浅谈BT,BOT,PPP等融资模式
浅谈BT，BOT，PPP等融资模式
BOT 起源于17世纪英国领港公会的灯塔建设及运营项目，但在当时该模式没有得到重视和其他行业的认同。李继忠提出：BOT 是发展中国家的领导人提出的概念，1984年土耳其引入民间资金兴建基础设施并制订了世界上第一个BOT法(土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的称谓。BOT 强调“民间投资、用者偿还”，政府无须投入财政资金就可向公众提供服务并且不构成政府的外债和内债，但政府要提出奖励计划以吸引民间投资，例如免税等。BOT模式在国际上现在得到广泛的运用，发达国家多使用PPP的概念, 联合国、欧盟的相关文件也是大量的使用PPP的概念。PPP是英文"Public-Private Partnerships"的简写，中文直译为"公私合伙制"，即公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。英国多用PFI模式，现在则是PF2模式。
本文仅讨论其中的BT模式部分；后续再讨论BOT及PPP模式。
BT(building —transfer)模式：即建设—转让；是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式，是公共基础设施建设中发展起来的项目融资与实施模式，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的融资模式。它的特点是项目工程由协议授权的投资人负责进行投融资，负责项目后期投资、建设、管理（建设、项目管理不一定由投资建设人直接参与）。工程项目建成后，政府或授权业主组织竣工验收合格后，完成资产交付，政府或授权业主根据前期签订的回购协议向投资人回购，投资人保证在质保期内的工程质量。该融资模式适用于建设资金来源计划比较明确，短期资金短缺，完全没
有收益的基础设施项目，如土地储备整治及开发、城镇供水项目、污水处理项目以及市政道路开发等。
BT 不是中国概念，据说可认为是由BOT（建设——运营——移交）模式（BOT主要用于经营性基础设施项目）演变而来，也可归属为PPP（Public- Private-Partnetships，公共私营合作制）模式的一种。因此，要正确理解BT必须对BOT模式有所了解。据说BOT 融资模式起源于17 世纪英国领港公会的灯塔建设及运营项目，但在当时该模式没有得到重视和其他行业的认同。1984年，土耳其引入民间资金兴建基础设施并制定了第一个BOT 法案。BOT 强调的是“民间投资、用者偿还”，政府无须投入财政资金就可向公众提供服务并且不构成政府的外债和内债，但政府要提出奖励计划以吸引民间投资，例如免税等。1990年，菲律宾颁布了亚洲第一个BOT法，在该法的第二条中定义了BOT、BT两种模式。1994年菲律宾重新颁布了BOT法，定义了其他模式。菲律宾对BT的定义：“建设-转让——一种契约性安排，项目建议人据此承担授予的基础设施或发展设施的融资和建设，并在建成后将它转让给政府机关或地方政府有关单位，后者按商定的分期付款时间表，支付建议人在项目上花费的总投资，加上合理比例的利润。这种安排可应用于建设任何基础设施或发展项目，包括关键设施，由于安全或战略的原因，这些设施必须由政府直接经营。”但国内（前文BT概念）描述BT时多忽略了“由于安全或战略的原因，这些设施必须由政府直接经营”这句话。李继忠认为：正是由于“由于安全或战略的原因，这些设施必须由政府直接经营”才省略了一个O（运营），换句话讲，BT是BOT的一种，BT 同BOT本质其实并无原则区别，区别在于BT没有运营阶段，少了个O。个人表示特别同意这种观点，因为这样才能够更好地区分BT和BOT模式。
BT 模式在国内长期以来由于其运作模式与招投标相关法律法规冲突，一直没有获得官方认可。1996年，严介和以BT融资的方式修建了江苏宿迁市府大道，号称是我国最早的
具有国际化融资模式的BT项目，完全由企业筹资建设，政府回购。之后，尤其是2003年建设部30号文为BT正名以及2004年国务院出台“关于投资体制改革的决定”之后，BT 模式迎来了发展的机遇期。尤其在2008年下半年之后，为应对金融危机，我国推出了4万亿刺激计划（有说法加地方18万亿），大量基础设施项目仓促上马；而在2010年我国央行又多次出台政策控制货币流动性，这就导致了大量前期仓促上马的工程突然面临资金链断裂问题，不做又不行，这就推动了BT模式融资的一轮发展高峰。应该说这几年来社会资金通过BT模式大量进入地方的基础设施建设，为解决地方融资困难，推动基础设施建设作出了贡献，但由于BT模式在国内缺乏法律法规约束，“中国式BT”的存在以及融资成本过高等因素，也造成了一些隐患。2012年底，我国财政部、发展改革委、人民银行、银监会四部委出于遏制地方政府变相增加地方政府债务等动机，联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，对政府采用BT模式融资从委托、回购担保协议、回购方式等各方面进行了制止。2013年底，国家审计署发布的地方政府债务审计结果表明：BT模式已经成为仅次于银行贷款的主要债务资金来源；其中政府负有偿还责任的债务和负有担保责任的债务分别为1.2万亿和465亿元，这也是国内对BT这种融资模式负债的首次清晰认识，且业界人士大都还认为这仅是全国BT债务规模风险的冰山一角。因此，单纯从地方债方面可以看出，BT融资已对我国地方政府的稳定运作构成了较大的“隐形风险”。那么下面就浅谈下BT模式融资的优点和风险。
优点方面：
1）项目结构清晰，建设风险全部转移给项目建设方承担，业主（主要是政府）的建设风险较小；
2）缓解政府财政压力，转变政府职能。将大量社会资金引入基础设施建设，有效缓解政府的财政压力，使建设资金不到位的项目尽早实施，实现社会效益和经济效益。同时，
将项目建设职能从政府手中剥离出来交由专门的项目公司实施，一方面实现了建设管理的市场化与专业化，提高了建设效率；另一方面，政府能够从项目管理中脱身出来，专门从事回购资金的筹措及对项目的宏观监督，改变了政府在基础设施和公用事业建设中的职能。
3）为投资方开辟了新的投资渠道，同时鉴于BT模式的“垫资建设”特性，对企业资金能力要求较高，这也有利于行业领先企业做强做大，加速行业整合。同时，投资方在项目建设过程中拥有较大自主权和利润空间。
4）由于责权明晰，相对于业主（主要是政府）自主招标建设，BT模式更有利于保证工程质量和进度。
风险方面：
1）投资方风险较大，最大的风险是项目回购风险，实际上就是政治风险以及地方政府的信用风险。【请各位尽情拍砖，这是从地方债情况和自己所在行业发展产生的个人想法，我认为我们国家政策的延续性较差，容易在短期发生颠覆性的变化；同时政策的衔接和具体执行要求过于模糊，可操作性和绝对的判定标准较差。观点上确实带了一些个人色彩。希望克强总理前些天“政策落实的最后一公里”的讲话能快些成为现实】下面举几个例子来说明该风险：其一，四部委2012年底《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文），可能将使一些BT项目甚至有些地方政府融资平台公司陷入窘境，投资者将面临不能获得政府如期回购或必须中途退出的风险；这就是政策朝令夕改引起的问题。其二，地方政府对自身的回购能力有时没有或没有能力进行理性、客观估计，因此在项目交付需要提供回购资金的时候产生问题。如2012年中国北车以BT模式承接一期投资达48.6亿元的沈阳浑南新区现代有轨电车项目，北车赶在全运会前交付了该工程，结果沈阳政府为全运会大兴建设，建设项目过多而偿债无力，北车面临所有投入打水漂的风险。即使后期得到政府回购款，施工以及拖延期间高昂的融资成本很可能吃掉整个项目利润。其三，回购资金
拨付审批程序过多，可能造成投资方的资金成本上升。由于BT项目回购资金大部分来源于政府财政资金，BT项目的审批、回购等除政府认可之外有时还需要获得人大和有关行政部门的批准，以确保能够按照使用财政资金的正常程序执行。因此政府内部程序事务的拖沓和拖延往往会使投资企业空挂大量的应收账款而收不到钱，大大增加了资金成本。其四，政府信用问题。BT项目从开工至完成回购时间跨度大，往往会出现上届政府为了政绩，无视政府财务能力，进行大量基础建设，导致项目完工后下届政府无力回购，即使认账也不可能破产还钱，企业亦求告无门。
2）监管法规缺失，导致项目质量和利益输送风险。国内BT项目建设缺少相应的法律法规，尤其是没有规范的项目审批发包手续。那么这种非公开招标的项目，其成本，质量标准等均成为了“台底交易”，极可能导致内部交易和利益输送。利益输送必然也将导致项目粗制滥造的质量问题以及政府承担回购资金过高的问题。
3）“中国式BT”在某种层面上给BT模式带来了许多不确定性。在国际通行的BT 模式中，政府几乎不承担任何风险的，只负责回购，风险基本由企业自行承担。但据称在国内存在一种“中国式BT”现象，政府出资一部分（也可能通过企业垫付），企业垫付一部分，进入回购期后政府再行逐年支付；承建方总包后让渡一部分的利益给既得利益群体更是已经成为行业“潜规则”。这些政府拿下部分的投资权或者企业分包工程给相关利益方等做法，很明显都存在利益输送的隐患。在获得业主方让渡的利益的同时，政府必然需要在回购协议中做出妥协，这样就很可能造成国有资产的流失和浪费，给BT模式的后期运营带来了许多不确定性。
个人想法：
1）首先，必须建立政府信用，这样才能够使企业有信心投入巨额资金与政府合作。无论是BT,BOT,乃至PPP模式都需要建立投资方对政府的信心。因为回购风险一定是最大的
风险，这点对BT模式最为关键。
2）制定BT模式融资的相关法律法规。从项目选择、项目审批、招投标、回购担保等方面对BT模式融资进行规范化管理。
3）个人更为认同菲律宾BOT法案中对BT项目前提“由于安全或战略的原因，这些设施必须由政府直接经营”的界定。让市场在资源配置中起决定性作用，把政府从这种具体性、专业性事务中甩出来，设定了“安全或战略”的前提后把项目交给市场做挑选，如果资金不认可项目或由于资金问题无法采取BT模式，那么就采用BOT模式或者是PPP模式，不必执着于BT模式的采用，执着很多时候都是利益的驱动。