新中国成立以来我国收入分配政策的演变
新中国成立以来我国收入分配政策的演变
湖南省委直属机关党校伍湘
［摘要］新中国成立以来，城乡居民生活发生了翻天覆地的变化。新中国的收入分配政策演变大致经历了两个时期：一是从1949年建国到1978年中共十一届三中全会前的29年，这个时期制度演变的趋势是生产资料的公有化和生活资料占有的平均化；二是1978年中共十一届三中全会至今的31年，这个时期制度演变的趋势是生产资料所有制多样化和生活资料占有的差距扩大。
［关键词］收入分配政策演变收入差距
新中国成立以来，城乡居民生活发生了翻天覆地的变化。新中国成立初期，面对连年战争留下的满目疮痍，党和国家带领人民迅速恢复生产，并在很短的时间内改善了居民的吃饭穿衣问题，广大居民安居乐业；改革开放以后，随着我国经济的快速增长，居民收入的大幅提高，城乡居民生活水平连续跨越几个台阶，从基本消除贫困，到解决温饱，再到实现总体小康，正在向全面建设小康社会目标迈进。1949年新中国成立至今，中国的收入分配制度和政策大致经历了两个时期：一是从1949年建国到1978年中共十一届三中全会前的29年，这个时期制度演变的趋势是生产资料的公有化和生活资料占有的平均化；二是1978年中共十一届三中全会至今的31年，这个时期制度演变的趋势是生产资料所有制多样化和生活资料占有的差距扩大。
一、改革开放前我国收入分配政策的演进
1949年新中国建立以及完成“没收官僚资本”和“土地改革”后，在多种经济成分并存发展的基础上，实行了“公私兼顾、劳资两利”、“低工资、多就业”和“劳动致富”的收入分配政策。1953年以后，在中国共产党“过渡时期总路线”的指导下，我国开始向单一公有制和计划经济的社会主义过渡。到1956年底，我国就基本上完成了生产资料的社会主义改造。在城市，建立了以国营经济、集体经济为主体包括少量个体经济的所有制结构，绝大多数就业居民变成了国家企事业单位的职工或集体企业职工，其收入完全被纳入国家统一规定的工资体系和级别中。当然，还有大量的隐性收入和福利，并且毫无失业的后顾之忧。在农村，以家庭经营为特征的个体农民，经过合作化和人民公社化，形成了“三级所有、队为基础”的集体经济，农民作为集体经济的成员，也实行以按劳分配为主、兼顾平等的分配体制。社员在集体经济内部，实行大体平均的分配和有限的社会保障。
1、城市居民的收入分配政策。新中国收入分配政策是在改革旧中国极不合理的分配制度基础上形成的。1949年9月，政协会议通过的具有临时宪法作用的《共同纲领》以及相关法规规定：在农村废除封建土地所有制和高利贷，但是允许雇工和借贷自由；在城市，除社会主义性质的国营企业外，对私营企业实行“公私兼顾、劳资两利”政策，保护工人的合法权益（如厂方不得随意解雇工人、克扣工资），工人的工资应由劳资双方协商解决。1952年8月政务院批准
的《关于处理失业工人办法》中规定：“所有公私企业，因采取先进生产方法，提高了劳动生产率，因而多余出来的劳动力，应采取包下来的政策。实行轮流调剂，发给原工资。”虽然这项规定在私营企业难以完全贯彻，但是私营企业解雇工人也确实受到工会和政府有关部门的严格限制。到1956年底私营工商业社会主义改造完成以后，1957年3月，国务院在批转劳动部的文件中规定：“企业、事业、机关编余的人员，应该想法在企业、事业、机关内部或部门之间调剂安排工作或组织他们学习，不得任意辞退。”至此，城市职工端国家“铁饭碗”的制度基本形成。
在工资制度方面，到1956年底，我国所有制结构已从过渡时期的多种经济成分并存转变为几乎单一的公有制经济，按劳分配也成为我国收入分配的主要甚至唯一的方式。1956年首次对企业、事业和国家机关的工资制度进行了统一改革，直接以货币规定工资标准，取消了以前的工资分制度和物价津贴制度，实现了多种工资形式向单一工资制度的转变，使全国工作人员的工资形式趋向统一。这次工资改革，最终确立了以技术、职务、行业、地区四个基本因素为参照标准的“按劳分配”制度，同时对一些便于实行计件工资的部门实行计件工资，对企业及职工实行与效益挂钩的奖励制度（奖金）。除了受“平均主义”思想和政策影响之外，这种建立在单一公有制基础上的按劳分配制度本身也存在问题：第一，分配形式过于单一化，除了按劳分配形式外，几乎没有其他分配形式；第二，分配结构和水平固定化；第三，分配水平平均化。
2、农村居民的分配制度和收入水平。至于农村居民的分配政策，在改革开放以前的29年里，则发生了四次剧烈的变化。第一次是发生于新中国建立前后的土地改革，这次土地改革的彻底性是空前的，它不仅彻底消灭了地主土地所有制，将农村居民变成了几乎清一色的个体经济，使得过去因地租过重而导致的地主阶级与农民阶级收入悬殊、大部分农民衣不蔽体、食不果腹的现象不复存在，而且广大贫雇农还通过没收分配地主多余的生产和生活资料，改善了生产和生活条件。土地改革以后，由于党在农村实行了鼓励互助合作、抑制富农经济的政策，农村的贫富分化并不像过去宣传的那样严重，而是出现了比较明显的“中农化”趋势，农村内部以及城乡之间的收入差距都明显缩小。第二次变化是发生于1953～1956年间的农业社会主义改造运动。在此期间，中国农民从几乎清一色的家庭经营的个体经济转变为生产资料归集体所有、进行集体生产经营、按劳分配的高级生产合作社，合作社的规模一般在100户左右，相当于后来的人民公社的生产大队。第三次变化是1958年的人民公社运动。从1958年到1960年，全国迅速实现了由高级社向“一大二公”的人民公社的过渡。所谓“一大”，是指规模大，多数是一乡一社，人口在2万人左右，甚至有一县一社的；“二公”是指公有化程度高，人民公社不仅实行生产资料的公有制，甚至实行了部分生活资料的公有制，普遍办起“公共食堂”、“托儿所”等，实行“军事组织化，劳动战斗化，生活集体化”，不少地区还实行了低水平的“按需分配”，刮起了“共产风”。第四次变化是1961～1962年的人民公社体制调整。1961年以后，中共中央下决心对难以为继的人民公社体制进行调整，将“一大二公”改变为“三级所有、队为基础”，取消了公共食堂，恢复了农民的自留地和家庭副业。这就是一直延续到改革开放的“政社合一”、集体生产经营、按劳分配的人民公社体制，这种体制再与户籍制度、国家对农副产品的统购统销制度和政策相配合，就使得农民基本上被束缚于农业和集体生产中，不仅其分配制度受到国家的严格控制，而且通过掌握工农业产品价格和购销，控制了农民的收入水平和消费水平。
农村居民的收入分配虽然也向城市居民的收入分配一样呈现单一化、固定化和平均化的特点，但与城市居民的收入分配制度有很大不同，因为国家基本上不对农民提供生活补贴、社会保障和福利。另外，农民的收入分配以生产队为单位，与城市居民相比也更为平均。因为农民不存在工资等级，而是在生产队里评工分，然后凭工分从集体获得分配，但是由于绝大多数农村收入水平尚处于解决“吃饭”问题阶段，为了保证人人有饭吃，对于主要农产品就不得不实行按人头来定量分配。农民除了来自集体经济的收入外，还有相当部分是来自自留地和家庭副业的收入，这部分收入一般要占农民家庭总收入的1/3左右，成为高积累、低效率的人民公社体制的重要支撑。
二、改革开放以来我国收入分配政策的演进
党的十一届三中全会以来，我国逐步破除了平均主义的分配模式，确立了以按劳分配为主体、多种分配方式并存的多元化分配格局。而这样一种分配格局的产生，从某种程度上说，是不断破除思想禁区、大胆探索、努力构建符合时代要求的收入分配政策的结果。
1、第一个阶段。党的十一届三中全会第一次提出了要克服平均主义。改革开放前，由于长期“左”的思想影响，我国分配制度的根本特征是平均主义。干好干坏一个样，干与不干一个样，出工不出力和磨洋工成为普遍现象。平均主义分配严重挫伤了广大劳动者的积极性和创造性，生产力遭到严重破坏，国民经济到了崩溃边缘。针对平均主义分配方式所造成的弊端，党的十一届三中全会果断的提出了“克服平均主义”的口号，并以农村为突破口，推行家庭承包责任制，开始从根本上打破农村的平均主义分配方式。
2、第二个阶段。１９８４年10月召开的党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，第一次提出了要让一部分地区和一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来，然后带动更多的人一浪接一浪的走向共同富裕。该《决定》深刻剖析了平均主义的思想根源及其危害，指出，平均主义思想同马克思主义关于社会主义的科学观点是完全不相容的，是“贯彻按劳分配原则的一个严重障碍”。这标志着我国的收入分配政策向前迈了一大步。
3、第三个阶段。１９８７年１０月召开的党的十三大，在分配问题上第一次提出了实行以按劳分配为主体、其他分配方式为补充的分配制度，指出，非劳动收入“只要是合法的，就应当允许”；社会主义的分配政策是，“既要有利于善于经营的企业和诚实劳动的个人先富起来，合理拉开收人差距，又要防止贫富悬殊，坚持共同富裕的方向，在促进效率的前提下体现公平。”十三大在分配问题上的突破主要有两点：一是提出了在坚持按劳分配为主体的前提下，允许其他分配方式存在；二是提出在促进效率提高的前提下，促进社会公平。这是效率优先、兼顾公平的雏形，是收入分配理论的巨大进步，多种分配方式更进一步具体化。
4、第四个阶段。１９９２年１０月召开的党的十四大，提出了我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制。十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了社会主义市场经济体制下的分配框架。这次全会在分配政策上主要有两大突破：一是突破了十三大提出的“其他分配方式”为补充的提法，第一次提出了“多种分配方式并存的制度”；二是在公平和效率这个二难选择上，突破了以前的兼顾效率与公平，第一次提出了效率优先、兼顾公平的原则。
5、第五个阶段。１９９７年９月召开的党的十五大，在收入问题上总结了我国建国以来特别是改革开放以来的经验教训，坚持从中国的实际出发，完善分配结构和分配方式。90年代中期以来，我们面临的一个迫切需要解决的理论问题就是生产要素要不要参与分配。这在十三大报告中已经提出来了，但由于思想上的禁锢，没敢突破；在实践中遇到的突出问题是如何保护合法收入、取缔非法收入、整顿不合理收入和调节过高收入。对此，十五大报告提出了比较详细和完善的分配政策，特别指出，在以按劳分配为主体、多种分配方式并存的前提下，“把按劳分配和按生产要素分配结合起来”。
6、第六个阶段。２００7年１１月召开的党的十七大，将我国的分配制度和分配体制改革推向一个新的高度。提出了初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。创造条件让更多群众拥有财产性收入。保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。扩大转移支付，强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。
三、建国以来城乡居民生活水平大幅度提高
1、城乡居民生活水平大幅度提高。进入21世纪，党中央、国务院先后出台了逐步减免农业税、实行粮食直补等一系列前所未有的惠农举措，大大提高了农民的生产积极性，使农民特别是种粮农民真正得到了实惠，对农民收入的增加起到至关重要的作用。另外，扶贫开发力度的加大，新农村建设的推进，也为农民增收起到了促进作用。农村居民家庭人均纯收入从2001年的2366.4元增长到2008年的4760.6元，扣除物价因素，年均增长6.4%；人均生活消费支出从2001年的1741.09元增加到2008年的3660.68元；恩格尔系数从2001年的47.7%下降到2008年的43.7%。
分配制度的改革进一步推进，各级政府切实落实各项增收措施，促使效益好的企业纷纷增加职工工资及奖金、福利补贴；工资制度改革使机关事业单位职工工资明显提高，城镇居民收入有了较快的增长。城镇居民家庭人均可支配收入从2001年的6859.6元增长到2008年的15780.8元，扣除物价因素，年均增长高达9.9%；人均生活消费支出从2001年的5309.01元增长到2008年的11242.85元；恩格尔系数从2001年的38.2%下降到2008年的37.9%。
城乡居民收入快速增长，收入来源渠道更加多元化，收入结构明显优化，居民的钱袋更加殷实；消费内容更加丰富、消费质量全面提高，住房条件明显改善，城乡居民生活向全面小康社会迈进扎实的一步。
2、城乡居民收入和储蓄存款余额成倍增长。建国60年来，城乡居民的收入增长经历了曲折——徘徊——腾飞的过程，国民经济的长期高速发展带动城乡居民收入实现了飞跃。
城镇居民收入实际增长近20倍。新中国成立后，党和国家对城镇居民生活非常关心，采取了一系列措施医治战争的创伤，恢复和发展生产，稳定物价，安排就业，城镇劳动就业人数不断增多，城镇居民收入水平逐年提高。到1952年，城镇居民家庭人均现金收入增加到156元，比1949年增长56.8%。改革开放30年是我国经济发展最快，城镇居民收入增长最多的30年。据调查，2008年全国城镇居民人均可支配收入已达15781元，比1949年增长157.6倍，扣除同期价格变动因素，实际增长18.5倍，平均每年递增5.2%；比1978年增长45.0倍，扣除同期价格变动因素，实际增长7.2倍，平均每年递增7.2%，为城镇居民生活向实现全面小康的历史性跨越奠定了坚实的基础。
农村居民收入名义增长近108倍。建国初期，特别是“一五”时期，由于土地改革和农业合作社的发展，农村居民收入增长较快，年均增长10%左右。1978年党的十一届三中全会后，农村率先推行的以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，使得农村居民收入大幅提高。据调查，2008年全国农村居民人均纯收入达到4761元，比1949年增长107.7倍，平均每年增长8.3%；比1978翻了5番，增长了34.6倍，平均每年增长12.7%，扣除价格因素后年均实际增长7.1%。在收入普遍增长的基础上，高收入农户越来越多，到2008年，农村居民全年人均纯收入在5000元以上的农户达到39.3%，其中人均纯收入超过10000元的农户占9.3%。
3、城乡居民消费水平大幅提高。1949－2008年，农村居民生活消费支出从40元左右增加到3661元，增长90.5倍，年均增长8.0%。其中，1949－1978年农村居民生活消费支出增长了1.9倍，平均每年增长3.7%；1978－2008年农村居民生活消费支出增加近5番，增长了30.5倍，年均增长12.2%，扣除价格因素后年均实际增长6.4%，比1949－1978年的年均增速高2.7个百分点。在生活消费支出不断提高的基础上，高消费支出的农户增多，2008年，农村居民全年人均生活消费支出在5000元以上的农户达到21.2%，其中人均生活消费支出超过10000元的农户占4.6%。
1952－1978年，城镇居民家庭人均生活费支出由168元提高到311元，提高了85.1%，扣除价格因素，实际提高47.8%，年均增长1.5%。改革开放后，城镇居民收入的快速增长带动了消费水平的大幅提高。2008年，城镇居民家庭人均消费性支出11243元，比1952年增长了65.9倍，扣除同期价格变动因素，实际增长9.5倍，年均增长4.1%。其中，2008年城镇居民人均消费支出11243元，比1978年的311增长35.1倍，扣除价格因素，年均增长6.4%。
四、收入分配演变的历史启示
纵观新中国收入分配变化的轨迹，可以看出，它经历了一个由旧中国收入水平极低、分配极不平等通过革命手段达到过度平均，然后又由这种过度平均通过改革走向拉开收入差距的“否定之否定”过程，而伴随着这个过程的，是国民经济的高速发展，特别是后30年。
中国1992年以来的历史和西方发达国家的历史经验都证明，收入差距过大会导致有效需求不足。近几年我国居民新增储蓄额一直居高不下和消费需求不断下降也说明了这一点。这是因为，高收入阶层消费倾向低，低收入阶层消费倾向高，由于社会收入过分集中在高收入阶层，整个社会的消费倾向就会下降，就引起全社会的消费需求不足，形成“生产过剩”，并导致企业开工不足、利润率下降、下岗失业增加，导致通货紧缩，从而影响整个社会经济稳定发展。另一方面，收入差距过大，特别是普通工人（包括农民工）收入低并且长期收入增长缓慢，虽然在一定时期有利于资本积累和扩大出口（利用劳动力成本低的优势），但是从长期看，却是不宜持久。一是这种竞争力会遇到外部世界的双重阻碍，即其他发展中国家的低劳动成本的竞争和发达国家的所谓反倾销限制；二是不利于扩大内需；三是这种低劳动成本实际上降低了企业依靠创新和提高管理水平的动力，不利于经济增长方式的转变；四是不利于中华民族教育和卫生水平的提高，从而影响人力资本的积累，对可持续发展不利；五是不利于社会安定与和谐发展。
今天，我国已经基本建立起市场配置资源的经济运行基础、要素决定国民收入初次分配的经济体制，而我国又是一个人口多、资源匮乏、经济发展水平还比较落后的社会主义国家，因此政府必然会发挥作用，其中关键的问题是政府如何发挥作用，即怎样在推进整个经济市场化的同时，既弥补市场“失灵”的缺陷，又纠正政府“错位”和“缺位”，起到保护经济和社会的持续、稳定、和谐发展的作用，应该是未来一个时期的重中之重。历史证明，中国共产党领导的政府是有能力来调控收入分配的。
（注：可编辑下载，若有不当之处，请指正，谢谢!）