新时期水土保持监督管理的重点任务和措施

新时期水土保持监督管理的重点任务和措施

中国水土保持杂志2016年第4期

［摘要］水土保持监督管理是水土保持工作的重要组成部分，也是水行政主管部门的法定职责和重要职能。多年来，我国的水土保持监督管理工作成效显著，不仅明确了水土流失重点预防区域和要求，还大幅提高了全社会的水土保持法律意识，有效遏制了人为水土流失。新形势下，全面建设生态文明要求严格控制人为水土流失，全面深化行政审批制度改革要求大力加强和规范事中事后监管，建立自然资源损害责任追究制度要求全面履行监督管理职责。新时期水土保持监督管理的重点任务和需要突出的重点措施是：狠抓监督管理重点工作，全面实施行政许可，全面强化检查指导，全面纠正违法行为；进一步突出水土保持监督管理重点措施，建立完善的配套法规体系、规范的行政审批体系、高效的行政管理体系、严格的行政执法体系。

１监督管理为控制人为水土流失、保护生态环境发挥了重要作用

１．１水土保持监督管理成为水行政主管部门的一项重要的法定职责

1991年的水土保持法及1993年的水土保持法实施条例明确了水土保持监督管理是县级以上人民政府及水行政

主管部门的法定职责。1993年出台的国务院《关于加强水土保持工作的通知》，要求各级水行政主管部门切实负责做好水土保持归口管理、监督工作。2011年施行的修订后的水土保持法进一步强化了政府职责，规定县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入国民经济和社会发展规划；在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度；明确生产建设项目水土保持方案审批是水行政主管部门的一项独立行政许可事项。国务院三定方案明确水利部承担水土流失综合防治和监督管理工作。监督管理作为水土保持工作的重要组成部分，是政府及水行政主管部门的法定职责和重要职能。

１．２四大措施成为水土保持监督管理的重要支撑

（１）大力推进水土保持配套法规建设。1991 年的水土保持法和1993年的水土保持法实施条例出台后，30个省（区、市）相继出台了省级实施办法，水利部与相关部门联合发布了行业落实水土保持法的有关文件，制定了水土保持方案审批、验收、监测等制度，水土保持法律法规体系初步形成。2011年修订后的水土保持法的出台，推动了大批水土保持法律法规的修订更新，截至目前已有27个省（区、市）修订实施水土保持法实施办法或条例。水利部联合财政、发改等部门出台全国水土保持补偿费征收管理办法及标准，17

个省（区、市）修订了省级水土保持补偿费征收管理办法及标准，各地制定、修订的配套文件有近4000 件，为依法行政提供了法律依据。

（２）持续开展监督管理能力建设。水利部于2009年到2015年分两批在全国开展了县级水土保持监督管理能力建设，有1195个县达到能力建设标准。这些县完善了配套法规体系、增强了机构履职能力、规范了行政管理行为，水土保持依法行政水平得到大幅提高。各省还结合实际，自行开展了省级能力建设活动，进一步提高了依法行政的水平。（３）严格实施方案审批和设施验收两项行政许可。各级水行政主管部门严把质量关，对不符合国家政策法规和技术标准的水土保持方案不予批复，对未达到要求的水土保持设施不予验收，督促生产建设单位全面履行法律义务。（４）坚持开展跟踪检查和监督执法。2007年到2009 年水利部在全国开展了水土保持监督执法专项行动，各地共调查了10.48万个生产建设项目，开展执法检查3.56万次，对2.68万个水土保持违法违规项目发送了限期整改通知书，对2201个项目进行了曝光，有效促进了水土保持“三同时”制度的落实。水利部还组织流域机构对建设中的生产建设项目进行全面跟踪检查，指导生产建设单位全面实施水土保持方案。

１．３水土保持监督管理取得了三大重要成效

（１）明确了水土流失重点预防区域和要求。根据修订后的水土保持法，水利部在2006 年颁布的《关于划分国家级水土流失重点防治区的公告》的基础上，于2013年重新划定了《国家级水土流失重点防治区（试行）》，为确定水土保持重点区域和布局重点项目提供了重要依据。

（２）大幅提高了全社会的水土保持法律意识。各级水行政主管部门坚持宣传水土保持法律法规，普遍增强了全社会的水土保持意识。目前，大部分生产建设单位能够遵守水土保持法律法规，在项目开工前编报水土保持方案，并将水土保持内容落实到主体工程设计、招标文件和工程监理中，控制和减少因工程建设可能造成的水土流失。铁路、公路、电力等行业主管部门大力配合，主动要求本行业编报水土保持方案，积极做好生产建设中的水土流失防治工作。大中型建设项目的水土保持方案编报率达到90％以上，水土保持法制观念逐渐深入人心。

（３）有效遏制了人为水土流失。1996年以来，全国共审批生产建设项目水土保持方案38万项，其中国家大中型项目近3000个，特别是京沪高铁、南水北调等工程在落实水土保持“三同时”制度中做出了很好的表率。全国有3万km 公路、3万km 铁路、3万km输变电线路项目实施了水土保持方案。各级水土保持管理部门先后完成了对5万多个生产建设项目的水土保持设施验收工作，其中大中型项目近

3000个。生产建设单位投入水土保持资金8000多亿元，治理水土流失面积15万km2，减少水土流失量25亿t，人为水土流失得到有效遏制。

２新形势对水土保持监督管理提出了新要求

２．１全面建设生态文明要求严格控制人为水土流失党的十八大以来，中共中央、国务院把生态文明建设摆在突出位置。习近平总书记从中华民族永续发展的高度就生态文明建设提出了一系列新思想、新观念、新论断，强调“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”、“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”、“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。中共中央、国务院出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出了生态文明建设的总体要求和战略任务，并对水土保持工作提出了具体的要求。水利部党组将加强水土资源保护和修复列为水生态文明建设的重要内容。国务院批复的《全国水土保持规划（2015-2030年）》要求，新时期水土保持必须充分发挥生态自然修复作用，以人为本，促进农业发展和农民增收，改善生态，合理利用与有效保护水土资源，为促进经济社会的可持续发展和生态环境的可持续维护提供坚实的保障。同时，随着经济社会的快速发展和人民生活水平与质量的提高，社会公众要求加大水土保持监督管理力度，严格控制人为水土流失。

２．２全面深化行政审批制度改革要求大力加强和规范事中事后监管

（１）推进行政审批事项改革。目前，国家正积极推进取消和下放行政审批事项工作，计划减少1/3 的行政审批事项。国务院办公厅印发的《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，要求简化企业投资项目核准程序，将除规划选址、用地预审、特重大项目环评外所有保留的前置审批转为开工前审批，实行并联办理，缩短前期工作时间。同时要求公开审批流程和办理时限，进一步规范行政审批程序；公开受理条件和审批标准，杜绝暗箱操作；公开行政审批信息，开放网上进程查询，帮助行政审批申请人和社会公众及时了解申请项目的受理、办理进展和结果。

（２）加强事中事后监管。国务院办公厅印发的《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，要求大力推广随机抽查机制，通过制定和公开随机抽查事项清单、随机确定检查对象和检查人员、合理确定随机抽查比例和频次、加大对违法行为的惩处力度四项具体措施，克服“任性”检查，实行“阳光”、文明执法，促进市场主体自觉守法。

（３）推进中介服务机构改革。国务院先后取消了127 项职业资格，出台了《关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》，明确生产建设项目水土保持

方案编制和监测等工作，企业可按照要求自行完成，也可自主委托中介机构开展，水行政主管部门不得干预；水行政主管部门委托开展的水土保持设施验收技术评估等中介服务，一律由水行政主管部门支付服务费用。

２．３建立自然资源损害责任追究制度要求全面履行监督管理职责

水土保持法第四条规定：国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》明确，地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任；中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任；同时规定了25种追责情形。水土保持法第四十七条规定：水行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门，不依法做出行政许可决定或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

３新时期水土保持监督管理的重点任务和需要突出的措施

３．１狠抓监督管理重点工作新时期的水土保持监督管理工作要深入贯彻法治理念，以人为水土流失的预防和治理为中心，积极承担控制水土流失、恢复生态功能两大重点任务，抓住机遇、加快发展，为生态文明建设提供有力支撑。（１）全面实施行政许可。严格实施水土保持方案审批和设施验收两项行政许可，实现水土保持方案申报率达到80％以上，其中大中型项目申报率达95％以上，生产建设项目水土保持“三同时”制度基本落实。

（２）全面强化检查指导。以公路、铁路、矿山等项目为重点，加大对水土保持方案执行情况的监督检查力度，加快实现由事后治理向事前保护的战略性转变，有效控制城镇和经济开发区建设过程中的水土流失。

（３）全面纠正违法行为。加强队伍建设，全面提高监督执法履职能力，加大对违法行为的处罚力度，强化对违法单位和相关责任人员的责任追究，坚决制止违法行为。

３．２水土保持监督管理需要突出的重点措施

（１）建立完善的配套法规体系。一是在现有的基础上，本着“全面完整、科学务实、重点明确”的原则，全方位完善相关法律、法规、规章、规范性文件，全面建立程序、标准和其他相关制度，不断提高配套制度的针对性和可操作性，推动水土保持配套法规体系的科学化、系统化水平提升。二是明确各单位各部门的水土保持职责，明确中央和地方的事

权，重点是规范推进审批权限的下放和承接、强化监督检查工作开展；提出地方各级政府、水行政主管部门、相关行业管理部门的工作职能和管理权限，完善协调联动机制，为各级政府和各相关部门各司其职、共同实施水土保持行政管理提供依据；明确生产建设单位的职责和义务，指导和服务好生产建设单位水土流失防治工作。三是实现各项配套制度在四个方面的协调一致，即上下级、各部门制定的外部制度和水行政主管部门的内部管理制度一致，行政要求和技术标准一致，对生产建设单位和个人的管理要求一致，对水行政主管部门管理人员业务能力和廉洁自律要求一致，防止出现制度打架、难以实施的情况。

（２）建立规范的行政审批体系。一是全面清理行政审批。在依法实施水土保持方案审批和水土保持设施验收两项行政许可的基础上，坚决清理无法律依据的规划审批、设计审批、监测审批、从业备案和渣料场协议等，杜绝出现私设审批条件、强制中介服务的现象。同时科学下放行政审批事项和权限，对国家立项审批权限下放的生产建设项目，水土保持方案审批和验收权限同步下放.二是全面强化行政审批管理。依托政务大厅、政务服务中心和电子审批网络平台等，采取集中受理、并联审批方式，避免漏报少报，严格办理时限，强化业务把关，规范行政审批程序。对下放的行政审批事项，下级机关要认真接受上级机关的指导和帮助，做好各

项承接工作，促使审批权下放的无缝衔接，为生产建设单位提供更高效、更优质的服务。同时，研究制定、公布实施受理条件和审批标准，保障行政审批公开、公平、公正施行。三是全面公开行政审批信息。加强信息化建设，逐步推进网上办理审批、监督及联网核查等事项，公开办事依据、条件、要求、过程和结果，接受大众查询、咨询和监督。四是依法建立行政审批责任追究制度。对在行政审批、技术审查中存在严重失误造成重大损失、产生恶劣影响的，或存在不依时限、不依标准、不依程序等情形的，实行终身责任追究，严格追究相关人员的法律责任。

（３）建立高效的行政管理体系。一是进一步强化水土保持队伍建设，在明确机构行政管理性质、增加人员数量、增强队伍水平、保障经费上下工夫，消除或减少制约因素，不断提高履职能力。力争到2020年，在水土流失重点预防区和重点治理区初步建立起县级以上有监督管理机构，乡镇有监督管理人员，村里有监督管理信息员的水土保持监督管理体系。二是树立正确的管理理念，增强行政服务意识和责任意识，根据法律赋予的职能，充分认识应承担的管理责任，全面履行管理职责。进一步增强监督管理的信心和勇气，抓住监督管理的重点和难点，明确监督管理的目标、要求和措施，将工作往实里抓、往深里推、往细里做，推动各项任务取得实质性进展。大力强化交流培训工作，以省级组织为主

要方式，以区域间交流调研和集中培训为重点，促进人员素质和水平的快速提高，实现从勇于管理到善于管理的根本转变。三是将勤政和廉政紧密结合，以《水土保持廉政风险防控手册》为基础，结合实际，将党风廉政建设和反腐败工作融入预防监督工作的每一个环节，确保各项廉政制度落到实处。

（４）建立严格的行政执法体系。一是推进执法工作的信息化。大力推进政府管理性监测，充分发挥信息技术方便快捷、直观形象、覆盖面广、真实性强的优势，在执法工作中引入政府购买服务，利用卫星遥感、无人机航拍、地理信息系统等先进技术手段，准确掌握一个地区、一个项目的地表扰动、水土流失和违法行为，实现监督检查从以传统实地查看为主向检查信息化、监测数量化为主的转变。二是强化“痕迹化”管理。严格落实水土保持执法文书制度，结合全国水土保持监督管理系统及现场管理系统的应用，在监督执法的每一个环节留下文字、照片或影音记录。在监督检查中，做到现场有笔录、发现问题有处理意见、处理事项有结果、检查笔录有签字；处罚办案过程中，做到在立案、调查取证、处理、告知和送达等各阶段，完整留存各类执法痕迹，保障程序合法。同时加强档案管理，实现监督执法的有迹可循。三是科学实施执法措施。对于轻微违法行为，采取责令停止违法行为、限期整改等行政措施，辅以批评、公开通报等，

督促生产建设单位纠正。对于造成严重水土流失、拒不落实整改要求的严重违法行为，依法实施警告、查封设施、罚款等行政处罚，消除违法者的侥幸心理，严肃水土保持法律的刚性约束力和底线控制力。对于违法弃渣或因生产建设造成水土流失不予清理或治理的，符合代履行条件时，充分运用法律授权，积极探索和推广实施代履行措施，把水土流失危害降到最低。