新农村建设中的农村公共产品供给分析
新农村建设中的农村公共产品供给分析
贾晓俊
（山西财经大学财政金融学院，山西太原０３０００６）
【摘
要】党的十六届五中全会提出构建社会主义新农村对我国财政提出了更高的要求，从财政角度来看，要顺利推
进新农村建设，当前应着重解决好农村公共产品供给问题。农村公共产品供给现况表现为总量不足、质量不高。针对目前农村公共产品短缺的状况，一些专家和学者分析了原因，即：农村公共产品基本供给体制不合理；公共产品供给的财政体制不合理；“自上而下”的公共产品供给决策程序不尽合理。文章针对以上原因提出了改革措施。然后陈述了近三年政府在农村公共产品供给方面的实践。最后，对新农村建设中公共产品供给提出了政策建议。
【关键词】社会主义新农村；预算管理体制；公共产品供给【中图分类号】Ｆ３２０．３
【文献标识码】Ａ
【文章编号】１００４－２７６８（２００６）１２－００５０－０２
《生产力研究》《生产力研究》Ｎｏ．１２．２００６
三农问题研究【收稿日期】２００６－０１－１１
【作者简介】贾晓俊（１９７２－），女，山西榆社人，山西财经大学财政金融学院讲师，研究方向：财政理论。
党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确了“十一五”期间我国经济社会发展的奋斗目标和行动纲领，其中一大亮点是提出建设社会主义新农村的重大历史任务。所谓社会主义新农村，是指在社会主义条件或社会主义制度下，反映一定时期农村社会以经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态（余惠芬唐波勇，２００６）。具体来看，是要按照
“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求全面推进农村经济、社会、文化、政治和党的建设。建设新农村目标的提出为新形势下做好“三农”工作指明了方向，同时也对我国财政提出了更高的要求，要求财政更好地服务于新农村建设这一宏伟目标。从实践来看，财政可以在促进农业生产、农民增收、农村公用事业发展、社会文化事业发展等方面发挥独特的作用，这几方面的发展是新农村建设的必备条件；从实际状况来看，目前，这些方面的发展都不同程度地要求财政加大对相关公共产品的投入。为此，要顺利推进新农村建设，从财政角度来看，当前应着重解决好农村公共产品供给问题。
一、农村公共产品供给状况
所谓农村公共产品是指相对于农村私人产品而言，“农业、农村或农民生产、生活共同需要的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务”（寇铁军，任晓东，２００６）。一般包括大型农田水利建设、道路建设、水利设施、文化教育、医疗卫生、环境保护等基础设施建设和公用事业。农村公共产品根据使用性质的不同可以分为生产性公共产品和消费性公共产品。
改革开放以来，我国农村经济发展加快，农村居民生活水平显著提高，随之对公共产品的需求增大，相对于日益增大的需求，公共产品的供给表现为总量不足、质量不高，这种情况在欠发达地区表现的更为突出。例如，目前，全国仍有近４万个建制
村不通公路，近１万个乡镇不通沥青、
水泥路，四级和等外路占农村公路总量的近９０％；全国农村自来水的普及率约为６０％，不
少省份如贵州、宁夏还不到３０％（张元红，张军，２００６）；农民受教
育程度较低，２００４年农村文盲率仍高达１０．７％，农民平均受教育
年限不足７．７年，初中及以上文化程度的占３９．１％，远低于城市人口６５．４％的水平；占全国总人口近６０％的农民仅享用了２０％左右的医疗卫生资源，全国每千人拥有卫生技术人员３．６人，而农村只有１．０２人（张晓山，２００６）。此外据调查显示，目前许多地区农田水利工程老化失修，大量水毁工程亟待修复，许多农业技术推广机构在设施设备上还停留在２０世纪８０年代，服务设施、
手段的落后和服务水平极其低下。
生产性公共产品的短缺使农业生产发展受阻；消费性公共产品供给的短缺阻碍了农村居民生活水平的进一步提高。总之，农村公共产品供给的严重短缺已经成为制约农村经济、社会发展的一大障碍。
二、农村公共产品供给不足的原因
针对目前农村公共产品短缺的状况，一些专家和学者分析了原因，大致归纳为以下几个方面：
１．农村公共产品基本供给体制不合理。与我国
“二元”经济体制相适应形成了城乡有别的差异性公共产品供给体制，主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排（李建国，２００５）；农村公共产品表现为制度外供给和政府供给缺位，乡镇政府提供的公共产品多属纯公共产品，本应由中央和地方政府承担，但目前仍由农民税外负担（方齐云，夏瑞林，２００６），使农民负担加重。
２．公共产品供给的财政体制不合理。１９９４年分税制改革划
分了中央与地方的财权，在一定程度上划分了事权，规范了中央与地方的关系，但对于地方政府之间的事权与财权划分基本没有涉及（朱钢
贾康，２００５），各地方政府便纷纷仿效中央的做
法，尽可能多地从下级财政抽调资金，以加强本级政府的财力，将收入大、有潜力的税种上收，到县、乡一级税种所剩无几。在财权呈现上收态势的同时，事权却呈现下放的态势，特别是农村公共产品更多地要由基层政府负担。由于基层财政财权和事权不对称，导致县乡财政维持正常运转的资金有很大部分要依赖非
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税收入。收入结构不合理再加上转移支付制度不健全，所以２０００年税费改革以来，随着预算外资金纳入预算内步伐的加快以及非税收入的取消，县乡财政收不抵支的矛盾凸显出来，提供农村公共产品的资金缺口增大（张晓山，２００５）。
３．“自上而下”的公共产品供给决策程序不尽合理。农村公共产品的供给主要不是由乡、村基层内部需求来决定，而是由上级的指令来决定，无法反映乡、村基层内部的真实需求。在这种机制下，不可避免地增加了无效公共产品的数量和超越农民经济承受能力的公共产品（周剑虹，冯康，２００６）
三、针对农村公共产品供给不足的改革措施
针对农村公共产品供给不足的原因分析，人们提到了以下的一些改革措施：
１．建立城乡一体的公共产品供给制度。按照统筹城乡发展的要求，在公共产品的供应上应坚持城乡平等的非歧视原则，向城市和农村提供大致均衡的公共产品。建立城乡一体的公共产品供给制度也是建立公共财政体制的内在要求，公共财政体制以满足整个社会的公共需要为自身的出发点和最终归宿，所以公共财政的覆盖面就要延伸至包括城市居民和农村居民在内的所有公民（高培勇，２００６）。
２．推进农村财政体制改革，规范农村公共产品的供给渠道。进一步完善分税制财政体制，明确各级政府的事权，特别是县乡政府的职责（谢国财，２００５）；加快地方税体系建设，确立地方税权建设的应有地位，明确地方政府的税收立法权和税收管理权限，使地方税制在经济发展中充分发挥其调控功能（寇铁军，２００６）；进一步完善转移支付制度，改革现有的转移支付制度，压缩专项转移支付规模，扩大具有均等化作用的一般性转移支付，改革原有的基数法，采用因数法，促进地区间基本公共服务和基本设施建设均等化。
３．改革现行农村公共产品供给决策程序。有效提供农村公共产品的前提是实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，使农村公共产品的供给真正符合农民的需求（方齐云，夏瑞林，２００６）。
四、近三年来政府在农村公共产品供给方面的实践
三年来，与“三农”相关的财政收支发生了较大的变化，在坚持“工业反哺农业、城市支持农村”、“多予少取放活”的同时明确提出了要扩大公共财政覆盖农村的范围，连续三年大幅度增加了“三农”投入。２００５年，仅中央财政用于“三农”的支出就超过３０００亿元，比２００２年增长２０％还多；２００６年，将在全国范围内彻底取消农业税；完善并加强“三补贴”政策，粮食主产区要将种粮直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的５０％以上；重点支持农村“六小”工程以及优质粮食产业工程、种子工程等项目建设。农业综合开发资金重点用于粮食主产区中低产田改造和中型灌区建设；２００６年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费，２００７年对全国农村普遍实行这一政策；２００６年起，中央和地方财政将较大幅度提高补助标准，到２００８年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗求助体系。另外中央明确表示，２００６年以后，要做到财政新增教育、卫生、文化等教育经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益主要用于农村。
另外，进一步深化了以农村税费改革为主要内容的农村综合改革。创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，５年内乡镇机构编制只减不增。有条件的地方可加快推进“省直管县”财政体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。
从以上近三年来与“三农”相关的财政收支的变化和财税改革措施的出台，说明我国“二元”公共产品供给体制正逐步被打破，基于科学发展观的新理念正在逐步深入财政供给公共产品的活动中。
五、对新农村建设中公共产品供给的政策建议
１．应区别对待农村公共产品的供给。政府应保证对义务教育、基本医疗卫生、大型的农田水利设施建设等具有明显公共产品特征的产品供给，使农村居民能享受到基本的国民待遇。而对于如道路、小型水利等准公共产品，政府应制定相关的投、融资政策措施促进、资助和引导私人、企业和乡村组织参与投入，对于这类产品，投资主体可以在保证自己消费的同时通过收费的方式向消费者收取费用以回收成本，从而有效地弥补农村公共产品供给的不足。
２．对预算管理体制改革的建议。免征农业税后，乡一级财政在很大程度上要靠上级财政转移支付来维持正常运转，加大了基层财政对上级财政的依赖程度。特别是目前我国政府倡导一些乡镇采取“乡财乡用县管”的模式，笔者认为，这种模式对于解决我国目前乡镇财政困境只能是暂时的选择，乡一级政府作为我国五级政权机构的最低一级，负担着大部分农村公共产品供给的重任，在现有状况下，如果所有开支都靠转移支付来解决，就会失去相对独立性，再者，这种做法也与分税制建立的初衷相背，等于是向统收统支财政体制的回归。从长远来看，我国分税制应在合理划分各级政府之间收入的基础上，进一步完善地方税体系建设，通过开征新的税种，如不动产税、遗产税、赠与税等来开辟财源。另外，应赋予地方政府对地方税种的部分税收立法权和征税权以保证地方政府提供地方性公共产品的收入来源。
３．完善农村公共产品供给的决策机制的建议。笔者认为从长远来看，应首先提高农民收入水平和教育程度，在此基础上不断提高农民的民主意识和对公共事务的参与热情，当各方面条件都成熟时真正的“自下而上”农村公共产品决策程序才会建立。
【参考文献】
［１］金人庆．履行公共财政作用支持新农村建设．新华网，２００６．
［２］胡锦涛在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班讲话．扎扎实实规划和推进社会主义新农村建设．新华网，２００６．
［３］温家宝在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班讲话．统筹城乡发展加大对三农支持力度扎实推进社会主义新农村建设．新华网，２００６．
［４］中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见．新华网，２００６．
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