浅论中国政府采购市场适度开放问题
浅论中国政府采购市场适度开放问题
作者：刘永平
来源：《现代交际》2011年第11期
［摘要］虽然中国在签署加入WTO协议时没有同时签署《政府采购协议》，但可以预见，中国加入《政府采购协议》，开放市场是必然趋势。中国的对策是应尽快完善政府采购法规和制度，实行逐步渐进性的开放策略，适度地开放政府采购市场，保护好本国相关产业。
［关键词］政府采购开放市场对策
［中图分类号］F20［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）11－0109－02
当前，在世界经济一体化和贸易自由化的背景下，中国加入WTO后，面临着履行承诺加入WTO《政府采购协议》（GPA,Government Procurement Agreement，以下简称GPA）的问题。“十一五”期间，中国的政府采购规模由2005年的2928亿元增加到2010年的8422亿元，占当年财政支出的9%。2010年，全国货物进出口总额为29728亿美元，比2005年增加了1.1倍。这就意味着有29728亿美元的贸易额是被外国所获取。可以预见，将来中国的对外市场会更加扩大，从而政府采购支出的数额就会不断提高。中国目前还不是GPA的成员方，但是2001年，中国加入世贸组织时曾承诺，从加入WTO开始就成为GPA观察员。2007年12月28日，中国向世贸组织递交了加入GPA的申请和出价清单，正式启动了加入谈判。中国接受政府采购领域的国际规则，全面开放政府采购市场的最迟期限是2020年。
可是，政府采购在一国的贸易领域中居于特殊地位，开放政府采购市场是双刃剑，加入GPA虽然可以享受到别国开放市场的益处，但是同时必须承担开放国内市场的责任和义务，所以大多数国家对于开放政府采购市场这一问题都比较谨慎。根据中国现有的实际情况，中国政府采购市场的对外开放政策应该是保护性的，对策如下：
一、规范政府采购法规和制度，夯实政府采购市场开放的制度基础
至今，中国的政府采购实践已有二十多年，虽然初步形成了政府采购管理体制和运行机制，但政府采购法规和制度的规范化工作还必须加强和完善。只有这样，才能与政府采购国际惯例接轨，夯实政府采购市场开放的制度基础。具体来说，需要做以下几方面的工作：
（一）建立健全完备的政府采购法律体系
西方国家的政府采购制度现今已经相当成熟发达，它们通过一整套比较完备的政府采购法律体系来规范政府采购的各个阶段和环节。像美国，与政府采购相关的法律有好几百部。与之相比，中国现有的政府采购法律制度就太过于原则化和简单化了，《政府采购法实施细则》迟迟没能顺利出台，并且《政府采购法》与《合同法》《招标投标法》《行政诉讼法》等很多法
律之间的分工衔接有待进一步的立法完善和修改，《政府采购法》与GPA在主体范围、争端解决机制等方面都还有大量差异存在，这都需要进一步研究立法修改。
（二）实施政府采购人员职业化管理
中国当前需要打造一支高素质的专业化政府采购队伍，这就要尽快实施政府采购人员职业化管理，实行准入制度，要求相关工作人员拥有资格证书，严格规范政府采购的用人和人才培养机制。同时，为了满足加入GPA的要求，必须要培养一大批精通国际化政府采购法律规定、熟悉国际化政府采购流程的人才。他们必须做到能够全面掌握国际市场上的政府采购规则，具有熟练地与国际通行做法接轨的采购技术，能够准确把握好本国的国内政府采购政策规定与国际对等规则的区别，从而避免各种不规范操作导致的纠纷。
（三）完善政府采购监督制度
借鉴国外经验，中国必须强化政府采购的监督管理，完善监督机制，有力抑制权力运行过程中不可避免存在的权利寻租。具体来说，中国需要采取内外两个方面的措施，“双管齐下”：从内部监督来看，主要是采取措施形成各参与主体既相互联系又相互制衡的内部监督机制，也就是遵循“三分离”的做法，即采购、付款、验收三者相分离；招标人、使用人与定标人三者相分离；管理者与操作者相分离。另一方面，从外部监督来看，既要发挥纪检、监察、审计、技术监督、公证处等有关部门的监督功能，又要有效激发社会监督和舆论监督特别是网络的运用。将来中国加入GPA后，适应政府采购国际化的需要，监督管理机构作为政府采购活动中必不可少的一部分，必须实现政府采购监督管理从国内市场向国际市场的转变，必须能够面对更复杂更多的管理和监督工作的挑战，必须能够根据国内国际两种不同范围的不同规则和制度实行监督管理，必须能够适当处理涉及到境外供应商和国际标准甚至有可能引起政府间纠纷和争端的投诉问题。总之，政府监督管理机构必须具备比现阶段更全面更熟练地处理政府采购投诉的技术手段和高超能力。
二、实行渐进性开放策略，适度开放政府采购市场
按照GPA的要求，每一个成员国对它被列入“采购实体清单”且在招标限额标准（门槛价）以上的货物、工程、服务必须向其他所有成员国实行对等开放，并在此基础上对成员国实施国民待遇等非歧视性原则。但这也并不意味着所有成员国的政府采购市场就必须全面无条件彻底开放。从各个GPA成员国开放政府采购市场的经验来看，各成员国的政府采购市场依据对等原则在谈判协议的范围和限度内实行对外开放，常常是本国供应商在国际上具备竞争实力的领域。像美国1933年公布的《购买美国产品法》要求：“要扶持和保护美国工业、美国人和美国投资资本。”而且要求各级政府机构除特殊情况外，必须购买由本国供应商提供的本国工程、产品和服务。在美国成为GPA成员以后，美国的《对外贸易法》仍然规定《购买美国产品法》对非成员照样适用。因此，各国在政府采购市场开放这个问题上，需要根据本身经济发展阶段与本国各行业的发展状况，然后再科学地确定本国政府采购市场的开放程度和次序。因此，中国应实行渐进性开放策略。所谓渐进性策略，第一是指从开放时间上来说；第二是指从