行政手段参与宏观调控_实质_特征与原因

行政手段参与宏观调控：实质、特征与原因

黄伯平

［摘要］宏观调控中的行政手段由非市场化规制和行政监督构成。近年来的宏观调控虽然紧扣市场经济体制初步建立这个历史起点，但行政手段并未如一般理论所预期的那样淡出，反倒有着常态化的表现。行政手段参与宏观调控有其客观原因，在市场经济和相关制度得以完善之前，宏观调控还无法摆脱对于行政手段的依赖，并且针对长久性的需要，行政手段将一直存在下去。加强和改善宏观调控必须考虑这一方面的影响。

［关键词］宏观调控；行政手段；政策理论

［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1006－0863（2011）010－0034－05

一、问题的提出

2003年，以党的十六届三中全会为起点，我国经济体制改革踏上建成完善的社会主义市场济体制的新征程。这一征程的成败，系于政府与市场关系的恰当调整。作为我国政府的重要职能，宏观调控的变迁集中体现着政府与市场关系的变化趋势，而行政手段的进退更是其中的核心表征。按照成熟市场经济国家的发展历程以及一般理论的预期，行政手段应当随着市场经济的建立和完善逐步淡出宏观调控。［1］然而，与此形成鲜明对照的是，2003年以来的宏观调控虽然紧扣市场经济体制初步建立这个历史起点，但是行政手段却一再被政府所倚重。仅以近年来固定资产投资调控中几次大的集中行动，便可对此窥豹一斑。（见表1）与大量行政手段参与宏观调控的事实不相称的是：一方面，政府坚持认为本轮宏观调控中主要使用的是经济手段和法律手段，而对行政手段则轻描淡写、尽可能回避；［2］另一方面，学界将研究重点放在了宏观调控的经济属性和宏观调控的经济手段方面，缺乏对于本轮宏观调控中行政手段的理性关注———绝大多数有关宏观调控的研究涉及到行政手段不是一笔带过，就是横加指责。［3］实际上，宏观调控能够取得显著成效，行政手段发挥了举足轻重的作用。

可以说，行政手段集中体现着当代中国政治、经济、社会运行中深层次的矛盾与无奈。不观察行政手段，就不会全面理解中国的宏观调控；不研究行政手段，就不会真正明白当前宏观调控的症结所在，加强和改善宏观调控也就成为一句空话。正是在这个意义上，如何看待宏观调控中的行政手段，并且随着市场经济的进一步完善，行政手段将何去何从，成为一个重大的理论与实践问题。本文将通过重点分析行政手段参与宏观调控的理论实质、政策工具、基本特征和深层次原因，以期为回答这一问题提供一些理论性的思考。

表1近年来固定资产投资调控中行政手段的几次集中运用

经济运行中的异常波动行政手段的集中运用2004年1－4月份全国城镇固定

资产投资同比增速从2003年的

28．4%飙升至40%以上，其中1－

2月份的增速高达53%，是1994

年以来同期最高增幅。

2004年4－6月份进行了固定

资产项目清理

2006年1－5月份全国城镇固定

资产投资同比增速突破30%，并

呈上升态势。

2006年6月份开始了新开工项

目清理

2007年10月份全国城镇固定资

产投资同比增速达到30．7%，又

一次突破30%的高压线。

2007年11月17日，发布《关于

加强和规范新开工项目管理的

通知》

2008年第四季度开始，受国际金

融危机影响，国内经济增长放缓

趋势明显，企业利润和财政收入

增速下降，资本市场持续波动和

低迷。

2008年10月21日，国务院常

务会议研究了加强基础设施建

设，核准了公路、机场、核电站、

抽水蓄能电站等一批建设项

目，决定加快南水北调中、东线

一期工程建设进度。

部分产业结构调整进展不快，一

些行业产能过剩、重复建设问题

仍很突出：钢铁、水泥等产能过剩

的传统产业仍在盲目扩张；风电

设备、多晶硅等新兴产业也出现

了重复建设倾向；一些地区违法、

违规审批，未批先建、边批边建现

象又有所抬头。

2009年9月26日，国务院批转

《发展改革委等部门关于抑制

部分行业产能过剩和重复建设

引导产业健康发展若干意见的

通知》；2010年2月6日，国务

院发布《关于进一步加强淘汰

落后产能工作的通知》。其中

以行政手段为主要措施。

二、行政手段参与宏观调控的理论实质、政策工具与基本特征

（一）行政手段参与宏观调控的理论实质

政策问题的解决会不同程度地受到政府、市场和社会的影响。按照政策过程中何种力量发挥了主导作用或起着决定作用的思路，可以将政策手段分为经济手段、行政手段和社会化手段。［4］比方说，农产品价格波动的调控如果由政府直接限价则为行政手段，如果政府借助于市场机制通过

调整经济杠杆影响供需则为经济手段，如果政府借助于或放手有关农业协会进行产量和价格协调则为社会化手段。我国的宏观调控中，经济手段和行政手段是两种基本的政策手段。

从行政手段的表现形式看，行政手段来源于行政规制和行政监督。行政规制是指行政机构依据有关法规制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业或消费者供需决策的一般规则或特殊行为，其政策出发点是克服由于外部性、垄断和信息不对称等市场缺陷带来的市场失灵。行政监督特指国家权力机关对于政府的监督（鉴于国情，对国有企业和事业单位的管理也涉及到行政监督的内容），包括党的监督、人大监督、司法监督和政府内部监督，其政策出发点是克服政府失灵。可见，行政规制和行政监督都是一种微观手段。这也决定了行政手段的微观特性。

行政手段虽然来源于行政规制和行政监督这两种基本形式，但并非所有的行政规制参与宏观调控都表现为行政手段。按照规制方式的不同，行政规制可以分为市场化规制和非市场化规制两大类。市场化规制是通过具有一定弹性的价值类工具，间接改变企业或消费者供需决策的规制方式，比如说调整部分行业固定资产投资项目资本金比例，对高耗能行业实行差别电价，提高排污费标准，对紧缺商品征收出口暂定关税，对闲置土地征收土地闲置费。对于宏观调控而言，市场化规制参与其中表现为经济手段。以存款准备金率为例：存款准备金率最初是为了保障存款安全设立的，是国家针对银行业存在道德风险（由信息不对称引起）而采取的一种监管方式，由于它能够对货币供应量产生较大影响，因而逐步演变成一种货币政策，但这种货币政策在成熟市场经济国家是较少使用的。非市场化规制则是通过各种许可性质的工具直接干预市场配置机制或市场主体的规制方式，主要有市场准入、过程标准、数量限制等。非市场化规制参与宏观调控则表现为行政手段。

行政手段参与宏观调控的理论意义就在于非市场化规制或行政监督以平抑经济运行中的异常波动为出发点，参与宏观调控，通过直接影响市场主体的供需活动或政府各级职能部门的政策执行情况，以求宏观经济目标的最终实现。一旦成为宏观调控的手段，行政规制和行政监督的原初目标便让位于宏观经济目标。

（二）行政手段参与宏观调控的政策工具

任何一种调控手段作用的发挥，一般都会经历从操作目标到中间目标再到最终目标这样一个传导过程。作为宏观调控手段，首先需要具有明确的操作目标，操作目标决定了调控手段的性质，决定着政策手段将采用何种政策工具。也就是说，操作目标具体表现为宏观调控政策手段所采用的政策工具。比如，货币政策可以有货币供应量、利率、法定准备金率、再贴现率、汇率等政策工具。根据操作目标的不同，可将行政手段细分为四类：准入或过程监管，控制生产要素的获取，直接干预调控目标，行政监督。

准入或过程监管。中央政府各职能部门通过把诸多外部性规制指标的设定或执行变动到一个新的水平，在市场准入或微观经济运行环节对市场主体的经济活动产生影响，以促进调控目标的最终实现。各种外部性控制指标是其操作目标。

控制生产要素。各要素管理部门通过控制土地、资金或其他重要生产资料（煤、电、油、运、水、气）的供给，对经济主体的生产活动或消费活动进行限制，以促进调控目标的最终实现。各种要素的数量是其操作目标。

直接干预。针对调控对象，政府采取直接干预或管理的做法。这种情况下，操作目标和调控目标是重合的。比如说，固定资产投资调控中的淘汰落后生产能力（政府强制爆破拆除小火电等）便是一种直接干预，因为它以消灭生产能力为直接后果，是直接指向调控目标的。

行政监督。行政监督是一种特殊的行政手段。不同于上述三种直接指向市场机制或者市场主体的行政手段，行政监督属于国家内部管理的范畴，其直接指向是政府。也就是说，行政监督的操作目标是各级执行主体的执行情况。通过监督各级执行部门的执行情况，使各项调控政策得到认真落实，最终实现宏观调控的目标。行政监督作为一种行政手段的特殊性还表现在，一旦行政监督介入宏观调控，便成为政府落实宏观调控政策的最后一道杀手锏，也是最为严厉的一种手段。近年来宏观调控实践中的行政监督表现为四种方式，分别是：国务院组织的临时性的联合督查，中央各职能部门自行发起的专项检查，建立考核或问责制度，设立专职督察机构。

表2以固定资产投资调控为例列举了其中行政手段政策工具不同类别的具体表现。

表2固定资产投资调控中行政手段的政策工具及其具体表现

政策工具操作目标具体做法调控目标准入或过

程监管

土地、建

设、环保、

安全与产

业等综合

性规制

严格规制投资项目开工条件。

根据国家土地、建设、环保、安全等

政策与产业政策，合理安排部分在

建项目的建设进度，停止或暂停部

分在建项目，取消部分新上项目的

立项，对部分重点清理项目一段时

期内不再开工新项目。

控制生产

要素

土地、信

贷供给

对凡是停止、暂停或取消立项的

项目，土地管理部门不得批准用

地，银行不得提供贷款。

直接干预市场主体淘汰落后生产能力。

行政监督政府行为

国务院派督察组对地方政府进行

检查；中央政府对于各级地方政

府的行政问责。

固

定

资

产

投

资

的

规

模

与

增

速

（三）行政手段参与宏观调控的基本特征

在同经济手段相对比的基础上，行政手段显示出六个方面的独特性。正是这些特征，决定了行政手段参与宏观调控的优势和局限性，进而决定了行政手段在宏观调控中的定位。

1．政策主体的复杂性。中央政府是宏观调控的唯一主体，但具体政策的制定需要相关职能部门或机构来承担，并且政策执行则主要依靠地方各级政府以及部分国有企业的层层落实。因此，政策主体的复杂性，首先是决策主体的复杂性，随后是由之自然引起的执行主体的复杂

性。经济手段主要有货币政策、财政政策、价格政策，对应的决策部门主要是人民银行、财政部和国家发改委，政策主体较为单一。行政手段几乎涉及政府管理的所有方面，因此，行政手段的政策制定也几乎涉及所有中央管理部门。绝大多数行政调控措施的出台要么以国务院或国务院办公厅的名义发布或转发文件，要求各相关部门根据各自职责采取联合行动；要么直接由多个部门联合发文。

2．政策工具的多样性。宏观调控政策手段直接指向的操作目标即为政策工具。政策工具决定着政策手段的具体表现。经济手段的政策工具较为固定，形式简单，并且数量较少；行政手段的政策工具则是非常多样化的，这在前面对于行政手段的分门别类中已有充分体现。行政手段政策工具的多样化，根源于宏观调控目标领域的多元化。可以从三个层次理解：第一，一般情况下，多元化的调控领域或目标要求多样化政策工具的参与。第二，针对某个领域或目标，单一工具一般无法独立完成调控任务。比如说信贷控制在存在其他融资渠道或自有资金的情况下是难以奏效的。第三，即使某一单一工具能够完全实现调控目标，但执行中存在层层衰减的可能，因而需要在多个环节施以多种工具以实现多重保险。

政策主体与政策手段以及政策工具之间存在错综复杂的交叉关系：一方面，中央每个管理部门都掌握有若干种行政手段；另一方面，每种行政手段都涉及多个环节，需要多个部门或部门的内部机构分工承担。每个具体环节就可以作为一项政策工具。因此，行政手段有着非常多样化的政策工具组合。以土地管理手段为例：国家要求按照节约集约用地的原则，对各类建设项目从各个环节实施综合性的规制，其中涉及项目审批与核准、规划许可、施工许可、土地登记、房屋所有权登记、工商登记等多个环节。

3．政策力度的非连续性。经济手段的操作目标是各种数量型、价格型或者比率型的价值类工具，在一定区间内可以连续计量和变动。行政手段则是国家通过行政机关，采取行政命令、指示、指标、规定等方式对经济实施调节和管理，其作用的发挥依赖于各种许可性质的操作工具，对其政策力度以定性要求为主。

4．政策方向的不可逆性。经济手段可以根据经济形势的需要便宜行事、相机而动。但是涉及生产安全、环境保护、公平正义等人类基本价值的行政手段只可能从严，而不能为了调节经济的需要降低标准。［5］也就是说，部分行政手段只能采取单向操作，因而在政策方向上是不可逆的。

5．政策传导的体制性。经济手段是一种间接性的力量，其传导主要依赖于市场机制。行政手段直接指向调控对象，其传导主要依赖于行政体制。运用行政手段管理和调节经济，是利用行政系统、行政层次、行政区划的上下级隶属关系的强制力量推动的。因此，行政管理体制是否合理，有没有形成一个严密的体系，各级行政部门办事效率如何，是否指挥统一，运转自如，干部队伍是否清正廉洁，都直接关系行政手段政策传导中的畅通与否。［6］

6．政策效果的应急性。经济手段间接微调的性质决定了它有着较长的政策时滞。行政手段是对调控对象直接实施的外部控制，如果体制内传导不出现问题的话，一般都能取得“立竿见影”的效果，除非政策本身出现失误。作为一种外部性的直接控制，行政手段在大多数情况下并不直接指向产生问题的根本原因，因而只能是应急之策、治标之策。但是，通过这种应急手段，能够为根本问题的解决赢得时间。

除了效果上“立竿见影”的优势外，行政手段还存在着很大的局限性。这种局限性使得行政手段参与宏观调控会产生多方面的副作用。因此，在宏观调控形势较为缓和的情况下，行政手段只是一种辅助性的定位；而当宏观调控形势严重到一定程度时，行政手段便成为发挥关键作用的调控手段。

三、行政手段参与宏观调控的发生原因

在笃信市场力量的学者看来，行政手段参与宏观调控无异于是“洪水猛兽”。但是，中国的宏观调控实践和成熟市场经济国家的宏观经济政策有着多方面的区别。很多情况下，行政手段的存在确有其客观性、必然性。这种必然性主要体现为以下方面的原因：

（一）抑制“潮涌”增长

中国经济增长表现为一种“潮涌”特征。“潮涌现象”的发生有着深厚的微观基础，并且这种“微观基础”的消除尚需时日。可以从供给和需求两个方面进行深入分析。

从供给角度来看，发展中国家的企业对于新的、有前景的产业容易形成共识，在投资上容易出现一拥而上，即许多企业的投资像波浪一样，一波接着一波涌向相同的某个产业，从而导致这些项目的非理性繁荣。等到每个企业的投资完成后，不可避免地会出现产能严重过剩，企业大量亏损破产，银行呆坏账急剧上升的严重后果。而且，即使在现有产业已经产能严重过剩，以至于出现通货紧缩的情况下，对下一个新产业投资的“潮涌现象”也可能继续发生。［7］

从需求角度来看，从2001年起，我国居民消费结构升级趋势已比较明显，住、行、通讯等方面新的消费点成长较快。房地产、汽车等代表消费升级方向的终端产业，与食品、轻纺、家电等传统终端产业比较，生产技术大多比较复杂，产业的前向和后向关联链条较长，对各产业的影响度系数较高，特别是对钢铁、水泥、有色金属、石化等重化工原材料产业的需求和带动力度很大。强劲的需求带动了相关行业利润与投资的高速增长，进而支撑着“潮涌现象”的持续发生。

“潮涌现象”中的经济异动，要求调控手段具有刻不容缓的时效性和相当程度的力度。以间接性和微调性为本质特征的经济手段显然是无法满足这种要求的。发展中国家的产业升级并非像发达国家那样属于不确定事件，而是企业和政府都可以事先有相当准确信息和判断的，并且政府对整个经济中的投资、信贷总量、国内外市场需求等信息的掌握比个别企业和金融机构更具优势。因此，政府能

够并且必须利用这种总量信息优势，制定产业政策、市场准入和银行信贷标准，并监督检查这些标准的实施，对不同地区、不同行业、不同项目区别对待，有保有压，分类指导；同时，适时发布投资规模、信贷总量和市场需求等方面的信息，让企业和金融机构了解整个经济中现期投资和未来供求总体情况的变化，避免“潮涌现象”在产业升级时过度发生。

（二）补充或替代市场缺失

市场经济中微观主体或者市场机制任何一方面的不完善，都意味着市场经济处于缺失状态。在一个完善的市场经济体中，政府干预宏观经济的嵌入点是各种市场机制。通过各种经济手段，政府在价值层面改变各种经济杠杆，撬动市场机制的自动传导功能，从而间接影响微观主体的经济活动，最终使得宏观经济朝着健康的方向调整。而在一个存在市场缺失的经济体中，经济手段在一定程度上是失灵的，政府干预宏观经济出于一种补充或替代的思路，即对存在缺失的市场机制或企业功能的补充或直接替代。

我国目前正处于市场经济的完善阶段，其中不可避免地存在这样或那样的问题。具体来说，存在着两类关键性的市场缺失，使得中国的宏观调控还无法摆脱对于行政手段的依赖，行政手段随之成为相关缺失领域的必然替代。它们分别是要素与资源价格机制的缺失与货币政策传导机制的失灵。

长期以来，中国的市场化改革主要集中于最终产品部门。然而，中国要素和资源部门的市场化改革明显滞后，政府对要素和资源性产品的配置与定价依然实行着不同程度的管制。首先，政府作为土地所有者，在一级市场上垄断着土地要素的供给，并对二级市场土地使用权的交易有着严格限制，土地资源的配置在很大程度上属于政府行为，土地价格形成机制市场化程度低。其次，利率作为资本要素的价格，依然由中央银行直接确定，商业银行只能在很小范围内进行浮动。第三，国家对水、电、石油、天然气、煤炭等重要资源实行不同程度的政府定价。要素与资源价格机制的缺失，破坏了经济发展中市场机制的自动调节功能，以直接控制土地、资金以及重要生产资料数量为特征的非市场化规制手段便成为宏观调控中的替代选择。

货币政策的调控意图能否实现，首先取决于作为融资中介主体的商业银行是否具有健全的筛选功能，其次取决于作为融资主体的企业是否具有完善的风险约束机制，最后还得看地方政府对于企业融资的干涉能力。然而，正是由于商业银行筛选功能缺失，国有企业风险约束机制弱化以及地方政府对于企业融资不同程度的干涉导致货币政策传导在多个环节失灵，迫使政府不得不动用行政控制。

（三）化解政策目标冲突

不同于成熟市场经济国家单一货币政策目标的做法，我国宏观调控具有多目标、多领域的特征。除了传统的固定资产投资、农业、价格、房地产、国际收支等调控领域，以确保国家土地用途管制为目标的土地调控和以控制能耗总水平以及污染物排放总量的节能减排则是新近出现。

经济发展的内外失衡使得单纯使用经济手段必然会在不同调控领域之间引发多重政策目标冲突（见表3），需要行政手段予以化解。国内宏观经济中投资与消费比例的长期失衡使得居民生活不能随着经济快速增长而同步提高，导致国内市场规模受限，生产能力相对过剩。消费率的持续下降，还对扩大内需造成严重制约，使得经济增长对出口的依赖程度不断提高，外贸顺差和国际收支盈余于是过多积累。这又会造成国内资金流动性过剩，反过来又助长了投资的高增长。更进一步考虑，投资与消费比例失衡的根本原因又在于收入分配差距过大，而收入分配的问题已超出宏观调控的范畴和能力所及，并且是一个非常艰巨的长期性问题。正是在这个意义上，本应是临时化解政策目标冲突的行政手段却有了常态化的表现。

表3经济手段与不同调控目标的关系

固定资产

投资调控

节能

减排

土地

调控

价格

调控

房地产

调控

国际收支

调控紧缩货币主体手段兼顾兼顾主体手段主体手段冲突提高资源性产品

价格及相关税费

兼顾主体手段兼顾冲突冲突兼顾提高土地开发成本兼顾兼顾主体手段冲突冲突兼顾人民币升值兼顾兼顾兼顾兼顾兼顾主体手段注：紧缩货币是固定资产投资调控、价格调控和房地产调控的主体经济手段，提高资源性产品价格及相关税费是节能减排的主体经济手段，提高土地开发成本是土地调控的主体经济手段，人民币升值是国际收支调控的主体经济手段。政策手段与调控目标之间存在主体手段、兼顾和冲突三种关系。其中，“兼顾”指的是某一调控领域的主体政策手段对其他领域的调控目标有间接促进作用，但这种作用可能是非常微弱的。另外，表3只是一个简单的抽象，现实中有着更多的经济手段和不确定的调控领域，因而情况更为复杂。

（四）调控国有经济和公共经济

简单来说，国有经济是以国有及国有控股企业为主体的经济活动；公共经济特指政府（包括其他公共部门）的收支活动。从不同角度出发，国有经济和公共经济分别有着不同的特性。在宏观调控中，它们的特殊性是相对于其他调控对象而言的。正是这些特殊性，决定了行政手段参与宏观调控的天然性。

第一，国有经济是宏观调控的重要保障力量。作为独立的市场主体，国有企业并不会去主动发挥这种保障能力，因为这样做意味着经济利益的较大损失。这就需要政府以国有资产出资人代表的身份，通过各种行政手段，调动这种保障能力的发挥。

第二，国有经济是各级政府投资冲动的载体。在政府主导下，以国有企业为载体的投资冲动对于经济手段的调节不是很敏感，一些投资项目往往不计成本、不顾风险、不惜资源和环境代价，甚至违规违法建设，因此只能采取各种行政手段来规范各级政府和国有企业的行为。

第三，政府作为公共经济的主体，其自身经济活动具有膨胀冲动。遏制政府自身经济活动的膨胀应是宏观调控的一项重要工作。但是，政府自身经济活动的膨胀对于各种经济手段并不敏感，这就需要通过适当的行政手段，对

政府自身经济活动予以规范。

（五）遏制宏观调控中的违法违规现象

宏观调控中一般都伴随有市场主体违法违规现象的大量发生。经济运行中许多突出问题的产生和发展纵然有着内在的经济动因，但是违法违规因素无疑助长了这些问题的进一步恶化，有些情况下违法违规因素甚至成为宏观调控中的主要矛盾。在这种情况下，宏观调控手段的选择必须对症下药，除了从诱发问题的经济动因入手外，硬化各项行政规制门槛、强化行政执法力度成为宏观调控的必然选择。

（六）监督地方政府调控政策的执行情况

如前所述，宏观调控属于中央政府的事权，但调控政策一般都需要各级政府和部分国有企业的落实。除了少量调控主体与执行主体较为统一的经济调控手段，比如说人民银行的公开市场业务操作，财政部的国债业务操作，大多数调控政策的决策主体与执行主体都是分离的，因此产生了行政监督的可能。当调控政策未能得到地方政府有力执行之时，必然导致中央政府的行政监督。

综上可见，行政手段参与宏观调控有其客观的发生机理：有些是市场自身缘故所致，具体为抑制“潮涌”增长、补充市场缺失；有些是政府自身问题所致，具体为遏制宏观调控中政府自身的违法违规现象、纠正政策执行中的偏差；还有一些长久性的需要，具体为化解政策目标冲突、调控国有经济和公共经济以及遏制宏观调控中市场主体的违法违规现象。在市场经济和相关制度得以完善之前，宏观调控还无法摆脱对于行政手段的依赖，并且鉴于制度变革的艰巨性以及针对长久性的需要，行政手段还将

有较为长期甚至恒久的作用空间。●行

［参考文献］

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（作者单位：北京行政学院公共管理教研部讲师，北京100044）

（责任编辑方晋）

Administrative Measures'Participation in the Macroeconomic Control：Substance，Characteristics and Causes

Huang Boping

［Abstract］Administrative measures in macroeconomic control are composed of non－market regulation and administrative supervi-sion．Although the macroeconomic control in recent years closely linked to the historical starting point of the initial estab-lishment of market economic system，the administrative measures did not fade out as the general theory expected，in-stead，it still has a normalized performance．Administrative measures'participation in macroeconomic control has its ob-jectivity．Before the market economy and its related systems being improved，it is unable for macroeconomic control to ex-tricate itself from the reliance on administrative measures，and the administrative measures for the long－term needs will always exist．Thus，strengthening and improving macroeconomic control should take this factor into account．［Author］Huang Boping is Lecturer of Public Management Department，Beijing Administrative School．Beijing100044