政府投资项目科学决策问题研究_王立国

第12期(总第301期) 2008年12月

财经问题研究

R e s e a r c ho nF i n a n c i a l a n dE c o n o m i c I s s u e s

　N u m b e r12(G e n e r a l S e r i a l N o.301)

D e c e m b e r,2008

·金融与投资·

政府投资项目科学决策问题研究

王立国

(东北财经大学投资工程管理学院,辽宁　大连　116025)

摘　要:目前,因为政府投资项目决策的非理性,形成了一些“伪为民工程”,不但浪费了政府有限

的经济资源,而且降低了政府的信用。究其原因,与政府投资项目决策缺乏监督、缺乏理性、缺乏

责任约束和政绩导向偏差是分不开的。要杜绝这些“伪为民工程”,需要强化为民办事的意识,完

善对决策的有效监督,建立不可行性研究和后评价机制,建立健全决策失误的责任追究制度。

关键词:政府投资项目;科学决策;责任追究制度;后评价制度

中图分类号:F223 文献标识码:A 文章编号:1000-176X(2008)12-0050-06

近年来,我国每年政府投资项目所需资金约4000亿元,占全社会固定资产投资的比例为4%—5%。对一个国家来说,政府投资项目往往具有全局性的意义,决策一旦失误,造成的影响无疑是巨大和深远的,政府也将为此付出沉重的经济代价和社会代价。据世界银行估算,中国“七五”至“九五”期间政府投资的失误率为30%。另外,大量的国债用在了没有回报的形象工程上。《南风窗》2004年8月16日报道,2003年经过对526个使用国债资金的城市基础设施项目审计发现,在已建成的320个项目中,有32个项目基本没有投入运营,18个项目长期处于试运营或开开停停状态,69个已经运营的项目没有达到当年设计生产能力,有34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因,存在较为严重的损失浪费问题。

陕西省宝鸡市冯家山引水工程就是一个颇有代表性的例子。20世纪90年代中期,陕西省宝鸡市日缺水8万立方米,给居民生活和经济发展带来许多困难,就是在这种背景下,宝鸡市政府于1996年开工建设冯家山引水工程。2000年,该项目竣工投入使用,正式向市区试供水。然而,这项实际投资为3.09亿元的引水工程,从试运行到目前已经发生了8次爆管。据相关部门测算,仅冯家山引水、输水管线前6次爆管,即已造成经济损失1008万余元。每一次爆管后,都有大量农民的房屋和耕地被冲毁, 60多万宝鸡市民重新陷入用水困难的煎熬,自来水公司每次都要花去修理以及赔偿费用几十万元,而且还要承受市民的埋怨和谩骂。这项“惠民工程”最终建成了令宝鸡市民饱受8次爆管之痛的“祸民工程”。实际上,像这样失败的政府投资项目不在少数,如河南省郑州市供水工程因盲目决策造成各种损失2716万元;黑龙江牡丹江市投资5.6亿元的煤气工程因盲目建设、管理混乱、损失严重而停产;哈尔滨市政府投资5000万元在市传染病医院建设的新住院大楼于2005年竣工,到现在也没有投入使用。

因为政府投资项目策失误造成的盲目重复建设、“形象工程”、“政绩工程”和“豆腐渣工程”屡见不鲜,这些都可以称为“伪为民工程”。之所以把这样的工程称为“伪为民工程”,是因为在建设此类项目

①收稿日期:2008-08-24

作者简介:王立国(1957-),男,山西临猗人,教授,经济学博士,主要研究方向为投资经济和技术经济及管理。E-m a i l:t z x@

d u f e.

e d u.c n

时,有许多往往都打着“为民工程”的旗号,而实施的结果正好与此相反,不是“为民”,而有些甚至成了“祸民工程”。怎样杜绝这样的“伪为民工程”,是我们不得不深思的一个问题。目前,我国经济增长减速的趋势越来越明显,财政收入减少已成定局,政府将会面临财政收入和支出的双重压力,在这种大背景下,政府财政投资要更加科学,投资项目选择要更加谨慎,杜绝“伪为民工程”也更加迫切,因此,有必要进一步关注和探讨政府投资项目科学决策问题。

一、研究的理论基础

1.政府投资建设项目的理由

由于在以市场为导向的经济活动方面,公共部门的效率低于私人部门①,技术进步正在使传统上被认为是自然垄断的市场也有可能开展竞争,所以,在世界范围内,越来越多的产品和服务由私人部门提供。那么,为什么政府还要投资建设项目,提供产品和服务呢?市场失灵、资本成本优势、筹资能力优势和扶贫为此提供了充分的理由。

对于自然垄断项目,当存在规模经济时,大企业的效率要高于小企业,而企业一旦形成垄断,就有可能产生效率的损失,因此需要政府参与投资或加以规制。因为经济外部性的存在,必然会出现外部经济的产品和服务供给不足,外部不经济的产品和服务供过于求的情况,政府投资建设项目,如铁路项目、高新技术项目及基础研究项目等,就成为必然。市场产品和服务可分为公共产品和私人产品。纯公共产品既无消费的竞争性又无受益的排他性,一般私人部门不愿提供。即使一些准公共项目(如收费道路和城市公用设施),其产出具有一定的竞争性和排他性,但收费往往不足以反映消费者的支付意愿,如果没有政府的优惠政策(包括财政补贴和减免税政策等),一般私人部门也不愿提供,必须由政府公共部门提供,实际上,政府公共财政的资源配置职能主要体现在公共产品的生产或提供上。

资本成本和项目规模是政府投资建设项目的另一个比较充分的理由。通常情况下,政府公共部门的资本成本要高于私人部门的资本成本,但在有些条件下,政府公共部门的资本成本要低于私人部门的资本成本,因为,政府公共部门可能有途径得到低成本的建设资金,如从国际金融机构(如世界银行及其国际金融协会等)和区域性金融机构(如亚洲开发银行等)得到优惠贷款,而私人部门就可能得不到。这样,一些对社会非常有利的项目却不能吸引私人投资者进入。在这种情况下,政府公共部门通过直接提供产品和服务进行干预,可以提高社会福利。有一些政府投资项目,规模比较大,同时也存在比较大的风险,私人投资可能不会进入,作为一个国家全体人民的代表,政府公共部门能够支配的资源比任何私人部门都要多。因此,它可以承担那些具有战略意义、超出私人部门财力和具有较大风险的大型投资项目。

收入再分配是政府公共财政的职能之一,基于此,政府要向贫困人口提供低收入弹性的产品和服务,同时,还要提供那些如医疗保健(如公立医院)和教育服务(如公立学校)等具有高收入弹性的产品

和服务。这样,就需要政府投资建设项目,以达到扶贫的目的。

②上述分析也为政府投资项目提出了一个大致的范围,即政府不应当再直接投资或参与提供竞争性产品和服务的项目,利用有限的资源为社会提供满足公共需要的产品和服务,实施对国家具有战略意义的大型投资项目,制订科学的扶贫计划,有步骤地实施扶贫投资项目。

2.地方政府的有限理性的假设

在古典经济学理论中,假设所有的经济主体都是在一定约束条件下追求自身利益最大化的“经济人”。对政府,特别是地方政府而言,经济人假设意味着其在可能的条件下总是追求辖区利益最大化,

51政府投资项目科学决策问题研究①

②S t i g l i t z (1994)认为,还没有认定私人部门比公共部门更有效率的依据,也没有找到表明谁比谁更有效率的结论性证据。在这两个部门中,有效率和无效率的情况都存在。即使是那些强烈支持政府干预的经济学家,也赞同这样的流行观点:公共部门的效率较低。高培勇等(2007)认为,公共投资存在着“委托代理”问题。因为公共资金一般是无偿使用,政府受全社会纳税人的委托对其使用,但是缺少严格的监督,或者监督成本过大,难免出现“道德风险”和“逆向选择”。所以一般来说,公共资金的使用效率并不如私人资金。

P ·贝利和J ·安德森等(2001)认为,由政府公共部门提供产品和服务的理由是市场失灵、扶贫和规制物品(M e r i t g o o d s )。其中,市

场失灵包括自然垄断、外部效果、公共物品以及信息不对称和市场不完全等。在信息不对称和市场不完全中提出了互补市场、厌恶风险、资本成本和项目规模是政府公共部门投资建设项目的理由。

与此同时,地方政府官员也尽可能的谋求自身利益的最大化。地方政府的理性假设,一方面可能会加剧地方保护主义;另一方面也可能会促进地方政府更愿意帮助和支持本区域有活力的非国有经济。但是基于决策环境的复杂性、决策能力的局限性以及决策信息的不完全等现实条件,地方政府的经济人理性是有限的而非完全的。每个决策者理性能力的强弱不同,决定了政府投资项目的效率也不尽相同。实际上,在现实社会中,政府官员同企业家、消费者一样是“经济人”,即是寻求自身利益最大化的行为主体,于是出现了有限理性个人和有限理性政府的假设。但是,有限理性作为分析现象的一种方法,不能作为政府投资项目决策失误的一种借口,更不能将决策的失误归结为有限理性政府和有限理性政府官员。如何避免或者最大限度地降低有限理性对政府投资项目决策的影响才是更值得我们关注的问题。

3.政府投资决策风险中性的假设

基于风险合并和风险分散的原因,假设政府投资决策者是一个风险中性者,他们既不应喜欢风险,也不应厌恶风险,而应关心项目期望净现值①最大化的问题。如果政府的投资组合中有许多结果相互独立的项目,政府则无须考虑项目净现值围绕用净现值概率分布的方差来测定期望值的变化。因为一些项目的结果可能低于期望净现值,而另一些项目的结果可能高于期望净现值,项目的正负影响将在很大程度上可以互相抵消,这可称为合并风险。当政府受社会委托投资建设一个项目时,它能把项目风险有效地分散给社会所有成员。任何一个项目的失败都只会使社会成员受到很小的损失。而私人投资者不同,他们投资建设一个项目,一旦项目失败将会给其带来极大的损失。尽管公共项目和私人项目的风险可能相同,但对投资者的损失后果是不同的,政府介入分散了风险,使每个人潜在的损失变得很小,这可称为合并分散。

但要注意的是,风险中性并不意味着政府投资项目决策者不应尽力把项目的风险降低到最小程度,即政府投资决策风险中性绝不允许不计后果地决策和实施项目。另外,降低风险的行为也会提高项目的期望净现值。同样,即使是项目设计不能减少其不利事件发生的概率,也应该考虑尽量减少可能损失的数量。②

二、政府投资项目决策失误的成因

1.决策缺乏监督

调控主体与投资主体身份不清是政府投资及其决策中的首要问题。对于企业投资主体,政府的审批或核准与调控可以说是外在的压力和监督,政府可以从诸多方面和环节对项目投资进行过滤,可以对项目周期的任何阶段进行有效的监督,也可以通过产业政策、投资政策和其他政策或手段引导投资的投向。而对于政府投资项目来说,政府既是投资主体又是调控主体,相当于既是裁判员又是运动员,这样一来,由于角色的双重性,很难形成调控的权威性,也无法提高投资主体自我约束的水平。

在操作层面上,虽然有社会监督和决策民主化的规定,但在执行时往往流于形式。在现实中,很多重大决策(包括政府投资项目决策)也采用公示、听证、咨询等程序,但由于制度不健全和利益驱使,这些程序在操作时出现偏差,主要表现在以下三个方面:一是公开程度不够,公众不能从多种渠道了解项目全方位情况;二是听证和咨询等多请同意的人参加,回避持不同意见的人;三是对新闻媒体施加各种影响甚至直接下发通知,只宣传正面消息,不报道反对、质疑意见,直至封锁信息。这样,由于缺乏健全的监督机制,监督者完全可能受被监督者操纵,从而不能有效避免错误决策和决策失误,使许多政府投资项目在开工后或完成后才暴露问题。如果政府不注重提高决策的科学化,又没有充分重视外在力量的监督,项目决策失误在所难免。

2.决策缺乏理性

投资决策缺乏理性主要表现在可行性研究图有虚名、缺少长期规划的支持和后评价机制缺失等三个方面。无论是政府投资项目,还是企业投资项目,在进行决策时都要进行可行性研究,这早已形成共52财经问题研究 2008年第12期 总第301期

①②一般的投资项目适应于净现值准则,当一个项目的净现值大于或等于零时,认为该项目通过了检验;而有些项目不适用净现值准则,需要计算期望净现值,即利用所有可能的项目结果及其对应的概率加权计算出的期望值来判别项目的可行性。

P·贝利和J·安德森等(2001)在其《投资运营的经济分析———分析方法与实际应用》一书中对风险中性和政府决策进行了更为详细的论述。

识,但在实践中,有许多政府投资项目的可行性研究只是履行公事,没有真正把可行性研究作为决策的重要工具,中介机构因为缺乏激励和责任约束,往往与投资者“串谋”,编制虚假的可行性研究报告。

科学的长期发展规划是投资项目成功的基础,如果不能把投资项目的安排建立在长期发展规划的基础之上,不但项目的功能难以发挥,而且有时可能会影响区域和部门经济的发展,甚至会造成全局经济利益的损失。在我国,许多政府投资项目的决策恰恰缺少科学的长期发展规划的支持。有时,没有长期的发展规划,即使有,也缺乏科学性和可操作性;有时,有长期发展规划,但在项目决策时并没有进行充分的考虑。长期以来,地方政府都制订了长期发展规划,并都通过了人民代表大会的审议,但缺少实施性。

进行项目后评价是西方经济发达国家和国际金融机构普遍采用的一种机制。通过项目后评价,不仅可以考察项目本身的实施结果与预期结果的差异及其原因,及时调整项目的目标和完成目标的措施等,还可以为制订长期规划和投资同类项目反馈信息,更可以作为政府及其职能部门和金融机构决策同类项目的重要依据。在我国,理论上已经意识到后评价的重要性,但在实践中还很少有作为,只是个别部门设立了后评价机构,但尚没有建立起后评价机制。

3.缺乏对决策人的责任约束

对政府投资项目来说,牵涉的领域较多,可能需要由几个部门通过集体决策的方式来共同完成。集体决策能集结各职能部门的职能权限,集中各部门的智慧,听取各方面的意见,比起个人决策来说,是一种更为科学、民主的决策形式。但是,由于我国行政权力运行的特殊性,集体决策很容易成为逃避决策失误责任的托辞。项目投资一旦出现失误,没有达到预期的目标或者造成较大的社会负面影响,投资者要么对此绝口不提,要么把责任推托到集体决策上。由于我国目前还没有对集体决策失误如何追究相关当事人的责任作出规定,行政机关内部也没有针对集体决策失误责任的分担问题给予明晰界定,“决策是集体讨论作出的”就成为相关人员逃脱法律责任和社会谴责的最好借口。

2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》已经提出了“政府投资责任制和追究制”,但由于缺乏相关配套文件,并没得以贯彻执行。因为缺乏具有可操作性的政府投资责任制和责任追究制,政府投资项目的直接决策人可能会从自身或本部门的利益考虑,实施一些“政绩工程”和“形象工程”;也正是因为缺乏责任约束,使一些政府投资项目沦为“豆腐渣工程”和“腐败工程”。

4.地方政府政绩考核导向偏差

利益最大化是决策人所追求的目标,而地方政府的最大利益莫过于政府官员当政时的政绩。目前,地方政府的政绩还主要以国民生产总值、财政收入等直观的量化指标来衡量。为了追求政绩,地方政府会利用其配置资源的权力,减少其它公共产品和服务(如卫生保健、教育等)的供给,不断扩大投资规模,甚至在投资规模上与其他地方进行攀比。政府官员也是寻求自身利益最大化的行为主体,增加投资具有政绩上的高效率和责任上的低风险(效益远远大于成本),很自然成为地方政府追求的目标。通过增加投资,能解决就业问题和保持较高的经济发展速度,可为某些行政官员任职期间的政绩带来显著实效,也为自己的升迁奠定了基础。因为缺乏对决策人的约束,一旦项目失败,政府官员没有具体的责任,更谈不上受到行政处分和法律的制裁。另外,有些政府投资项目周期比较长,在其负面影响显现时,可能已经是下一届政府,和自己毫无关系。

投资具有两面性,如果投资能够满足社会需求,该项投资可能是有效率的,也能够达到增加社会福利的目的;如果不是建立在社会真正需求基础上一味追求投资的增加,投资可能是低效率的,甚至会出现无效率或负效率,不但不能达到增加社会福利的目的,反而可能会减少社会福利,这也符合投资边际收益递减的规律。实际上,为追求政绩而实施的政府投资项目有许多并不能真正满足社会公众的需求。

三、提高政府投资项目科学决策水平的对策建议

1.强化为民办事的意识

杜绝“伪为民工程”,强化政府投资项目决策者为民办事的意识是非常重要的。如上所述,从经济学分析可以看出,基于矫正市场失灵和扶贫等方面的考虑,需要政府投资建设项目,向社会提供一定数量的产品和服务。从另外一个角度进行考察,为民办事是政府的职责所在,投资建设项目是政府履行职53政府投资项目科学决策问题研究

54财经问题研究 2008年第12期 总第301期

责的一个重要手段。通过投资建设项目,最大限度地满足人民对公共产品的需求。如果政府假借为民办事的理由,建设“形象工程”和“政绩工程”等,无疑于是渎职。政府投资项目的资金主要来源于税收,用纳税人的钱为纳税人服务,符合取之于民、用之于民的原则,如果拿纳税人的钱建设一些“豆腐渣工程”,甚至“祸民工程”,并借机寻租,不仅仅是渎职,而且是犯罪。强化为民办事的意识,不能只是做表面文章,而是要实实在在为民办事。

2.完善对政府投资项目决策的监督管理

完善对政府投资项目决策的监督管理需要从强化监察、审计部门的监督和社会公众的监督两方面入手。对于我国的政府投资项目,按规模大小,通常是由各级发展与改革委员会审批,财政部门拨款,建设部门、主管部门或政府设立的作为融资平台的机构负责招投标、设计和施工,监察部门和审计部门则是在项目完工后才介入监督。这种事后监督不能说对政府投资项目科学决策没有作用,但与事前和事中监督比较,其作用是非常有限的。在进行政府投资项目决策时,除了进行充分的可行性研究和不可行性研究外,还需要监察和审计部门主要从项目的必要性、合规性和透明度等方面进行监督。在项目实施过程中,可以由监察和审计部门委托中介机构(如工程咨询公司等)进行过程评价(也可称为绩效评价),主要从招投标、采购合同、工程质量、工程进度和资金使用等方面进行监督。

强化社会公众的监督就是要充分尊重社会公众的知情权。社会公众是纳税人,政府受纳税人的委托投资建设项目,以满足其需要。因此,接受社会公众的监督天经地义。为了把接受社会公众的监督落到实处,可以考虑建立完善的政府投资项目信息披露和社会公众参与决策的制度。凡是有一定规模(如投资1000万元以上)的政府投资项目,都应该有顺畅的渠道和足够的时间披露信息,接受社会公众的监督。社会公众参与决策可以参照参与式社会评价的理论和方法①。

3.建立不可行性研究机制

所谓“不可行性研究”,即逆向思维论证。在对重大事项进行决策时,在有关机构提出可行性研究结论的同时,组织另外一批专家,进行反向论证,即不可行性研究。可行性研究与不可行性研究是相辅相成的,以逆向思维做一个不可行性研究,既可给一些头脑发热的决策者泼泼冷水,又可对可行性研究形成的方案“鸡蛋里挑骨头”,寻找潜在的问题和风险。不可行性研究的本质是真正的风险研究,它站在与可行性方案相反的角度,给决策者提供更广阔的思路和更多的信息,并在很大程度上弥补一般可行性研究的不足,使决策更加科学、合理。

实现政府投资项目决策科学化,必须引入“不可行性研究”机制,可以考虑从以下几方面着手:对于重大投资项目的决策,政府相关部门在委托一家具有资质的咨询机构进行可行性研究的同时,委托另外一家具有资质的咨询机构进行不可行性研究;建立一个政府投资项目决策前的沟通机制,为可行性研究方和不可行性研究方提供讨论、答辩论证的平台;在进行不可行性研究时,要扩大社会参与度,广泛邀请环保、规划、工程技术、金融等各行各业的专家参与讨论,做到集思广益,尽可能全面地预测潜在的重大问题和风险;将政府投资项目,特别是重大投资项目的不可行性研究规范化、制度化和程序化。

4.建立决策失误的责任追究制度

权力和责任应该是对等的。长期以来,在政府投资项目决策中,政府拥有绝对的权威性,但对其应该承担的决策失误的责任却没有明确的要求,实际上,这也是政府决策非理性化的一个重要原因。为了提高政府投资项目决策的科学化水平,需要尽快建立决策失误的责任追究制度。

政府投资项目决策失误的责任追究制度是指政府在项目决策过程中,由于未履行好自己的职责或由于错误决策而导致项目失败或造成不良后果,或者是违反了决策程序和标准,侵犯了公共利益和公民的基本权利,决策者所必须承担的责任。作为投资体制改革纲领性文件的《国务院关于投资体制改革的决定》已经提出了构建“政府投资责任制和追究制”的要求。在具体操作层面上,可以考虑从以下几个方面做出明确的规定:政府投资的范围;政府投资项目决策和实施的程序及各个环节相应的责任;政

①在投资项目可行性研究中,社会评价包括公众参与的内容,称为参与式社会评价,就是通过一系列方法或措施,促使项目的相关群体

介入项目决策、实施、管理和利益分享等过程的一种方法。公众参与的主要形式包括自主性参与和动员性参与、组织化参与和个体化参与、目标性参与和手段性参与、支持性参与和非理性参与及制度化和非制度化参与等。

府投资项目的执法权限及依据;政府投资项目责任追究的主体、对象及责任追究的方式和程序;如何建立项目审批官员终身负责制;如何加强政府投资项目的制约和监督机制的建设;如何提高政府投资项目决策责任制和责任追究制的执行效率等。

5.建立健全项目后评价机制

国内外的实践证明,建立后评价机制对减少项目决策失误是行之有效的。有一个完善的后评价机制,不但可以为追究项目决策人的责任提供依据,而且可以避免同类项目出现类似的失误。我们可以借鉴一些经济发达国家和国际金融机构的做法,建立健全我国政府投资项目后评价机制。

后评价起始于20世纪30年代,60年代得到了进一步发展,到70年代中期后评价才被许多国家和国际金融机构广泛使用。在经济发达国家,后评价是对国家的预算、计划和投资项目进行评价。这些国家(如美国、加拿大、英国和丹麦等)一般都有后评价的法律和系统的规则、明确的管理机构、科学的方法和程序。20世纪70年代以来,越来越多的国际金融机构依靠后评价来检查其投资活动的结果。世界银行和亚洲开发银行是开展项目后评价比较早和比较好的国际金融机构。这些机构均单独设有后评价部门,在长期的后评价实践中,不仅形成了一套完整的管理体系和评价程序,而且逐步形成了一套比较科学的理论和方法,积累了丰富的后评价工作经验。根据这些发达国家和国际金融机构的成功经验和我国的实际,建立健全政府投资项目后评价机制应做好以下几个方面的工作:设立垂直的、独立的后评价机构;坚持后评价的独立性、有用性、可信性和透明性原则;制定科学、合理的管理体系和评价程序;研究和完善后评价的理论和方法体系等。

另外,建立科学的地方政府政绩考核体系,强调政府投资项目理性决策,实现决策程序的规范化等,对提高政府投资项目决策的科学化水平都是非常必要的。

参考文献:

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深圳市政府投资项目前期申报流程及相关资料

深圳市政府投资项目审批流程和申报材料指引 深圳市建筑工务署 二○○八年七月二十八日

前言 我署是深圳市政府投资工程建设集中管理机构。在进行政府工程报建过程当中，时间长、资料复杂等问题始终是困扰我署前期工作的难题。报建人员需要花费大量的时间、精力对报建程序进行了解和熟悉。为了切实解决这一问题，进一步推进政府投资工程项目的报建工作，落实党的十七大精神，我署组织技术力量，依照《关于印发深圳市重大投资审批制度第二阶段改革方案的通知》（深府[2006]265号）、《深圳市重大政府投资项目审批流程及申报材料指引》等文件的要求，通过对市各有关职能局进行调研后，编制了本指引。 本指引以政府投资工程报建流程为主线，全面、细致地介绍了报建流程中的办文程序、所需申报资料等内容，同时结合我署的工作实际，总结实践经验，对原有报建程序进行了优化，目的在于引导和辅助有关工作人员的报建工作。我们希望通过本指引，提高政府投资工程报建业务水平，加快报建业务进程，为建设和谐深圳、效益深圳作出应有的贡献。 由于时间仓促，疏漏在所难免。因此还请同志们在使用过程中结合实际情况，提出宝贵意见。

目录 第一章市建筑工务署驻窗口工作机构与工作人员职责 第二章深圳市政府投资项目报建流程 2.1房建类 2.1.1房建类项目审批流程图 2.1.2房建类项目审批流程 2.2市政类 2.2.1填海、土地开发类 2.2.1.1填海、土地开发类项目审批流程图 2.2.1.2填海、土地开发类项目审批流程 2.2.2道路、桥梁、隧道类 2.2.2.1道路、桥梁、隧道类项目审批流程图 2.2.2.2道路、桥梁、隧道类项目审批流程第三章申报材料 3.1 发改局 3.1.1项目建议书 3.1.2可研报告 3.1.3概算审批 3.1.4下达投资计划 3.2 规划局 3.2.1选址意见书 3.2.2用地规划许可证 3.2.3方案审查 3.2.4扩初设计审批 3.2.5建筑工程桩基础提前开工

政府投资项目管理办法

绍兴市人民政府令 第100号 现发布《绍兴市政府投资项目管理办法（修订稿）》，自发布之日起施行。 市长 二○一一年五月十六日 1

绍兴市政府投资项目管理办法（修订稿） 第一章总则 第一条为加强政府投资项目管理，规范政府投资行为，提高投资效益，建立健全科学的政府投资决策、建设和监督管理制度，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》和《浙江省政府投资项目管理办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。 第二条本办法所称的政府投资项目，是指政府利用下列资金采用直接投资和资本金注入方式所进行的固定资产投资项目：（一）财政预算内安排的各项建设资金； （二）纳入财政预算管理的各项建设资金； （三）政府性基金中用于基本建设项目的资金； （四）政府融资以及利用国债的资金； （五）国际金融组织和外国政府的贷款、赠款； （六）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入（含廉租住房租金收入）； （七）国有土地使用权出让金； （八）法律、法规规定的其他政府性资金。 2

第三条绍兴市本级政府投资项目的管理适用本办法。 第四条政府投资主要用于公共安全和市场不能有效配置资源的经济和社会发展领域，主要包括： （一）农业、水利、能源、交通、城乡公用设施、生态环境保护等公益性公共基础设施项目； （二）教育、科技、文化、卫生、体育、社会保障、资源节约等公益性社会服务项目； （三）政府公共服务设施项目。 第五条政府投资项目造价管理应当遵循估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算的原则。 第六条市发改部门为政府投资项目的综合管理部门，具体负责政府投资项目前期审批、计划编制和下达、协调监督等综合管理工作。 经信、监察、财政、国土、环保、建设、规划、交通运输、水利、审计、建管、公共资源交易管理及其他有关部门按各自职责对政府投资项目进行管理和监督。 第二章前期管理 第七条政府投资项目实行项目储备制度。国民经济和社会 3

政府投资项目基本建设程序

政府投资项目基本建设程序 政府投资项目基本建设程序的主要阶段是：项目建议书阶段，可行性研究报告阶段，设计工作阶段，建设准备阶段，建设实施阶段和竣工验收、后评价阶段。 一、项目建议书阶段 项目建议书是要求建设某一具体项目的建议文件，是基本建设程序中最初阶段的工作，是投资决策前对拟建的轮廓设想，项目建议书的主要作用是为了推荐一个建设项目的初步说明，论述它建设的必要性、条件的可行性和获利的可能性，以确定是否进行下一步工作。 项目建议书的内容一般应包括以下几个方面: 1、建设项目提出的必要性和依据； 2、产品方案、拟建规模和建设地点的初步设想； 3、资源情况、建设条件、协作关系等的初步分析； 4、投资估算和资金筹措设想； 5、经济效益和社会效益的估计。 各部门、地区、企事业单位根据国民经济和社会发展的长远规划、行业规划、地区规划等要求，经过调查、预测分析后，提出项目建议书。有些部门在提出项目建议书之前还增加了初步可研性研究工作，对拟进行建设的项目初步论证后，再行编制项目建议书。项目建议书按要求编制完成后，按照现行的建设项目审批权限进行报批。 二、可行性研究报告阶段 1、可行性研究。项目建议书批准后，即可进行可行性研究，对项目在技术是否磕膝盖内和经济上是否合理进行科学的分析和论证。承担可行性研究工作应是经过资格审定的规划、身机和工程咨询等单位。通过对建设项目在技术、工程和经济上的合理性进行全面分析论证和多种方案比较，提出评价意见。凡可行性研究未被通过的项目，不得编制、保送可行性研究报告和进行下一步工作。

2、可行性研究报告的编制。可行性研究报告是确定建设项目、编制设计文件的重要依据。所有基本建设项目都要在可行性研究通过的基础上，选择经济效益最好的方案编制可行性研究报告。由于可行性研究报告是项目最终决策和进行初步设计的重要文件，要求它必须有相当的浓度和准确性。 可行性研究及可行性研究报告一般要求具备以下基本内容: （1）.项目提出的前景和依据； （2）.根据经济预测、市场预测确定建设规模、产品方案，提供必要的确定依据； （3）.技术工艺、主要设备选型、建设标准和相应的技术经济指标； （4）.资源、原材料、燃料供应、动力、运输、供水等协作配合条件； （5）.建设条件，确定选址方案、总平面布置方案、占地面积等； （6）.项目设计方案，主要单项工程、公用辅助设施、协作配套工程； （7）.环境保护、城市规划、土地规划、防震、防洪、节能等要求和采取的相应措施方案； （8）.企业组织、劳动定员、管理制度和人员培训； （9）.建设工期和实施进度； （10）.投资估算和资金筹措方式； （11）.经济效益和社会效益； （12）.建立建设项目法人制度。 3、可行性研究报告审批。编制完成的项目可行性研究报告，需有资格的工程咨询机构进行评估并通过，按照现行的建设项目审批权限进行报批。可行性研究报告经批准后，不得随意修改和变更。如果在建设规模、产品方案、建设地点、主要协作关系等方面确需变动以及突破控制数时，应经原批准机关同意。经过批准的可行性研究报告，是确定建设项目，编制设计文件的依据。 三、设计工作阶段 设计是对拟建工程的实施在技术和经济上所进行的全面而详尽的安排，是基本建设计划的具体化，是把先进技术和科研成果引入建设的渠道，是整个工程的决定性环节，是组织施工的依据它直接关系着工程质量和将来的使用效果。已批准可行性研究报告的建设项目应通过招标投标择优选择具有相关设计等级资格

政府类投资项目立项准备及审批受理流程

政府类投资项目立项准备及审批受理流程 第一阶段 1. 项目业主单位准备如下材料 （1）要求审批项目建议书的请示； （2）项目建议书； （3）行政主管部门及当地政府意见； （4）资金来源证明（原件一份）（由银行或县行政部门出具证明）； （5）单位或企业法人营业执照副本（复印件一份） 2. 提交发改局办公室受理 3. 局投资股室对申请材料进行审核后报局领导审批； 4. 送达业主单位（项目立项审批程序结束） 若第一阶段通过，进入第二阶段 1.项目业主单位再准备如下材料 （1）要求审批项目可行性研究报告的请示； （2）可行性研究报告（应由具备相应工程咨询资格机构编制）； （3）资金承诺证明； （4）规划部门的规划选址意见书、规划红线图； （5）国土部门建设用地预审意见； （6）环保部门出具的环境影响评价文件的审核意见 2. 县发改局办公室受理

3. 局投资股室组织科研评审后局领导审批 4. 送达业主单位（项目可研审批程序结束） 招标方式核准办事流程 1. 项目业主单位准备如下材料： （1）已获批准的招标项目《可行性研究报告》或《初步设计》； （2）建设用地征用手续已经办妥相关手续； （3）有相应资金或资金来源已落实《证明》； （4）编写《关于核准招投标方式的请示》和《招标方案》各一份； 说明：《招标方案》中应载明：招标的组织形式、招标方式、招标范围、招标规模、招标公告发布及中标候选人公示的媒体等。 2. 县发改局办公室受理； 3. 局招标办对申请材料进行审核后报局领导审批； 招标组织形式说明： 采用委托招标的，在申请核准招标方案时，应同时报送委托合同或协议以及代理机构资质条件材料，以备案。 采用自行招标的，应报送下列书面材料： （1）项目法人营业执照，法人证书或项目法人组件文件；（2）与招标项目相适应的专业技术人员情况表、技术职称复印件；

龙华新区政府投资项目管理办法

龙华新区政府投资项目管理办法 发布时间：2013年03月07日 第一章总则 第一条为加强龙华新区政府投资项目管理，建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，提升行政效率，提高投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》及有关法律、法规，结合龙华新区实际，制定本办法。 第二条本办法所称政府投资项目，是指利用下列新区政府性资金和本级融资平台所筹措资金进行的50万元以上固定资产投资项目（含单纯设备购置项目）：（一）财政预算资金；（二）政府融资资金；（三）国土基金（资金）；（四）纳入财政预算管理的专项建 设资金（基金）；（五）政府存量资产收益；（六）其他政府性资金。 第三条使用上级政府资金的投资项目，上级政府对项目管理另有规定的，从其规定。 第四条政府投资应当主要用于不能通过市场机制有效配置资源的经济和社会领域。政府投资应当发挥基础性作用，重点投向公益领域、市政设施和公共设施建设及生态环境保护和改善，引导推动创新型城市建设、战略性新兴产业发展和高新技术产业化。 第五条政府投资项目应当符合国民经济和社会发展规划、行业发展规划和土地利用总体规划，具有良好的社会效益且具备建设条件。 第六条政府投资项目应当节约能源、资源，推行能源、资源节约技术，使用绿色节能产品。政府投资项目应当符合国家环保、安全的强制性标准要求，相关设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。 第七条龙华新区管委会（以下简称新区管委会）发展改革部门是新区政府投资项目的主管部门（以下简称新区投资主管部门），负责政府投资项目年度计划（以下简称投资计划）的编制、组织实施、协调监督等管理工作。新区监察、财政、建设、环保、规划国土、审计及相关部门按职责对政府投资项目进行管理和监督。 第八条政府投资项目建设应当坚持以下原则：（一）集中财力保障重点建设，量力而行，综合平衡；（二）严格执行建设程序，禁止边勘察、边设计、边施工；（三）概算指 导施工图，概算控制工程总造价；（四）严格执行招投标制、合同管理制、合同履约担保制、建设监理制。 第二章前期管理 第九条实行政府投资项目储备制度。新区有关部门应当根据经新区管委会批准的国民经济和社会发展五年规划纲要及专项规划，提出一定时期内需要建设的政府投资项目，由新区投资主管部门根据资金情况、实际需要、建设时间和程序、项目前期工作进展情况，经综合平衡后列入项目储备库。项目储备库实施分类动态管理，并建立择优和退出机制。

政府投资项目管理采用EPC模式的探讨

政府投资项目管理采用EPC模式的探讨 发表时间：2019-07-20T18:01:51.983Z 来源：《建筑细部》2018年第26期作者：韩静敏 [导读] 做好发包人要求、选择合适的发包模式、合同方式，加强监管，选择优质的社会咨询服务力量，各司其职，互惠互利，达到多方共赢。 深圳市罗湖区建筑工务局 518001 摘要：阐述了政府投资项目及EPC模式的概念和特点，分析了政府投资项目运用EPC模式确定合同价格的两种方式存在的问题及风险，提出政府项目采用EPC模式的相关建议。 关键词：政府投资项目；EPC模式；固定总价合同；下浮率 政府投资是国家宏观经济调控的必要手段，在社会投资及资源配置中起重要宏观导向作用，还可以弥补市场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和结构优化。因而，国家对政府投资的行为规范越来越严格，2019年中国政府网发布了《政府投资条例》，作为政府投资领域的第一部行政法规，使得规范政府投资行为有法可依，而政府投资项目管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入，政府投资项目管理的内容也在不断变化，日益科学化、严密化、系统化，[1] 管理模式也多重多样，本文主要对政府投资项目建设实施模式中的EPC模式进行一点探讨。 1.政府投资项目管理及EPC模式的概念、特点 1.1 政府投资项目管理的概念及特点 所谓政府投资项目即是政府作为投资主体的投资，利用财政预算安排用于基本建设的资金进行固定资产投资项目，主要包括包括房建类、市政类、医疗设备购置费等公益性项目和基础设施项目。政府投资与其他投资不同，其他投资都会追求高收益高回报，而政府投资项目要改善人民生活、促进国家或地区经济发展。因此，政府投资项目有着比一般项目更严格的项目管理程序。 政府投资项目规模大、额度高、范围广且协调环节多、影响面大，且管理主体较多，从可行性研究、投资估算至设计概算、施工图预算、结（决）算，都有不同的部门负责。加强政府投资项目管理，可以有效的防范国有资金的流失，提供政府的执行力及公信力。 1.2 EPC模式的概念及特点 1.2.1 EPC模式的概念 EPC模式即交钥匙总承包模式，即发包人与总承包人签订工程总承包合同，将项目的设计、采购及施工、调试服务全部委托给总承包人实施，发包人只负责整体的目标管理及控制，并且根据项目的实际情况将勘察内容加入承包范围。而总承包人则对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责，最终是向发包人提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程。 1.2.2 EPC模式的特点 与传统的施工承包模式不同，采用EPC模式的项目，设计责任由EPC总承包人承担；且在项目招标时，没有完整的设计图纸，仅有“发包人需求”，即发包人对设计及项目的要求，总承包人只能依据自己对招标文件对设计的要求，自行制定设计方案报价；EPC总承包人负责整个工程的设计，设计及深化均由其负责；EPC模式要求总承包单位有较高的施工管理水平。 高风险，高收益，正是因为在项目前期有大量不可预见因素，才更希望利用专业力量去实施，对有能力的EPC承包商也更有吸引力，从某种程度说EPC承包商有足够空间对方案进行合理优化，利用自身专业能力，把方案做到最优，这也是此项承包计价模式带给EPC总承包商的最大动力。[2] 2.政府投资项目采用EPC模式的两种方式特点及风险分析 2.1 固定总价合同方式及其实施风险 EPC总承包固定总价是以投资估算或者设计概算为基础，潜在的EPC总承包商在招标文件的基础下，综合、充分考虑各种风险因素，自行提交设计、施工方案和报价清单，中标后确定下来的。在合同约定的范围内，总价固定，除招标文件或工程总承包合同中约定的调价原则外，造价一般不予调整。工程采用固定总价合同方式，在约定合同范围内的量、价风险由EPC总承包商承担，减少了发包人的工程量，可以充分发挥总承包人的主动性。 采用此种合同方式一般是在方案设计或者初步设计完成后，招标时，缺乏清晰的发包计价依据，难以形成价格竞争机制，潜在的EPC 总承包人投标报价相对于施工图招标，相对粗略，报价是否合理，总承包商内部运行机制合理性、适用性等，较难判定。中标的EPC总承包人需对项目的造价、工期、质量、安全全面负责，若合同条款制定不严谨、事项约定不全面，职责关系未完全明确，均会导致变更量大、合同纠纷问题。另外，中标的EPC总承包上可能会将设计进行专业分包，且对设计方案审核不严，而设计人员又不了解现场，仍然会导致设计与施工脱节。 2.2下浮率合同方式及其实施风险 EPC下浮率合同是以投资估算为基础招标，潜在的EPC投标人在此基础上，投下浮率，中标后根据中标下浮率，确定暂定的合同价，合同内容包括方案设计、初步设计、概算编制、施工图设计、施工配合、竣工图编制等设计内容及工程施工等。中标的EPC总承包人进行方案设计、初步设计并编制概算文件，报发包人审批，有发改部门下达最终的概算皮肤文件，最终的工程费用以不得突破概算，并严格在此前提下开展施工工作。 这种合同方式下，前期招投标过程中效率高，因无需投标报价，潜在投标人只需提交资信资料、项目人员配备情况及投标下浮率，但实施过程中问题较多：（1）承包范围从可行性研究之后便开始，招标控制价可以参考的只有项目建议书，投资估算的准确度无法衡量，可能会导致控制价过高或者过低；（2）EPC总承包上投标时无设计方案及投标报价，而工程量却是按实结算，低下浮率中标的EPC总承包单位会倾向于有利于自身的方向设计，通过工程量的调整增加利润，丧失优化方案的积极性，形成变相的“三边”工程，项目成本难以控制，发包人承担大量的工程量风险，控制能力减弱，主动变被动，结算价与暂定合同价相差较大。（3）概算由EPC总承包单位编制后上报审批，待设计概算批复后，以批复概算作为EPC总承包合同价款上限，因政府投资项目最终要移交至需求单位，若EPC总承包单位在方案设计及初步设计时未完全征求需求单位的意见，在项目实施过程中，因功能不齐全，需求单位提出增加工作内容，导致实际施工图纸内容增多，

政府投资项目办理流程

政府投资项目办理流程 1、编制和上报年度计划（发改部门、财政部门） （1）列入年度计划项目，直接到“2”。 （2）未列入年度计划项目，向区政府申报，转发改局和财 政局初审后，报区政府同意。 2、编制和上报项目建议书（发改部门） （1）项目建设的必要性和依据； （2）初步确定的规划选址、建设规模、建设内容、建设标 准及其依据； （3）项目总投资及需要政府资金投资的理由及具体数额； （4）初步确定建设用地规模、环保要求以及其它相关材料； （5）有关招标的内容； （6）有关节能的内容。 500万以下项目，直接编制可行性研究报告。 3、非经营性项目代建单位招标（招标中心） （1）经营性项目，确定项目法人。 （2）非经营性项目，确定专门部门或项目主管部门，有条 件的招标选择代建单位。 4、编制和上报项目可研报告（含招标核准申报表）（发改部门）

（1）项目概况； （2）项目提出的可行性和依据； （3）建设内容和建设规模； （4）项目建设选址； （5）环境和生态影响分析； （6）节能方案分析，单列为“节能分析专章”，包括遵循的合理用能标准及节能设计规范，能耗种类和数量，节能措施和效果分析等； （7）项目外部配套建设条件论证； （8）劳动保护与卫生防疫、消防等； （9）项目总投资估算和资金来源落实情况； （10）招标方案，单列为“招标专章”，包括招标基本情况和招标方案，并附《招标方案核准申报表》（江东发改局网站供下载）； （11）风险管理方案； （12）经济效益和社会效益分析； （13）项目建设周期及工程进度安排；

（14）对于项目建议书批复中规定须实行项目法人责任制的项目，要提出项目法人的组建方案； （15）对于项目建议书批复中规定须政府投资采取资本金注入方式投入的项目，要提出股权结构和利益分配方案； （16）结论。 5、设计招标（招标中心） 6、编制和上报项目初步设计和概算（发改部门） 列入年度建设计划的项目，因建设规模变化较大，初步设计的投资概算超过原立项投资额20%的，按新增投资项目重新办理审批手续，即按“1（2）”办理。 7、施工图设计 因设计变更或其它原因引起下列变化的，项目概算应当报原批准机关重新审批，即500万以上基建项目或200万以上信息化项目报区政府审批，其他项目报发改及财政部门审批。 （一）累计额超过项目总概算10%的； （二）其它引起项目总投资增加应当予以报告说明的； （三）项目的主要功能发生变化的。 8、施工监理等招标（招标中心） 50万以上项目，由市招标中心办理。 9、重大项目与施工单位签订廉政合同（监察局） 10、申请建设资金拨付（财政部门）

政府投资重大工程项目管理办法

政府投资重大工程项目管理办法 （征求意见稿） 第一章总则 第一条为进一步规范市级政府投资的重大工程项目管理，建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制，提升项目投资质量和效益，依据国家、省有关法律、法规及政策文件，结合我市实际情况，制定本办法。 第二条本办法所称政府投资重大工程项目（以下简称重大工程项目），是指由市级投资主管部门审批，市级政府或投融资平台投资2000万元及以上的公共工程项目。 第三条重大工程项目范围主要包括：农业、水利、能源、交通、城市公用设施等基础设施项目；教育、文化、卫生、体育、生态建设、环境保护等公益性项目；其他公共服务设施项目。 第四条市投资主管部门负责重大工程项目审批、稽察监督和综合竣工验收；市财政部门负责重大工程项目资金监管、预算审查；市审计部门负责对重大工程项目的预算执行情况和决算进行审计监督；市公共资源交易管理部门负责重大工程项目招投标活动指导、协调和管理工作；市国土、建设、交通、水利、环保、国资等部门，按各自职责对重大工程项目进行监.

督管理。 第五条重大工程项目应当建立项目信息共享机制。市相关部门和项目法人单位（以下简称项目单位）应及时将重大工程项目审批信息和实施进度录入投资项目在线审批监管平台，进行联动监管。 第二章项目决策管理 第六条组织编制三年滚动政府投资计划，构建政府投资项目库。根据投资调控方向、产业发展政策以及规划管理要求，市发展改革委会同有关部门对项目建设必要性和可行性进行论证，提出拟入库项目初步建议，报市政府审定，并实行动态管理。 第七条组织编制政府投资重大工程项目年度投资计划。市相关牵头部门应健全科学的投资决策机制，对已入选三年滚动政府投资计划的项目成熟度进行筛查，分清轻重缓急，通过专家论证、社会公众参与等形式广泛征求意见，开展立项审批等前期工作，于年底前提出重大工程项目年度投资计划草案。列入年度投资计划的重大工程项目原则上应完成项目可行性研究批复。 第八条重大工程项目年度投资计划草案经市政府常务会议、市委常委会研究批准后实施。重大工程项目年度投资计划应当严格执行，未经批准程序，不得变更。 .

政府投资工程项目管理系统

龙腾PMS2(龙腾工程项目管理系统：project management system two)适用对象：建筑工务局/公建中心/代建中心/园区管委会/国有投资公司等具有政府投资工程建设（代建）职能的单位。 适用范围：政府投资工程项目建设（代建）管理 产品 概述 建设工程投资额大、技术复杂、专业性和综合性非常强，工程建设过程涉及面广且内容繁杂，非专业机构管理效果不佳，按照"投资、建设、监管、使用"分开的原则，各地都在逐步成立了政府投资项目专业建设机构，采用项目代建制方式来建设公益项目和市政基础配套设施。政府投资项目工程管理是一个复杂的系统工程，涉及项目前期审批、造价编制、招投标、合同会签、施工现场管理、变更管理、竣工验收、财务支付、关键人员管理、资产移交、图纸文档等多方面工作，参与人员多且牵涉多个部门，沟通和协调工作多，使得大量项目信息无法有效管理，急需寻找新的方法和工具。 龙腾PMS2是龙腾公司基于政府投资工程建设（代建）要求，经过8年的自主研发完成的工程项目全流程化管理系统,以工程项目管理为核心，涵盖了从项目预备、前期、施工、验收、决算等整个全生命周期，系统整合了单位内部行政办公与业务管理平台，采用现代项目管理理念，通过工程管理信息化，提高部门内部沟通效率，加快项目进度，提高工程建设管理水平。 产品架构

详细查看、点击放大 系统实现层面：向政府投资建设或代建单位，提供科学、系统的整体解决方案，围绕"安全、质量、造价、进度、廉政"五大目标，采取"一驾马车，两轮并驱"管理思路，通过建立一套运行有效的内部管理机制，使工程项目管理实现"管理可视化、审批权限化、数据共享化、覆盖全面化"科学管理模式。 应用价值 1. 进度管理"化整为零，齐头并进"

天水市政府投资项目管理办法

天水市政府投资项目管理办法 第一章总则 第一条为了进一步规范政府投资行为，改进政府投资项目管理，根据《甘肃省政府投资项目管理办法》（甘政办发〔2014〕34号）以及有关规定，制定本办法。 第二条本办法所称政府投资项目，是指全部或部分使用中央预算内投资、中央专项资金、省级财政性建设资金、省政府统一安排的政府性债券和政府性基金的项目，市、开发区和县区级财政性建设资金的项目，以及市级政府负责偿还或提供还款担保的国外贷款建设项目。 第三条市、县区发展改革部门是本行政区域内政府投资项目的主管部门，市直行业主管部门在各自的职责范围内履行相应的政府投资项目管理职责。 第四条政府投资重点用于市场不能有效配置资源，需要政府支持的经济和社会领域。主要包括：（一）公益性和公共基础设施投资项目； （二）保护和改善生态环境的投资项目； （三）促进贫困地区经济和社会发展的投资项目； （四）重大自主创新、转型升级和重要前瞻性战略性产业发展项目； （五）符合国家和地方政府有关规定的其他项目。 第五条政府投资根据建设项目的性质和特点，采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等方式： （一）政府可采取无偿拨款方式直接投资公益性和公共基础设施等非经营性项目； （二）政府可采取资本金注入方式投资有收益的经营性项目，投资形成的国有股权、国有股份由政府授权的出资人代表机构行使相应权利； （三）政府可采取无偿拨款等定额补助方式投资促进贫困地区经济和社会发展项目； （四）政府可采取补助或贴息方式投资企业产业结构调整、推进科技进步、高新技术产业化发展项目以及节约能源、循环经济发展和环境保护项目。 政府投资项目符合上述（一）、（二）、（三）款规定的，应当执行项目审批制度，履行审批手续。 第二章项目前期管理 第六条执行审批制度的政府投资项目，发展改革、规划、环境保护、国土资源等有关部门，要同步下放审批权限，同步简化审批环节，优化审批工作流程，加快办理前期手续，提高审批效率。除重大项目或国家另有规定外，将项目建议书、可行性研究报告、初步设计"三道"审批程序简化为可行性研究报告和初步设计"两道"程序。 第七条市、县区政府投资主管部门根据相关部门已批准的规划选址、用地预审、环境影响评价、节能审查、社会稳定风险评估等前置手续，审批项目可行性研究报告。项目单位依据可行性研究报告批复文件，办理规划许可、正式用地等手续。 第八条项目单位应当依据批准的可行性研究报告内容进行初步设计。初步设计概算总投资超过批准的可行性研究报告总投资额百分之十的，要按程序重新报批可行性研究报告。经批准的初步设计及投资概算应当作为项目建设实施和控制投资的依据。

政府投资项目的全过程管理建议

政府投资项目的全过程管理建议 1、明确界定政府性投资项目的内涵和范围 通常界定固定资产投资性质是按项目建设投入资金的性质来区分的。但由于政府性项目不仅涉及面广，而且投入资金的渠道也较多（既有财政预算内安排资金、业主单位预算外资金、向银行贷款以及相关企业垫资等），所以，仅依据建设资金性质来界定项目性质是不全面的，它容易淡化一些项目资金虽是财政资金以外筹集，但最终由政府负债偿还的责任。因此，应按项目的资产权属、性质来区分更为直接和清晰。因为只有国有资产的权属归政府，而其余的资产权属则不属政府。 2、规范政府性投资项目的决策计划和管理 评审中发现，许多建设项目未能严格按基本建设程序做好前期准备工作，没有项目建议书、初步设计审查、投资估算批复等文件；没有对项目的必要性、经济性和可行性进行充分的论证；没有经过严格的实地勘察、科学的分析和全面规划；没有对施工图设计方案进行了优化；对投资估算、投资预算的的重要性认识不足，搞“三边”工程，即边批复，边设计，边施工，导致“三超”现象严重，即概算超估算、预算超概算、结算超预算。施工过程中随意扩大规模、范围和建设标准，导致工程造价大幅增加。 解决的思路是要建立一套完整的政府性投资项目管理制度，逐步实现政府性投资项目的决策程序、计划安排和资金管理的科学化、制度化和规范化。 3、健全政府投资项目决策机制，投资主管部门应在全面征集行

业主管部门和有关单位意见建议的基础上，通过综合平衡、专家评定、广泛征求意见等过程，遵循统筹兼顾、量力而行、综合平衡的原则，提高决策的科学、民主水平，避免政府性投资项目的随意性和盲目性。逐步建立和实行政府投资项目的公示制度和听证制度。 4、强化项目设计的管理。项目设计深度直接关系到工程造价大小和工程质量优劣，强化对项目设计深度的管理，优化设计方案，是控制工程造价和提高工程质量的关键。 （1）在设计单位选择上，应积极推行设计招投标办法，通过方案对比，择优选择设计单位。 （2）在施工图设计阶段，应优化设计方案，进行二次设计，使其在满足经济、适用、美观和使用功能的同时，以科学的设计控制投资规模，积极推行限额设计，防止在工程设计中任意提高安全系数的设计标准，这样既能保证设计方案先进，又能使工程造价得到有效控制。 （3）建设单位应积极与设计单位配合，主动影响设计，参与设计，并采取适当的形式，如设计图纸会审、专家会议论证等，广泛听取各方意见，完善设计方案，优化设计方案，提高设计深度。 5、合理确定投资。首先要加强项目概（预）算编制管理。要借助中介机构或组织有关专业技术人员，根据设计文件或图纸，结合使用功能，对项目概（预）算进行审核，提高概（预）算的严谨性、准确性。防止由于图纸不详、清单编制漏项或者项目特征描述不详而造成的变更和资金浪费。同时，对使用的主要材料应组织市场调查，掌握市场材料价格、材料的性能和质量，尽量采用性价比较高的材料，

深圳市政府投资项目前期申报流程及相关

深圳市政府投资项目前 期申报流程及相关 Document number【980KGB-6898YT-769T8CB-246UT-18GG08】

深圳市政府投资项目审批流程和申报材料指引 深圳市建筑工务署 二○○八年七月二十八日

前言 我署是深圳市政府投资工程建设集中管理机构。在进行政府工程报建过程当中，时间长、资料复杂等问题始终是困扰我署前期工作的难题。报建人员需要花费大量的时间、精力对报建程序进行了解和熟悉。为了切实解决这一问题，进一步推进政府投资工程项目的报建工作，落实党的十七大精神，我署组织技术力量，依照《关于印发深圳市重大投资审批制度第二阶段改革方案的通知》（深府[2006]265号）、《深圳市重大政府投资项目审批流程及申报材料指引》等文件的要求，通过对市各有关职能局进行调研后，编制了本指引。 本指引以政府投资工程报建流程为主线，全面、细致地介绍了报建流程中的办文程序、所需申报资料等内容，同时结合我署的工作实际，总结实践经验，对原有报建程序进行了优化，目的在于引导和辅助有关工作人员的报建工作。我们希望通过本指引，提高政府投资工程报建业务水平，加快报建业务进程，为建设和谐深圳、效益深圳作出应有的贡献。 由于时间仓促，疏漏在所难免。因此还请同志们在使用过程中结合实际情况，提出宝贵意见。

目录 第一章市建筑工务署驻窗口工作机构与工作人员职责第二章深圳市政府投资项目报建流程 房建类 房建类项目审批流程图 房建类项目审批流程 市政类 填海、土地开发类 填海、土地开发类项目审批流程图 填海、土地开发类项目审批流程 道路、桥梁、隧道类 道路、桥梁、隧道类项目审批流程图 道路、桥梁、隧道类项目审批流程 第三章申报材料 发改局 项目建议书 可研报告 概算审批 下达投资计划 规划局 选址意见书 用地规划许可证 方案审查 扩初设计审批 建筑工程桩基础提前开工

项目投资管理系统

龙腾IM(龙腾项目投资管理系统：Investment management) 适用对象：发改、经发、财政、经信等部门及商业投资公司 适用范围：政府投资及社会投资工程项目综合管理 产品概述 龙腾IM 是龙腾公司基于项目投资管理要求，针对建设工程综合管理需要，以项目管理为主线，自主研发的一套投资项目管理系统，通过全面动态掌握工程建设及投资情况，对投资造价和进度进行预警分析、对工程投资进行决策分析，实现"管理信息化、决策智能化、效益最大化"三大项目。 产品架构 系统实现层面：龙腾IM主要面向政府高层领导，发改、财政、经信、国土等项目审批管理部门，街道乡镇、投资公司、项目建设业主单位，主要实现两方面功能： 一是为领导、项目审批部门、商业投资公司及时提供工程项目进度信息，包括项目前期研究、储备、前期、施工及竣工投用等，做好跟踪督查，并为投资决策提供依据； 二是为建设业主单位和相关审批部门提供工程项目审批情况，及时反映项目进度，加强工程建设综合管理。 系统主要针对政府投资项目及社会（含外商投资）项目的投资管理，根据年度投资计划，基于工程项目建设流程，做好立项审批、节点进度管理、项目超时预警，及时汇总投资月报、半年报及年报，突出省市重点项目和年度考核项目管理，实现政府投资项目全过程管理，推动社会投资项目和外商投资项目建设进度。

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1. 项目基础库 根据项目类别，按照工程项目建设流程，将建设内容、建设流程、项目节点、审批进度等关键信息导入智能管理平台： 2. 预警分析平台 项目预警分析是龙腾IM一大特色，通过及时采集和分析每个项目进度信息，对审批环节、项目施工进度延迟和投资计划重大问题进行预警，推动项目进度，加强造价管理，提高投资管理效率。

政府投资项目管理办法(2019年版)

XX区政府投资项目管理办法 （2019年版） 第一章总则 第一条为规范区本级政府投资项目管理，建立健全科学、高效的政府投资项目决策和组织实施程序，保证工程质量，控制工程造价，提高政府投资效益，根据《政府投资条例》、《XX市人民政府投资项目管理办法》、《XX市投资项目审批服务能力改革实施方案》、《必须招标的工程项目规定》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国采购法实施条例》、《政府采购非招标采购方式管理办法》及有关政策法规的规定，结合本区实际，制定本办法。 第二条本办法所称的政府投资，是指使用区本级政府预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。 第三条政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技

进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。 第四条政府投资遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。 第五条政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应，应加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。 第六条政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对 确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采 取投资补助、贷款贴息等方式。 第七条政府投资必须严格执行基本建设程序，项目投资实行估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算的资金使用原则；项目建设 实行项目法人责任制、招标投标制、代建制、合同管理制、建设监 理制、工程质量终身责任制等制度，确保投资效益和工程质量。 严禁边勘察、边设计、边施工的“三边”工程。 第八条政府投资项目管理工作职责分工： （一）区发展和改革局负责政府投资项目的审批、协调监督等工作。

政府投资项目审批基本流程图及有关说明

宝安区政府投资项目审批基本流程图 4.（区环保水务局）环 评（15个工作日） 6.（市规划国土委宝安管理局）用地方案图（ 20个工作日） 7.（市规划国土委宝安管理局）用地规划许可（20个工作日） 11．（市规划国土委宝安管理局）土地使用权出让（45个工作日） 9.（市规划国土委宝安 管理局）方案设计 （20个工作日） 10．（区民防办） a.自建人防审核 （6个工作日） b.易建免建人防审核 （5个工作日） 16．（区建设局） 预算（标底）审核 （15个工作日） 15．（市规划国土委宝安管理局）工程规划许可 （20个工作日） 17.（区建设局）招标公告备案（5个工作日） 19．（区建设局）施工许可（5个工作日） 20．（区财政局）工程进度拨款（5个工作日） （3）（市规划国土委宝安管理局）规划验收（20个工作日） （1）（区消防大队）消防验收 （17个工作日） （2）（区民防办）人防验收备 案（即来即办） 24．（区审计局）审计 决算（45个工作日） 26．（区财政局）竣工决算及产权登记 （10个工作日） 22. 竣工验收 23．（区建设局）造价 结算（45个工作日） 12．（区环保水务局） 水务（水保、防洪、排水）方案 审核 （12 个工作日） 8．（区消防大队） 消防设计核准 （20个工作日） （4）（区环保水务局）环保验 收 （10个工作日） （6）（区建设局）建设工程竣 工验收备案 14.（区发改局）初步设计 及概算（8个工作日） 1.（区发改局）项目前期研究批复（15个工作日） 3.（市规划国土委宝安管理局）用地选址 、用地预审（20个工作日） 5.（区发改局）可行性研究报 告（8个工作日） 21.（区建设局、审计局） 变更备案（17个工作日） 项 目建议书阶可行 性研 究阶 段 初步 设计 及概算施 工 阶 审计 决算阶段 18．（区发改局）下达新开工资金计划（5个工作日） 25．（区发改局）下达 审计决算资金计划 （45个工作日） 13．（区建设局） 节能审核 （12个工作日） （5）（区建设局）节能验收（10 个工作日） 2.（区发改局）项目建议书（10个工作日） 项目决策阶段 实行分级审批 项目正式立项并列入年度计划C 类项目 项目 单 位 负 责阶段 项 目 建设 单 位 负 责阶段 项目预算不突破概算投资的，涉及建安费变更的，由项目建设单 位报区建设、审计部门备案，其 框内说明为修订稿程序 项目前期立项

关于加强政府投资项目管理办法

关于加强政府投资项目管理办法 关于加强***政府投资项目管理办法（试行） 为进一步加强政府投资项目管理，规范决策程序，提高决策科学化、民主化水平，根据《***政府投资项目管理办法》（省政府令第***号）、《***政府投资项目管理实施细则》（市政府令第**号）等文件精神，结合**实际，特制定本管理办法。 一、政府投资项目范围 （一）政府投资项目是指利用下列资金开展的固定资产投资项目：财政预算安排的建设资金；纳入财政管理的专项建设资金；政府融资以及利用国债的资金；国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；使用国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；土地使用权出让金；法律、法规规定的其他政府性资金。 （二）采用政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、资本金注入方式的政府投资项目及法律、法规和有关政策规定的其他政府投资项目。 二、政府投资项目建设内容 （一）农业、水利、能源、交通运输、城乡公用设施等基础性项目； （二）教育、文化、卫生计生、体育、社会保障、生态建设、环境保护、资源节约、防灾减灾等公益性项目； （三）促进欠发达地区发展的重要项目； （四）科技进步、高新技术、现代服务业等国家、省、市重

点扶持的产业发展项目； （五）政府公共服务设施项目； （六）其他政府投资项目。 三、政府投资项目管理部门 为切实加强对政府投资项目的管理，成立县政府投资项目管理领导小组，领导小组下设办公室（设在县发改局，以下简称办公室）。办公室受领导小组委托，负责日常管理工作，牵头召集、指导、协调政府投资项目建设过程中的重大问题，协同相关部门加大对政府投资项目的管理，并督促项目推进。发改部门负责政府投资项目规划、年度计划编制和组织实施、项目审批、项目储备管理等综合性工作；财政部门配合发改部门建立政府投资项目储备库，将具备条件的项目列入政府投资项目储备库，并按照轻重缓急编入年度政府投资预算；审计部门依法对政府投资项目预算执行情况和竣工决算进行审计监督；经信、国土资源、住建、环保、农业、水利、综合执法、交通运输、海洋渔业、气象、风景旅游、公安消防、人防、卫生计生、教育、国资、监察等部门在各自的职责范围内负责有关政府投资工作。 四、政府投资项目管理 （一）政府投资项目管理程序。 1.制定投资项目中长期规划； 2.规划评审通过后，进入项目储备库； 3.编制下达政府投资项目年度计划； 4.编报和审批项目建议书； 5.编报和审批可行性研究； 6.编报和审批项目初步设计和项目概算；

政府投资项目管理及专家评审系统

政府投资项目管理及专家评审系统 1.概述 海智项目管理及专家评审系统（以下简称评审系统）是根据政府投资项目管理要求，自主研发的一套项目评审管理系统。本系统侧重于实用性与易用性相结合原则，以提高项目评审工作管理水平和工作效率为目的，以项目评审工作流程为基础，对评审规则设置、项目管理、专家管理及自动抽取通知、专家评审打分汇总等实现系统化，对各评审环节的人员、权限、资料进行有效管理，实现政府投资项目评审工作的全过程跟踪管理。 2.适用单位 本系统适用于政府投资项目评审中心、财政局、审计局等具有政府投资项目评审职能的单位。 3.主要功能 评审系统侧重于项目信息管理、专家管理及抽取通知、专家评审等业务管理功能，通过系统化、规范化的子系统间的协同运行，有效提高项目评审管理工作水平。 ●权限管理 系统可设定不同角色及职位，根据角色的不同，分配用户不同的功能操作权限；根据职位不同，限定用户可以编辑管理指定的项目。 ●评审规则设置 可根据不同项目类别，设置不同的评审规则模板，新增项目时自动套用对应的规则模板，并可对具体项目的评审规则做局部调整，方

便快捷。 评审指标项分为合格制和评分制，以满足不同评审方式的需要。 ●项目信息维护 建立项目基本信息，登记申报项目具体资料，按项目业务管理流程统一管理项目信息。 ●专家资料管理 提供专家资料管理功能，包括姓名、单位、手机、身份证号、评标专业、学历、职称等信息。 ●专家自动抽取通知 按评审项目要求设定抽取条件，自动从专家资料库中随机抽取满足条件的专家，系统自动拨打专家电话，并语音通知确认专家是否参加评审会。通过全过程的自动化抽取，实现专家抽取工作的保密、高效。 ●专家签到 专家到达评审地点后，在签到系统上刷身份证，实现身份验证及签到管理。 ●评审打分 专家登录项目评审系统分别对申报项目评审、打分。评审完成后提交评审结果，提交后专家不能再修改评审结果。 ●评审汇总及归档 系统自动将所有专家评审结果进行汇总、计算平均值并排序，生成并可导出评审报告。也可将相关评审资料上传归档。

湖南省政府投资项目工程造价全过程管理办法全解

湖南省政府投资项目工程造价全过程管理办法 第一章总则 第一条为加强工程建设领域突出问题专项治理工作，建立科学的政府投资管理机制，规范政府投资行为，提高政府投资效益，保证项目质量，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《财政投资评审管理规定》、《湖南省国家建设项目审计监督办法》、《湖南省建设工程造价管理办法》及有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。 第二条本办法所称政府投资，是指使用下列资金（或资产）进行的固定资产投资。 （一）本级财政预算资金。 （二）上级部门专项补助资金。 （三）国债资金。 （四）国际金融组织和国外政府贷款等政府主权外债资金。 （五）通过政府信用贷款或政府承诺偿还的方式所筹资金。 （六）其他政府性资金或资产。 第三条凡涉及政府投资新建、扩建、改建、维护改造的建设类项目，适用本办法。 国家和省对使用国际金融组织和国外政府贷款等政府主权外债资金及中央和省财政专项资金的项目另有规定的，从其规定。

第四条发展和改革部门是政府投资主管部门（以下称投资主管部门），负责本级政府年度投资计划编制、投资项目审批和项目资金计划下达等综合监督管理。 财政部门负责政府投资项目资金预算编制、资金拨付审核、政府采购管理、财务活动监督等工作，并对工程项目竣工（财务）决算进行审核、批复。 建设部门负责政府投资项目实施过程中造价、工期、质量的监管。 审计部门负责对政府投资项目施工图预算、结算及竣工决算进行审计监督，并对重大项目跟踪审计。 监察部门负责政府投资项目行政监察和廉政建设监督。 第五条建设项目的基本建设程序（按编号顺序执行）： （一）立项（项目建议书）审批，可同时核准勘察和设计招标方案。 （二）规划选址，用地预审，环境影响评价，节能评估和审查，以及根据项目情况按规定必须完成的相关审查批复。 （三）可行性研究报告的批复，同时核准招标方案。 （四）用地审批，工程规划许可，详细勘察，初步设计审查，概算审查等。 （五）下达项目投资计划，依法招标采购。 （六）中标合同审查、签订和备案。 （七）施工许可，开工建设。