关于基层环保部门环境监管
关于基层环保部门环境监管
履职免责的思考
——以河北魏县环保局查处“三无小作坊”案件为例
IF the Staff of Environmental Protection Department Fulfilling theDuty, How can One be Immune from the Liability?
【案件来源】环境保护部环境监察局
【案件点评人】颉秀娟、唐亚龙
【案件类型】评价类
【案件名称】塑料颗粒加工“三无小作坊”违法生产屡禁不止
【违法企业所属行业】生产加工业
【关键词】环境监管；履职免责；基层环保部门；小作坊；屡查屡犯
【案件概要】河北省魏县与河南省清丰县交界处有10家塑料加工小作坊违法生产，河北省邯郸市魏县环保局先后进行了4次查处，其中3次被当地村民电工私自接通，致使小作坊违法生产屡次反弹。由于魏县环保局依法履行了监管职责，未被追究责任，但由于涉案镇政府取缔措施不到位，供电所为非法企业供电并收取电费，村民张某、范某私接电路，相关负责人员被追究了责任，给予政纪处分。
【案件启示】三无小企业由于投资规模小，生产工艺简单，设备简陋，且大多地处偏远地区，取缔后极易出现反弹。基层环保部门作为履行监管职责的主体，在日常执法时，应在严格执法与执法留痕上下足功夫，清正廉洁，依靠政府领导，善于运用和发挥各相关部门合力，依法履行职责，将责权一致、依法履职、尽职免责相结合，打出环保监管组合拳。
近年来，随着我国经济的快速发展，环保工作也面临许多新情况、新问题，可以用“工作指标硬”、“改革任务重”、“关注程度高”和“追责力度大”来概括，全国环保系统因失职、渎职受到党纪政纪或法律处理的人越来越多，环保已成为高危行业，执法人员如履薄冰，思想压力很大。因此，在履行监管职责、有效制止打击环境违法行为的同时，如何避免因失职渎职而被追究责任已经成为环保部门必须面对和认真思考的问题。在这方面，河北魏县环保局查处“三无小作坊”积极作为，履职免责，带给我们一些启示。
案件经过及处理结果
案件基本情况
2012年4月，原位于河南省清丰县阳邵乡苏堤村桥南东西两侧的10家小塑料加工作坊陆续迁到河北省魏县张二庄镇第六店村与苏堤村结合部卫河南堤之下，这些小作坊以废旧水泥袋为原料，经破碎、清洗、电加热融化、拉丝、冷却等工艺，生产塑料颗粒，由于小作坊未配套建设环保设施，没有任何治污措施，生产过程中产生的污染物未经处理，直接外排，给当地生态环境和周边群众生产、生活造成一定影响。2012年6月至2013年4月，魏县环境工作领导小组先后4次向魏县供电公司下达对小塑料加工作坊的断电通知，但每次断电之后，都被电工张某、范某伙同小作坊业主私自将剪断的高压线路接通，致使塑料颗粒加工小作坊违法生产屡禁不止，被群众多次举报。
鉴于魏县环保局依法履行了有关职责，且履职免责于法有据，相关工作人员没有被追究责任，但涉案镇政府因监管不力，供电所为非法企业供电并收取电费，致使这10家塑料颗粒加工小作坊环境违法行为反复发生，因此，该镇分管环保工作副镇长、供电公司主管领导、供电所所长、包片电工等人被追究了责任，给予政纪处分。给予为塑料颗粒加工小作坊私自接电盗电的村民、电工2人留党察看处分，并移交公安机关处理。
环保局履职情况
2012年6月29日，魏县环保局执法人员李晓平等人在排查卫河沿岸企业时，发现该处小塑料加工作坊正在生产，随即展开调查取证，发现这10家小塑料加工作坊业主全部是河南省清丰县阳邵乡苏堤村群众。据业主交待，这些小作坊占用的是河南省土地，使用河南省电力。经走访附近群众和勘查供电线路，发现有分别连接河北、河南两省的高压线，据当地群众介绍，群众习惯把卫河当做河北、河南两省的界河，这些建在卫河南岸的小塑料加工作坊归属河南。因此，魏县环保局当日向河南省清丰县环保局发函，决定两县电力部门分头实施断电措施。2012年7月2日，魏县环保工作领导小组向魏县供电公司下达了对10家小塑料加工作坊停电的通知。7月5日，魏县环保局执法人员配合供电公司张二庄供电所对10家小塑料加工作坊实施了断电措施。之后安排人员定期检查，通过2012年7月30日、8月3日、9月20日、10月9日、11月13日、12月10日等6次现场检查，未发现这10家小塑料加工作坊出现反弹生产。
2013年2月，魏县张二庄村民张某、范某伙同业主私自接通断电线路，这些小塑料加工作坊生产陆续出现反弹，甚至将清洗水泥袋的废水通过暗管排到卫河，被国家环保部、河北省环保厅、河南省环保厅在2月26日联合巡查时发现。当日，魏县环保工作领导小组再次向魏县供电公司下达了停电通知。27日，魏县环保局再次协助供电所对这些小作坊实施了断电。之后，魏县环保局局长魏立新带领50名工作人员捣毁了通往卫河的地下排水暗管150米，并提取废水水样进行检测，未检出重金属等有毒物质。
2013年3月19日，河北省环保厅环监局再次到现场督察，协调河北省魏县张二庄镇、河南省清丰县阳邵乡两个乡镇就占地进行界定，由于意见不一，无法确定归属。河北省环保厅姚永有主任指出：“该处由于两省交界，地界不清属实，短期无法得到有效界定，不作深究，但魏县必须切断对该处的电力供应，以达到彻底丧失生产能力，对魏县不作责任追究”。为防止反弹，当日魏县环保局会同张二庄镇政府、张二庄镇供电所拆除了由第六店村通往塑料加工作坊的高压电线150米。
2013年4月4日，接到群众举报，10家塑料颗粒加工小作坊反弹生产，魏县环保局随即派员进行查看，发现被拆除的线路已经接上，小作坊正在生产。4月5日，魏县环保工作领导小组又向魏县供电公司下达停电通知。张二庄镇供电所再次采取停电措施，并拆除高压线路50米。
2013年4月17日，群众再次举报该10家塑料颗粒加工小作坊反弹生产。魏县环保局于4月18日上午，向县政府上报了《关于对10余家非法企业违法供电进行处理的建议》，县长卢健于当日作出了“请县供电公司查处，县公安局依法打击，县政府督查室报结果”的批示，县环境保护工作领导小组作出了《关于对10余家非法企业违法供电的处理决定》（[2013]5号），责令县供电公司采取措施，实施永久性断电，按照有关规定，追究有关人员的责任。当日，张二庄供电所在环保、镇政府等部门的配合下，拆除了由第六店村通往小作坊的供电线路1100米，并将小塑料加工作坊使用的7台变压器全部拆除吊离，第六店村高压线杆上的供电开关一并拆除，彻底断绝了小作坊的电力供应。2013年7月5日，河北省环保厅姚葆辉一行来魏督导“三查”情况回头看时，对该处进行了现场检查，10家小塑料加工作坊没有电力供应，原料已清理，变压器等生产设施已拆除，作坊周边未发现生产废水。
截至目前，小作坊未再反弹。
案件涉及关键环节
环境执法成本高、违法成本低，利益驱使违法者铤而走险
塑料加工小作坊规模小、投资少、生产工艺简单、生产隐蔽，企业主常采取转移加工场地，偷接电源，隐匿设备、原材料等方法逃避查处，被查处后也极易发生反弹；同时，环保部门人员少，需要监管的企业和地域多而广，不仅执法成本高，而且有时监管不过来。本案例中，尽管魏县环保局从2012年7月开始，发现小塑料颗粒厂违法生产、排污后，立即函告河南省清丰县环保局采取措施，给清丰县政府发送《关于对10余家非法企业违法供电进行处理的建议》，还以环保工作领导小组名义向河北省魏县供电公司多次下达了对10家塑料颗粒加工作坊停电的通知和《关于对10余家非法企业违法供电的处理决定》等，但由于违法者成本低廉，有利可图，屡次反弹生产，因此执法部门在监管和查处时便显得力不从心。
环境监管强制手段欠缺，加工小作坊违法生产屡禁不止
断电是取缔非法小作坊的有效措施，但现实中会遇到很多阻力，根据一线执法人员的体会，该阻力主要来自基层电工。从2012年6月发现到2013年4月关停到位的10个月内，出现3次反弹，开展4次专项行动，累计出动执法人员200余人次，耗费大量人力物力财力，期间也经历了不明人员的电话威胁。经查，2012年4月，魏县张二庄镇第六店村二分支村民张某、范某将用于灌溉的自购变压器私自给4家塑料加工小作坊供电，张二庄供电所包片电工及所长、副所长均知情，对村民、电工私自将灌溉用电改变为非法小作坊供电，供电所不仅不加以制止，相反却按月收取其电费。这就令非法小作坊心存侥幸，并且能够生存生产，屡禁不止的根本原因。
镇政府等相关部门采取措施不彻底，违法小作坊“死灰复燃”
在配合环保以及供电部门对小作坊关停过程中，虽然张二庄镇政府已采取积极措施，协助环保部门断电，但配合行动并不彻底，且没有严格按照“断水断电、拆除设备、清理原料、恢复地貌”的标准进行取缔，这在一定程度上为小作坊反复违法生产提供了生存土壤。因此，张二庄镇政府作为属地管理的责任主体，监管措施不到位、整治力度不彻底，对小作坊违法生产负有一定的责任。
案例启示
如何加大对违法排污小工厂、小作坊的执法力度，解决环保部门执法效率低等问题，值得我们进一步深思，也给基层环境监管依法履职、尽职免责带来如下启示。
于法有据，切实发挥环保部门监督管理职能
必须熟悉环保法律法规和各项规章制度，知道什么该做，该怎么做，按程序办，按套路来，该取缔的一定要取缔到位，该处罚的一定要处罚到位，该移交的一定要移交出去，做到有的放矢。对违法排污企业查处，一定要于法有据，不能失职，不能越权。在查处违法排污企业、小作坊时，环保部门应发挥好监管职能作用，在政府统一部署下，依靠各相关部门的合力对其坚决依法关停取缔。各级环保部门要以2015年1月1日开始实施新《环保法》为契机，在把握理解其主要内容和精神实质上下一番功夫，深学、细照、笃行，用以指导规范我们的工作和行为，并持之以恒地抓好贯彻落实。
执法留痕，规范环境监管全过程管理模式
本案中，对10家违法塑料加工小作坊的关停过程涉及多项执法程序与多个部门，执法和监管难度大、周期长，魏县环保部门及时对违法塑料加工小作坊进行立案查处，与当地政府部门以及清丰县环保局沟通、协同执法，并建立了详尽的环境监察档案。既完成了执法任务，也避免了工作漏洞。魏县环保局能够免于追责，原因在于他们将日常巡查、现场检查的所有记录、笔录进行汇总，并将档案资料整理、归类。这些资料不仅是明细环境监管责权划分的有力保障，更是环境执法人员履行职责，进行自我保护的强大武器。
实施巡查执法、跨区协同执法是依法行政履行职责的重要保障
本案中的违法小作坊先后多次在河北与河南两省交界的偏远地带转移场地进行生产，在两省环保部门实施联合执法查处时，与环保部门“打游击”战，隐瞒生产设备和人员真实情况，故意逃避执法人员的查处。在魏县环保局的巡查执法下，及时发现了小作坊的违法行为，并函告河南省清丰县环保局协同执法，对这些小作坊实施排查。由此可见，发生环境违法事件时，环境监察人员应立即立案查处，并跟踪案件进展，防止死灰复燃，事后应强化后续监管工作，将案件重要材料或者主要责任人及时移交移送有关部门，为科学执法、依法问责提供有效保障。
主要参考文献
[1]岳跃国.尽职应当免责[J].环境经济2014, (06): 20.
[2]颉秀娟,唐亚龙.基层环保部门如何履职免责？[N].中国环境报, 2014-06-23.
（作者单位：河北邯郸市环境保护局纪检监察室）