试论农地流转现实及政策选择
《行政管理学》考查题
（二）农地流转分类
由于农地流转对象、流转方法、流转价格以及流转政策的不同,不同的学者有不同的分类方法：
根据权利的转出者与接受者是否在一个组织范围内,可以
将其分为初次内部流转和初次外部流转,初次内部流转还可以
分为再次内部流转和再次外部流转(孙佑海,2001)。根据流转主体的不同将农用地流转分为集体内农户之间的农用地流转、农户与集体之间的农用地流转、不同集体农户之间的农用地流转、农户与其他经济组织或个人之间的农用地流转的不同形式(李
燕琼,2002)。
本文根据农地流转后用途是否改变,把农地流转划分为农
地内部流转和农地城市流转,并对其特点作简要分析。
（三）农地内部流转
农地内部流转是不改变农地农业用途前提下农地资源在农地使用者之间的流转。其实质是使用权的转移,而不是用途的转换(康雄华、张安录,2008)。集体农用地在承包经营后,土地使用权人对土地拥有占有、使用、收益、处分等权利。土地使用权人为了一定的目的,可以将其取得的土地使用权再次转移,即通过转让、出租、入股、抵押、互换、继承等方式将土地使用权流转给他人,并签订合同。他人根据合同的规定,在允许的范围内使用土地。我国早在20世纪40年代就出现了以土地租赁、买卖的方式而进行农地内部流转,但由于生产力不足、流转规模小、发生概率低等原因一直未受到关注。直到20世纪80年代
末,随着城市化和农业产业化的快速发展,规模经营的理念逐步被人们所接受,农民兼业化现象日益普遍,租赁制、两田制、股份制等形式陆续出现,农地内部流转现象更加普遍。
目前我国农地内部流转有以下特征:①流转规模小,多为亲戚代耕或邻里间转让,流转后土地集中度依然较低;②城乡结合部以及经济发达地区的流转活动活跃,而农村腹地及经济欠发达地区流转活动较少;③集体强制流转行为仍十分普遍,流转合同不规范甚至缺失。
（四）农地城市流转
在城市发展过程中,城市土地需求者通过经济手段或者行政手段将城市附近农村土地转变为城市土地,以满足城市土地需求的过程(张安录,2000)。在西方市场经济国家,农地城市流转主要通过土地所有权的转移和土地利用方式的转变而实现,而且是前者先于后者,完全由市场机制运作,是一种经济手段(黄烈佳,2007)。由于我国特殊的政治体制和基本国情,我国主要通过转变土地利用方式,以农地征收的形式完成农地城市流转的。
具体方法:国家为了社会公共利益的需求,在对农村集体经济组织及其成员进行补偿后,依法把农业用地转用为集体建设用地,后对集体建设用地所有权进行变更,使其成为国有建设用地,用于城市住宅和公共设施、商业、工矿及军事用途,是一种
行政手段。
无论在发达国家还是在发展中国家,农地城市流转是城市
发展的一个正常组成部分(Lockeretz,1989;Yeh and Li,1999)。但是,农地城市流转会直接导致大量农地的流失、粮食产量下降、农村劳动力过剩、城乡人口结构变化、自然生态景观的破坏等。其主要特点有:①流转的农地在地域上多集中于城乡经济生态结合部;②流转的农地大多为生态价值高的优质农地;③农地城市流转较大程度上受城市化进程的影响。
二、农地流转现实
随着我国城市进程的加快,集体土地存量日益紧张,农地已不再是单纯的生产资料,其资产价值逐渐突显,交易也越来越频繁。但由于农地流转没有纳入统一的土地市场,其自发性也引起了许多问题,如随意占用耕地并出让、出租用于非农建设,用地权属不清、政府强制流转引起纠纷等,造成了大量的优质农地资产流失,不但扰乱了土地市场的正常秩序,也严重威胁了我国的粮食生产安全。
（一）农地产权和收益权不清晰
首先，我国农地为集体所有,而集体的概念范围广，使得农地产权主体无法具体落实到个人身上,加之部分集体组织违规
操作,对农用地“三年一小调,五年一大调”,甚至随意“征收”农地，这就影响了农民对土地收益的预期，从而影响了农民对土地的投入。其次,由于农民维权意识淡薄以及相关法律的模
糊,流转收益往往由乡、村或村民小组统一支配,常被挪用于其它项目建设,最终能到农民手中的只有一部分甚至是一纸空文。虽然2003年开始实施的《中华人名共和国农村土地承包法》以及2008年颁布的《物权法》都明确了对农地所有权的保护，以及稳定承包权和保护农民的合法权益,但在实际执行过程中,仍是问题层出、困难重重。
（二）农地流转规模不大,流转地域不均衡
据统计,2006年全国农村土地流转面积5551.2万亩,占家庭承包耕地总面积的4.57%,2007年全国流转面积占承包耕地面积的5.20%,截至2008年 8月底,全国农村土地流转面积已达1.06亿亩,占家庭承包耕地总面积的8.70%(伍业兵,2009)。农业部政策法规司副司长王乐君在2009年“中国农村法治论坛”中谈到,截至目前,全国农村土地流转面积已达1.5亿亩,超过全国承包耕地面积的12%。总体而言,我国农村土地流转已经由禁止变成允许,流转方式逐渐多样化，流转区域和范围逐渐扩大化，且农地流转多发生在二、三产业比较发达,农民非农就业和收入较稳定,社会保障制度较为完善的沿海发达地区,而欠发达地区的农民由于就业无路、社保无份,依旧保持着高度的土地依存性,对土地仍有特殊的保根情结,较少流转土地,形成了流转地域不均衡的局面。
（三）流转信息不畅通,法律制度相对滞后
目前,我国农地流转价格评估机制缺失,相关的公正、仲裁等中介机构不健全,缺少一个连贯的、网络式的服务体系,造成
买卖双方的信息堵塞,限制了农地流转速度、规模及区域范围,提高了交易的成本。同时也易引起政府部门的寻租行为,造成交易的不公正。我国目前的《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》都对土地流转的相关内容进行了一定程度的规范。但土地流转中产生的矛盾和纠纷迟迟得不到解决,流转过程具有较大的随意性和不规范性都足以说明,我国目前关于土地流转的法律远远滞后于政策、行政法规、司法解释。
三、农地流转的政策选择
健全农地内部流转机制,建立集体土地等级和价格体系,保护和促进农地内部流转市场的发育流转过程中,价格是至关重要的因素,它体现了所有权人、使用权人及政府等各方的合法权益。建立一套完整的土地价格体系,可以规范土地市场、稳定地价,切实保护农民的利益。目前,我国农地流转价格的确定主要以“同权、同价”或参照国有土地基准地价和分等定级成果按比例定价的形式。
笔者认为,根据集体土地流转市场发育情况,应尽快对集体土地进行分等定级,客观评估后建立与经济发展相适应的价格体系,以保护集体土地流转交易双方的合法权益,引导集体土地市场规范运作、健康发育。 2完善农地城市流转中失地农民安臵政策,建立农民土地保有权制度,为推进城市化进程创造有利条件稳定的非农工作及收益和完备的社会保障是农民愿意流转土地的先决条件,要促进农地流转市场发育、加快城
市化进程,就要降低农民失地的风险,实现农民的充分就业,确保收入的不断增加。具体应包括:第一,集体土地实行国有化转制流转,需保留部分可经营生产的土地,作为农民流转后的生活保障;第二,保护农民的收益分配自主权,确保农民失地后得到合理的安臵补偿;第三,强化失地农民社会保障体系,鼓励失地农民非农就业。 3合理定位政府在农地流转市场中的作用,建立土地流转监测系统,为优化配臵土地资源、合理规划农地流转提供科学依据
农地流转是个动态过程,最终目的是在政府的引导下,农民依法、有序的流转土地。为实现这一过程中,我们应该利用“3S”等一系列的高科技手段对农地流转进行动态监测,及时掌握农地流转数量、流转价格、流转方式,建立农地流转数据库,探寻农地流转的规律,为耕地保护、土地可持续利用、土地质量评价和分等定级以及规划修编等提供真实、科学的参考数据,实现农地流转的信息化、科学化、市场化。
总之,政府要充分把握农民特殊的土地情结,形成农地流转的总体规划思路,不断创新农地流转制度和形式,在切实保障农民根本权益的前提下,使农地流转成为农民、政府增收的契机。
参考文献
①孙佑海.土地流转制度研究[M].北京:中国大地出版社,2001.
②李燕琼,范高林.四川农村土地使用权流转的现状、问题
与对策[J].农业经济问题,2002(12):35-38.
③薛军. 论英国普通法土地保有权的建构及其内涵特征[J]. 政治与法律, 2009(9).
④洪增林. 我国集体土地流转系统研究[M].北京:科学出版社, 2008.
⑤黄烈佳、张安录. 农地城市流转问题决策问题研究[M].南京: 河海大学出版社, 2005.
⑥伍业兵. 当前农地流转的特点、问题及政策选择[J]. 经济与社会发展, 2009.