当前我国政府职能转变的现状及对策分析

目录

一、政府职能转变概述 (1)

（一）政府职能的内涵 (1)

（二）政府职能转变的内涵 (2)

二、当前我国政府职能转变现状分析 (3)

（一）政府职能的现状 (3)

（二）政府职能转变的意义 (3)

（三）政府职能转变的目标 (4)

三、当前我国政府职能转变中存在的问题 (4)

（一）管理理念存在偏颇 (4)

（二）角色定位不够精准 (5)

（三）政企、政市关系不顺畅 (5)

四、我国政府职能转变的对策分析 (5)

（一）树立政府科学的行政经营理念 (6)

（二）合理界定政府职能角色 (6)

（三）科学界定政府职能内容 (7)

参考文献 (7)

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e e i 当前我国政府职能转变的现状及对策分析

【内容摘要】众所周知，不同社会形态和不同历史阶段的政府职能的重点、内容、范围和

行使职能的方式是不同的，为此政府职能的转变是一个动态的长期过程。只有与社会经济

发展相适应的政府职能才能够有效促进社会的全面发展。因此，研究市场经济条件下政府

职能转变是当前迫切需要解决的问题。本文在对政府职能转变内涵及其理论基础的进行全

面阐述的基础上，分析了市场经济条件下政府职能转变现状，提出了政府职能转变中存在

的主要问题: 管理理念存在偏颇、角色定位不够精准、政企、政市关系不顺畅，文章最后在问题研究的基础上提出一系列建设性对策: 树立政府科学的行政经营理念、合理界定政 府职能角色、科学界定政府职能内容。【关键字】角色定位，政府职能，现状，对策

政府职能是一个历史范畴，随着社会的发展变化，政府职能在性质、内容、手段和方式上会发生相应的变化，切实转变我国政府职能，是落实科学发展观的关键，是全面建设小康社会目标得以顺利实现的必要条件。改革开放以来特

别是党的十四大以来，按照建立社会主义市场经济体制的要求，我国政府职能转变取得了重大进展。然而，随着我国市场经济体制的不断完善和加入世界贸

易组织，对政府的职能提出了新的更高的要求。如何迅速高效地实现政府职能的转变、适应经济发展，对我国政府是一个挑战，不仅关系到经济改革的成败，也是关系到政治改革和社会稳定的重大问题。当前，我国政府职能的转变要尤其注重政府经济职能的转变和完善。

一、政府职能转变概述

（一）政府职能的内涵

政府职能就是指政府依法对国家和社会公共事务进行管理的职责和功能。政府职能反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，包括以下几层含

义：一是政府职能的主体是行政组织系统及其工作人员。表现为在中央为国务院及各部委，在地方为地方政府及其组成部分。所以说政府主体履行职能的能力如何，决定着政府组织体系的效率高低。二是政府职能体现统治阶级意志的要求。政府职能是国家职能的组成部分和重要体现，其表现为执行国家意志的管理方面职能，正如古德诺所指出的，政治是国家意志的表达，行政是国家意

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s 志的执行。所以，政府职能体现国家意志的要求，也就是统治阶级意志的要求，反映政府所代表的国家的性质和活动的基本方向，并为占统治地位的阶级所赖以存在与发展的经济基础服务。三是政府职能具有公共性的特征。政府职能与私人职能是有区别的，政府职能是对国家事务和公共事务实施管理时所表现出来的职能，是一种公共性的职能。而私人职能是针对个别领域的，私人性的。

四是政府职能是政府行政管理职责与功能作用的统一。政府职能首先表现为作为国家行政机关，依法应履行的职责，即政府应该管什么，管到什么程度和怎样去管；同时政府职能又表现为政府在国家和社会中的功用、效能和应发挥出怎样的作用。五是政府职能体系是一个生态体系，随周围环境的变化而改变。由于社会政治、经济和科学技术的发展，管理环境也会发生相应变化，这时就应及时对政府职能体系做出相应调整，以适应发展形势的变化，保持政府行政

管理的活力。

（二）政府职能转变的内涵

政府的职能是发展变化的，不同社会形态国家的政府，同一社会形态不同

国家的政府，同一国家不同历史阶段的政府，其职能的重点、内容、范围和行使职能的方式可能是不同的。即使在同一国家、同一时期，其政府职能几个方

面的比重也不是一成不变的，常常交替倾斜，互为消长。政府职能的发展变化是由其承担职能的条件变化决定的，其中经济条件的变化起着决定的作用。随着经济条件的变化，社会的阶级结构、主要矛盾等等都会随之变化，这就要求政府职能相应地进行变化。所谓政府职能转变是指政府职责各功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。在当前，我国政府职能的转变，则主

要是指我国各级行政机关为适应由计划经济体制向社会主义市场经济体制的客观条件的变化，在政治、经济、社会管理等三个职能的重心、性质、内容和改造职能的方式上的转变，尤其是为适应社会主义市场经济发展完善，在经济职能方面作出的相应转变。

本文认为政府职能转变是指政府在具体的行政环境下,转变政府的施政理念,调

整政府的行为方向和基本任务,改变政府履行职能的基本方式,包括三个方面的

内容:(1)随着经济社会的发展,政府的职能从一个重心转向另一个重心。在现代社会,政府职能的重心应该是社会管理职能和社会服务职能。但是,这并不意味

着政府要放弃其他职能,经济管理职能与政治职能仍然同时存在；(2)政府职能

的重心转移的同时,政府各方面职能的内容或内涵都会发生变化,这是为了适应行政环境变化所必须做出的整体性改变；(3)政府职能行使方式和方法的变化。北京大学周志忍教授认为,新世纪政府职能转变的侧重点不再是政府“该管什么不该管什么”,而是深入到政府履行职责的具体方式。现代社会政府管理事务的

方式主要是是经济性、法律性、间接性的。

三、当前我国政府职能转变现状分析

（一）政府职能的现状

首先，政治职能的现状。在当代中国政府政治职能主要包括以下几个方面：一是运用各种必要措施，维护国家的存在。政府对国家所负的主要法律责任和政治责任，就是运用各种可能的合法手段，包括采取暴力手段，来维护国家的领土的完整、主权的至高无上和根本政治制度。二是推进民主和法制的建设，为每个团体和个人的活动制定规则。三是推进政府建设，保障包括产权在内的公民权利一些参数来保证对于整个国民经济的调控；三是由于非国有经济成分的长足发展及一些市场缺陷的显露，政府管制，既包括经济性管制，也包括社会性管制以及对不正当竞争的管制，都有了一定程度的发展；四是政府直接经营职能的限度与力度进一步降低。

其次，社会管理职能的现状。随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，政府的社会管理职能也随之进行相应的转变，现阶段社会管理职能主要包括以下几方面：一是维护社会秩序，保证人身安全和私人财产安全任务艰巨。在市场经济条件下，受社会上各种利益的驱动和不健康思想的侵蚀，各种犯罪现象特别是利用高科技手段进行犯罪时有发生，危机人的安全和财产安全。这就要求政府向社会和公众提供公共秩序安全产品，使人民安居乐业，经济快速发展；二是增强环境保护职能。市场经济是以利润为基础的，在利润的驱使下可以进行各种各样的生产活动，造成环境的污染和破坏，而市场又不能自发去治理。因此政府要采取各种措施，弥补市场的缺陷和不足，规范市场行为，通过保护和治理环境来维持国民经济的可持续发展；三是维护社会公平，确保公民维持稳定的生活。在市场经济条件下通过市场调节可以优化资源配置，但同时造成分配差距悬殊，致使“富者越富，穷者愈穷”。为此，政府必须利用税收政策、福利政策以及建立社会保障制度对分配悬殊的问题进行调节，以求得分配公平，保持社会稳定。

最后，经济职能的现状。在市场经济条件下，我国政府的经济职能占据主导地位，其作用发挥的好坏，直接影响我国的经济发展和社会进步。现阶段政府经济职能发展如下：一是“守夜人”职能进一步得到强化。制定新的市场规则，修正不完善的市场法规，开辟新的要素市场，规范市场经济秩序，建立全国统一、开放、竞争、有序的市场体系等等；二是宏观调控职能成为政府的主导职能。财政政策和货币政策的实施范围与方法都日益趋向市场化，政府也日益通过调节财政政策与货币政策的

（二）政府职能转变的意义

自从我国社会主义新中国诞生之后，我国的经济体制由传统的计划经济体制渐次过渡到社会主义市场经济体制，我国的政府职能也由深层次的单一的直接经营职能向浅层次、完善的职能发展。要建立并完善我国的社会主义市场经济体制，就要借鉴发达市场经济国家的成熟经验，从内容和方式上改革政府职能，尤其是政府经济职能更为重要，目的在于发挥市场在资源配置中的基础性作用，调动多方面的积极性，提高政府的管理能力，从而提高管理经济的有效性。具体意义有：转变政府职能，是实现职能体系合理配置的根本途径，只有转变政府职能，理顺关系，才能实现政府职能体系的合理配置；转变政府职能，加强对国有资产的经营管理，才能保证公有制的主体地位不动摇。转变政府职能，加强社会管理和服务才能更好的适应人民日益增长的物质和文化需求；转变政府职能，强化对经济的宏观调控是市场经济的根本要求，在不成熟的市场经济条件下，强化政府对经济的宏观调控显得更为重要。

（三）政府职能转变的目标

经过多年的改革开放，我国政府职能转变已经取得了显著成绩，机构改革进一步深入，决策民主化有了很大提高，政府促进经济和社会协调发展的职能不断加强。然而本世纪头20 年，是中国经济发展的重要战略机遇期，是从基本实现小康到全面建成小康社会的时期，我国政府职能还需进一步调整和转变，要与经济发展新阶段的要求相适应。在社会主义市场经济条件下，我国政治职能转变目标为：一是职能重心由侧重于阶级专政的工具向为实现政治民主和法治的主要手段转变；二是通过政治体制改革，实现决策权、执行权、监督权分离，建立有效的权力监督制约机制；三是在国家治理方式上，实现由人治到法治的转换，建设社会主义法治国家。社会管理职能主要包括：一是政策调控。制定并掌握教育、科技、文化以及社会发展的方针政策，保持经济、政治、文化的协调发展和社会的可持续发展；二是社会保障。通过行政手段和法律手段，大力发展各类社会保障事业，创造安定的社会环境；三是政务管理。建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。政府经济职能转变的目标，必须依据中国市场化、开放化、工业化和法治化的目标模式及其实现程度合理确定。按照经济市场化的要求衡量，政府一方面推进市场的发育，另一方面开始构建与市场经济体制要求相适应的宏观调控体系；其次，按照经济开放化的要求来衡量，政府在推进国民经济对外开放以及按照国际贯例要求规范国内经济体制和经济秩序方面取得了重大进展；最后，将使得中国将在2020 年左右基本实现工业化，并进入以信息化为主的经济发展新阶段。

四、当前我国政府职能转变中存在的问题

（一）管理理念存在偏颇

首先，政府职能转变本身是更高层次的“否定之否定”，主要表现在：为适应社会经济发展，政府必须转变职能，但由于客观因素的制约，政府职能转变却是一个渐进的过程，不可能按照某种主观设计的政府理念一步到位。随着经济社会发展的变化，政府职能在不同时期的侧重点应不断调整，政府部分职能转变不可能提前显现，也不可能超前转变。因此，政府职能转变的切入点较难把握。其次，政府在市场经济体制中面临着监管的困境。社会主义市场经济体系是在政府主导下建立的，但“政府在经济发展中的地位和作用正在因经济体制的转变而发生改变，公有产权的萎缩和市场力量的扩大削弱了一个‘全能型政府’，但同时又无意识掏空政府，建立一个消极国家”。政府对市场监管存在着“权力被资本俘获”或“资本被权力俘获”的两难境地。政府既要坚持市场化改革，又要驾驭市场经济；既要调动社会各方面的积极性，又要保持政府对经济社会发展强有力的指导作用，政府职能转变很难恰当把握这一均衡点。

最后，政府在社会管理活动中存在着服务的难题。公共服务是政府履行公共职责的一项重要职责，问题出现在公共财政的有限供给与公共服务需求无限增长之间。和谐社会是惠民型社会，减免相应的税费、向弱势群体提供扶助是其应有之意，但“减免”与 “提供”之间是一对矛盾，且极难解决。

（二）角色定位不够精准

十六大以来，中国的政治体制改革已经滞后于经济体制改革，严重制约经济社会的发展，影响着科学发展观的落实与和谐社会的构建。政府职能转变面临改革与发展压力的同时，还面临着社会各方面对政府职能提出的新要求，而且不同方面的要求极不一致，有的主张政府管得越少越好；有的主张政府成为市场经济的“守夜人”；有的主张“小政府，大社会”；有的主张 “强强”联合等等，政府职能定位很难达成共识。和谐社会是政治、经济、文化全面发展的社会。发展是关键，要发展就得消除制约经济社会发展的体制障碍，就得调整政府与市场、政府与企业、政府与社会等多元关系，还得处理好政府机构设置和人员安置等难题。因而政府又面临着“两难选择”，即如何处理宏观调控与市场配置资源的关系，如何避免政府在推动经济发展中的“双刃剑”角色。

（三）政企、政市关系不顺畅

首先，政府与企业之间的关系还没有完全理顺，我国早年提出的政企分开多年来取得了重要的进展，但是到目前为止，我们还存在很多问题有待解决，要解决政府和企业的关系，就要求一种新兴的符合世贸规定的政府和企业的关系格局。目前而言，枕骨对企业干预依然过多，政府仍然掌握着大量的行政审批职能，比如企业设立、领导人任命、投资、外贸等领域。其次，政府与市场

之间的关系还没有完全摆正，我国改革开放后形成的社会主义市场经济体系使得政府与市场的关系得到了合理调整，但就目前而言，政府在经济生活中对市场仍然具有不同程度的干预，比如行政垄断。

五、当前我国政府职能转变的对策分析

（一）树立政府科学的行政经营理念

要建立人民满意的政府,就必须树立科学的行政经营理念，进一步转变政府职能,体现服务型政府的本质要求,首先要求政府在观念上树立正确的权力观和符合科学发展观要求的政绩观,有什么样的权力观、政绩观,就有什么样的行政管理方式和行为模式。这就要求政府改变执政理念,公民改变参政理念。

从政府角度而言,首先,政府要树立新的发展观,关注经济社会的全面发展,以人为本,关注人的健康发展。其次,政府要改变政府在经济社会中所扮演的角色的认识,更好地界定自己的地位,发挥“划桨”的作用。最后,政府要改变绩效考核观念,不再以GDP考核政府政绩,从公共服务角度换之以绿色GDP与人文GDP的考核标准,形成“公民导向”的政绩观,以人民满意不满意,高兴不高兴,

幸福不幸福的主观体验来作为衡量政府职能的重要内容。从公民角度而言,要改变对政府的看法,不是把政府看成统治者而是服务者,应该把自己看成是政府权力的授予者,有权评判政府的绩效,有权要求政府提供某些公共服务。把自己的纳税行为看成是一种购买行为,购买的是政府的公共产品,而不是一种无偿的义务行为。

（二）合理界定政府职能角色

实现政府职能转变所面临的一个前提性问题是，如何给政府以恰当的适应社会主义市场经济体制的角色定位。没有清晰而合理的政府角色定位，政府职能转变就可能偏离正确的方向，导致诸多社会问题。换言之，政府职能转变的基本前提就是要界定国家与社会、政府与市场之间的界限。从我国现实情况看，现代市场经济条件下政府的行政角色定位和职能作用应主要体现为：

1、建立调控型政府，充当社会全面发展和进步的主导者，发挥经济宏观调控的职能作用。政府最重要的角色之一就是确定国民经济和社会发展的战略和目标，搞好经济发展预测、总量调控、重大结构调整和生产力布局规划，集中必要的人力、财力、物力进行重点建设。具体来讲，一方面表现为，通过制定地方性法规和规章来规范和引导社会群体和个体的行为，规定人们允许做什么，不允许做什么和必须做什么；另一方面，通过运用各种调节手段和调节机制，对社会经济总体运行进行宏观调节和控制，引导市场经济朝正确的方向发展。地方政府必须站在全局的角度采取措施，防止“市场失灵”和“社会失灵”，缓解利益竞争者的矛盾冲突，减少市场运作的无序状态，以利于市场体系尽早成

熟和市场经济的正常发展。当然，我们必须看到，在社会主义初级阶段，市场经济发育还不是很成熟，我们还同时肩负着实现现代化和赶超发达国家的双重任务，政府不得不运用必要的行政力量去干预一些产业部门的发展，或是兴办大量的国有企业，以直接影响社会资源和生产要素的配置。由于中国的特殊国情，政府还不得不对人口控制、环境保护、基础设施、社会保障等方面实施较强的政府干预和调控，这些都是为更好地实现社会和公众的整体意志和目标所必须发挥的作用。

2、建立有限政府，充当市场运行机制的有效补充者，发挥市场秩序监管与制度提供的职能作用。

3、建立责任型政府，充当社会全体成员根本利益的代表者，发挥公平、公正分配社会资源的作用。政府的合法性从根本上讲来源于它是公共利益的代表，这就要求它在本质上应该是能够保护公民信赖利益的责任型政府，国家政策以至于国家本身是社会各阶层利益妥协的一种表达，因而，政府的一项基本职责就是尽可能公平、公正的分配社会资源，以使社会各阶层都平等进入利益分配过程。在公共权力出现危机的今天，强化政府的公共责任，全力打造“责任政府”是党和政府赢得民意的重要基础。如果说市场机制更大的追求“效率”的话，那么，负责任的政府必须要最大限度地保障社会“公平”，其基本途径就是建立、健全全国统一的失业、医疗、养老等社会保障制度，帮助社会全体成员对付现代社会中的社会经济风险，以保障全体社会成员的基本生活需求。

4、建立服务型政府，充当公共服务的有效提供者，发挥促进社会快速、均衡、持续发展的职能作用。

（三）科学界定政府职能内容

改革开放以来，我国虽然早就提出政府经济职能模式转变问题，也进行了多次政府机构改革，但是没有取得应有的成效。究其根本原因，是没有抓住政府职能模式转变的关键，没有坚持政府职能和市场职能分开、政府职能和企业职能分开、政府职能和事业单位职能分开、政府职能和社会职能分开的原则确定政府职能范围。

首先，既要坚持“有所为”又要坚持“有所不为”。长期以来，我们是按照政府应该做什么、可以做什么作为划分政府“有所为”的标准。同时我们还应该按照市场、企业、事业单位、社会能够做什么作为划分政府“有所不为”的标准。凡是市场、企业、事业单位和社会能做的，应该放手让市场、企业、事业单位和社会去做。

其次，既要做到“到位”又不能“越位”，更不能“缺位”。我国政府职能缺位和越位的问题同时存在。越位主要表现在，政府管了不该管的事，如招商

引资，本是一项专业性强、要求严谨的经济活动，是商业行为，属于竞争性领域，应该交给商家按照商业规则和市场规律去做。而长期以来，我们总是把招商引资定位为政府亲自去做的事。政府职能缺位表现在，许多该政府管的事政府却没管。如没有建立起一个完善、健全的社会保障体系。

最后，具体界定政府经济职能的范围与领域，转变错位，强化缺位，退出越位。政府需要强化缺位的领域主要有：从经济市场化角度看，一是建立和维护统一的国内市场体系；二是建立和维护不同所有制之间的公平竞争机制；三是建立和维护规范的市场运行秩序。从开放化的要求看，一是保持国际贸易平衡和促进出口市场多元化；二是利用国际贸易中的争端解决机制，为国内企业争取宽松的国际环境；三是利用法律手段建立反倾销机制和绿色壁垒，保护国内企业和民族经济；四是为国内企业做好全球性的信息收集和服务工作。从工业化角度看，一是加大对基础教育、科学技术研究与开发以及信息化基础设施的投入，以及优化这种投入的结构；二是统筹协调成套技术设备的引进，推动高科技产业的发展。从法治化角度看，一是要大力推进政府自身改革；二是加大法治化进程推进的力度。政府需要转变错位的领域主要有：从宏观调控角度看，一是要转变宏观经济调控的方式，从事后的行政命令方式为主向事先的经济政策方式和经济手段为主转变；二是在宏观调控目标上，从以经济结构调整为主要目标向以经济总量调整为主要目标转变。从微观经济规制角度看，一是从身份上实现从主管者向服务者的转变；二是从手段上由以行政审批为主要手段转向以法律、政策的规制为主要手段。从宏观经济政策角度看，一是要从追求单纯经济总量增长转向追求全面、持续的经济发展；二是从就业目标上看，要从一般性扶持就业转向为失业者创造良好环境和条件从而从根本上解决事业问题转变；三是从收入分配调节上看，要从结果平等导向调节向机会均等导向调节转变。

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