镇已经废除了城乡分隔制度。有些地方甚至采取了鼓励农民到小城镇居住和创业的政策。

综上所述，改革开放以来，我国城市化政策的变化，主要体现在两个方面，一是由过去实行城乡分隔，限制人口流动逐渐转为放松管制，允许农民进入城市就业，鼓励农民迁入小城镇；二是确立了以积极发展小城镇为主的城市化方针。

(二) 城市化水平。

关于城市化的水平，现在主要采用的指标是城市人口在总人口中的比重。这里，为了测度和反映我国城市化的特点和居民享受城市化好处的程度，还收集了城镇人口的分布情况，即人口在大中城市和小城镇的分布。就目前来看，虽然小城镇发展较快小城镇的居民所享受到的城市化好处是比较低的。小城镇迅速发展是这个时期城市化的突出特点。

1979－2000年城市化水平[13] （单位：万人）

年份|全国总人口|乡村人口|城镇人口|城市化水平(%)

1979| 97542|79047| 19495| 18．96

1980| 98705|79565| 19140| 19．39

1981| 100072|79901| 20171| 20．16

1982| 101654|80174| 21480| 21．13

1983| 103008|80734| 22274| 21．62

1984| 104357|80340| 24017| 23．01

1985| 105851|80757| 25094| 23．71

1986| 107507|81141| 26366| 24．52

1987| 109300|81626| 27674| 25．32

1988| 111026|82365| 28661| 25．81

21

．1989| 112704|83164| 29540| 26．

1990| 114333|84142| 30191| 26．41

1991| 115823|85280| 30543 | 26．37

1992| 117171|84799| 32372| 27．63

1993| 118517|85166| 33351| 28．14

1994| 119850|85549| 34301| 28．62

1995| 121121|85947| 35174| 29．04

1996| 122389|86439| 35950| 29．37

1997| 123646|86637| 36989| 29．92

1998| 124810|86868| 37942| 30．40

1999| 125909|87017| 38892| 30．89

2000| 126583|80739| 45844| 36．22

说明：2000年的城镇人口数量，是按照国家统计局1999年发布的《关于统计上划分城乡的规定（试行）》计算的。因此城镇人口增加很多。可参见周一星、于海波：《对我国第五次人口普查城镇化水平的初步分析》，《经管世界》2001年第5期。

城乡从业人员就业结构[14]

城乡合计||其中非农产业|其中农业|乡村合计||其中集体单位|其中国有单位|城镇合计|年份

1978| 9514| 7451| 2048|30638|27856| 2827|40152

1980|10525| 8019| 2425|31836|28836| 3000|42361

1985|12808| 8990| 3324|37065|30086| 6979|49873

1990|16616|10346| 3549|47293|36424|10869|63909

1991|16977|10664| 3628|47822|36481|11341|64799

1992|17241|10889| 3621|48313|35826|12487|65554

1993|17589|10920| 3393|48784|34242|14542|66373

1994|18413|11214| 3285|48786|33902|14884|67199

1995|19093|11261| 3147|48854|32467|16387|67947

1996|19815|11244| 3016|49035|31668|17367|68850

1997|20207|11044| 2883|49393|32221|17172|69600

1998|20678| 9058| 1963|49279|32150|17129|69957

1999|21014| 8572| 1712|49572|32072|17500|70586

2000|21274| 8102| 1499|49876|——|——|71150

说明：（1）城镇从业人员合计减去国有和集体单位人员后就是其他所有制单位的从业人员数。

）乡村中的农业自实行联产承包责任制后，基本上是个体经营。2（．

（3）乡村中的非农产业，在1992年以前，主要是集体企业；1992年以后，特别是1997年以后，随着改制完成，非公有制企业实际上成为主体。

（4）根据国家统计局编《2001中国发展报告—》第354页的表18编制。

从上表可以看出，乡村非农产业的从业人员，自1996年以后即开始徘徊，说明随着城乡壁垒的松动和消失，农村基础设施差，缺乏人才、经管一般落后、没有集聚效益等特点，使得乡村本身已经不再是农民发展非农产业的必须之地了，小城镇成为当地农民发展非农产业的首选之地；而大城市所具有的基础设施良好，人才集中、经管较规范、信息发达、集聚效益高、机会多等优点，则成为大中型企业投资和农民转移的理想之地。因此，城市化的进展，虽然是发展大城市与发展小城镇并重，但是实际上，在未来的城市化中，大城市吸纳农村人口的作用可能会更大些。

这个时期城镇化的最突出特点，是小城镇的数量增加很快。这里所说的小城镇，是指县级市（包括县级市）以下的城镇，包括县城（城关镇）和建制镇。到2000年底，全国小城镇（即上述的城关镇和建制镇）已达2·03万个，比1978年（2173个）增加了4倍。建制镇数量已占乡镇总数的46.7%。其中有14个省市区的建制镇比重超过50%（上海98.3%，广东97.9%，广西54.7%，海南66.6%，福建63.1%，山东68.3%，浙江56.3%，江苏81.6%，安徽52.6%，湖北64.9%，吉林53.6% ，辽宁58.5 %，北京66.2%，天津53.8%）。[15] 1999年底，全国建制镇（不包括县及县级市城关镇）镇区人口户数为2579万户，占全国乡村总户数的11·6%；人口为9113万人，占全国乡村总人口的10·2%。[16]

建制镇的发展有过两个高峰时期，一是从1984-1986年的“撤社建乡”，修改建制镇规范时期，3年增加7750个；二是从1992-1994年的乡镇“撤、扩、并”时期，3年增加年1979-1999个，相当于1998个，平均每年增加11997年里建制镇共增加6个。这4247．

净增加数的71%。[17] 1979年全国建制镇为2851个，1986年即达到9755个，1990年达到11392个，1995年达到17828个，2000年则达到20312个。但是建制镇的平均规模（居民数量）开始呈下降趋势，1997年以后则回升。1979年镇均人口14672人，1986年则下降为6097人，1996年为4519人，1999年为5118人。[18] 反映出小城镇已经跨国单纯的数量扩张阶段，转入数量和规模同时扩张阶段.

三、隐性城市化和准城市化现象

由于这个时期我国正处于计划经济向市场经济的过渡时期，如果说这个时期的城市化与过去和以后有什么差异的话，则表现为隐性城市化和准城市化现象。所谓