【毕业论文】“城中村”旧城改造中存在的问题及对策研究

毕业设计（论文）

题目：“城中村”旧城改造中存在的问题及对策研究

——以广州市为例

“城中村”旧城改造中存在的问题及对策研究——以广州市为例

摘要

城中村是我国城市化进程中存在的普遍而又独特的现象。随着城市经济发展的提速，城市规模急剧扩大，城中村也随着城市发展逐步形成。城中村改造是一个城市走向现代化的必由之路，是一项具有重大意义的工作。因此，研究城市化进程中城中村的改造问题具有重要的理论意义和现实意义。

本文以广州市为研究区域，在综述国内外对城中村问题研究的基础上，运用郊区城市化理论、二元结构理论和可持续发展等理论，分析城中村形成的原因，针对广州市城中村的类型、改造现状等情况，探讨广州市城中村存在的问题及改造的必要性，并由此提出了城中村改造的思路和对策。为了避免新的城中村现象出现的恶性循环，本文最后对此进行了再思考并提出了相应对策。

关键词：二元管理结构；城中村改造；问题；对策

RESEARCH ON THE PROBLEMS AND

COUNTERMEASURES OF “URBAN-VILLAGES”

RECONSTRUCTION ----TAKING GUANGZHOU AS AN

EXAMPLE

ABSTRACT

Villages existing in China's urbanization is the universal and unique phenomenon. Along with the development of urban economy, urban size increasing dramatically speed, villages with urban development also forms gradually. City village reconstruction is a city of modernization way is a great significance of the work. Therefore, the study of the transformation of urbanization midtown is of important theoretical significance problems and practical significance.

Taking Guangzhou as the study area in this review, the research of villages, on the basis of suburban urbanization theory, using dual structure theory and sustainable development theory, analyses the causes of the formation of villages in Guangzhou city, the type, the transformation situation villages such as Guangzhou villages, discusses the existing problem and the necessity of reform, and then puts forward the city village reconstruction ideas and countermeasures. In order to avoid new villages phenomenon to appear vicious circle, this paper finally discusses this and think and puts forward some corresponding measures.

Key words:dual management structure; “urban-villages”reconstruction; question;

countermeasure

目录

1 绪论 (1)

1.1 研究的目的和意义 (1)

1.2 国内外研究现状综述 (1)

1.3 研究的基本内容和方法 (4)

2 我国城中村现象形成的原因分析 (5)

2.1 我国城中村现象概况 (5)

2.2 城中村现象形成的原因分析 (7)

2.3 我国城中村改造的必要性 (8)

3 广州市城中村改造存在的问题及原因分析 (10)

3.1 广州市城中村现状简介 (10)

3.2 广州市城中村改造中存在的主要问题 (11)

3.3 广州市城中村问题形成的原因分析 (11)

4 我国城中村改造的思路及对策 (13)

4.1 城中村改造的最终方案必须是以各方利益的平衡为前提 (13)

4.2 政府在改造中应承担更多成本并发挥主导作用 (13)

4.3 必须首先化解较为突出的城中村利益导向机制异化问题 (13)

4.4 改造不宜大规模进行，而应有步骤、分阶段推进 (14)

4.5 合理运筹可“生财”的土地资本，实现多方共赢 (14)

5 城中村改造问题的再思考 (16)

5.1 尽早介入城中村管理 (16)

5.2 健全社会保障体系 (16)

5.3 提高村民的技能素质 (16)

5.4 保留民俗文化 (17)

6 结论 (18)

参考文献 (19)

致谢 (20)

1 绪论

1.1 研究的目的和意义

随着我国城市化进程的加快，城市快速扩张，对土地的需求更加迫切。“城中村”，这一名词对于我国正处于加速城市化进程的不少城市来说并不陌生。在一些城市尤其是经济发展较快的城市中，昔日的城乡结合部逐渐成为城市内部地域，城乡结合部中的农村也被包围在城市地域之中，导致部分城市的城中村大量出现。但由于各地政府在处理城郊农村时所采取的政策不同，特别是我国长期实行的人口、土地的城乡二元制度的影响，村内的土地、人口、规划、管理都没有纳入城市体系；再由于在城市化进程中，城市的发展、土地的升值导致城中村以收取租金为主要特征的集体经济不断壮大；城中村存在治安、卫生、消防等大量的隐患，从而出现了诸多社会和环境问题。

“城中村”的存在严重影响到城市的进一步健康发展，影响到城市化进程，已到了必须综合治理的境地。在城中村的改造上，问题相当复杂，涉及到多方的利益博弈。对于城中村的研究需要综合城中村表现的多个方面，透过现象，抓住本质。

本文力求系统总结相关研究成果，以广州市城中村改造作为具体研究对象，根据广州市在城市现代化进程中对城市发展的要求、规划和广州市城中村的分布特征，探讨城中村的形成原因、存在的问题、改造的困境和难点，最后针对这些问题、难点提出一些建议和对策，希望能为正在进行的广州城中村改造，或将要进行城中村改造的有关政府部门决策提供一些有价值的参考意见。

1.2 国内外研究现状综述

1.2.1 国外相关研究

城中村问题是中国由于传统的城乡二元体制，在快速城市化、现代化的进程中出现的中国特有的新问题。国外并没有该方面的直接研究。但通过对于国外大量城市发展文献的研究，我们还是能找到一些与“城中村”相关的研究论述，尤其是一些工业化与城市化理论、人口与劳动力的迁移理论、城市经济与社会和谐发展理论等等，这些一直都是西方学者们研究重点领域。这对我国的城市化进程及城中村问题的治理有很好的借鉴意义。国外城市发展进程中与“城中村”相关的部分研究论述可体现在以下几个方面：（1）城市边缘地带研究

现在公认的最早涉及城乡边缘带概念的学者是德国地理学家路易斯(L.Louis)，他在1936年研究柏林城市地域结构时发现，某些原属城市边界的地区，后被建成区所侵吞，成为市区的一部分，他称之为城市边缘带[1]。到了20世纪50年代奎恩(Queen)和托马斯(Thomas)将大城市的地域结构分解为内城(inner city)、城市边缘区（urban fringe）、城市腹地（urban hinterland）三个部分，明确提出了“城市边缘区”的概念，开创了城市边缘区研究的先河。

20世纪40至60年代涉及到城市地域结构的自然界限划分及特征的探讨，但理论和应用研究70年代才开始，主要研究内容可以归纳为:①地域结构特征研究；②郊区特征研究；③城乡连续统一体的研究；④城郊农工综合体的研究；⑤地域差异研究；⑥城市化阶段和地域空间配置研究[2]。

（2）城市蔓延现象研究

城市蔓延现象最早出现在以美国为主的发达国家。很多学者认为城市蔓延是指城市化区域向未城市化区域的不相称的扩张，其特征是城市边缘大片较高容积率、建筑密度住宅的开发使城乡之间的界线日趋模糊。

与欧美发达国家的城市蔓延相比，发展中国家的城市蔓延过程则要显得更加剧烈。新加坡学者研究了印度尼西亚首都雅加达的城市蔓延后，发现其特征是沿着发展走廊的典型郊区化蔓延，它已经超出了城市总体规划的范畴，其结果导致了城郊乡村面临毁坏，而代之以更有利、更高强度的土地利用方式[3]。

（3）都市村庄

在国内对城中村研究中，曾把城中村称作“都市村庄”。然而在国外的研究中，“都市村庄”与城中村在实质内容上却有很大的差别。早期研究中，有学者将大城市周围农村地区的城市化边缘称为都市村庄，里面住着大财阀、公司秘书、有一定资金的退休工人、传统农民等几类人。美国学者Johnston主编的《人文地理学辞典》中将都市村庄定义为“一种居住社区，居民具有相同的或相似的文化或种族特征，常位于内城或转型地带，是移民进入城市的聚集点”[4]。美国著名城市经济学家苏利文（Sullivan）在《城市经济学》一书中，给都市村庄的定义是“现代城市郊区的次中心”，是一种“在生活、工作、游乐中，人与人、人与自然之间达到和谐关系的这样一种地方”[5]。

国外学术界没有对城中村进行专门研究，但由于城中村产生的本质是城乡冲突、城乡融合，从这个角度去看待国外在城市边缘地带、城市蔓延和都市村庄等方面的研究成果，还是可以给我国城中村的研究提供一定的参考和借鉴价值。

1.2.2 国内相关研究

国内学术界在不同的历史时期，从不同的角度对城中村进行了研究并探讨了城中村改造的可持续发展模式。

在20世纪80年代初，我国刚刚实行改革开放政策，国内形成百业待兴的局面。这个时期，我国农村处于独立于城市之外的阶段，学者也将城市附近的村落作为独立的地域系统做单独研究，很少涉及这些村落与城市的关系。1986年农村聚落地理学家金其铭对苏浙一带农村聚落的研究，发现了“近城聚落”的独特形态及其特殊的社会经济特征，并预测这些村庄将会“在亦城亦郊(村)的地方住着亦工亦农的人”[6]。

进入90年代后，有关城中村的研究主要集中于以下方面内容：

周大鸣（1993）在《外来工与“二元社区”——珠江三角洲的考察》[7]中，通过对广州市三个城中村的研究发现:①由于行政管理不统一，居民住房面积太大，社区改变太快而带来文化适应问题，导致这类社区是城市综合治理的关键地区；②由于户籍管理制度的城乡分离，土地管理制度的城乡差异，导致无规划、高建筑密度的村落难以融入城市之中，使得这类社区城市化进程非常慢。

田莉（1998）在《“都市里的村庄”现象评析——兼论乡村－城市转型期的矛盾和协调发展》[8]以及房庆方（1999）在《我国城市化进程中遇到的政策问题》[9]中从村镇预先规划、城市发展统一规划、出台规范的城中村法律法规政策等角度提出对策，同时指出在城中村改造过程中，一定要因地制宜，不能采取一刀切的政策，制定相应的政策，对集体土地的出租、建设、出让规范化。

吴晓（2001）在《城市中的“农村社区”——流动人口聚居区的现状与整和研究》[10]中，从流动人口的角度来研究城中村的问题和影响，提出在进行改造和整合时，既要限制建设规模，还要控制人口规模，完善流动人口安置和住房租赁市场，从经济、社会、政治政策等方面多管齐下，由改造单位牵头，组成包括规划师、工程师、经济学家、社会学家等专业人士在内的联合公司进行操作。

姜崇洲(2002)在《试论促进产权明晰的规划管制改革》[11]中，从控制层面分析了城中村管理混乱的原因是由于宅基地制度的存在，使得这些土地未能及时收归国家所有。他运用科斯的新制度经济学中的交易费用理论、产权理论提出了改造城中村的建议，即“产权清晰、区域规划、加强法治、经营城市”。

王先文(2002)在《城中村的亚文化性探讨》[12]、胡莹（2002）在《城中村的文化冲融——以广州市石牌村为例》[13]以及周锐波（2004）在《城中村的文化透视》[14]中均对

城中村现象从文化角度进行了研究，指出城中村的城市化不是单纯的物质形态的转变，而是经济、社会、文化、景观等多元的转变，村民将会面对农业文化与现代都市文化、本土文化与外来文化的冲突和融合。政府应积极引导、引进市场机制、重视公众参与、加强传统文化保护、加强城乡结合部的规划建设等方法，走内涵式城市化道路。

闰晓培(2004)在《快速城市化地区城乡关系协调研究》[15]中，分析了广州城中村改造中出现的问题和矛盾，认为城中村问题的核心在转制以后村集体股份制公司的管理以及村民的出路问题和适应外来流动人口需求的城市住房供给问题，提出了改造的新思路，即构建“政府－村民－开发商”的利益均衡机制以改造其物质环境，提供智力支持和教育补偿以改造村委会及村民的多样化模式。

龚兆先(2004)在《利用城中村自然优势完善城市生态景观体系》[16]中对城中村提出生态改造的理念。对于城中村的改造，应充分利用现有的自然优势，因地制宜，采用生态的方式来改造，建立生态城市的总体战略。

回顾对城中村的研究历史，我们发现各个领域的学者提出了丰富的对策，已经取得了一定的突破，但又面临着许多新的问题，例如：城市开发过于迁就行政隶属、土地所有制，以至延误改造的最佳时机，使得民房区位价值在城市中日益攀升，最终导致开发成本过高；民房位于景观控制带，由于容积率严格控制而使局限于此地的开发活动无利可图，导致该类地区终日处于建筑控制中而无法改造；局部开发收益与成本形成逆差，导致城市建设无法顺利进行等。“城中村”的改造必定是一个艰难的产权重新界定和社会关系网络重组的过程，必须创造一种使各方共赢的合约安排才能顺利进行。而这些仍需要进行深入研究和探索。

1.3 研究的基本内容和方法

本论文首先从我国城中村的现状出发，深度剖析“城中村”现象形成并存在的原因，在此基础之上，介绍广州市城中村的历史和现状、形成与改造，从而总结归纳出城中村改造中存在的问题并进行原因分析，提出城中村改造的对策建议，这一部分是论文的中心部分。最后，得出研究结论与研究不足，并提出完善城中村的对策建议，以求在新的历史时期探索出可行的城中村改造新模式，为建设行政主管部门的管理工作提供参考。

本论文主要运用归纳法和案例法两种研究方法去认真阅读关于城中村改造的文献资料，从中得出城中村改造共同存在的问题，形成自己的观点，并以广州市作为重点研究对象，为其他城市进行城中村的改造提供借鉴。

2 我国城中村现象形成的原因分析

2.1 我国城中村现象概况

城中村现象是近些年来出现的一个棘手城市问题。在一些城市尤其是经济发展较快的城市中，昔日的城乡结合部逐渐成为城市内部地域，城乡结合部中的农村也被包围在城市地域之中，导致部分城市的城中村大量出现。城中村作为流动人口大量聚居的地点，在我国城市化过程中发挥了一定的积极作用，不仅在政府住房保障职能缺位的情况下为外来人口提供了其可支付得起的住房，也为城市化扩张过程中的失地农民解决了失地后的收入来源问题，部分弥补了政府低价征地而对其生活造成的困难。但是，未进入拆迁程序的城中村及其周边地区治安问题仍然比较突出。具体表现在刑事案件、犯罪主体集中在城中村，流动人口遭侵害、消防安全、交通安全及“黄赌毒”丑恶现象突出等。城中村有限的教育、医疗、就业、社保等资源和设施与众多的人口形成强烈反差，城中村社会资源不堪重负，脏乱差现象严重，各类违法犯罪行为高发，消防、交通隐患突出，成为影响民生的焦点热点问题。

2.1.1 城中村的形成对城市发展存在的积极作用

（1）城中村吸纳了大量外来人口，减轻了城市安置外来人口的压力。

外来人口，尤其是城中村中居住的非技能型劳动力在经济生活中扮演了廉价劳动力的角色，承担起城市最脏、最累、最差的工作，对城市经济发展做出了不可磨灭的贡献。广州市共有外来人口300万人，他们分布在各行各业，构成了城市劳动力大军的一个重要组成部分，对广州市经济发展起到了积极的作用。外来人口大部分居住在城中村里，可见城中村对外来人口有极强的吸纳作用。外来人口对城市经济发展做出了巨大的贡献，实际上是城中村起到了一个“缓冲器”的作用，从某种程度上减轻了城市和政府的安置压力。

（2）对村民而言，城中村起到了一定的社会保障职能。

城市化的快速发展必然伴随着空间地域的快速扩张，城中村的存在表明这些村庄并不是主动城市化，而是被动城市化的产物。在我国社会保障体系仍不健全的今天，城中村居民固守着的这片土地是保障自己未来生活的最后筹码，这也是城中村难以改造的一个重要原因。一项有关广州市城中村居民文化素质的调查统计表明，城中村居民文化程

度大多数是初中或小学文化，一旦失去了土地，他们在城市就业的能力极其有限。很多村民赖以生存的基础就是村集体土地以及自己所拥有的宅基地。

2.1.2 城中村的形成对城市发展存在的负面影响

（1）对经济的影响

大量的城中村坐落在城市建成区内部，占用了宝贵的城市建设用地，尤其是一些位于城市中心地带的村落，往往占用着城市级差地租最高、最宝贵的一类用地。这种用地本来是最适合作商业、办公和高级住宅的用地，实际情况却是在这样“寸土寸金”的土地上往往存在的是布局凌乱、基础设施缺乏、生活环境极差的“居住区”。另外，城中村不仅从外观上看是城市建设的败笔，其人文环境更是恶劣，社会治安差，黄赌毒盛行，村内人口素质低下，成年人文化水平低，普通市民往往不愿意与之为邻。因此，城中村附近的土地、房屋等资产的价值也会受到其影响而有所贬值。

（2）对社会的影响

城中村的出租屋容留了许多低收入、低素质、高流动人群。出租屋的分散性、隐蔽性、低租金、无主管的环境客观上很适合犯罪分子生存。根据广州市公安局的统计，城市犯罪大多发生在城中村，约占70%多，所抓获的犯罪嫌疑人中，有80%是藏匿在城中村的出租屋中被抓获的，大约40%的刑事案件发生在出租屋或与出租屋有关。再者，城中村问题涉及农民的切身利益，缺乏技能的他们唯一的依靠就是土地，从某种程度上来讲，土地更像是对农民的一种社会保障。但是，随着城市现代化的进程，城中村面临改造的趋势是不可避免的，一旦失去了土地这个生活来源，农民在就业竞争市场中又处于劣势，难免对今后的生活产生后顾之忧。这种后顾之忧不仅在一定程度上形成了城中村改造的阻力，而且若处理不当将成为社会不稳定的因素。更有甚者，城中村的村民依赖土地补偿、房屋租赁和集体分红等收益富裕起来，形成了“食利阶层”，这种不劳而获的思想对许多年轻人产生不利影响。变得一味贪图享乐、不思进取，于是产生了一种奇特的城中村社会现象——“二世祖”现象。

（3）对环境的影响

在环境方面，城中村对城市的影响主要表现在其恶劣的环境影响了整个城市的面貌，造成城中村内部的无序和混乱。由于城中村典型的城乡二元化结构和管理的混乱，导致了其在规划和环境治理方面的极度疲乏。由于缺乏控制和规划，城中村建筑密度高、容积率高，“水泥森林”、“一线天”、“握手楼”成为城中村建筑的一大特色。环境方面的无序混乱给城中村居民的生命安全、身体健康带来了极大威胁。首先是防灾隐患，其

次是卫生环境恶劣，最后是建筑内部空间狭窄，通风、采光条件极差，缺乏公共交往空间。城中村的环境给城市形象带来了极其恶劣的负面影响，尤其是初来乍到的外来投资者和旅游观光者会对城市的总体印象大打折扣，很不利于城市美好形象的树立和美誉度的提高。

城中村不仅阻碍了我国城市化的进程,也在一定程度上影响了城市居民的生活水平。随着城市进一步发展的需要,城中村问题已经成为各级政府在城市化进程方面关注的头等大事之一。“城中村”的存在严重影响到城市的进一步健康发展，影响到城市化进程，已到了必须综合治理的境地。

2.2 城中村现象形成的原因分析

2.2.1 城乡二元结构体制是城中村问题形成的根本原因

改革开放至今，我国实行的仍是城乡分割的管理模式，最主要的表现就是城乡之间土地管理制度的差异。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，城市市区土地的产权属于国家所有，而农村的土地产权属于农村集体所有，农村的宅基地、自留地也属于农村集体所有，土地的所有者具有对土地实行占有、使用、收益和处分的权利。同时，我国法律规定，在城市的扩张中，国家可以征用农民作为生产资料的农用土地，但是难以征用农民作为生活资料的宅基地。宅基地与城市市区的国有土地存在明显的产权差异，正是这种差异形成了城市内部(城市与城中村)的土地二元结构。土地制度的二元性是城中村形成的最核心因素，城中村问题实际上就是村庄土地的使用问题。

2.2.2 快速的城市化进程是城中村问题形成的主要外部推力

城市化进程的快速发展和城区规模的急剧扩大，过去的村落置身市区形成城中村，大多数城中村是由原来的城乡结合部演变而来。从社会、经济管理的角度来界定城中村区域，不仅包含了地区地理位置的因素，同时也包含了地区在社会、经济、文化等方面的一些内涵。城市扩张一般是由城市核心区首先向城乡结合部扩展，在城乡结合部周围，商业发达，人口流动大，对住宅的需求也比较强烈，优越的区位条件成为房地产开发的热点。因此，农用地被迅速征用进行建设，而村落则被保留下来。待到周围高楼林立、马路宽阔、地价上涨的时候，原来廉价的村落其价值也飞涨，这个时候，再想回头将其转变成与周边环境协调的建设用地，拆迁补偿费用和难度就更大了，因此这些城中村不得不继续保留下来，久而久之，就为现在的城中村问题埋下了伏笔。

2.2.3 经济利益的驱动是城中村问题形成的内在因素

随着农村人口城市化，廉租房屋需求的激增，形成城中村这种特殊的建筑群体和村落体制，这是村民追求土地和房屋租金收益最大化所导致的结果。城中村地理位置优越，土地实际潜在的利益很高。随着近年来经济的迅猛发展、重新调整城市规划，大大地扩充了城市的区域空间，城郊的农村不断被纳入城区范围，城市功能的扩张，使农村土地房屋日益升值，出租房屋成为获利丰厚的行为。因此，一无知识技能，二无劳动经验的城中村村民为了谋生，自然地选择了一条风险小但收益较高的“以地生财”之道。在利益的驱动下，村民想方设法最大限度地利用现有土地进行开发，其结果是村民建筑占地越来越大、楼层越来越高，形成了大量布局混乱、密不透风的“一线天”、“握手楼”，城中村村民居住环境日趋拥挤、恶劣。

2.2.4 对村庄历史文化的认同是城中村问题形成的文化因素

城中村的产生有着深刻的社会历史与地域文化背景。从历史的角度看，城中村村民居住聚落的功能也在不断演变。最早作为传统农村中心，其主要功能是为村民提供居住栖息和剩余产品流通的空间。改革开放后，城市征用了城郊的部分或全部田地，一些村镇逐渐被包围在建成区，失去了原来农村中心的功能，这些村镇起初是在城市的郊区，然后位于城乡结合部，最后成为城中村。维系城中村村民关系的是传统农业社会的血缘关系和地缘关系，传统村落社会文化和风俗习惯，在这些城中村得到了很好的保存和发展。

2.3 我国城中村改造的必要性

城中村是城市化进程中产生的社会问题，它的存在不利于改善投资环境和城市形象，也与建设现代化城市的目标不符。城市化是人口、产业、资本和市场向城市集中的过程，其中农村剩余劳动力和农村人口向城市集中是城市化的基本特征。我国目前这种城市化水平滞后于工业化的现象是我国经济结构调整中的一大问题，它制约了工业化和市场化的发展进程。因此，城中村的改造势在必行。

2.3.1 城中村改造是加快城市化进程的需要

城中村的改造不同于城市中的旧城改造，被认为是城市化进程中最大的难题。宅基地、自留地以及工业用地，祖屋、新房、出租房，合法产权以及违章、违法建筑，形成错综复杂的土地、房屋关系；村民、集体、开发商以及全社会的利益，村民的眼前利益和长远利益，多方利益交织在一起。加快城市化进程，其主要任务是提高城镇化水平，使城镇化与工业化、市场化的发展相匹配，形成同步发展、良性互动的局面。城中村是

我国农村城市化进程中出现的一个特殊历史性现象，积极妥善解决城中村问题，促进其经济管理体制和社会管理体制向现代化的管理体制和方式的转变，使城中村真正融入城市，对于加快城市化进程具有举足轻重的作用。

2.3.2 城中村改造是提高城市土地利用价值的需要

对于一个城市的宏观发展而言，城中村的存在导致作为城市宝贵资源的土地未能实现其效用、效益的良性循环，未能发挥土地的最大经济效益、社会效益和环境效益。很多城中村占据了城市比较优越的区位，但是在开发上却远远落后于其他区位条件差的城市地区。在我国土地资源日益紧缺，城市逐渐从粗放性的外延式扩张走向集约性的内涵式发展的现实情况下，改造城中村，盘活效益低下的城中村土地己经成为历史的必然趋势。

2.3.3 城中村改造是加强城市社会精神文明建设的需要

城中村村民虽然居住在城市中，但是他们原有的一些农村中的价值观念、思维方式、行为规范等一下子不容易转变过来，在他们失去土地以后，他们把生存和发展的希望都寄托在房屋出租上，这样，造成了城中村屡禁不止的违法、违章建筑问题。同时，由于外来人口的聚集，引发了各种各样的社会问题。要解决这些问题，必须推进城中村改造。通过改造，提高中、青年村民的教育水平和科学文化素养，帮助他们增强法制观念和道德规范，让他们尽快融入城市生活，建立城市居民的生活观和价值观，通过利用新建的配套设施，培育健康向上的社区文化，维护社区治安，消除黄赌毒现象，使新建社区成为符合城市社会主义精神文明的新型社区。

3 广州市城中村改造存在的问题及原因分析

3.1 广州市城中村现状简介

城市化既是人口由乡村向城市、由中小城市向大城市流动和集中的过程，也是城市区域“蚕食”乡村地域、瓦解村庄组织的过程。然而，在这一过程中，有许多村社区组织并没有被这一过程“淹没”，而是在“进入”城市的新条件下延续和变异为“亦城亦村”的社区实体。“都市村庄”就是在这样的延续和变异过程中形成的。在城市化潮流席卷下，为什么有的村庄“卷”而不“没”，“顽固”地以城中村的形式再“生产”出来? 本研究结合广州市城中村对此进行探讨。

2002年，社会学博士李培林进行了对广州市“城中村”的调查，并发表了《巨变:村落的终结——都市里的村庄研究》[17]一文。据其统计，广州市市区(指经国务院批准的广州市规划发展区386平方公里范围内，不含番禺、花都、增城、从化等区域)分布着139个城中村。分属五个带农村的区，其中以天河区居多。按照已完成的行政村规划，未来数年间城中村仅建设用地在建成区的部分将达到80.6平方公里，占广州市规划区面积386平方公里的20.9%。这些需要纳入城市化发展的139个行政村按照其实际拥有的农用土地现状及城市建设发展情况，可分为三种情况：

A 类：完全没有农用地的农村，或已经完全被城市所包围的地区，如石牌村；B类：有小量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村，如瑶台村；C类：有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村，如旧村。

对广州市而言，现在急需改造的是A类和B类城中村。这些城中村已完全或基本没有耕地，农业收入在其经济收入所占的比例微乎其微，农业人口占总人口比例普遍低于50%，有的村比例不到10%，有的村甚至已经完全没有农业人口。

这139个行政村，在城乡结合部在城市化迅速发展过程中，普遍存在“村包城”、“城包村”现象。与我国深圳、福州、珠海、石家庄、西安、温州等其他城市一样，广州市的城中村多数村地处城区繁荣中心地段，类似于“都市村庄”；土地被建设征用，村民大多不再从事农业生产；城乡二元体制明显，农居混杂；集体经济向多元化趋势发展。广州城中村的存在不仅影响城市总体布局规划，影响城市形象，制约了城市发展的步伐和全面建设小康社会的进程，而且造成了土地资源的浪费。因此城中村必须实施改造，否则必然会阻碍城市经济社会发展。

3.2 广州市城中村改造中存在的主要问题

3.2.1 村民的知情权和参与权未得到保障

目前，大多数村民对城中村的改造政策了解不多。城中村村民是城中村改造的主要利益相关者，但是，在以往的一些征地拆迁和改造过程中，村民参与度十分有限，其知情权和参与权也未能得到较好的保障，因而对城中村的改造存在较大的忧虑，改造积极性也相对较低。

3.2.2 拆迁补偿标准久拖不决

城中村改造的最大难题是利益冲突的问题。在改造过程中，政府拥有制度安排的最终决定权，而城中村村民对政府的期望是相当高的，许多村民认为如果没有政府的介入和监督，他们的利益很难得到保障。但是，在如何保障城中村村民和房地产投资者的利益方面，政府难以快速作出利益均衡的决定，也由于每条城中村存在的状况不同，迟迟未能出台一个合理的拆迁补偿标准。

3.2.3 失地农民难以融入城市

就业是民生之本，充分就业有利于社会的和谐稳定。目前城中村村民文化素质不高、专业技能较弱、竞争意识不强、缺乏吃苦耐劳的精神，在就业市场的竞争上处于劣势。村民多在村集体工作，或者打理自己的出租物业，不少村民更是无所事事。就业不足引起的游手好闲、不思进取也会产生一系列的社会问题。失地农民由农村融入城市，是一个艰难的转变过程。以上所提及的较低的文化程度、有限的技能以及对原有生活方式的依赖，都会使得这一转变困难重重。

3.2.4 社会保障制度和福利政策有待完善

不同城中村村民的收入情况差异较大，如果直接套用城镇职工的社会保障措施，许多农民实际上没有能力负担。因而村民普遍对身份转变后存在着很大的疑虑。在改造的过程中，社会保障制度和福利政策还存在着不适用的地方，有待加强和完善。

3.3 广州市城中村问题形成的原因分析

3.3.1 村民民主意识淡薄，不能较好行使民主政治权利

“城中村”改造中的存在问题和矛盾的实质主要是利益再分配的博弈过程，包括集体和个人之间的再分配、再调整的问题。城中村村民的民主意识淡薄，争取民主权利的意愿不强烈，不知道通过何种途径争取民主权利。对于村干部来说是官本位思想，村干部多少认为推行民主制制约了他们的权力，影响了他们的利益，也想当然地主观上阻碍了民主制度的推行。但无论哪种原因导致的民主政治权利缺失问题，都会影响村民改造

城中村的积极性。以致目前广州市城中村的改造中，存在不公开，不透明，不咨询，村民被代表、强拆等问题。尤其是改造村民与开发商签订的协议存在诸多不平等条例。很多村民胡乱跟风、用羊群心态看大事，没清楚自身状况就不明就里地在协议上签名。而城中村村委的管理不够到位，社务公开、财务公开和民主管理不规范，造成集体资产流失，引起干群关系紧张，村民对村委的诚信度产生了质疑。村委的诚信度受到质疑，势必导致村民担心自身的民主政治权利得不到保障，影响村民改造城中村的积极性。

3.3.2 参与改造的各方经济利益分歧大

土地出租是广州市城中村村民的重要收入来源，因此关注土地，关注土地上的附着物补偿是村民对改造城中村工作所关心的重点。猎德村堪称广州市城中村改造的典范。猎德村位于广州市天河区街属下的行政村，位于珠江新城中南部，南临珠江。该村从2000年开始征地，按“拆一补一”的原则进行，村民如需增加安置面积，可按3500元每平方米的价格购买，放弃安置面积则每平方米补1000元，违章建筑房屋也将给予框架结构1000元每平方米的材料损失补偿。猎德村改造的高额补偿影响了往后其他城中村村民对补偿的要求：如果低于猎德村的补偿标准，村民们就不愿改造，以致于开发商和村民在拆迁补偿的问题上时常出现谈不拢的情况。

3.3.3 社会保障体系不健全

社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体。完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。我国的社会保障体系，包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。这几项社会保障是相互联系，相辅相成的。社会保障体系是社会的“安全网”，它对社会稳定、社会发展有着重要的意义。由于村的社会保障体系不健全，社会管理体制是围绕社会管理活动所建立的一系列机构、规范和制度体系，以保证社会管理活动能够有序开展。目前，中国社会管理体制并不能很好地适应城中村村民的身份转变后需要。不同城中村村民的收入情况差异较大，如果直接套用城镇职工的社会保障措施，许多农民实际上没有能力负担。

4 我国城中村改造的思路及对策

4.1 城中村改造的最终方案必须是以各方利益的平衡为前提

在城中村改造中，政府希求获得潜在而巨大的环境价值，提高城市的美誉度和竞争力，但在改造中不愿承担过多责任甚至“一毛不拔”，而幻想将改造的成本全部压给村里，村民无法接受，也无力负担；村民想获得居住环境的改善和经济收益的可持续发展，却不愿忍受短期“阵痛”并付出一定代价，也不现实；开发商的本性是追求利润最大化，也不可能做亏本买卖。因此，城中村改造的最终方案，必然是一个对弈各方“利益平衡、多方共赢”的合约安排。

4.2 政府在改造中应承担更多成本并发挥主导作用

城中村改造是一项造福全市的公益性工程。从现阶段的需求格局看，来自城市的改造需求总体上要大于村内部的主动改造的动力；绝大多数村确实无力独立承担现实而庞大的改造成本；此外，从历史的角度看，过去政府实行的急功近利的不彻底城市化政策也确实对城中村问题的出现负有一定的责任。基于以上三个方面的原因，政府在改造工程中应承担更多的责任和成本（包括为改造后的村民社保适度“买单”），否则村民的思想工作难以作通，城中村改造也很难推动。

4.3 必须首先化解较为突出的城中村利益导向机制异化问题

当前，广州的城中村普遍存在着“经济秩序越混乱——地下经济越繁荣——村民的租金利益越大——村民抗拒改造的意识越强烈——城中村改造的成本越大”这样一根无形的异化机制的链条。因此，为推动城中村改造的顺利进行，首先必须从各环节、各方面去打破和扯断这根与城市化目标相悖离的利益机制链条，逐步使村民的长期经济利益建立在规范化、不损害其它主体利益、可持续发展的基础上，而不是建立在依托“地下经济”发展、大量扩建无证物业的出租和逃避国家税收的基础上。

以广州市笔岗村为例：笔岗村正在实践黄埔区提出的改造新思路，即将社区合作经济股份制改革完善与城中村改造相结合，将原村民宅基地及其房产评估作价入股，增加相应的股份，享有相应的股份分配权，然后，由集体经济组织牵头，利用集体经济实体的权威和土地资源丰富的优势，对城中村重新进行资源整合和统一的规划建设，从而达到城中村改造的目的。

4.4 改造不宜大规模进行，而应有步骤、分阶段推进

对城中村改造而言，多数村会采取房地产开发的方式，这就必然或多或少地带来一些新增物业，并逐步进入市场。为了防止因“城中村”改造带来的房屋过量供给和房地产市场的波动，广州的城中村改造显然不宜大规模进行，而要有步骤、分阶段推进，不能奢望在短期内完成。不过，对规划中必须改造的“城中村”，要立即确定和公布改造范围以及房屋改造补偿的建筑时点，有些改造中必然要推倒的不符合规划要求的建筑还在进行新的加、扩建，这必然会进一步加重未来改造的难度和成本。

以广州市槎龙村为例：槎龙村位于广州市北部的城乡结合部，属尚有少部分耕地和空地的城中村。该村改造方案的基本要点是：结合石井河整治和广清路立交建设，利用市政和改造两条途径，逐步拆除旧村内的建筑，降低旧村的建筑密度；同时，以旧村毗邻的空地为启动，分三期建设农民新村，安置从旧村生活区内迁出的村民，并进一步增加新村的商业功能。通过这样的拆旧建新和公建配套的完善，逐步把槎龙村建设成为具有传统街巷特色的城市型居住区。

4.5 合理运筹可“生财”的土地资本，实现多方共赢

中心区内的城中村大多位于城市发展的黄金地段，其周边相邻的城市用地价格已非常之高，但村的土地由于还属集体所有性质，其价值还远远没有体现出来。在村所属现状用地范围内，一般其建筑密度高于城市居民区，而容积率却明显低于城市居民区，宝贵的土地上挤满了不合规划、不适于人居的房屋，土地资源利用浪费状况达到了惊人的程度。因此，在城中村改造过程中，如果合理运筹村的土地资源，使土地资本大幅增值，地上房屋因转变性质而升值，则土地的潜力就会充分释放出来，各方利益也会在博弈中得到合理分配与平衡——村民得到完整产权的高质量住宅和可持续的商铺收益，开发商得到多余物业的市场收益，政府获得环境价值和未来可观的税收收入，博弈各方最终达到所谓的“多方共赢”。

以广州市石牌村为例：石牌采取的是一种以村集体经济为主体的半市场化社区改造模式，这种模式以村里出资为主，政府从公共设施、基础设施和配套建设上给予适当支持。在具体规划上，逐步拆迁原村生活居住区内的非公寓式住宅，将原村民迁往周边本村新辟建的新村居住，同时，发挥石牌地区强烈的商业氛围，逐步将抽疏后的原村居住区建设为以“IT业＋日用百货”为主题的商业街区，并增加公共设施和市政基础设施，合理保留少量住宅。迁往花园小区的村民按成本价购买洋房，面积不足部分按“每3平方米住宅换取1平方米商铺”的办法在未来商业街区内补偿解决。初步估算全部改造需

资金30亿元以上，但资金压力特别是需村里负担的资金主要在首期，中后期资金可通过“土地”这一活资本运用（即商业区的滚动开发）而以市场化方式解决。这一方案的关键是政府有关部门批准原村宅基地为城市商住区用地，以盘活土地资本。

5 城中村改造问题的再思考

5.1 尽早介入城中村管理

为杜绝新的城中村的形成，从城市整体层面上，广州市城市规划应充分考虑城市用地功能、基础设施的发展水平以及城市总体容量的适度控制标准，做好城市建设规划编制，确定城市基础设施布局和建设开发时序，让城市规划在宏观层次上发挥引领作用；从城市局部地域上，要尽快提高城市详细规划的制定速度，将己经形成城中村地区的改造纳入城市规划建设中。建议在土地的管理上，在集体土地的出让、出租、建设和抵押等方面做具体规定；建议政府出台新的城中村改造总体方案，明确规定城中村规划范围内未建房的宅基地和集体自留用地不能采用自建方式建设，应统一征收或者采取整体拍卖方式征用，制止和控制违法建设，防止出现新的“城中村”。

5.2 健全社会保障体系

政府要建立包括社会就业人员中可能出现失业情况的劳动者的失业保险体系等。在城中村改造过程中，除了让村民安居外，还必须确保村民失地不失利，让村民的生活来源有保障。由于城中村村民的文化素质普遍不高，因此，让这些失去土地的村民去从事第二、第三产业，往往显得力不从心。在城中村改造时，就要及时在村民中建立、健全养老保险制度和基本医疗保险制度，进行最低生活保障，使村民的基本生活有所保障。一方面对于分散居住在城市中或没有集体资产的村民，在救助如低保、五保、优抚等方面要直接纳入城市保障体系；另一方面，对于有集体资产的村民，则采用量化股和公益股的分配形式用于解决养老等福利问题。以解除原村民改造之后的后顾之忧，提高原村民的积极性。

5.3 提高村民的技能素质

村民整体素质的提高是关系到城中村改造过程中城乡矛盾协调的关键性问题。它不仅包括村民文化素质的提高、价值观念的改善，更为重要的是，政府应对城中村的村民进行新的培训和教育，以获得在城市的谋生手段和技能。因此，应大力加强岗前培训和职业教育，尽可能提高城中村居民的工作技能和文化水平，适应城市的经济活动。政府可建立一项培训基金，专门用于城中村居民的培训，种类可包括文化素质、劳动技能等各个方面，并且培训应是长期性的，使村民在融入城市社会后，仍能在生产和生活方面