论难民问题
论难民问题①
李少军
【提要】 直到本世纪,国际社会才有了明确的难民界定和专门解决难民问题的组织。按照联合国的说法,难民是指那些有正当理由害怕受到迫害,诸如基于种族、宗教、民族或政治观点等原因,离开原籍国,因而不能或不愿受到其原籍国保护的人。难民问题的产生,有复杂的原因,其中版图变更、种族冲突是比较突出的因素。面对当代严重的难民问题,联合国难民署所追求的目标是“永久性解决”。
【作者简介】 李少军,1950年10月生,中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员。(北京 邮编:100732)
难民问题是一个历史悠久的世界性问题。上溯到圣经时代,受奴役的以色列人逃离埃及,就构成了一个“难民”的问题。在中世纪,异族的征服,宗教间的不宽容,都曾造成了大批“难民”。15世纪摩尔人和犹太人被赶出西班牙,就是一个著名事例。近代以来,不断发生的战争与革命,也往往有难民问题相伴随。17世纪英国清教徒为寻求宗教自由逃往新大陆,法国大革命期间贵族逃往国外,在某种意义上也可算是“难民”问题。当然,象这样使用的“难民”说法,不过是以今天的眼光来看待历史,在当时无论如何是不存在严格意义上的“难民”概念的。
“难民”正式成为一个明确的国际政治术语,成为国际社会关注和全力解决的问题,乃是现代的事情。一直到本世纪,难民的地位才有了国际公约的明确规定,在国际范围才有了专门解决难民问题的常设机构。
一、难民问题的严重性
有人认为20世纪是“全面战争的时代”,因而也造成了一个“难民的时代”。这样说是有道理的。的确,两次世界大战再加上无数次局部战争,累计造成了多达数千万的难民。第一次世界大战所造成的难民问题还比较短暂,战后这些人很快就返回家园了。第二次世界大战所造成的难民问题就严重多了。战争期间,在欧洲估计有700万犹太人以及其他民族的人被迫逃离他们的国家,有多达1200万人流离失所。在亚洲,日本军国主义的侵略迫使6000万人逃离家园。
第二次世界大战结束之后到70年代末,尽管世界难民问题依然存在,但总的来说处于比较低的水平。据统计,1963年全球难民人数为130万。1979年,在苏联入侵阿富汗之前,全世界的难民人数为570万。②然而,进入80年代,特别是冷战结束以后,由于世界不稳定地区不断增多,全球的难民人数也急剧增长。
据估计,1991年全世界的难民达到了1600万。从地理上来讲,流落于西亚、南亚、北非、中东的难民有760万;在非洲撒哈拉以南地区有540万;在欧洲、北美有240万;在拉丁美洲和加勒比地区有120万;在亚洲其他国家及大洋洲有64万。③根据联合国难民署提供的数字, 1993年,与难民署工作有关系的人口是2300万人,分布于143个国家,其中包括1640万难民,366万流离失所人口,主要是战争受害者。在难民中,有近40%在非洲, 30%在亚洲。流离失所者主要在前南斯拉夫和前苏联地区。其中最受联合国关注的地区是波黑,那里有270万战争受害者需要联合国救援。1994年,与联合国难民署工作有关系的人口达到2741万人,其中包括难民1448万,已回国者398万,国内流离失所者542万,其他受关心者352万。④
①本文的写作得益于1995年联合国难民署驻华代表处副保护官员季欣(Mireille Girard)女士赠送给我的一批很好的资料。其中的一些观点,也来自于她的讲解。
②亚当·克热明斯基:《悲惨的20世纪——难民的世纪》,波兰《政治》周刊,1995年11月8日。
③“Office of the United Nations High Commission er fo r Refugees, Th e,”M icrosoft Encarta,1994.
④UN HC R Information Paper,1994.
美国情报部门的一份报告认为,近10年来,全世界需要人道主义援助的人数几乎增加了60%。1993年全世界依靠国际人道主义援助生活的人数为4500万,1995年的数字尽管有所下降,但仍有4100万。据该报告提供的数字,1995年世界各地逃离家园但仍留在国内的人有2200万,逃往国外的人有1600万。①
美国难民委员会1995年的《世界报告概况》列出了1995年底人数最多的几类难民:巴勒斯坦在国外的难民为320万,此外至少还有85万人处于“类似难民的境地”;阿富汗在国外的难民为330万,在国内的流离失所者为50万,还有10万人处于“类似难民的境地”;卢旺达在国外的难民为150万,国内的流离失所者为50万;波黑在国外的难民为90.5万,国内的流离失所者为130万;利比里亚在国外的难民为72.5万,国内的流离失所者为100万;伊拉克在国外的难民为62.29万,国内的流离失所者为100万,还有3万人处于“类似难民的境地”;苏丹在国外的难民为44.81万,在国内的流离失所者为400万。
该报告还列出了收容难民最多的国家和地区,其中伊朗收容了207.5万阿富汗难民;扎伊尔收容了133万卢旺达、安哥拉、布隆迪等国的难民;约旦河西岸—加沙地带收容了130万巴勒斯坦难民;约旦收容了129.5万巴勒斯坦和伊拉克等国的难民。此外,巴基斯坦、坦桑尼亚、几内亚、俄罗斯等国都收容了较大规模的难民。②
二、难民的理论界定
“难民”(refug ee)是个源于法语的词汇。它的基本意思是指逃到国外以躲避危险和迫害的人。在当代,对难民的界定主要是以联合国的说法为准,因为国际社会对世界范围的难民的救援是以联合国为中心,而联合国的救援工作又是以有关难民的界定为标准。从这个意义上来说,难民的理论界定涉及的是一个非常现实的问题,即国际社会应该对什么样的人提供帮助。
国际社会关于难民的界定是有一个演变过程的。在这方面,联合国先后产生过两个基本文件,即1951年关于难民地位的公约和1967关于难民地位的议定书。
1951年公约的适用范围较窄,在时间上它仅适用于1951年1月1日以前发生事件所造成的难民,而该公约的签字国在地理上又把它限定在欧洲。随后的历史发展进程表明,难民潮决不仅仅是第二次世界大战及战后之初的一种欧洲现象,它可能发生在世界上的任何不稳定地区。随着新的难民群体的不断出现,国际社会的成员感到需要有新的适应新的难民形势的公约。
联合国1967年关于难民问题的议定书就是在这种情况下产生的,它废除了1951年公约的时间界限,使之成了一个真正普遍的公约。截止到1994年4月,有118个国家成为了这两个文件的缔约方。另外各有4个国家只是其中一个文件的缔约方。其中美国就只加入了1967年的议定书。联合国关于难民的两个文件确定了对待难民的标准,规定了难民的地位和他们应享有的权利和义务,包括他们的法律地位、就业以及福利等。
按照联合国的界定,所谓难民,是指那些有正当理由害怕受到迫害,诸如基于种族、宗教、民族或政治观点等原因,离开原籍国,因而不能或不愿受到其原籍国保护的人。③
1969年,出于解决非洲难民问题的需要,非洲统一组织制定了一个体现非洲难民特殊性的公约(OAU Co nventio n Gov erning The Specific Aspects o f Refug ee Problems in Africa)。该公约扩大了有关难民的界定,即难民的产生不仅是政治迫害的结果,其原因还包括外来侵略、占领或外国统治,或是发生了导致其原籍国发生严重动乱的事件等。
1984年,中美洲国家在一项有关难民的宣言(Ca rta-g ena Declaratio n o n Refug ees)中亦采纳了非统组织的说法,此外还加上了一条“大规模侵犯人权”。④
随着时间的推移,国际社会保护难民的范围在不断扩大。后来,那些因战争、内乱、饥荒而流离失所的人(displaced people),尽管没有离开原来所属的国家,也取得了类似难民的待遇。这些人也能得到难民署的帮助和援助。
从有关难民的界定出发,我们可以在总体上区分难民与非难民。正如联合国难民署的一本出版物所指出的,世界上的大多数居民的权利和人身安全可以依靠他们的政府或国家机构来保护,即使这样的政府或国家机构不完善。然而,难民却不能这样做。他们逃离自己的祖国,要么是因为他们国家的政府滥用权力,他们害怕受到迫害;要么是因为他们的国家或政府无力保护他们。难民与其他需要人道主义援助的人的不同之处在于,他们需要国际性保护。⑤
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⑤UN HCR:The State of th e W orld's Refugees(1993),p10-11.
UN HCR:Th e State of the Wo rld's Refugees(1993).Penguin Book s,1993,p10-11.
General As sembly resolu tion428.
美联社1996年5月9日电。
美联社1996年4月5日电。
三、造成难民潮的根本原因
难民潮的发生,从根本上来讲,是人的生存环境发生剧烈变化所致。这里所说的环境,首先是指社会环境,其中包括国家领土的变更、政权的更迭、社会分裂、民族冲突所导致的动乱和战争,政治和宗教迫害等;其次是反映自然环境的急剧恶化,这种变更会间接地导致政治和社会冲突,最终使人流离失所。
一般来说,国家版图的变更肯定会造成难民问题,只是程度不同罢了。在第一次世界大战期间,伴随着奥斯曼帝国的崩溃,亚美尼亚人成了本世纪大规模驱赶难民和进行有计划屠杀的第一批受害者。1915年4月24日,土耳其政府在取得德国同意并在西方消极旁观的情况下,开始大规模驱赶和屠杀亚美尼亚人。到1917年,共有150万亚美尼亚妇女、儿童和男子死去。据估计,从1915年至1923年,有多达100万亚美尼亚人离开了小亚细亚。①
第二次世界大战之后因版图变更而发生的难民潮规模更大了。1947年的印巴分治造成了本世纪最大的一次难民潮。一种说法是有1400万印度教徒和伊斯兰教徒逃离了家园,另一种说法是有1800万人改变了居住地。1948年以色列立国,有100万巴勒斯坦人逃离家园。有许多难民至今仍在难民营中。1971年,当孟加拉国宣布独立时,有970万人逃出东巴基斯坦。1975年越南北方统一南方之时,有300万越南人离开了他们的国家,其中很多人是通过海上逃亡的,被称为“船民”。80年代末以来,伴随着前苏联和前南斯拉夫的解体,新独立国家版图之内的民族纷争造成了严重的难民问题。其中以波黑的难民最引人注目。据统计,自1992年以来,波黑的内战大约造成了400万难民。
如果在时间上把难民问题分为冷战和后冷战两个时期,我们可以看到,冷战时期的难民问题往往带有大国特别是超级大国争夺的背景,在某种程度上可以说是大国政治的产物。例如,在阿富汗、越南、柬埔寨、安哥拉、莫桑比克等国发生的问题,其背后都有美苏两个超级大国在插手。在安哥拉,自1975年开始的内战导致250万人逃离家园。在阿富汗,自1979年底苏军入侵到1994年,约有600万人沦为难民,他们多数逃到了巴基斯坦和伊朗。②外部势力对于地区冲突的干预,特别是超级大国支一派打一派的作法,使得传统的调解机制不起作用。
冷战结束以后,国际难民问题出现了新的特点。一是由于国际形势呈现了广泛的不稳定,难民问题空前严重了;二是多数国家和地区出现的难民问题,其原因并不在于国际间的冲突,而在于内乱或内战。这种特点在非洲表现得尤为典型。从安哥拉到红海,其中包括扎伊尔、苏丹、埃塞俄比亚、乍得、布隆迪和卢旺达等,都存在严重的不稳定情况。造成不稳定的原因,固然还有外部干涉的影响,但主要是内部问题,其中既有政治因素和种族因素,亦有经济因素和生态因素。
分析当代难民潮发生的原因,我们可以看到,种族或民族因素居最突出的地位。几乎每一起难民潮,都有民族因素的影响。前苏联解体之后在亚美尼亚、阿塞拜疆发生的难民潮,前南斯拉夫解体之后发生的难民潮,都是民族冲突的结果。近年来在非洲大湖地区胡图族与图西族的冲突,同时在几个国家导致了大规模的难民潮。在伊拉克,库尔德难民的流亡也可以说是民族冲突的结果。
除了民族冲突的原因之外,在当代,造成难民问题的突出原因还有经济方面的因素。自50年代以来,全球的两极分化在继续。处于绝对贫困之中的人口在不断增加。据估计,现在全球有10亿人处于绝对贫困之中。这种绝对贫困化是有可能造成难民问题的。对于勉强能够生存的群体来说,突发的暴力冲突会打断原有的食物生产和分配过程。在这种情况下,他们原本就十分脆弱的生活基础就不复存在了。对于这样的社会群体来说,持续的饥荒和流行的疾病对人们生命的威胁往往比战争更大。苏丹的内战已造成数十万人的死亡,其大多数人可以说是死于饥饿和疾病。一般来说,如果国家的政治生活是稳定的,那么这些人的生存机会就可能大得多。当然,绝对贫困的人口中只有很少一部分变成了难民,也许不超过2%。从这个角度来看,经济原因只是间接的原因,加上其他与之互动的原因,并进而导致社会的不稳定和剧烈冲突,才会造成难民问题。
生态原因同样对难民问题的产生有间接的影响。自然环境的恶化会使数百万人不得不离开他们的家园,这无疑会导致各种冲突。造成生态恶化的原因,有时是天灾,有时则是人祸。有时一种社会力量对生存环境的破坏具有迫害性质,即一种故意且带有敌意的行为。一些国家的政府对土著人的迫害就采取了这种方式。破坏了土著人与自然环境的特定联系,土著人就不得不离开他们的原居住地。极而言之,摧毁自然生存环境,是可以作为一种武器的,这也就是进行生态战争。进行生化战争,就是
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②以上数字,参阅《悲惨的20世纪—难民的世纪》和德国《图片报》1995年1月24日报道。
《悲惨的20世纪—难民的世纪》。
进行生态战争。有报道认为伊拉克政府对库德人居住区就进行过生态战争。
四、国际社会对难民的保护
本世纪以来,为解决难民问题,国际社会的有识之士一直在进行不懈的努力。从20年代起,国联就开始着手解决难民问题。第一次世界大战之后,针对在欧洲和小亚细亚出现的难民问题,国联在1921年设立了俄国难民事务高级专员(High Commissio ner fo r Russian Refug ees)的职位,并选举南森(Fridtjo f Nansen)担任该职。这是国联为处理国际难民问题采取的第一个行动。此后,国联又有了一系列组织和协定以处理不断出现的新的难民问题。它所处理的问题涉及到土耳其人、希腊人、亚美尼亚人、西班牙人、奥地利人以及德国犹太人等。
联合国取代国联之后,在1947年建立了一个新的组织,即国际难民组织(Interna tional Refugee Org aniza tio n (IRO)),它的使命是保护已有的难民和二战之后新出现的散布于整个欧洲的2100万难民。它的主要职责是对难民进行确认、登记、分类、照顾、法律保护、遣返和安置。从1947年开始,该组织成功地在80多个国家安置了100多万难民。
1950年12月,联合国大会通过决议,决定成立一个新的机构取代国际难民组织,这就是联合国难民事务高级专员公署。该机构从1951年1月1日起正式开始工作,其原则是以纯粹人道主义的和完全非政治性的精神向难民提供国际法律保护,并在有关政府或联合国的要求下,向难民提供物质援助,最终解决难民的各种问题。
最初,难民署并不是一个长期机构,它的主要任务是处理二战遗留下来的欧洲难民问题。后来,由于世界各地陆续出现新的难民问题,所以一直延续至今。它遵循大会和经社理事会的指示进行活动,负责协调联合国救援活动的方方面面。现在的领导机关高级专员方案执行委员会是1958年建立的,成员由经社理事会从关心和致力于解决难民问题的国家中选举产生,但也适当照顾地区代表性。现有成员47个,中国是其中之一。该机构的最高负责人是高级专员。
为使难民得到保护,联合国难民署采取了一系列措施,为他们提供了诸如就业、受教育、居住、迁移和免受迫害等方面的保证,并且敦促各国就难民问题进行立法。难民署所追求的目标,是“永久解决”难民问题。所谓“永久解决”,就是使难民不再成其为难民。
在实践中,使难民自愿返回家乡,一直被认为是比较好的解决办法。1993年,难民署在阿富汗、柬埔寨、埃塞俄比亚等国创造条件,使总数达180万的难民返回了他们的原籍国。对于回去的人,难民署还要确保他们能享有各种权利。当然,难民署动员他们回去是在有确实安全保证的情况下进行的。在这里,它必须遵循一个基本原则,即1951年公约所规定的non-refoulem ent。这个词出自法语,意思是“不再践踏、压迫或驱逐”。按照这个原则,对任何人都不能在违背其意愿的情况使之返回可能遭受迫害的地区。
在遣返不大可能的情况下,比较好的解决办法就是在其避难国家就地安置。当然,这样做必须得到所在国政府的同意。由于收留难民的多数国家是欠发达国家,因此这样的安置困难很大。还有一种处理办法就是在第三国进行安置。例如,中国就曾接受安置了28万印支难民。
由于解决难民问题需要涉及人员、资金、粮食、运输工具、卫生、教育、劳动就业等各个方面,所以联合国的许多组织都参加了这项工作。除难民署外,粮农组织、卫生组织、儿童基金会、教科文组织、劳工组织、世界银行、农业发展基金会等也常常参与其中。在具体项目的实施中,难民署发挥了中坚的作用。除了对联合国内部组织进行协调外,难民署还同其他组织,诸如国际红十字会和许多非政府组织,进行密切联合。在当今世界,对难民的任何救援都离不开国际合作。
由于难民人数大量增加,救援活动所需资金也越来越多。1978年救援难民的费用为8000万美元,到1980年增至5亿美元。以后几年的经费都保持在4亿美元到5亿美元之间。1992年,该项开支猛增到10亿美元。1993年又达到了13亿美元。其中用在前南斯拉夫地区的资金就达5亿多美元。①联合国的援助资金主要靠国际社会的捐助。难民人数的大量增加,给募捐工作也带来了很大困难。
半个世纪以来,联合国为解决世界难民问题做出了巨大贡献。1954年和1981年,诺贝尔委员会两次把和平奖授与联合国难民署,说明这项工作得到了国际社会的广泛认可与敬佩。
[责任编辑 邵 峰]
①UN HCR In formation Paper1994.