社会保障资金管理讲义
社会保障资金管理任课教师：舒林
第一章绪论
第一节：社会保障资金管理的研究背景与意义
社会保障资金管理是社会保障制度运行的基础，社会保障资金管理是社会保障管理的核心。一种稳定社会秩序的制度。
一、社会保障资金管理研究的国际背景
现代社会保障制度沿两大脉络发展而来：一是源于16世纪英国《济贫法》的社会救助体系（），二是源于19世纪80年代德国的社会保险体系（俾斯麦建立，对抗第二国际的影响）。
在社会保障制度建立初期，解决了产品的商品化与生产力的“伪商品化”之间的矛盾，促进了资本主义生产方式的维持。贝弗里奇报告更是为二战后，福利资本主义的建立奠定了基础，实现了一个资本主义发展的黄金时期。
贝弗里奇报告：1941年，英国成立社会保险和相关服务部际协调委员会，着手制定战后社会保障计划。经济学家贝弗里奇爵士受英国战时内阁不管部长、英国战后重建委员会主席阿瑟?格林伍德先生委托，出任社会保险和相关服务部际协调委员会主席，负责对现行的国家社会保险方案及相关服务（包括工伤赔偿）进行调查，并就战后重建社会保障计划进行构思设计，提出具体方案和建议。第二年，贝弗里奇爵士根据部际协调委员会的工作成果提交了题为《社会保险和相关服务》的报告，这就是著名的贝弗里奇报告。
贝弗里奇在勾画社会保障计划时遵循三条指导原则。其一，既要充分运用过去积累的丰富经验，又不拘泥于这些经验，而被经验积累过程中形成的部门利益所限制和驱动；其二，把社会保险作为提供收入保障、消除贫困的一项基本社会政策内容；其三，确定了国家提供福利的原则是基于国家利益而不是某些群体的局部利益，社会保障必须由国家和个人共同承担责任，通过国家和个人共同的合作来实现。具体体现是，一方面在国家承担相应责任的同时，不应扼杀和替代个人在社会保障中的责任；另一方面，国家提供的基本生活保障水平不宜定得过高，而应给个人参加自愿保险和储蓄留出一定的空间。这些原则对我国目前的社会保障制度改革有着无可厚非的指导作用。
报告指出，社会保障应遵循以下四个基本原则：一是普遍性原则，即社会保障应该满足全体居民不同的社会保障需求；二是保障基本生活原则，即社会保障只能确保每一个公民最基本的生活需求；三是统一原则，即社会保险的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一；四是权利和义务对等原则，即享受社会保障必须以劳动和缴纳保险费为条件。这些原则的提出和实施使社会保障理论更加丰富和趋于成熟。
但随着福利资本主义内部矛盾的日益显现，发达资本主义社会保障模式普遍陷入困境，资金问题成为制约社会保障运行的严重问题。由此开始对社会保障筹资模式的思考与重新设计：现付现收制、基金制、部分积累制（基金制与现付现收制结合）、名义账户制。
名义账户：名义账户制就是把社保账户变成一个银行账户，有清楚的个人缴费记录，将现在个人缴纳的工资的8％和企业配比的20％全都记入个人账户。但是，正如银行将吸纳的存款贷给哪家企业与储户无关一样，国家做不做实账户也与个人无关，只需保证个人退休后能按时足额拿到钱。
“名义账户”制是指现收现付制与积累制、待遇确定型（下简称“DB型”）与缴费确定型（下简称“DC型”）的一种混合模式，它既有某些“DB型现收现付制”的特征，又有“DC 型积累制”的某些特征，所以，“名义账户”制既可被称为“DC型的现收现付制”模式，也可以被认为是“DB型现收现付制”的某种变型。第一，从融资的方式来看，“名义账户”制是建立在现收现付制的基础之上，即社会缴费直接用于支付当前的退休者，但它又不同于传统的 DB型现收现付制，因为“名义账户”制建立的个人账户只是“名义上”和“模拟的”，不是真正意义上即“资本化”的积累制，可以说事实上是“非积累制”。这种“名义账户”制的账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式，而不需实际存入缴费。第二，从养老金给付的条件和规则来看，虽然个人账户中的资产是“名义”性质的，但在退休时却变得具有真正的实际意义，成为记发标准的根本原则。退休金的给付标准严格按“DC型积累制”规则运行，就是说，在领取养老金的时候个人账户中的“名义资产”即刻便被年金化了。一般来说，养老金给付的标准主要取决于记人个人账户缴费的积累、“名义资产”的投资增殖、“名义资产”转成退休年金的计算公式、退休给付指数化的公式等，上述4个因素的合计便可得出养老金给付的总额。
（一）社会保障资金的筹集方式讨论
1．从纵向或代际角度讨论社会保障资金筹集方式
20世纪50-60年代，人们对社会保障筹资方式的研究主要是从经济学角度进行的，并分为截然不同的两大派：一派（世界银行）赞成基金积累制，认为现收现付难以应对人口老龄化的挑战，而且其资产替代效应远远大于引致退休的效应，因而会挤出个人储蓄，导致投资和产出的减少，最终有碍于经济增长。另一派（国际劳工组织）赞成现收现付制，认为可以使劳动力流动的障碍减到最小，能迅速建立全额养老金领取权，使养老金免受通货膨胀威胁。
20世纪80年代后，关于社会保障筹资方式的讨论转向部分积累制和名义账户制。对于部分积累制，人们较一致的看法是它在兼收现收现付制和基金积累制的优点的同时，也并蓄了两者的缺点，而且其管理复杂程度远超过人们的想象。名义账户制在一定程度上强化了个人责任和公平性，优于现收现付制，并且避免了巨额转制成本和通货膨胀风险。
2．从横向角度讨论社会保障资金筹集方式（即多种筹集组合方式）
1994年世界银行提出了“三支柱方案”即社会养老保险、职业年金和个人资源储蓄。世界银行认为在人口老龄化日益严重的背景下，单一的公共养老金制度日益受到政治和财政压力的挑战，养老体制不具有可持续性。而建立多支柱养老保障计划即可以降低政治责任，又可以分散风险，为老年人提供稳定的保障。但也有观点认为，多支柱会使制度进一步复杂化，会增加管理成本和监督成本；而且政府的“最后出场人”角色也使得政府的责任未必会降低多少；此外，多支柱分散风险的效果最终取决于制度的具体设计和外部经济环境，多支柱还可能会带来新的风险。但多支柱人为越来越多的国家所实施采纳。
（二）社会保障资支付方式的讨论
给付确定制与缴费确定制的选择是社会保障资金管理的又一讨论的焦点。
给付确定制：有利于增强社会成员的安全性，在一定程度上提高社会成员收益均等化的程度，促进社会公平，减少社会冲突；同时给付确定制还得到大数法则和概率论的技术支持，因为根据大数法则和概率论，风险和不确定性随着风险单位的增加而减少，如果成员足够多，整个群体的经验损失率将能得到预测（保险费率与风险率之间的关系原理），于是通过特定的制度安排，每个成员大的个人风险可以转移给群体，而自己获得稳定的收入。
缴费确定制：理论基础是关于权利与义务对等的理论以及激励机制理论。按照这些理论，每个人都应该对自己负责，一个人所获得的权利应该与他的义务对等，也就是说一个人的养老金权益应该由他对制度的贡献决定。这样，每个人都会为了获得更好的养老金水平而努力工作，还会积极参与有关监督与管理工作，因而能够极大地提高效率，从而为人们提供更好的养老保障。给付确定割裂权利与义务间的关系，容易导致产生“奖懒罚勤”，会影响经济发展。
但在大多数国际中，实际采用的是两种形式混合起来的做法。作为给付确定制，许多国家是把它作为养老保险体制的基础先运作起来的，给每个人一个最基本的保障，这样对最低收入者和以前积累不足的人可以有一个基本的保障，提供基本的收入来源。
（三）养老保险私有化的讨论
养老社会保障私有化是一个含糊不清的概念，如果意味着政府放弃提供老年收入保障的责任，则会引起政治上的反对。马丁．费尔德斯坦认为：私有化是指从无基金积累的现收现付计划向强制性的基金积累个人自由账户计划的转变；私有化的关键是个人是否有权掌握投资决策的主动权。他还认为，即使在一个私有化的计划中，政府也会对个人投资的资产选择进行限制，而且可以提供安全保护网，使那些投资绩效欠佳而不能够获得足够退休收入的人有起码的退休收入保障。（其主旨是将沉重的社会保障责任由国家转移给个人，与目前较流行的自由主义经济政策相呼应）
（四）管理主体与模式的讨论
各国社会保障资金管理模式导致可以分为两大类：一是集中管理型，二是竞争型管理。集中型管理多由国家的相关公共管理部门负责社会保障资金的管理，竞争型管理主要多由私营的基金管理机构运用市场机制管理社会保障资金。
对于两种管理模式的比较只要集中在管理成本和对资金的投资收益上。国家干预主义赞成集中管理模式，他们认为政府集中管理能够产生规模经济效应，同时也降低了市场竞争的成本。但新自由主义经济学者认为社会保障（社会救助）是使一定资源像经过漏斗一样进行分配的制度，会被给贫困者分配救济金的福利机关的“高薪门客”挥霍。进行集中管理的政府部门往往倾向于保守的资金投资策略，有时候还会把资金投向正在衰弱的国有企业，因此收益不乐观。
目前的讨论其实质是两者间如何折中。
（五）监管方式的讨论
国际上有两种社会保障资金管理模式，一是审慎型监管，二是严格型监管。审慎型监管强调的是资金管理者的诚信义务，它要求资金投资主体恪守“审慎人投资原则”。严格型监管除要求资金管理者达到最低的审慎监管要求外，还对资金的结构、运作和绩效等具体方面进行严格的限量监管。
二、社会保障资金管理研究的国内背景
我国在1993年确立了社会主义市场经济体制，继而社会保障也开始由单位保障向社会保障转轨。在1998年到1999年前后，我国政府集中出台了一系列社会保障法规政策，标志我国以社会救济、社会保险、社会优抚安置和社会福利为内容的社会保障制度体系的建立。
与国外法制先行不同，中国的改革基本是以实验摸索前行。在社会保障制度改革刚刚开始不久，就出现了社会保险资金被挪用的严重事态。因此，中国社会保障制度建立伊始就伴
随着资金监管的现实要求。目前存在问题：社会保险统筹层次不一，各地执行的资金管理制度多样化；社会保障费征收主体不一，导致资金收支流程各异，资金安全隐患大，监管空心化；政府部门管理责任模糊，导致资金管理分散失控。中国整个社会保障资金管理距离科学化、规范化、法制化的目标还有相当长的路。
社会保障基金与社会保险资金的区别：基金常常为特定目的专设，带有专款专用性质，有结余和投资运作。基于此，政府用一般税收安排的行政事业单位离退休经费、卫生经费、抚恤和社会救济费以及对就业和社会保障补助的资金，只能是资金；而且，在社会保险费的征收过程中，单位和个人的缴费也不能称为基金，只有当其缴费收入大于支出收入，资金沉淀下来需要进行投资运作时才能称其为基金。
三、社会保障资金管理的研究意义
对社会保障资金的监管意义首先源自于社会保障资金的复杂性。从社会保障资金的构成来看：我国社会保障资金即有财政税收的，又有社会缴费的；既有预算内的，又有预算外的；既有流量的，又有存量的；既有当年短期平衡的，又有三五十年长期计划的；既有劳动部门管理的，又有财政、民政等部门支付的；既有中央政府所属的，又有省、市、县政府管辖的；既有社会统筹的，又有个人账户的；既有事业性支付的，又有投资性运作的；既有城市的，又有农村的。从社会保障资金的流程和管理方式看，社会保障资金有来自于初次分配的企业税前抵扣和劳动者工资收入抵扣，也有来自于再分配的财政资金支付，还有来自于第三次分配的；目前我国社会保障资金有六大收入管理部门，七大支出管理部门，结余更是分布在不同部门和不同层次上。社会保障资金范围之广，层次之多，流程之复杂，影响之深远，是任何一种资金都难以相比的。
对社会保障资金的监管意义还源自于社会保障资金的重要性。社会保障资金关系着社会贫困群体的基本生存，没有这最后的保障，失去生存基础的贫困群体势必影响到社会的稳定；社会保障资金也关系着社会全体民众的根本利益，老年人、儿童、失业者、伤残者、患病者、鳏寡孤独者连同劳动者，无不与社会保障息息相关。
第二节社会保障资金管理的研究目标与内容
一、社会保障资金流动过程描述
社会保障资金流动过程概括的说就是从收入到支出、从结余到投资的整个资金流动过程。不同类别的社会保障资金，有着不同的流动过程。我国目前的社会保障资金包括社会保险资金、住房公积金、企业年金、财政性社会保障资金、福利彩票基金和全国社会保障基金，其来源、去向和流动程度各不相同。
（1）社会保险资金：社会保险资金是政府和社会对劳动者在市场经济条件下的风险进行规避的制度安排，体现的是社会成员的自我保障以及彼此之间的互济，
其资金应该立足于制度本身的自我平衡。我国的社会保险包括养老、医疗、
失业、工伤和生育五项内容，相应的社会保险资金也包括着五种资金。其中
养老和医疗保险资金又分为社会统筹和个人账户两部分资金。社会统筹资金
由用人单位缴纳，进入成本，属于初次分配，其中企业缴纳的社会统筹是企
业利润的转化；同时，由于企业单位缴纳的社会统筹免征企业所得税，因此
社会统筹资金也有财政让渡的成分；社会统筹资金体现的是年轻一代对年老
一代的赡养。个人账户缴费由劳动者个人负担，属于初次分配中V的部分，
是劳动者个人工资收入的延迟消费。
社会统筹和个人账户缴费目前在我国是混在一起征收，或由社会保险经办机
构征收，或由地税部门征收，最终进入财政专户，再由财政部门根据社会保
险经办机构的用款报告，将所需的资金拨给经办机构，再由其分拨给各开发
银行向参保者发放。
（2）住房公积金带有单位福利性质，体现了单位资助同社会劳动者内部现时需要与暂时不需要者之间的交错互助。属于税前抵扣，属于初次分配，由用人单
位代缴，建设银行代管，在缴费者购买房屋时支取，或资助其购房贷款。（3）企业年金即非完全的商业保险，也非纯粹的社会保险，应该是一种具有企业福利性质的企业自主行为。目前我国采取的管理办法，仍然是在辽宁省社会
保障试点过程中出台的税收优惠政策，即在工资总额的4%以内的企业年金予
以免征企业所得税。企业年金的管理目前是三分天下，社会保险、商业保险、
企业协会共同参与其管理。
（4）财政性社会保障资金是指财政用一般预算内税收收入和预算外各种收入安排的属于社会保障支出性质的资金，包括抚恤和社会福利救济费，行政事业单
位离退休经费、卫生经费、社会保障补助支出以及劳动保障、社会保险经办
机构和民政部门的办公经费。财政性资金主要来源于政府税收，由财政部门
按预算将资金分配给民政、卫生、劳动保障等部门，用于有关的社会保障事
业支出，属于社会转移性支付，体现的是市场经济条件下政府对市场缺陷和
市场失灵的弥补，追求的是社会公平。
（5）福利彩票是微笑纳税，完全自愿，用于社会贫困和弱势群体的救助，归全国社会保障基金理事会，用于养老保险金储备。
（6）全国社会保障基金来源于财政拨款和国有资产的划拨转让等，带有一定的政府偿还社会保障历史债务的性质（转制成本），准确说应该属于一种风险准备
金。
二、社会保障资金运行规律探讨
（一）社会保障资金“中性”运行
西方经济学把社会保障和所得税、政府支出视为经济运行的三大自动稳定器。
但对社会保障稳定器作用的把握，应以不损害资本增值和积累，防止懒惰和浪费，福利投资收益大于机器投资为准则，即不损伤经济、不影响公平与效率关系的“中性”原则。
（二）社会保障资金在“底限”与“高限”间运行
社会保障资金“中性”运行是指社会保障资金与外部经济关系的把握，而社会保障资金在“底限”与“高限”间运行，是指社会保障资金自身运行的选择。
政府的社会保障责任应以社会救济为底线，以避免福利刚性带来的压力，这是福利国家给我们的宝贵教训。因此政府筹集的社会保障资金也应以保障必需的社会弱势群体为限度。而社会福利作为社会保障的最高层次，是社会追求的目标，但不应成为政府的承诺，社会福利应该是弹性的，在政府财力、经济发展水平允许的时候，在宏观环境需要的时候注重发展。
（三）社会保障资金在公平与效率平衡中运行
社会保障本身追求的是社会公平，但其运行却必须考虑效率，只是在公平与效率的不断平衡中，社会保障制度才能实现良性运行。
我国社会统筹与个人账户相结合的制度模式中，社会统筹部分从社会公平的目的出发，由政府和企业出资，强调资金的横向平衡流动，具有共济互助的作用；个人账户由个人出资，归个人所有，直接将个人待遇享受与个人贡献大小挂钩，是资金的纵向积累，具有提高劳动者积极性、增强自我保障意识的作用，突出了效率原则。统账结合既是社会责任与个人责任、效率与公平的有机结合。
（四）社会保障资金管理多样性
筹资多主体，运行多支柱，投资多元化，监管多模式，是当今世界社会保障资金管理的普遍趋势，也成为社会保障资金运行规律的一种表现。
在基金制日益取代现收现付制的情况下，社会保障资金日益积累，于是对资金的投资运作以及监督管理成为社会保障资金管理的重要内容。
不仅筹资与投资多主体、多元化，而且社会保障资金管理模式也呈现出多层次、多模式的趋势。世界各国保障资金由政府独家管理发展为政府、市场及其混合管理模式，大多数国家的社会保障资金分别由中央与地方及地方各级政府分别筹集与管理。而且鉴于医疗、失业、工伤等保险的偶然性，其资金管理可以实行社会保障责任的共担机制；而鉴于养老的必然性，则可以实行自负为主与共担相结合的机制。
三、社会保障资金管理体系构建
（1）理论体系的构建
（2）方法体系的构建
（3）制度体系的构建
（4）组织体系的构建
第二章社会保障资金管理法律依据
法律是对社会保障资金管理进行规范管理的前提。社会保障法律是国家依据社会政策制定的扶助弱势群体以保障其生存安全以及促进全体社会成员福利的立法。
第一节：现行社会保障资金管理的法律法规
我国社会保障资金管理的法律依据分为两类：一类是内含于社会保障制度之内的社会保障资金管理规定。另一类是专门的社会保障资金管理规定。同时，这些法律依据又分别体现为人大立法、行政法规和规范性文件等不同的立法层次，以及中央、省、市（县）等各级政府的不同层面。
一、有关社会保障的人大立法
通过国家立法机关制定的社会保障法律在我国目前仅有《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《人口与计划生育法》。
1．我国宪法中有关社会保障的规定
《中华人民共和国宪法》第十四条第四款明确规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。此外，关于公民基本权利条款中还有很多与社会保障相关的规定，比如，国家依照法律规定实行企事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，退休后的待遇受国家和社会保障；国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济、社会优抚和医疗卫生事业；国家保护妇女的权利和权益；国家保障和帮助残疾人；国家培养和保护青少年、儿童等。这些成为中国整个社会保障资金管理的最高层次法律依据。
2．我国劳动法中有关社会保障的规定
劳动法较充分的
第二节：中国社会保障资金管理法制建设存在的问题
一、我国现行社会保障制度存在的问题
1．社会保障覆盖面的扩大受阻
城乡分割、行业有别，身份限制，再加上统筹层次低，社会保障制度在具体执行过程中千差万别，众多纵向与横向的制度判严重阻碍劳动力的流动，影响社会保障覆盖面的扩大。目前我国的社会保险制度改革已经覆盖了国有企业、集体企业、三资企业和个体工商户，但是行政事业单位却没有纳入社会保险覆盖范围，行政事业单位的社会保险制度尚未建立起来。虽然农村的客观条件与城镇存在较大的差距，但是作为占中国大部分人口的农民，其权益更应该得到保障。（农民工退保）
2．社会保障主体间责任不清，制度缺乏可持续发展机制
首先，政府与市场的社会保障责任不清，比如养老保险的社会统筹个个人账户之间究竟是怎样的比例，至今没有明确；医疗保险曾一度按“大社会、小政府”的思路设计与运行，
现在是否还要坚持这一思路（当下医疗改革的新举措）。其次，中央与地方政府间社会保障责任不清，集中体现在养老保险责任划分不清，养老保险有缺口，多少是历史客观原因，多少是现实管理原因。中央该不该补助，该补助多少，没有通过制度将其划分清楚，在强大的干部业绩考核重压下，暂时的保发掩盖了制度的缺陷。再次，单位与个人社会保障责任不清，有得参保者个人并不欠费但因用人单位的欠费而无法享受社会保险待遇；灵活就业人员社会保险缴费比例与单位就业人员不一致，有用人单位私下与员工协商，令其以个人身份缴费以逃避8个百分点的缴费。另外，政府相关部门之间社会保障责任划分不清，比如财政与劳动保障部门之间，养老保险出现缺口是劳动部门制度设计有问题还是财政部门历史责任承担不力，社会保险基金管理是有财政部门还是由劳动社会保障部门负责，社会保障责任都缺乏制度界定；还有税务与社会保险经办机构在社会保险费征缴方面的职责划分一直悬而未决。
3．补充保险制度建立滞后，加重了基本社会保险的承载负担
目前我国社会保险体系的建设仅注重基本社会保险制度的建设，而对补充保险、储蓄保险、商业保险制度的建设没有引起足够的重视。过高的基本社会保险缴费率和支付水平，使基本社会保险负担过重，并且抑制了补充保险制度的发展，进而必然对补充保险基金的管理存在制度空白。
二、我国现行社会保障法律存在的问题
1．立法滞后，体系发展不健全，缺乏整体性
从立法体系看，我国的社会保障虽然在概念上已基本形成涵盖社会保险、社会救助、社会福利、社会互助、优抚安置等五项内容的社会保障体系，但以社会保险法、社会福利法、社会救助法等为框架的社会保障法律体系至今还未得以确立。早在1994年我国就将《社会保险法》列入全国人大立法规划中，但至今仍未出台，迄今为止我国没有一部专门的《社会保障法》。社会保障法立法滞后必然带来社会保障资金管理的滞后，规范不健全常常使得对社会保障资金的管理无法可依。
2．法律缺位，立法层次不高，缺乏权威性
从立法层次看，社会保障法是我国市场经济法律体系中的一个独立的法律部门。社会保障的立法直接关系到我国市场经济的完善和全体社会成员的切身利益，社会保障的基本法应该同其他部门法如民法、刑法、劳动法等处于相同的地位，其效力应该仅仅低于宪法。因而在立法层次上应该由全国人民代表大会或常务委员会制定。但现实是我国目前并没有一部人大立法通过的正式的社会保障法律，而是国务院行政法规、各部委的行政规范性文件（意见、办法、规定、通知等）担纲主角。立法层次较低，与社会保障法的地位不相符合，使社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。社会保障资金管理法是《社会保障法》或各专门社会保障立法如《失业保险法》、《养老保险法》、《医疗保险法》等的下位法，如果是单独专门立法，处于行政规章或行政规范文件的层次应该还是恰当的。但由于整个社会保障法的法律位阶不高，必然使得社会保障资金管理法效力大打折扣。
3．二元立法，社会保障覆盖面小，适用范围窄
从适用范围看，由于我国城乡二元立法特点，各种社会保障的行政法规一般都限定在城镇，而占中国人口70%的农民一直不在社会保障范围内；社会保险统筹层次停留在市、地一级；最低生活保障制度还只覆盖城镇人口。近来，国务院颁布的有关社会保障条例中，虽然已近扩大了覆盖面（已要求私营企业、个体企业、三资企业参加失业保险等），但实践中
这些企业执行好相差甚远。因此社会保障资金总量小，难以覆盖社会保障的实际需求，与社会主义市场经济发展不相适应，也给社会的安全和稳定带来隐患。
深圳新闻网讯【新华社北京２月２８日电】（记者周婷玉邹声文）记者从刚刚闭幕的十一届全国人大常委会第十三次会议获悉，我国将进一步提高社会保障统筹层次，着手研究基础养老金全国统筹方案。
就常委会组成人员提出的有关加快社会保障体系建设的问题，发展改革委的报告表示，近年来，我国各项社会保障制度逐步完善。下一步，将重点抓好各项政策措施的落实，加快社会保障体系建设和相关改革：
一是进一步扩大社会保障覆盖面。抓紧解决城镇无保障老年居民养老保障问题，积极推进机关事业单位养老保险制度改革和被征地农民社保工作。重点促进农民工、灵活就业人员、城镇居民、大中小学生等群体参加城镇职工或居民社会保险。巩固城市低保动态管理下“应保尽保”成果，适度扩大农村低保覆盖面，将符合条件的困难群众全部纳入农村低保。
二是进一步提高社会保障统筹层次。着手研究基础养老金全国统筹方案。落实好《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。继续推进城镇医保、失业保险和工伤保险实现地市级统筹，有条件的地区实行省级统筹或省级调剂制度。
三是缩小同一性质社会保险的保障水平差别。在提高社会保障整体水平的同时，合理界定各类群体的待遇标准，发挥社会保障调节社会分配的功能。积极推进企业年金制度建设，尽快形成多层次养老保险体系。落实提高企业退休人员养老金总体水平的政策。提高各级财政对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的补助标准，落实新农合最高支付限额提高到当地农民人均纯收入６倍的政策。
关于加大社保领域投入的问题，发展改革委的报告表示，截至２００９年１０月底，全国社会保障基金资产规模已达到７０００亿元。下一步，各级财政将继续加大社会保障投入力度，创新资金筹措方式，满足提高社会保障水平、发展社会保障事业的需要。关于划转国有企业的部分利润充实社保基金，有关部门正在抓紧研究，将在完善国有资本经营预算制度过程中统筹考虑。
4．政出多门，社会保障实施弱化，缺乏责任与监督机制
从实施机制看，首先，我国现行社会保障法律过于分散，形成社会保障管理体制部门分割，多头管理，缺乏宏观协调平衡机制，使社会保障的基金难以集中管理和统一运作。以养老保险基金为例，我国的养老保险基金分散在“多条”系统机构和“多层”政府组织管理之中，不仅增加了管理成本，降低了资金收益，也增加了基金风险。其次，我国社会保障法律实施机制弱化。社会保障法的实施机制包括行政执法、司法适用、争议仲裁、法律监督等，而现行社会保障资金管理体制是按分管部门和险种实行管理，是政策制定、业务管理、基金
管理和营运是几个行政部门或一个行政部门主管的各机构分别承担，责权分离，致使社会保险基金管理责任机制缺乏，出了问题，后续的司法适用、争议仲裁、法律监督等机制无法及时发挥作用弥补缺陷和漏洞。再次，我国的社会保障法缺乏监督和制裁规范，监督体系也不健全，导致司法机关审理相关案件处于“无法可依”状态。
三、我国现行社会保障资金管理规制存在的问题
1．社会保障资金管理规制散乱，权责不清
现实中，我国政府的各部门、各层次都有权出台社会保障资金管理的制度规定，呈现出“各唱各的调”的局面，尤其是社会保险基金，财政部、劳动和社会保障部、审计署、中国人民银行、税务总局以及国务院和省、市政府都有权制定相关制度，且互不照应。
2．社会保障资金管理制度重收入轻支出
现行的社会保障资金管理制度无论是社会保险基金的管理还是其他社会保障资金的管理，都重点对基金的筹集做了规定，把重点放在了扩大覆盖面和提高收缴率等工作上，却忽视了有关支出管理的制度规定，这给社会保障资金的违规支出、挪用、占用甚至贪污等问题留下了缝隙。
3．社会保障资金投资运营收益率低，管理过于分散成本大
二、基金投资运作（社保基金）
社保基金会根据经国务院批准、由财政部与劳动和社会保障部发布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》和国务院、财政部与劳动和社会保障部的相关批准文件进行投资运作。财政部会同劳动和社会保障部对基金的投资运作和托管情况进行监督。
(一)基金投资运作方针：安全至上，控制风险，强化运营，提高收益。
(二)基金投资运作方式：由社保基金会直接运作与社保基金会委托投资管理人运作相结合。委托投资管理人管理和运作的基金资产由社保基金会选择的托管人托管。
(三)基金投资范围：
基金境内投资范围包括：银行存款，国债，上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等具有良好流动性的金融工具，以及经国务院、财政部与劳动和社会保障部批准的指数化投资、股权投资、信托投资、资产证券化产品和产业投资基金等。
基金境外投资范围包括：银行存款，外国政府债券、国际金融组织债券、外国机构债券、外国公司债券、中国政府或企业在境外发行的债券，银行票据、大额可转让存单等货币市场产品，股票、基金和用于风险管理的掉期、远期等衍生金融工具。
(四)基金资产独立性：基金资产独立于社保基金会、基金投资管理人和托管人的资产以及基金投资管理人管理和托管人托管的其他资产。基金与社保基金会单位财务分别建账，分别
核算。
三、基金主要财务数据
(一)财务状况
本报告期基金权益净增加815.56亿元，其中：全国社保基金权益净增加769.89亿元，包括财政拨入净增加574.24亿元，投资收益转入195.65亿元；个人账户基金权益增加45.67亿元，包括委托个人账户资金增加45.52亿元，投资收益转入0.15亿元。加上基金权益期初余额1954.27亿元，本报告期末，基金权益总额为2769.83亿元，其中：全国社保基金权益2724.16亿元，个人账户基金权益45.67亿元。
本报告期末，基金负债57.86亿元，为社保基金会受托管理的行业统筹基金本息及其他应付款项。
本报告期末，基金资产包括社保基金会直接运作的银行存款、在国债一级市场购买的国债、指数化投资、股权资产、转持股票、信托投资、资产证券化产品和产业投资基金、应计未收存款和债券利息等，以及委托境内、境外投资管理人运作的委托资产。
本报告期末，基金资产总额2827.69亿元，其中：社保基金会直接投资资产1771.05亿元，占比62.63%；委托投资资产1056.64亿元，占比37.37%。
(二)经营业绩
本报告期基金已实现收益195.80亿元，已实现收益率9.34%；本报告期浮动盈利增加额423.99亿元，经营业绩619.79亿元，以此计算的经营收益率为29.01%。
计算公式如下：
已实现收益率＝报告期已实现收益/报告期资金平均占用额。
经营收益率＝报告期经营业绩/报告期资金平均占用额。
经营业绩＝已实现收益＋浮动盈亏变动额
报告期资金平均占用额按资金占用天数进行加权平均。
而且，现有的社会保障基金的管理体制过于分散，从中央政府到省级政府再到地市政府及县级政府各级社会保障局，都自己管理着本权利范围内的那部分社会保障资金，形成大大小小的集团利益，增加了基金管理的难度，也使基金的平均规模过小，投资分先和经营成本增加。在统筹的层次上基本以县市级统筹为主，这会威胁国家的财政安全和政治稳定。首先，省与省之间无法调剂余缺。其次，因为收费标准的决策权在地方，社保基金又可以合法投资，
当地政府为了筹措财政资金或者为了建设项目融资，就有可能在积累社保基金的名义下任意提高收费标准，增加企业的缴费负担和减少所得税税基。最后是各省自设一个社会统筹账户，收支不能彻底公开，监督又不到位，虽然国务院早有明文规定“社会保障基金实行专项储存专款专用，任何单位和个人均不得擅自使用”，但在我国资金缺口较大情况下，这就时有发生。
4．缺乏规范有效的监督体系
首先，我国在社会保障资金监管方面出台了结余资金投资管理规定和各项保险基金的财务管理制度，但这些监管手段受部门和地区分割的影响，没有充分发挥作用。其次，财政监管手段单一，财政监管主要限于财务监督，财政部门对社会保障基金投资监管，虽然出台了管理规定，但因缺乏法律约束力，执行力度不强。
第三节我国社会保障资金管理法制建设
一、完善我国社会保障制度的对策
1．划清责任
对社会救济，政府全面负责，但作为长期制度性安排，应以丧失劳动能力人群为救济边界，切忌将短期救济行为制度化和长期化，形成养懒汉的负面效果。对社会福利，政府可根据其财力适度负责。
2．完善制度
搭建一个平台
构筑两大板块
建立三层责任体系
二、我国社会保障法律的建设
1．制定科学可行的社会保障立法规划
2．向统一、集约、高效立法方向发展
3．扩大社会保障立法的覆盖面，加强农村社会保障立法
4．完善社会保障立法制度法律的实施机制，使立法更具规范性
（1）健全社会保障立法实施机制
（2）加强法律规范本身的强制性
5．与国际社会保障法律接轨
三、完善我国社会保障资金管理规制的对策
1．理顺管理体制，明确管理责任
两种思路：1．建立统一的社会保障管理机构；2．维持现状，但进一步理清各部门的职能、责任之间的关系。
2．加强社会保障资金支出管理的制度建设
3．加强对社会保障基金投资运营的监管
4．提高统筹层次
第三章社会保障资金管理对象
社会保障资金是指依据国家法律、法规和政策的规定，为满足社会保障的需要，通过多种渠道、采取各种形式筹集到的用于社会保障各项用途的专项资金。
第一节社会保障资金的特点及分类
社会保障资金涉及面广、数额大、期限长，而且每一类社会保障资金各有不同的特点及来源，认识并把握社会保障资金的种类及其特点，是管好、用好社会保障资金的前提。
一、社会保障资金的特点
1．专款专用性
社会保障资金为满足社会保障的需要而建立起来的专项资金，是保障全社会成员由于年老、疾病、失业、工伤、贫困等原因导致生活水平下降甚至无法维持基本生活水平而建立的具有特定用途的资金。
2．覆盖面广
首先是社会保障资金来源多渠道。社会保障资金既有来源于用人单位的缴费，又有来源于劳动者个人的缴费，也有来源于政府的一般税收，还有基金投资所得和来源于第三次分配的慈善捐赠等，其来源的广泛性超过了一般意义上的基金。其次是社会保障资金受众范围广，老弱病残困以及全体社会成员均为受众对象。正因为来源多渠道和受众对象广，所以社会保障资金覆盖面之广是其他各种资金难以比拟的。
3．积累期限长
社会保障体系中的个人账户养老保险基金是劳动者为其退休后的基本生活储存的基金，贯穿劳动者一生，其储存时间长达几十年。由此，需要探讨其保值增值的有效办法。
4．统筹互济性
通过国民收入的分配和再分配形成专门的消费性的社会保障资金被统一调剂使用，使社会成员共同承担风险。在社会保障资金筹集过程中，收入较多的人比收入较少的人缴纳的费用一般要多一些，而在资金使用过程中，是根据制度的规定统一分配，个人享受的权利与承担的义务并不严格对应，具有较强的统筹互济性。
5．管理多样性
适应社会保障项目的不同特点，社会保障资金管理也具有多样性。医疗、失业、工伤与生育等社会保险一般只要求依据大数定律进行短期平衡，而养老保险基金所对应的是必然风险，往往要求长期平衡。积累性养老保险基金需要进行投资性运作，政府财政性社会保障资金一般只按照需要进行事业性分配。事业性分配的社会保障资金要纳入
二、社会保障资金的分类
为加强管理社会保障资金，必须进行科学分类，这有助于社会保障资金的筹集和使用，也有助于社会保障资金的监督和管理。
1．按社会保障资金的用途及功能分类
根据国际劳工组织的社会保障公约的规定，社会保障资金包括医疗、疾病、失业、工伤、老龄、家庭、残疾、生育与遗属等九方面的资金，这是从社会保障所要
防范的九种风险的角度提出来的，其中主要就是失业、工伤、老龄、残疾和遗属五
方面的资金。我国按照社会保障资金的用途及功能，可以把社会保障资金分为六类：社会保险资金、住房公积金、企业年金、财政性社会保障资金、福利彩票基金和全
国社会保障基金。
2．按社会保障资金的来源分类
按资金来源社会保障资金可以分为三大类：第一类是源于政府一般税收并纳入各级财政预算进行管理的社会保障资金，资金支出主要用于社会救济资金、优抚安
置资金、社会福利资金及对社会保险资金进行的补贴等方面，其中前三项资金支出
一般委托各级民政部门等机构管理，对社会保险资金的补贴则有社会保险经办机构
管理。第二类是按照国家法律、法规规定由用人单位和劳动者按规定缴纳的社会保
险费，一般是由各级社会保险经办机构（社会保险基金管理中心等）进行管理。第
三类是通过其他各种渠道筹集的社会保障资金，如住房公积金、企业年金、福利彩
票基金等，其资金来源多样化，有用工单位和个人缴纳的，有社会团体和个人自愿
捐赠的，管理机构也是多样化、专业化，如住房公积金管理中心、福利彩票管理中
心。
3．按社会保障资金的所有权分类
按社会保障资金的所有权可将其分为公共基金、个人资金和机构资金。公共基金为社会群体公共所有，如我国基本养老、基本医疗保险基金中的社会统筹部分和实行统筹管理的失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金都属于公共基金。个人基金是归个人所有的非财政性社会资金，但它不同于银行存款和各种有价证券的资金，它是按法律、法规、规章缴记在个人账户中用于专门用途的基金，如个人账户的养老保险基金。机构基金是单位按照国家的政策和单位的规章对符合条件的职工给予补贴的资金，是为其职工建立的福利性基金，所有权归于集体或部分归于集体，如用人单位的福利基金。
4．按社会保障资金管理方式分类
按社会保障资金管理的方式可分为：财政性社会保障资金、市场信托管理的社会保障资金和公积金性社会保障资金。
第二节财政预算内社会保障资金
财政预算内的社会保障资金在我国现阶段主要表现为支出项目，包括卫生经费支出、抚恤和社会福利救济支出、行政事业单位离退休经费支出、社会保障补助支出和社会保险保险经办机构事业费。
一、财政预算内社会保障资金的特点
1．按需分配
财政预算内社会保障资金是由国家财政预算安排的，主要来源是税收。税收的特点决定了这部分资金的无偿性使用。财政预算安排社会保障资金是为了实现收入分配的公平目标。市场经济是按土地、劳动与资本等投入的生产要素分配报酬，而在进入市场前，各要素的数量和质量在社会成员间的分布是不均等的，市场运行的结果不仅无法改变先
前的收入分配格局，而且会扩大收入、财富在社会成员之间的不平等状态。国家通过财政预算安排社会保障资金，无偿给那些由于各种原因导致无法维持最低生活水平需要救济的人员以资金上的支持，这种资金分配是根据需要进行的。
2．对象特定
财政预算内安排的社会保障资金都有专门的用途，具有很强的特定对象性。
3．地区差异性
财政预算内安排的社会保障资金具有很强的地区差异性，这是由各个地区的经济状况、财政状况不同决定的。
二、卫生经费支出
我国在财政预算中安排的卫生经费支出属于财政预算项目中的文教科学卫生事业费的一个分支项目，包括的内容有：①卫生事业费，即卫生部和地方卫生部门的事业费；
②公费医疗经费，包括中央级公费医疗经费和地方公费医疗经费；③计划生育事业费；
④中医事业费，是指国家中医管理局及地方中医管理部门的事业费。
三、抚恤和社会福利救济支出
我国在财政预算内安排的抚恤和社会福利救济支出在财政预算中称为抚恤和社会福利救济费，是指国家预算用于抚恤和社会福利救济事业的经费，分为社会救济支出、社会福利支出及优抚安置支出。社会救济支出是以居民最低生活保障、灾害救济、流浪人员乞讨救济、农村社会救济及扶贫为主要内容的各项支出；社会福利支出主要是以老年人社会福利、儿童社会福利及残疾人社会福利为主要内容的各项支出；优抚安置支出是国家根据优抚对象的不同及其贡献大小对烈士遗属、牺牲和病故军人遗属、伤残军人等对象实行国家抚恤，对义务兵家属普遍发放优待金，让伤残军人等重点优抚对象享受医疗、住房、交通、教育、就业等方面的优待。
四、行政事业单位离退休经费
我国的行政事业单位离退休经费支出是指实行归口管理的行政事业单位离退休经费。所谓归口是指各级编制部门批准为行政和事业单位编制的各级国家机关、党群机关、人民团体及其事业单位，将其单位的离退休人员经费和离退休人员管理机构经费统一纳入相应的行政管理费、公检法支出以及有关事业费中支出。
行政事业单位离退休经费支出主要包括以下内容：一是人员待遇经费，是指根据国家有关政策规定开支的离退休人员的离退休金、护理费、治丧费、探亲路费、易地安置费、各种补贴和津贴，以及离退休人员的交通费、书报费、洗理费和生活补贴等；二是公用经费，是指离退休人员的公用费和离退休人员的特需费；三是管理机构经费，是指各行政事业单位所属的离退休人员管理机构及离退休人员休（疗）养院、活动中心（站）工作人员费用和公用经费。
五、社会保障补助支出
社会保障补助支出是指国家预算用于社会保障的补助支出，主要包括对社会保险基金的补助、促进就业补助、国有企业下岗职工补助、补充全国社会保障基金等。
第三节社会保险资金
社会保险资金主要包括养老、医疗、失业、工伤及生育保险资金，是社会保障资金最重要的组成部分。在我国现阶段，社会保险资金按预算外资金实行财政专户下分险种自求平衡的管理方式。
一、社会保险资金的特点
社会保险资金是指为保障社会劳动者在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本生活需要，在法律的强制规定下，通过向劳动者及其所在单位征收社会保险费而集中起来的资金。社会保险资金同其他社会保障资金不同，有其自身的特点。
1．管理强制性
强制性是社会保险的显著特征之一，也是社会保险的基本特征。社会保险资金是运
用法律手段建立起来的，对于资金的来源渠道、筹集方式、缴费水平及管理办法等，国家一般都会在相应的法律、法规中加以规定，强制执行。雇主和雇员必须依法按
时、按法定费率缴纳社会保险费，资金管理机构对社会保险资金的投资运营、投资
组合与投资数额的确定都需要依法进行，以确保资金具有稳定的来源和安全有效的
资金管理方式。商业性保险资金、金融性信托资金是在自愿的基础上依据商业契约
而建立，资金管理及规则要相对宽松些。
2．特定对象性
社会保险资金对工薪劳动者具有普遍保障责任，是对劳动者采取的一种保障措施，
不针对所有的社会成员。只有参加了社会保险的人，在他们丧失劳动能力或劳动机
会时，社会保障资金才依法提供补偿，以保障其基本生活需要。
3．统筹互济性
社会保险通过国民收入分配和再分配，形成专门的消费资金，统一调剂使用，使社会劳动者共同承担社会风险。一般情况下，在社会保险资金筹集过程中，高收
入的劳动者比低收入的劳动者缴纳多一些的保险费，而在使用的过程中，不是完全
按照缴纳保险费多少给付保险金，个人享受权利与承担义务不严格对应，具有较强
的统筹互济性。
4．使用专项性
社会保险资金是为保障广大劳动者因年老、疾病、失业、工伤等原因而暂时或永久失去劳动能力时的基本生活而建立的有特定用途的资金，是老百姓的“养命钱”。所以，它的本金及收益只能用于支付被保险人的各项保险支付，不能用于除此以外的任何用途。
5．资金增值性
积累起来的社会保险资金实质上是对被保险人的负债，随着保险事故的发生要逐渐支付给被保险人。有些险种比如养老保险给付的周期很长，一般情况下，被保险人领取的保险金大大对于所缴纳的保险费，还要考虑物价上涨因素，这样缺口就很大，这个缺口除了企业缴纳和政府补贴外，更重要的是保险资金的运营收入来补充，因此社会保险资金只有通过投资运营才能保值增值，才能稳妥运行下去。
二、养老保险资金
养老保险资金社是指政府立法确定的范围内，依法征缴的用于支付劳动者退休养老待遇的专项资金。养老保险资金一般有三个不同的层次组成，第一层次是基本养老保险资金，第二层次是补充养老保险资金（企业年金），第三层次是个人养老保险资金，每一个层次的资金都有相对应的资金来源。
基本养老保险资金一般在国外称为公共年金，是由政府通过立法强制执行，多以工资税为资金来源，并才用现收现付制，规定养老金给付额，实行公共管理的养老保险资金。据统计，到1995年，全世界158个实行了养老保险制度的国家和地区中，有130多个国家实行的是公共年金模式。
公共年金有如下的特点：①在资金来源上，一般以社会保险或国家财政为基础进行筹资，雇主和雇员按照雇员工资总额的一定比例缴纳社会保险税（社会保险费），同时规定工资的上下限。②在资金筹集模式上，一般采用现收现付制或部分基金制，一般形成代际赡养关系，在职的一代用缴税或缴费的方式形成养老保险基金来支付退休金。③在养老金水平的确定上，一般采用给付确定制，以工资替代率反映养老金的给付水平，一般根据本人的工资水平可以大致确定未来的退休金。④在养老金给付上，一般采用指数化调整机制。随着经济的不断发展，收入水平的不断提高，物价指数的不断上涨，养老金的实际购买力将不断下降，所以养老金的给付普遍采取指数化调整的方式，即考虑通货膨胀指数进行相应调整。⑤在公共年金的管理上，实行政府公共机构管理，强调集中统一，社会程度高。
1997年7月16日，国务院颁布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。该决定根据社会统筹与个人账户相结合的原则，从缴费比例、个人账户规模、养老金计发三个方面统一了基本养老保险制度。
2005年12月3日国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，规定各地从2006年开始调整个人账户的规模及基本养老金的发放办法，将个人养老金计发基数由社会平均工资改为社会平均工资和个人缴费工资的平均数，将个人账户养老金的计发数由120改为个人退休后预期余命的所有月数。
管理两大难题：一是养老保险资金隐形债务问题，二是养老保险资金的增值保值问题。
三、医疗保险资金
医疗保险资金是指政府法律制度的范围内位劳动者提供疾病治疗所需要医疗费用的专项资金。医疗保险资金主要来自于国家、企业和个人三方，企业和个人按照职工工资总额的一定比例缴纳医疗保险费，财政在需要时给予适当补贴，社会保险经办机构为被保险者提供一定的门诊和住院治疗的相关费用。
我国现行的医疗保险制度的建立依据是国务院的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，该决定提出了医疗保险改革的任务是建立城镇职工基本
医疗保险制度。基本原则是：基本医疗水平与生产力水平相适应；城镇所有用人单
位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；基本医疗保险由用人单位及其
职工双方共同负担；基本医疗保险资金实行社会统筹和个人账户相结合。
大病医疗保险：是为保障城镇职工重大疾病医疗需求而建立的专项医疗保险基金，用于支付参加城镇职工基本医疗保险的参保人员，年度内累计发生的超过基本医疗保险最高支付限额以上（4万元）的医疗费用（不含应自付费用）。凡参加基本医疗保险的参保人员，每年每人向市、区社会保险局缴纳48元大病医疗保险费，在发生超过基本医疗统筹基金最高支付限额以上的医疗费用，由社会保险部门按：0—4万元以下报销85%，4万元—8万元以下报销90%，8万元以上报销95%。每一医疗年度内，最高支付限额为人民币15万元。
四、失业、工伤、生育保险资金
1．失业保险资金
失业保险资金是依照政府法律制度的规定，以用人单位和个人共同缴纳的失业保险
费建立的对应非自愿失业而造成的收入损失并给予补偿的专项资金，我国现行的
《失业保险条例》于1999年1月22日发布并施行。
2．工伤保险资金
工伤保险资金是指依照政府法律制度的规定，为支付工伤待遇、预防和伤病康复而
专门设立的专项资金。同其他社会保险资金不一样，工伤保险资金带有明显的赔偿
性质，保险费一般都有企业承担，个人不缴费。
3．生育保险资金
生育保险资金是依照政府法律制度的规定，为支付女职工由于生育而带来的收入减
少而给予补偿而建立起来的专项资金。同其他几种保险相比，生育保险目前为止没
有一个全国性的法令。
第四节其他社会保障资金
除了纳入财政预算的社会救济、社会福利及优抚安置资金和由各级社会保障部门管理的社会保险资金外，我国还有一些有指定用途的、由其他相关机构管理的社会保障资金，如住房公积金、企业年金、全国社会保障基金和福利彩票基金等。
一、住房公积金
住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。
1．住房公积金的作用及特点
中国的住房公积金制是为适应中国住房制度的改革而建立的。从1991年5月
上海率先建立公积金制以来，目前全国全国城镇普遍建立该制度。
一是促进住房分配制度转变。住房公积金是由在职职工个人及其单位按职工个人工资的一定比例缴纳的归个人所有，存入职工个人公积金账户，用于购、建、大修住房，职工退休时本息余额一次结清退还职工本人。
二是提高职工购买住房的支付能力。职工在购买住房时，可以一次性将个人公积金账户的累积余额取出作为购买住房的资金来源，最重要的是可以获得住房公积金贷款，公积金贷款比商业贷款利率低。
住房公积金是一种全民互助性和社会保障性储金，是由职工个人按其工资总额的一定比例缴存、单位给予等额补贴专项用于购、建、大修住房的资金，他不同于商业银行的储蓄资金，也不同于财政预算资金，具有以下四个特点：一是强制性，中国住房公积金制度的建立具有强制性特点，住房公积金是由政府推动建立起来的，既符合广大城镇居民的愿望，又是职工个人和单位必须履行的义务，这种义务实质上是住房实物分配向货币分配的一种转化；二是互助性；三是专用性，住房公积金的使用方向带有专用性，住房公积金管理中心可以用其积累的资金购买国债进行投资增值，除此以外任何单位个人都不能挪用公积金；四是地域性，住房公积金的应用范围带有地域性，住房公积金的归集和使用是在一个地区范围内自求平衡，不存在不同地区之间的资金流动与调剂，采用属地化管理。
2．住房公积金的筹集
住房公积金的筹集采用单位和个人共同缴存等额费用的方式，各级单位均需建立住房公积金。凡是与单位签署正式劳动合同或在单位实际工作时间超过六个月的职工，都应按《住房公积金管理条例》规定为其建立住房公积金。职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工的住房公积金缴存比例，单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工的住房公积金缴存比例。（比例待查）
3．住房公积金的使用
《住房公积金管理条例》规定住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。实际主要是两个方面：一是住房公积金的提取，二是住房公积金的贷款。
住房公积金的提取必须满足一定的条件，参加住房公积金的职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金账户内的储蓄余额：1、购买、建造、翻建、大修自住住房1年之内的；2、离休、退休或达到法定退休年龄的；3、完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；4、出境定居的；5、偿还所购自住住房贷款本息的；6、户口迁出本市，并与单位终止劳动关系的；7、非本市常住户口或本市农业户口的职工，与单位终止劳动关系的；8、与单位终止劳动关系，并且住房公积金转入管理中心指定的账户集中封存满1年仍未重新就业的；9、职工死亡或者被宣告死亡的，职工的继承人、受遗赠人可以提取职工住房公积金账户内的存储余额。
缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻修、大修自住住房时，可以向住房公积金管理单位申请住房公积金贷款。住房公积金管理中心应当自受理申请之日起15日内做出准予贷款或不准贷款的决定，并通知申请人。准予贷款的，由受托银行办理贷款手续。住房公积金贷款的风险，由住房公积金