“两免一补”教育政策分析

两免一补”教育政策分析

两免一补”是社会主义新农村建设、发展农村

的政策背景。在对政策路径进行阐述分析的基础上，对“两 免一补”在实施过程中出现的问题进行分析，并提出相关对 策建议。

两免一补”；新农村建设；教育均衡发展；民

办中小学

1005-5843(2008)05-0014-03 两免一补”政策提出的背景

（一）教育均衡发展的诉求

改革开放以来，我国取得了举世瞩目的伟大成就，但是

也存在一些问题，其中最突出的问题之一，是经济社会发展 的差距不断拉大，社会发展不平衡。而教育的非均衡发展是 社会发展不平衡的重要方面。教育的不均衡主要表现在城乡、 区域等之间的差异。

首先是城乡差异。我国长期以来的城乡结构形成了一种 教育和减轻农民负担一项重要政策。

本文分析了 “两免一补”

中图分类 口 号：

G50 文献标识码： A 文章编号：

以城市为中心的价值取向，国家的财力、物力、优秀人力都投向了城市，导致了基础教育资金投入城乡严重失衡与教育资源城乡享有的巨大差距。主要在教育经费、师资水平、人均教育经费与升学率等方面。无论从生均教育经费、生均预算内教育经费还是从生均公用经费、生均预算内公用经费等指标来看，城乡教育经费差距十分明显。在城乡师资水平方面，国家教师编制标准不是根据实际来定的，城市学校相对集中、学校规模及班额较大，农村学校分散、学校规模及班额较小，师资配置理应是农村松城市宜紧。现行规定的师生比是城市小学为1:19、城镇小学为1:21 、农村小学为1:23 。

在师资水平上有学者研究得出的结论是我国城乡中小学教师学历总体相差三十个百分点。目前，我国城市均已普及九年义务教育，农村则多处在普及和巩固九年义务教育阶段。

其次是区域差异。我国教育管理实行“分级负责、分级

办学”体制，基础教育投入主要由地方各级财政负责。有学

者统计，我国义务教育的投入中78％由乡镇负担、9％由县

财政负担、省级财政负担11％、中央财政负担微乎其微。近

几年来虽然县、乡教育投入比例有所改变，中央也通过教育

支付转移加大了对基础教育尤其是贫困、边远地区基础教育

的投入，但基础教育投入“地方大头、中央小头”的基本格

局并未得到根本改变，经济差距必然造成了基础教育投入的

极大差距与教育发展的区域差异。以2001 年为例，我国人

均教育经费东部地区平均值为619 元、中西部地区为264 元、西部地区为282 元，三地区的比为：1:0.43:0.46 。

（二）贫困及学校布局调整导致辍学率上升1994-1995 年，国家教育发展研究中心进行了一项覆盖

全国12个省、区179个县近7500万人的大型义务教育调查，

发现在贫困地区。有44％的初中生和47％的小学生是因为

家庭经济困难而失学。另外，有52％的被调查校长认为儿童

未入学可归因于家庭经济困难，有49％的被调查家长认为子

女辍学是因为家庭经济困难和学校收费高。考虑到出生人口、流动人口等因素的影响，教育部于2001 年提出了各地要因地制宜对义务教育学校进行布局调整。但在实践中，有些地区没有根据具体情况科学调研，对一些中小学校、教学点进行简单的撤或并，导致了学生上学远、上学难等问题，虽然有些学校建立了寄宿制，但寄宿制没有完善，有些甚至非常简陋，学生的生活非常困难，这些因素都导致了新的学生辍学。

两免一补”的政策路径分析

两免一补”是资助义务教育阶段贫困学生的一项重要

教育政策。2001 年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》

提出：“从2001 年开始，对贫困地区家庭经济困难的中小学生进行免费提供教科书制度的试点，在农村地区推广使用经济适用型教材。采取减免杂费、书本费、寄宿费等办法减轻家庭经济困难学生的负担。

2003年9月，国务院发布《国务院关于进一步加强农村

教育工作的决定》，提出要建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，并提出了到2007 年，争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都享受到“两免一补”

2004 年2 月制定《对农村义务教育阶段家庭经济困难学

生免费提供教科书工作暂行管理办法》，进一步明确资助对

象，提出了“两免一补”资金分担办法：中央财政设立专项

资金，主要为中西部部分农村义务教育阶段家庭经济困难的学生免费提供教科书，地方各级政府应同时承担对家庭经济困难学生免除杂费和补助寄宿生生活费的责任。

2005年2月18日国务院办公厅以国办发[2005]7 号文《转

发财政部、教育部》，对国家扶贫开发工作重点县贫困学童给予资助优先权并加大了资助力度，制定了严格的资金保障

措施。2005年12月24日国务院国发[2005]43 号文《国务院

关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出从2006 年春季学期开学起到2007 年，分年度、分地区逐步实施全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生

免费提供教科书并补助寄宿生生活费的工作，并重新调整了

资金负担责任：免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西

部地区为8：2，中部地区为6：4，东部地区除直辖市外，

按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区

性由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。通知还提出，享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，与当地农村义务教育阶段中小学生同步享受“两免一补”政策；进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。同时，文件列出了面向全部农村义务教育阶段学童的全面资助计划日程表，文件规定：2008 年中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，低于基准定额的不足部分当年安排50％，资金来源由中央和地方按免学杂费的分

担比例分担；2010 年公用经费基准定额全部落实到位。

2006 年9 月，修改后的《义务教育法》开始实施。该法

明确规定，义务教育不收学费、杂费，各级政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。

2006 年在西部农村和部分中部农村地区实施，

2007 年春季开学时在全国农村全面实施。2008 年秋季，

将在全国全面免除城市义务教育学杂费。

三、落实“两免一补”政策中的几个问题

（一）农户对政策认知程度不高

两免一补”政策对象是农村地区义务教育阶段贫困家

庭学生，同时还有城市居民享受最低生活保障政策家庭的接受义务教育的学生，但农户对“两免一补” 的认知存在偏差。

有调查显示，“享受过”这一政策的农户占 6.4％，“听说过

但没有享受过”的占36.9％，“根本没有听说过的” 占56.7％。

总体上看，样本农户对“两免一补”政策的认知程度同样不高。这是由于农户自身教育水平不高，他们的政策认知能力有限、对政策的关注程度不高以及他们的政策认知渠道不畅，同时还与政府和教育行政部门对该政策的宣传力度和效果有关。

（二）各级政府的财政责任没有明确比例，投入不到位两免一补”的经费由中央和地方政府共同承担，中

政府负责提供免费教科书的经费，地方政府（包括省、市、县）承担对贫困生免除杂费和寄宿生生活补贴。为此，要求地方各级政府努力调整财政支出结构，保证地方政府承担的“两免一补”所需经费落实到位。在实施过程中，地方各级政府所要承担财政责任标准不明确、不统一。如，广西规定：免除杂费所需经费由自治区和各市、县共同负担，其中自治区

负担35％，市、县两级政府负担65％。河北省在落实“两

免一补”专项资金时，只强调要求县级政府要切实负起资助农村义务教育阶段经济困难学生的责任，没有明确应承担的比例。宁夏自治区在要求各地方政府安排专项资金用于“两免一补”外，还要求各学校建立义务教育阶段资助贫困生制

度，学校每年要从杂费收入中拿出10％用于资助贫困生。

另外，在现行制度规定中，中央政府承担了中西部地区

全部的免教科书经费和大部分杂费经费，地方政府负担贫困寄宿生生活补助经费，但对于由哪一级政府负担贫困寄宿生生活补助经费没有明确规定，多数省份规定由县级政府负担。

然而，由于各种原因，很多县级政府特别是贫困地方的县级政府往往投入不到位，没有安排必要的资金用于贫困寄宿生生活补助。国家教育督导团“两免一补”工作专项督导检查也发现，省级财政承担的寄宿学生的生活补助资金基本落实，市（州）县两级政府虽然采取了一些措施，但限于财政困难，寄宿生的生活补助资金不能完全落实。贫困寄宿生生活补助资金没有保障，不但导致贫困寄宿生生活补助覆盖面偏小，而且资助标准严重偏低。

（三）学生骤然增多，教育资源严重不足

实施“两免一补” 最可喜的事实是提高“普九” 覆盖率，

降低中小学的辍学率。据初步的统计，西部地区大约有20