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中央与地方关系

中央与地方关系研究

中央与地方的关系问题由于涉及到国家的独立统一、政治稳定、经济发展、社会安定等重大问题, 直接影响着统治阶级的政治统治地位, 长期以来引起了世界各国政府的广泛关注和高度重视。许多国家在这方面都进行了有益的探索, 取得了一些成功的经验, 但至今仍未找到“万全”的良策。

我国在正确处理中央与地方关系问题上也进行了长期不懈的努力, 注意在不同的历史阶段、不同的经济和社会发展水平, 适时地调整中央与地方关系。早在50年代, 我国就进行了建国后中央与地方关系的第一次调整。1956 年10月国务院公布了《国务院关于改进国家行政体制的决议( 草案)》, 提出了“统一领导, 分级管理”的原则。此后随着形势的变化又进行了多次大的调整。中共中央十一届三中全会以来, 我国政府在理论上和实践上对中央与地方的关系作了进一步的探索。随着改革开放的不断深入, 中央政府在经济、文化、社会事务等方面先后向地方政府下放了一批管理权, 扩大了地方政府的财权、投资审批权、利用外资权、外贸外汇管理权、物价管理权、对外开放权等权限; 下放了一部分部属企业; 发展了区域性横向联合; 注意发挥中心城市的作用, 等等。这些改革措施取得了积极的效果, 对调动地方政府的积极性发挥了重要作用, 促进了经济、社会、文化等各项事业的快速发展。但是, 总的说来,我国在调整中央与地方关系方面还存在许多问题, 值得进一步探讨和研究。一、中央与地方关系的理论基础

要研究和探讨中央与地方关系就要追根溯源，先要了解中央与地方关系的理论基础，这样才能有助于我们更好地理解中央与地方的关系。“主权”曾经是一个显赫的法学和政治学概念, 但是最近半个多世纪以来已经离当代社会渐行渐远。和其它一度有用的概念一样, 主权理论也是人类思想作茧自缚的一个典范。它起源于理论家面对集权专制的现实而自圆其说的虚构, 而后参与并影响了历史发展; 但在这个虚构已经过时的今天, 我们仍不时用它来束缚现实的发展。事实上, 绝大多数宪法理论和实际问题都不可能通过诠释“主权”的意义而得到解决。然而, 为了澄清中国学界长期的误解, 还是有必要探讨主权理论的原原本本。虽然本文的宗旨是探讨分权, 但是不清除传统主权理论的影响, 有关分权的探讨就不可能获得空间。幸好, 主权以及主权理论的实质并不难追究, 因而不需要耽搁我们太久。

在中国这样的单一制传统的国家, 主权概念至今仍然因袭了传统定义——至高无上、不可限制、不可分割的统治权力。尤其是过分简单化的马克思主义政治学说原本强调高度集权, 主权理论更是投其所好, 以“人民”的神圣名义为政治集权提供理论上的正当性。[1]既然“人民”掌握着至高无上、不可限制、不可让渡的主权, 分权自然是万万不可的——除了“人民”作为惟一合法正当的权力所有人之外, 统治权还能“分”给谁呢? 因此, 社会主义国家的宪法无一例外地采取高度集权模式。例如中国1982年宪法第2条规定:“一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”由于“人民”是最高的, 代表人民行使权力的人大自然成为名义上的最高国家权力机构,政府、法院和检察院的负责人一律由人大选举产生并对人大负责。当然, 在一党执政体制下, 人大只不过是执行党的意志的“橡皮图章”, 不可能拥有实际权力, 但是高度集权的宪法结构为一党统治提供了制度上的便利。可以说, 现行的宪法模式和执政体制正是高度集权的主权观念之产物。不破除这种主权观的束缚, 分权实践便无从开始。事实上, 正是这种单一主权观下的集权体制导致违宪审查和地方直选等有价值的制度试验搁浅。既然全国人大代表全体人民行使主权, 其所通过的法律如何能接受任何人大之外的独立机构审查? 既然“人大制度”的基本特征就是由人大选举产生同级政府领导, 由选民直选乡镇长的地方试验也就成为离经叛道的“违宪”之举了。

然而, 实践中的主权其实是可以分享、可以限制甚至可以融合、可以让渡的。传统理论在霍布斯的政府主权和卢梭的人民主权之间徘徊, 但是针对主权行为的合法性判断在实践中却很少感受到两者之间的矛盾。一旦摆脱了我们为自己锻造的理论枷锁, 更多地从国家权力的实际形态和社会的实际需要来思考与检验我们的理论, 那么我们至少不会再人为制造出许多无端的问题和困惑。美国联邦制所创造的二元主权论分裂了主权“原子”, 首次让我们看到这个“原子”的内在组成结构。它对中国的启示在于, 单一制的主权虽然是一种不同的“原子”, 但是既然任何原子都是可分的, 单一制的主权也是有层次和结构的, 因而也是可分的。不论在什么权力结构的国家, 主权和分权、集权和自治之间其实并不存在任何逻辑上的矛盾。

可以预见的是, 主权这个概念将继续长期存在, 但是主权的意涵却已经发生了根本的变化。它不再是终极的、神秘的、不可名状的权力, 而只是政府或人民在实际统治过程中行使的具体权力之总称。在不同类型的国家, “主权”也具备不同的结构和特征, 但是一旦进入具体制度领域, 主权概念就失去了用武之地; 单一制国家的“主权原子”可以和联邦制国家具有同样复杂的结构, 甚至可以比联邦制国家更“分裂”。一个相关的误区是, 联邦制和单一制代表了两种截然不同的权力结构安排: 联邦制必然倾向于地方分权, 单一制则必然倾向于中央集权。无论在理论还是实践上, 两者之间肯定是有区别的, 但是“联邦制”和“单一制”是两个范围很宽泛的范畴, 因而两者之间必然存在很大程度的重迭。正如不少联邦国家倾向中央集权一样, 单一制中也有倾向地方自治的国家, 譬如中国的单一制就绝无仅有地包容了港澳特别行政区的高度自治。因此, 有意义的讨论范畴不是单一制或联邦制, 而是中央集权和地方自治。联邦制至多只是代表了相对来说更注重地方自治的一类, 而单一制则代表了相对更为集权的另一类, 但是问题的实质并不是联邦制或单一制这块“金字招牌”就能揭示的。关于主权理论的探讨表明, “主权”在当代基本上只是表征国家核心权力的一种方便的称呼。在传统的民族国家日益衰微、新型国家之间的关联日益紧密的国际环境下, 主权概念的实际意义必然不断下降。与其在理论上纠缠不清, 不如将研究重点转移到国家权力在实际运行过程中的复杂分配。我们的兴趣不是在于理论家的虚构, 而是中央集权和地方自治的不同协调模式给各国带来的实际利弊得失。探讨主权理论的主要目的, 也正在于为中央和地方关系的实质性研究清除障碍。

二、中央与地方关系的基本含义

在中国学术界, 对中央与地方关系的涵义及其实质的研究主要有以下三种代表性的学术观点:

第一种观点, 认为中央与地方关系是一种利益关系。即认为中央代表国家的整体利益和社会的普遍利益, 地方代表国家的局部利益和地方的特殊利益。中央与地方关系的实质就是国家利益和地方利益的关系。

第二种观点, 认为中央与地方是一种权力分配关系。“所谓中央与地方的关系, 主要是指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及统属关系。”[2]第三种观点, 认为中央与地方关系是一种权利义务关系。“中央与地方的关系, 是指具有隶属关系的行政主体在行使国家的最高权力和地方权力时各自依法享有的权利义务关系。它包括中央与地方的经济关系、政治关系和法律关系。”[3]“中央与地方关系是指具有隶属关系或监督指导关系的中央与地方国家机关主体, 在行使国家权力和地方权力时依法形成的权利义务关系。”[4]

造成上述分歧的原因何在? 就我们的观察, 我国学术界已习惯地把中央与地方关系等同于中央政府与地方政府之间的关系, 即国家行政机关之间的关系。这是就狭义的“政府”概念而言的, 即政府就是国家行政机关。当代中国政府是指国务院和地方各级人民政府。“中央政府与地方政府之间的关系,实际上是中央政府与省级政府之间的关系。省级以下各级政

府与中央政府也有关系, 如都必须执行中央政府的计划、政策、决定和命令, 但一般都是通过省级政府而发生关系的; 市、县政府与中央政府及其部门发生的联系, 一般都是经过省级政府同意或批准的, 或事后报告。所以说中央政府与地方政府之间的关系, 实际上是指中央政府与省级政府之间的关系。”[5] 把中央与地方关系等同于中央政府与地方政府之间的关系主要是由于一种习惯。从我掌握的有关文献来看,《中华人民共和国宪法》( 以下简称《宪法》) 、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》( 以下简称《组织法》)和中国共产党的文献都没有明确”中央”与”地方”两个概念的内涵与外延。只有邓小平曾指出: “中央就是党中央、国务院。”[6]我认为, 要对中央与地方关系这个问题进行规范的学术研究, 首先必须明确这个概念的内涵。就中国的情况而言, 必须结合中国的国家权力结构和实际的政治运行过程来讨论中央与地方关系的涵义及实质。

从国家权力结构的角度看, 我国中央权力结构的组成要素有: 中国共产党全国代表大会的权力、全国人民代表大会的权力、国家主席的权力、国务院的权力、中央军事委员会的权力、最高人民法院的权力和最高人民检察院的权力。这些权力在组成我国中央权力结构时, 不仅有横向的权力分工, 而且有纵向的层次分工, 构成立体交叉式的权力网络, 呈现出一整套立体式的权力结构。中央与地方的关系, 就相应地表现为中央权力机构与地方权力机构之间的关系。从制度化结构层面看, 具体表现为五大纵向关系。即: 中华人民共和国中央军事委员会( 简称中央军委) 与大军区、省军区之间的关系; 全国人民代表大会与省( 自治区、直辖市) 人民代表大会之间的关系; 最高国家行政机关( 中华人民共和国国务院, 即中央人民政府) 与次一级国家行政机关( 省、自治区、直辖市人民政府、特区政府) 之间的关系; 最高人民法院与高级人民法院之间的关系; 最高人民检察院与高级人民检察院之间的关系。人民代表大会上下级之间的关系, 是法律上的监督关系、业务上的指导关系、工作上的联系关系,而不是领导关系。各级人民代表大会的地位平等,都是国家权力机关, 只不过各自行使权力的层次、范围不同。上级人民代表大会比下级人民代表大会的权力大, 因为上级人民代表大会代表更全局的利益,更多数人的意志。所以, 下级代表大会就有一个服从整体或全局利益的问题。但上级代表机关要想把整体和全局意志在所属行政区内贯彻实施, 就只能靠制定法律、法规或作出决定的方式实现, 而不是靠指挥命令的方式来实现。

“中央与地方关系”的确切涵义是中央权力机构与地方权力机构之间的关系。从表面上看, 它是一种国家权力的分配关系。在我国, 国家权力在法律上整个地是属于人民即全体公民的。公民的这种国家权力所有者的地位是通过公民政治权利而得以保障的。在实际政治生活中, 公民通常只保留国家权力的所有权, 国家权力的行使权则由公民通过选举行为委托给由自己选出的国家机关。我国现行《宪法》第二条规定: “中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就是说, 一切国家权力都是属于人民的, 人民通过由自己选出的以各级人民代表大会为核心的国家机构体系掌握和运用国家权力行使权。从严格意义上说, 中央与地方的关系应该是国家权力行使权在国家机构体系内的纵向分配关系。权力总是同利益联系在一起的。恩格斯认为: 国家产生后, “为了维护这种公共权力, 就需要公民缴纳费用) ) ) 捐税。捐税是以前的氏族社会完全没有的。”[7]这就说明, 国家权力不过是国家以税收等形式从社会提取的物质财富的转化形式。它的一切存在形式都有其客观的价值蕴含和物质内容。我们可以说: “公民的各种法定权利和国家的各种法定权力, 现实的和法律的存在形态各异、功能千差万别, 但撇开这些具体表现形式, 它们就只剩下一个唯一的属性: 宪法、法律承认和保护的利益。在这种利益面前, 各种公民权利和国家权力的差别都不见了, 完全是一个统一的整体。对这个整体, 我们不妨恰如其分地称之为法定社会整体利益。”[8]国家权力的价值蕴含就是相应的法定的社会公共利益。所以, 中央与地方关系的实质是一个社会法定的社会公共利益的分配关系。

三、中央与地方关系的特殊形式——中央与民族自治地方关系

在研究中央政府和地方政府之间的关系时, 人们往往从四个进行讨论,即宪法与法律规定之权力分配关系,政治权力( 政党政治与政策制定) 分配关系、公共事务管理权分配关系, 以及财权分配关系。[9]我们可以看出, 在这个主题的讨论中,关系讨论的双方, 一方仍是中央政府, 另一方则变换成民族自治地方政府。在中央与民族自治地方关系中, 中央处于关系的强势状态, 关系的性质向度基本没有改变,而关系的强度和表现还是出现了不同的变化。（一）、法律结构

中国共产党和人民政府认为, 仅在法律上规定少数民族的权利保护是不够的,还必须使少数民族事实上享受这些平等权利, 为此, 必须从法律上设立保障, 推动发展少数民族地区的经济和社会事业, 为少数民族享受各种平等权利提供充分的法律支持。如果说,我们在规范中央和地方关系方面存在着法制缺位和滞后,在民族区域自治制度和法律的建设上,却有着较为优良的传统。中央政府对民族区域自治制度的建立与完善, 积极配合建立了相关保障法律体系。

1.对于中央政府来说

（1）帮助民族地区是国家的法定义务。

为尽快改变民族地区经济和社会事业发展水平相对落后的状况,国家通过立法把上级国家机关支持、帮助少数民族地区发展作为一项法定义务。1982年《宪法》规定, 国家尽一切努力, 促进全国各民族的共同繁荣。国家根据各少数民族的特点和需要, 帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。1984年的《民族区域自治法》第6章列出了上级国家机关应该帮助和照顾民族自治地方的一些主要方面, 如: 设立专项资金; 照顾民族自治地方的商业、供销和医药企业; 在分配生产和生活资料时候照顾民族自治地方的需要; 扶持民族自治地方发展地方工业、交通、能源和少数民族特需商品的生产;帮助培养干部和人刁'; 帮助发展教事业等。《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作作条例》也有许多条款规定了上级人民政府应对民族乡和城市少数民族实行的帮助和优惠。当然,从法律的约束力上,这不仅是只针对中央政府而言,还包括各级地方政府和民族自治地方政府的上级政府。

（2）中央政府大力推行对中央与民族自治地方政府的根本法律保障。

早在1952年, 中国政府就发布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》, 对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要问题做出明确规定。1954年召开的第一届全国人民代表大会, 把民族区域自治制度载入了《中华人民共和国宪法》( 以下简称《宪法) 之中。此后中国历次《宪法》修改, 都载明坚持实行这一制度。1982年颁布的宪法, 不仅完全恢复了1954年宪法关于民族区域自治的内容,而且扩充了新规范, 如规定, 在民族自治地方的人民代表大会中,除实行区域的民族代表外, 其它居住在本行政区域内的民族也应有适当名额的代表; 民族自治地方的人民代表大会中应当由实行区域自治的少数民族公民担任主任或是副主任, 自治区主席、自治州州长、自治县县长, 由实行区域自治的少数民族公民担任等。

（3）中央政府大力推行对中央与民族自治地方政府的基本法律保障。

中央政府大力推行对中央与民族自治地方政府的相关法律保障。当代中国中央与民族自治地方关系思考中央注意相关法律中对民族事务或民族问题的特殊规定。如, 《刑法》第249条、第250 条、第251条,分别定了“煽动民族仇恨、民族歧视罪”、“刊载歧视、侮辱少数民族内容罪”、“非法剥夺公民宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯罪”等罪名。《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》都有专条规定少数民族在诉讼中有使用本民族语言文字的权利。新的《选举法》对少数民族的选举作了专章规定。另外, 国务院和有关部门制定了一批专门的行政法规和规章或规范性文件保护少数民族的平等权利。

2.对于民族自治地方政府来说

一些地方在建立和建设民族自治地方的过程中, 制定了一批保护少数民族平等权利的

规定, 如《湖北省散居少数民族权益保障条例》、《山东省城市民族工作条例》、《银川市清真食品管理规定》、(西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定(试行) 》、《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》等。在国务院发布了《关于进一步贯彻实施<中华人民共和国民族区域自治法> 若干问题的通知》之后, 大多数民族自治地方制定了本行政区域的自治条例,一些民族自治地方制定了一批单行条例, 一些辖有民族自治地方的省制定了实施民族区域自治法的若干规定。目前,一个以宪法中关于民族区域自治的规定、民族区域自治法、民族自治地方的自治条例和单行条例、关于民族区域自治的行政法规、关于民族区域自治的地方性法规和规章、关于民族区域自治的部门规章为主要内容的民族区域自治法规体系已初步形成。

尽管如此目前, 尚无与民族区域自治法相配套的行政法规,没有5个自治区的区自治条例(包括已建立了50年的内蒙古自治区在内)。与千差万别的社会区域情况相比,各种单行条例、变通规定和补充规定的数量还是相当少。《民族区域自治法》远未得到全面、有效的实施。实践证明,民族区域自治法是一部基本法,没有多种法律、法规与之相配套, 自治法的各项原则规定落到实处是非常困难。[10]

（二）政治结构

首要,规定民族自治地方的义务。这是给民族区域自治制度以规则限度。其次,新中国在宪法层次上确立了民族平等的原则。1949年9月, 中国人民政治协商会议通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,共l司纲领明确规定: 中华人民共和国境内各民族,均有平等的权利和义务,禁止民族问的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。1954年,第一届全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法, 宪法重申了这些原则。以后,在宪法确立的民族平等原则的指导下,中央人民政府及其有关部门在其工作中都采取了保护少数民族平等权利的具体办法, 制定了相应的规定。再次,保障民族区域自治制度的施行。

中央政府通过不同层次的立法,全面地保护少数民族的平等权利,要求各级人民政府应当加强《中华人民共和国民族区域自治治法》以及相关法律、法规和民族政策的宣传教育, 依法制订具体措施, 保护少数民族的合法权益, 妥善处理影响民族团结的问题, 巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系, 禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。还有,特殊保证少数民族的政治权利。中央政府针对少数民族的特点制定了对少数民族的特殊保护措施。中国《宪法》和有关法律规定: 各民族不分大小, 都有参政议政的平等权利。凡是在少数民族聚居或杂居、散居的地区, 各级人大均设有少数民族的代表。从第八届全国政协会议开始,每一个少数民族都有自己的全国政协委员, 共同参与、讨论和管理国家大事。据统计,历届全国人大代表和全国政协委员中的少数民族人数,都超过了少数民族人口应占的比例, 充分体现了中国各民族在政治上参政议政的平等权利。

三、经济结构

赋予民族自治地方政府经济方面的权利。第一, 民族自治地方政府有自主发展经济的权利。民族自治地方的自治机关在国家的指导下, 自主地安排和管理地方性的经济建设事业; 根据本地方的特点和需要, 制定经济建设的方针、政策和计划; 合理地调整生产关系, 改革经济管理体制; 确定本地方内草场和森林的所有权和使用权, 等等。第二, 进行贸易活动的权利。民族自治地方依照国家规定,可以开展对外经济贸易活动,经国务院批准,可以开辟对外贸易口岸: 与外国接壤的民族自治地方经国务院批准,开展边境贸易。民族自治地方的自治机关在对外经济贸易活动中,在有些方面享受国家的优待。赋予民族自治地方政府管理财政的权利。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入, 都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。1980年2月,国务院《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》和1985年国务院《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的通知》明确规定: 实行一定五年不变的政策, 五年内收入增长的部分全部留给地方。

对于民族地区仍然实行民族自治地方的财政管理体制, 保留对民族地区的一些特殊财政照顾政策。同时,为了照顾民族自治地方发展生产和文化教育事业的需要, 中央对5个民族自治区及云南、贵州、青海的定额补助数额每年递增10%。一般地区省内所辖自治地方的定额补助每年递增幅度,由有关省自行规定。过去执行的财政三项照顾政策, 均纳入包干范围。这一政策执行到1988年,由于中央财政体制变化, 在保留了历年递增的财力实际数额后,停止了递增。1994年中央实现分税制财政体制时, 对历史形成的民族地区的财力予以保留, 仍体现优惠性。在执行国家税法的时候, 对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的,可以实行减税或者免税。

注释：

[1]周叶中《宪法》[M ] , 高等教育出版社,2000：94

[2]李治安《唐宋元明清中央与地方关系研究》[ M]天津: 南开大学出版社, 1996

[3]杨春堂, 崔向宁《论我国中央与地方关系的改革》[ J]《政治学研究》, 1989, ( 5) : 231

[4]刘小兵《中央与地方关系的法律思考》[ J]《中国法学》,1995, ( 3) : 241

[5]谢庆奎《中国政府的府际关系研究》[ J]《北京大学学报》( 哲社版) , 2000, ( 1) : 281

[6]邓小平《邓小平文选: 第3 卷》[ M]北京: 人民出版社,1993：278

[7]马克思, 恩格斯《马克思恩格斯选集: 第4 卷》[ M]北京:人民出版社, 1995:171

[8]童之伟《国家结构形式论》[M ]武汉: 武汉大学出版社,1997

[9]孙柏瑛: 《当代地方治理》中国人民大学出版社2004：132

[10]参见: 中共中央统一战线工作部: 《进一步坚持和完善民族区域自治制度》

参考文献：

1.金炳镐: 《民族理论政策概论》北京中央民族大学出版社1994年版

2.辛向阳: 《百年博弈: 中国中央与地方关系10年》山东人民出版社,2000年版

3.董辅扔的《集权与分权: 中央与地方关系的构建》经济科学出版社1996年版

4.戴小明: 《中央与地方关系: 民族自治地方财政自治研究》中国民主法专制出版社2000年版

5.胡书东: 《经济发展中的中央与地方关系: 中国财政制度变迁研究》上海人民出版社、上海三联书店2001年版

6.陈全太: 《当代中国政府体系》华文出版社,2001年版

7.张永桃: 《当代中国政治制度》高等教育出版社,2000年版

8.黄子毅: 《扫央和地方职权划分的法律问题》中央党校出版社1998:38

9.刁川一主编《中国地方国家机构概要》法律出版社,1989年版(63 )

10.王丽萍著《联邦制与世界秩序》,北京大学出版社2000年版

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12.谢庆奎著《中国地方政府体制概论》, 中国广播电视出版社1998年版

13.毛寿龙著《省政府管理》, 中国广播电视出版社1999年版

14.汤大龙著《市政府管理》, 中国广播电视出版社1999年版

15.江荣海著《行署管理》, 中国广播电视出版社1999年版

16.金太军、赵晖: 《中央与地方政府关系建构与调谐》广东人民出版社2005年版

17.李国忠: 《中华民国时期中央与地方关系研究》天津人民出版社,1999年

18.戴小明等: 《民族法制问题探索》民族出版社,2002年版

19.熊文钊《大国地方: 中国中央与地方关系宪政研究) 北京大学出版社2005

20.潘弘祥、戴小明: 《中央与民族自治地方政治关系初探》《贵州民族研究》2004年第3期

21.潘弘祥、戴小明: 《中央与民族自治地方政治关系的制约因素》《中南民族大学学报》2004年第7期

中国政治结构与中央和地方的关系

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最新DOC可编辑格式中国政治结构与中央和地方的关系论文内容简介：大国是中央集权政治的产物，而中央集权政治又是中国帝王精神意志的产物。中央集权政治避免了诸侯纷争，减少了地方间的战争，但集权政治不仅集中地方的权力，也集中地方的资源，一旦建立起这种机制，这个国家便具有了“虹吸管”效应，地方的资源便要向上集中。只有这种制度才可能支持一个大国的统一和存在。目前的中国，各地区之间的发展非常不平衡。在这种状况下，如果给予地方过多的权力，将不利于资源在全国间调整，因此还需要借助中央集权的力量来进行地区间的资源配置。特别是在市场

经济条件下，如果没有中央力量的参与，各地区间会发展得更加不平衡。但目前我国需要纠正的主要问题似乎是中央权力过于强大，中央资源过多。这种改革的结果出人意料。因此，当前真正要解决的是中央占有资源过多的问题。中国改革的目标虽然是强大的统一大国，但不一定是庞大的中央政府。中央与地方的关系是关系中国政治体制的大问题，如何规定两者的关系，须根据我国时代的变化制定出正确的法律框架来进行约束，同时又要考虑到历史的传统因素来进行切实可行的变革。任何盲目的照搬和模仿都可能带来不必要的紊乱，因此，在研究这一问题时，首先要对我国的历史形成进行深入的认识。只有对这一国家和民族特性有了全面的了解，才能有效地指导今天的

变革。一、为什么中国统一，欧洲分裂？中国中央集权政治的强大根源是什么？中国是一个有数千年历史的大国，文化传统悠久而深厚，任何一个这样的国家在现代进行制度上的变革，都要面对着强大的习惯和传统。特别是要清醒地认识各个国家之间的不同。譬如同样是面积和版图差不多的中国和欧洲，为什么欧洲在历史上没有形成一个统一的大国，而中国却成为一个统一的大国？国家的统一如何影响了中央与地方的关系？中国中央集权政治的强大根源是什么？只有搞清楚了这些问题，才会对东西方国家的异同有所了解，才会对中国今天中央地方的关系有清醒的认识。

改革开放以来中央和地方关系

第二、以放权让利为基本思路的中央与地方关系。这是指我国在1979年到1992年的全面改革，在经济体制上，主要改变传统的计划经济管理体制;在政治体制上，主要改变党政合一，权力过分集中的现象。从总体上来说，这次中央与地方关系改革主要是向地方分权。其主体内容有两方面:一是将更多的决策权下放给地方政府和生产单位;二是给地方、企业和劳动者个人以更多的利益。两者的目的都是调动地方政府和生产者的积极性。因此，这一时期的改革被称为以“简政放权”或“放权让利”为基本思路的改革。第三、初步形成的政治集权与经济分权相结合的中央与地方关系。这是指从1993年开始，我国进入了全面建设社会主义市场经济体制的阶段，改革从过去放权让利来激发各方面积极性的思路，转到以全面建设适应社会主义市场经济发展要求的各项制度和机制上来。我国中央与地方关系进入了加强中央权威的政治集权与向市场分权并存的重构阶段。可以看出，我国在1979年到1992年央地关系主要是一放权让利为基本思路，在政治和经济体制上进行了大刀阔斧的改革，把更多的经济自主权下放到了企业和地方，在政治上也是简政放权，改变党政和一，权力过分集中的问题。而1993年以来，我国进入了全面建设社会主义市场经济体制的阶段，改革从过去放权让利来激发各方面积极性的思路，转到以全面建设适应社会主义市场经济发展要求的各项制度和机制上来。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》要求在二十世纪末初步建立起社会主义市场经济体制，对如何建立社会主义市场经济体制，提出了比较完整的总体设想和具体规划。以此为基本目标，我国央地关系进入了加强中央权威的政治集权与向市场分权并存的重构阶段。 1. 1994年开始实行分税税制在市场经济条件下，中央与地方的经济关系主要体现在以分税为主要特征、以划分中央与地方政府的事权与财权为实质的财政体制上。分税制是规范中央与地方经济关系的一项基本制度。分税制不仅仅是分收入、分财力，更重要的是分财权、分事权。实行分税制，既是国际上的通常做法，又是发展社会主义市场经济的要求，更是理顺中央与地方经济关系的迫切需要。分税制的实施把中央与地方关系开始导入制度化的轨道上。以2008年中央和地方财政平衡关系来看，中央对地方的税收返还和转移支付净额22044.39亿元，相当于中央本级收入（32680.56亿元）的67.5%，也就是说，67.5%的中央本级收入以税收返还和转移支付的形式转到地方使用。地方从中央获得的税收返还和转移支付净额22044.39亿元，相当于地方本级支出的44.8%，也就是说44.8%的地方本级支出是来源于中央财政的税收返还和转移支付净额。际上中央本级收入主要不是用于中央本级支出，大部分通过税收返还和转移支付等形式补助给了地方（主要是中西部地区），相应形成地方财政收入并用于安排地方财政支出。 2.粮食生产和流通体制改革 3. 撤销省级分行、跨省区设置9家分行 4.改革工商行政管理体制，省以下机关垂直管理 5.质量技术监督管理体制的重大改革这个阶段中央与地方关系的特点表现为集权与分权同时存在，但却是分别落在两个不同的向度上：在中央与地方之间体现为政治集权，而在政府与市场之间则体现为经济分权。向市场分权就成为了我国中央与地方关系变革的重大举措。

中央与地方的关系

中央与地方关系引言中央与地方关系是一个历史范畴。中央与地方关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织——国家的一种政治关系。它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生的。它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。从整体上说，中央与地方的关系问题，是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的问题。古往今来的国家，都存在着中央与地方的关系问题，都非常重视其发展变化趋势，探索处理这一关系的规律和方式、方法。在西方，国家中的中央与地方关系问题一直占据政治经济生活中心。如美国建国初期联邦党人和州权派的论战，有论著《联邦党人文集》为证。在我国，自秦朝创建统一的多民族国家以来，中央与地方关系中的冲突和矛盾从来没有停止过。秦朝的“废分封，立郡县”；汉武帝的“推恩令”；元代实行行省制，“方天下之治”；这些都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施。尽管集权分权、中央地方是互为依存的、共生的，集权与分权的矛盾和中央与地方关系并存，但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。无论是中央集权基础上的单一制，还是地方分权基础上的联邦制，中央集权这一点是共同的。只有中央集权的形式不同、基础不同、程度不同，没有中央是否集权之分。随着社会经济生活、精神生活的日趋复杂，不仅国家所担负的政治职能加强了，而且它所担负的经济职能、社会职能也相应地扩大了，且后者从频率和幅度上要快、要大，似乎有一种“棘轮效应”。由于国家职能的扩大，政府自身也变成了服从劳动分工规律的一种职业。在中央与地方政府之间的分工，就像工厂一样，是一种协作，这种协作还有继续发展的趋势。然而分权不仅与社会分工相关，分权还有利于增加地方政府的责任，有益于开展竞争和效率，进而增强地方政府的参与意识，约束和防止中央高度集权。有关中央与地方之间关系的问题历来是中国的大问题，对当代中国也不例外。在全局性的事务方面，如果没有强有力的中央政府的权威，地方

中央与地方的关系

我国中央与地方的关系 0902404038 虞春华

中央和地方的关系中央与一般行政地方的关系中央与自治地方的关系民族区域自治地方特别行政区实行社会主义制度实行资本主义制度

根据宪法规定，中央政府在大多数情况下，并不直接管理省以下的地方政府。所以，从政权的层次的角度上讲，中央与地方的关系在很大程度上就是中央政权与省级政权的关系。我国中央与地方关系的主要表现为下级服从上级、地方服从中央的“单一制”特征。

建国以来中央与地方关系的演进毋庸置疑，1978年开始的改革开放在我国经济社会发展史上具有里程碑意义，以此为界限，改革开放之前我国实行的是传统计划经济体制；改革开放之后，我国进入传统计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，中央与地方关系在这前后30年间呈现出不同的特点。

表1：传统计划经济时期中央与地方关系的演进（1949—1978年）时期体制特点企业管理财政管理计划管理建国初期（1949—1952）权力集中 “统收统支”（1950）。“条条”管理体制初告形成。 “一五”时期（1953—1957）集中统一部属企业由2800个增至 9300个，户数约占中央和地方管理工业企业总户数的16%，产值占49%。 “统一领导、划分收支、分级管理、侧重集中” （1954）。中央支配的财力占国家预算收入的75%。实行直接计划与间接计划相结合的计划管理制度。统一计划，分级管理，不得层层加码。 “大跃进”时期（1958—1960）权力下放工业企业除了一些重要的特殊的试验性质的企业外，一律下放给地方。 “划分收支、比例分成、五年不变”（1958）； “收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一变”（1959）。中央财政收入占全国财政收入的比重从40%降至20%。以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度。

中央与地方关系浅析

中央与地方关系浅析公管（1）班陈翠娥摘要：我国中央与地方之间的关系问题涉及到国家的独立统一、政治稳定、经济发展、社会和谐等多方面的问题，尤其是在权力运行中应该如何处理中央和地方的关系？这些问题就成为中国共产党所关心和急需解决的问题，新中国建立到现在的几十年里，正确处理中央和地方政府的关系成为政府改革的重要内容，改革开放以后，政府改革中的合理分权也成为这当中的重中之重，中央政府的适度放权，带动了地方积极性，但同时也存在一系列问题，因此，正确处理好分权下的中央和地方政府的关系、如何放权成为新时期政府改革的主要内容，能否正确处理好中央和地方政府的关系，直接关系到国家的政治稳定和整个社会的协调发展。关键词：中央与地方关系权力一、当前我国中央和地方政府之间的关系中央和地方关系是当前政府间关系研究的一个重要部分，它是政府间关系纵向含义的集中表现，中央和地方关系是基于利益关系之上的权力分配关系，它既是一种利益关系，也是一种权力分配关系。谢庆奎曾说：“中央和地方关系是建立在一定利益基础之上的国家利益和地方利益之间的一种关系1”；李治安在其主编的《唐宋元明清中央和地方关系研究》这样指出：“所谓的中央和地方的关系，主要指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及 1谢庆奎《中央地方政府体制概论》中国广播电视出版社1998年版第60页

统属关系。2”当然，如果从政府角度来说（因为中央和地方的关系有别于中央和地方政府的关系），权力分配关系更能说明两者之间的关系，但政府管辖之下的中央和地方无疑存在利益关系。改革开放以前，中国没有真正意义上的独立的地方政府，所有的地方政府，都不过是中央政府的派出和代理机构。改革开放后，由于“放权让利”，地方政府在很多领域内，获得了较大的权利，而地方政府权力尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，这当中计划经济向市场经济转变也起了很大的作用，中央放弃了经济上统管权力，地方经济自主能力的增强无疑扩大了自己的权力领域，使得它们由集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构转而成为相对独立的行为主体，从而也就极大地改变了垂直控制模式下那种被动执行政策，消极执行命令，不独立思考和行事，出了问题负不起责任的行为模式。王老师在讲课时曾提到，最初的地方政府只是中央在地方的统治代理，而现在已经不仅仅是中央的代理机构，更多时候也是地方利益的代表。这一点从当前出现一个反面例子上也可以看出，地方出现大案件如果中纪委的介入，办案的效率会极低，甚至搁置不办。这种中央与地方权力结构的变化，大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位，使地方政府具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。利益独立化了的地方政府在推动经济发展中的作用日益显现。事实上，中国经济连续20多年的高增长，得益于地方政府的推动是原因之一，中央在维护中央政府权威的下体 2李治安《唐宋元明清中央和地方关系研究》南开大学出版社1996年版第1页

中央与地方关系

一、2002—2004年中央与地方关系的基本态势 1、2003年10月14日中国共产党十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》从两个方面影响到中央与地方关系的浅面与深层。一是科学发展观。《决定》提出了科学发展观，要求“要统筹推进各项改革，努力实现宏观经济改革和微观经济改革相协调，经济领域改革和社会领域改革相协调，城市改革和农村改革相协调，经济体制改革和政治体制改革相协调”。这种协调观也蕴涵着要协调处理好中央与地方的关系，也就是说中央政府的权责与地方政府的权责相协调。二是《决定》的第37条内容。37条内容讲：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”这里的新意在于第一次在中央文件中区分了三个层次的事务：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。这是中央与地方权限划分的一个基础。 2、加强党的执政能力建设与正确处理中央与地方关系。2004年9月16日召开的党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，《决定》把党的十六大提出的五个方面的执政能力概括为“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。”在这五个能力建设中，中央与地方关系的制度建设有着突出的作用。四中全会的《决定》明确提出：“正确处理中央和地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致，既维护中央的统一领导，又更好地发挥地方的积极性。”曾庆红同志在2004年10月8日《人民日报》发表的《加强党的执政能力建设的纲领性文献》一文中对这一点作了进一步的说明：“要正确处理中央和地方的关系。由于实行改革开放和发展社会主义市场经济，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。如果我们思想上不清醒，工作上不注意，是很容易搞散的。这些年，我们采取各种措施加强了国家的集中统一，这是完全必要的。但在维护中央集中统一领导的同时，应当更好地发挥地方的积极性，这就要合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致、上下一心，充分调动中央和地方两个积极性。”这实际上提出了一个重要的命题：处理好中央与地方关系是提高党的执政能力的内在要求。 3、推进依法行政、建设法治国家对于中央与地方关系的制度化是一个巨大动力。 2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。这部宪法对于中央与地方的关系，在宪政意义上做了以下规定：“第三条，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”⑴“第八十五条，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”“第八十九条，国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；……”⑵一共列举了18项职权。“第一百一十条，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”⑶这些宪政内涵如何具体化为处理中央与地方关系的制度规则与规范，需要一系列的过渡和桥梁。 2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。第一个目标就是“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。”又说：“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。”《纲要》的意义在于：提出用10年的时间基本建成法治政府，也就是说到2014年前后，法治政府的框架就已经确立。法治政府的内涵非常丰富，其中中央与地方关系的法治化是衡量法治政府的基本标准之一。这也就意味着到2014年时，中央与地方的关系就应该基本上实现法治化、制度化的目标。这是一个非常艰巨的任务。 2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》正式实施。《行政许可法》从行政许可的角度规范了中央与地方政府的权限，从行政许可的角度明令禁止地方保护主义的滋生：1、从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可；2、行政法规、国务院有普遍约束力的决定设定行政许可的，地方性法规、地方性规章不得与之相抵触；3、“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。” 2004年7月16日，国务院发布关于投资体制改革的决定。《决定》从完善政府投资体制的角度提出了划分中央与地方权责的思路，“合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。” 4、党的十六届五中全会关于“十一五规划”建议的精神与中央与地方关系。在2005年10月8日举行的党的十六届五中全会上，温家宝同志就《建议》作了几点说明，其中特别谈到了中央与地方关系的问题。他讲：“‘十一五’时期的任务十分繁重和艰巨，有许多‘两难’的棘手问题需要解决。做好今后五年的工作，要把握全局，统筹兼顾，突出重点，特别要注意处理好以下几个重大关系。”其中第三个关系就是中央与地方关系，温家宝讲：“三是正确处理中央和地方的关系。我们国家大，各地情况不同，发展很不平衡。充分发挥中央和地方两个积极性，是我们党历来十分重视的问题。中央在制

宪法下当代我国中央与地方关系的重构

宪法下当代我国中央与地方关系的重构内容摘要：目前我国宪法中中央与地方分权不明确，必须重新梳理中央和地方的关系，在宪法下重构中央与地方关系。本文分析了我国中央与地方关系的特殊性和当前面临的主要问题，提出了在宪法下中央与地方关系可选择的路径，并着重讨论了以宪法保障下的法律分权制来重构中央与地方关系。关键词：中央与地方关系地方自治法律分权宪法保障引言：中央与地方分权以及地方自治问题是宪法的基本问题之一，二者的分权是宪法对国家权利进行配置的重要方面，是宪法对公共权力进行纵向配置的形式。中央与地方权力配置如果缺乏严格的法律规范，往往导致中央与地方关系的混乱和政府资源的浪费，一方面中央的宏观调控能力薄弱；另一方面地方保护主义影响了全国统一市场的形成和发展。我国要成功实现社会转型必须重构中央与地方关系，如果处理不当，易于导致种种社会冲突，陷入社会危机之中。因此，必须在中央权力与地方权力之间保持一种相对平衡，依法建立一个有效率、有内聚力的中央权力和其领导的有效率、有向心力的地方权力。一、中国中央与地方关系问题的特殊性和目前存在的主要问题我国人口众多，幅员广阔，中央与地方关系自古以来就是棘手的问题。过去我国没有一个根深蒂固的法律传统来督促或监督中央与地方关系的法律化，即中国在主观与客观的法治角度，还没有因应这种关系调整或严格贯彻的条件。中国自身特殊的国情，是世界各国所不能够比拟的，也是在考虑问题时不能绕开的特殊性问题。当代中国中央与地方关系中的一些突出问题是在改革开放以来，由于市场经济的导入而引起的利益分配问题所引发的。其主要表现为：财税方面：中央与地方财政体制改革推动了分权化的进程。分税制改革根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管，经过十多年的平稳发展，财政收入占GDP的比重和中央财政占全国财政的比重均有明显上升。但同时存在财政支出的比重过低，预算外资金难以控制等诸多问题。政治管理领域：在下放中央政府的某些人事管理权，在扩大地方利益的同时，加重管理地方事务的职责。在市场经济条件下，公共物品的资源配置应遵循的原则是政府所提供的公共物品必须尽量与受益区域内居民的消费偏好相一致。对于大多说公共商品而言，一定要明确其受益范围是不可能的，所以在界定中央与地方事权范围上难免有模糊之处，带来的必是责权不分。地方主义倾向：有的地方政府各自为政，各行其事，采取“上有对策、下有对策”的策略，中央政府的宏观调控政策在执行过程中往往变形；地方政府之间互相攀比，盲目发展，重复建设；采取地方保护主义的手段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍统一市场的形成。二、宪法下中央与地方关系重构的路径选择我国现在实行的是一种相对意义上的地方分权或者有限的地方分权。在这种分权制下，国家权力的重心在中央。在对如何设计和建构新型中央与地方关系

当代中国的中央与地方关系：发展路径及对政策执行的影响

当代中国的中央与地方关系：发展路径及对政策执行的影响作者简介：李芝兰，香港城市大学公共政策学系教授，香港持续发展研究枢纽召集人一、引言中央与地方关系是发展文献高度关注的一个重要话题。大国的公共行政存在一种令人费解的难题，即高层决策者制定的政策如何才能被中基层主体执行。以中国为例，尽管它奉行的是威权主义体制(即具有高度的中央控制倾向)，多个政策领域仍出现显著的执行差距。政策屡次执行失败使人们怀疑中国政府是否有能力回应国内治理挑战、满足日益增长的国际承诺。长期以来，历代当政者倾注了大量的努力，力求在中央控制和地方自主权之间取得均衡，这被认为是当代中国最为紧迫的事情之一。如何描述当代中国中央与地方关系的特征呢?随着时间的推移，中央与地方关系是否存在一种固定模式或者一些重要的转折点呢?是何种因素导致中央与地方关系变迁如此曲折，却又保持着连贯性呢?在回顾制度主义文献的基础上，本文将当代中国的中央与地方关系的发展看作四种因素相互作用的结果。本文将分析这些因素如何相互作用于中央与地方关系，从而对后者的未来发展和路径作出一些推断。这当中将涉及要弄清楚中央与地方这两个行为主体之间的合作与制衡关系。在接下来的内容里，本文首先回顾1949年以来中国中央与地方关系的变化趋势，将其划

分为三个发展阶段，并描述每个阶段的基本特征。随后，本文讨论隐含在这些变化趋势之中的四个因素：国家建设与民族融合、发展效率、职位晋升和外部影响。在这一变迁过程中，内部行为主体是主导因素，而外部因素(包括苏联和西方因素)的作用也不可忽视。本文的结论是，自20世纪50年代以来，行政性分权一直占据着主导地位。同时，70年代末启动的经济改革所形成的政府与市场新边界，增加了不同层级政府之间权限划分和制度化权力分享的紧迫性，而改革之前则强调的是中央与地方政府之间的资源配置。本文提出，从中央与地方作为联合的行为主体的视角来理解中央与地方关系，寻求法制化的途径解决中央与地方权限划分的问题，可以为缓解中央与地方之间的紧张关系(包括较大的执行差距)提出新的思路，从而有利于改善政策的实施效果。二、中央与地方关系的变化趋势1949年以来，中央与地方关系发展经历了三个有所重叠的阶段。第一阶段是20世纪50年代至80年代。这一阶段的特征是，领导层对于究竟要集权抑或分权的态度经常摇摆，对应在政治实践中，便不时出现剧烈的集权抑或分权的政策逆反。第二阶段从20 世纪80年代至90年代。这一阶段突出表现为经济朝着自由化的方向迅速发展，政府与市场的边界也随之变化，加速了分权的趋势，并增加了中央与地方关系的复杂性，例如在一些特殊的政策领域，到底由哪一级政府负责重新划分政府与

历代中央与地方关系概说

历代中央与地方关系概说翻开四大名著中的《三国演义》，在正文的第一页就有这样一句话，“天下之势，合久必分，分久必合”，常人亦感叹“天下治世少，乱世多。”似乎中国历史上发生的变化，概括起来不过是一治一乱、统一分裂的循环往复而已。那么产生这种循环往复的根本原因是什么呢？古人常用内外轻重来进行解释。所谓“内”，指的是中央政府或中央政权，“外”则是地方政府或地方分权。在中央集权削弱，地方分权偏重时，就被称为“内轻外重”，反之则为“内重外轻”。外重内轻可能会引发割据分裂局面，促使统一王朝走向分崩离析，这是汉唐两代末期的教训。内重外轻虽无割据之忧，却使地方失去绥靖御侮能力，在内忧外患交加的情况下，就要导致亡国的危险，这是宋明的结果。因此，古人追求的理想结果是内外相维，也就是在中央集权的前提下使地方有适度的分权，但是要做到这一点并不容易。内外相维是一种不稳定的平衡状态，一旦处置失当，就会失去平衡，不是向内轻外重滑坡，就是向内重外轻倾斜，因此，历史总是在循环不已。当然每一个循环都不是简单的重复，二是吸取了前代教训以后的提高。除了以内外作比喻，中央与地方政府关系还可以称为干枝关系、首尾关系、本末关系。西汉中期削弱诸侯王国的措施叫做强干弱枝或大本小末，唐后期的藩镇割据被形容为尾大不掉。中央与地方的关系是影响一代王朝兴衰的重要因素。在这里，我们试将历代中央与地方的关系分为两种结构模式，即分封制下的中央与地方关系和郡县制下的中央与地方关系。这两种不同的关系结构具有不同的特点，但有时候两种结构又是并行的，为了简便，我们把历代的分封时期中央与地方关系单独作为一部分，而把秦以后的郡国体制下的中央与地方关系作为另一部分分别进行简要的概述，以期对中国古代的中央与地方关系有一个清晰的理解。一、分封制下的中央与地方关系 1.1分封与封建什么是分封？分封和封建是我们在回顾古代历史常见到的两个词，经常被混用，实际上，分封和封建是不同的。所谓的封建，就是封土建邦的意思，强调的是必须有土地被封赐，分封的涵义却又宽泛得多，它不仅包括封建一词的涵义，还包括封王不予土的情形。在此基础上，我们可以说，先秦时代的社会可以称为封建社会，秦代以后也有分封的现象，但有时候只是给予王亲贵胄以封号而已，并不真的封以土地。这里所指的分封主要是就封建的意思而言。 1.2先秦时期的中央与地方关系夏朝时已经有了服内和服外的概念区别。夏朝的统治区域分为服内和服外，服内是夏后的直接控制区，也就是夏族自己的城邦国家，而服外则是其他方国。服外的方国包括同族方国和异族方国，所有的方国均需参加宗主国组织的会盟，向夏侯交纳一些象征性的贡物和必要时提供军事援助。某些诸侯还需要到宗主那里去担任官职，而宗主国则有援助方国以及维护诸侯秩序的责任。这时候作为宗主国的夏，在当时所有城邦中应该是实力最为雄厚的。夏后通过实力威慑以及卜噬等宗教仪式保持对诸方国的宗主地位。商本是夏的一个方国，趁夏衰落之际，兼并周遭方国和部落做大做强并取夏而代之。与夏相比，商有更为发达的和规模更大的青铜器和玉器制造业，产生了职业的武士阶层，并依此组成军队。生产力和战斗力使殷商实力遥遥领先。与夏不同的是，商建立起了比较完备的宗法制度，逐渐产生了嫡庶之分，嫡庶之分又导致了族内大宗小宗的分野，每个分族，在后续的发展中又有大小宗之分，由此逐渐形成了王族树根状的宗法结构。商的直辖区域的贵族以及同姓诸侯之间，构成了宗法网络体系。这种树根状的宗法血缘网络，在生产力水平极为低下，并且有着浓厚祖先崇拜气息的商朝，强化着王国的凝聚力。商代的分封也有两种形式，一种是分封同姓诸侯，把他们分封在王畿周围以拱卫王室。一种是分封异姓诸侯，这主要是对商的同盟者或

我国中央政权与地方政权的关系

2011年12月学术探讨浅议我国中央政权与地方政权的关系文/黄晓晗摘要：对于中央政权的牢牢把握，历来是各个国家和执政党的首要任务。建国以来，我国中央与地方的关系经历了多次调整，由集权到放权，到再次集权，又到有步骤的下放权力。改革开放以来，全国经济发展取得显著成就；但央地之间的矛盾也随之出现，在市场经济条件下，如何实现中央与地方的协调发展，对于社会主义和谐社会的构建具有重要意义。关键词：地方政权；中央政权；关系中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）12-0339-01 一、当代社会的中央政权与地方政权中国自秦朝以来就是单一制国家，实行中央集权制度。中央集权是相对于地方分权而言，它促进了统一多民族国家的形成和发展，有利于国家统一和经济发展，也有利于民族融合；但另一方面中央高度集权，忽略了地方的发展，从而对经济，政治，文化都产生了一定的影响。对于中央大权的牢牢掌控，自古就被君王视为第一要务，发展到今天，这是历史的延续。只要国家存在，就会存在地方和中央的权力分配问题，并且各国都会根据自己的国情采用不同的解决办法，所以到目前为止仍没有一个统一的模式。随着经济的不断发展，中央与地方的关系始终会处于不断调整之中。新中国成立以来，我国中央与地方的关系经历了多次调整，由建国初期的中央高度集权，到20世纪50年代末70年代初的放权又收权，再到改革开放以后的逐步下放权利，有步骤的扩大地方自主权，中央与地方关系随着经济的发展变化在不同阶段呈现出不同的特点。改革开放以来，以邓小平为核心的党中央领导集体总结以往的经验教训，既合理分权又维护中央权威，继承和发展了马克思主义国家结构形式理论。首先，合理划分中央与地方的权利，确保地方充分发挥积极性。其次，强调在向地方分权的同时要维护中央权威。再次，主张用制度建设调整中央与地方关系。通过这些改革和实践，地方获得了更多的自主权，充分调动了地方的积极主动性，改革开放取得了举世瞩目的成就，中央与地方的关系也取得了实质性进展。但是，在放权的过程中，由于财政体制改革的不到位，导致中央政府财力不断下降，而地方政府财力不断扩大，形成“弱中央，强地方”的局面，中央与地方的矛盾也随之出现。二、中央与地方之间存在的矛盾及解决方法中央与地方之间的关系实质上是国家利益与地方利益的关系，同时也是一种权利的分配关系。在中央与地方关系协调发展的过程中存在的问题主要集中在两方面，一是中央权力过于集中，这就会导致地方没有主动权，发展失去活力。二是地方过度分权，必然会导致中央不能有效统领地方，地方权力的分散也是地区发展不均衡，贫富差距逐渐拉大的重要原因。具体来说，中央高度集权的状况依然存在，尽管这些年来随着我国社会经济的不断发展进步，地方政府的自主权逐渐扩大，但中央高度集权的模式并没有发生明显变化。地方分权仍然是相对于中央的高度控制来说，地方的被动地位也没有改变，中央与地方之间的关系没有受到完善的法律和制度的规范，双方的权利并没有明确的划分。另一方面，中央与地方之间的矛盾表现在地方保护主义现象，由于中央与地方之间的权限划分没有明确的法律规范，因此在中央向地方下放权利的过程中，就会出现那些原本属于中央统一控制的权利下拨给了地方，中央权利的弱化，导致宏观调控失去作用，而一些地方政府为了本地方的利益，违法乱纪，画地为牢，导致地方保护主义的滋生。就如何协调中央政权与地方政权的关系，实现两者和谐发展，毛泽东的《论十大关系》中曾指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情……我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”就我国而言，可以从以下几方面入手：首先，中央与地方关系的调整必须从我国国情出发，坚持在单一制国家结构形式的前提下实现中央与地方的合作发展。其次，要充分发挥中央与地方两个“中心”的作用，中央政府是实现国家统一，社会稳定，经济发展的主体，地方政府则是重要组成部分，有力的保障。最根本的是要处理好国家利益和地方利益，整体利益和局部利益的关系。再次，实现中央与地方关系的法制化，当前我国中央与地方的事权财权划分缺乏明文规定，中央政府的收权与放权也缺乏法律依据，因此，中央与地方关系只有实现规范化，法制化，制度化，才能使中央与地方的职权划分更加合理完善。第四，要健全和完善对地方权利的监督，如果对地方权利的监督和制约不力，就会出现权利被滥用的危险，继而导致地方保护主义的滋生。因此，要健全和完善地方的权利监控体系。三、中央与地方政权和谐发展的意义我国经济社会发展中的放权与收权，不是相互对立的，而是辩证的关系，都产生于社会主义现代化建设实践，又在这一实践过程中得到统一。实现我国中央与地方的和谐发展，对于国家统一，民族团结，社会稳定以及经济发展都有重要的意义。首先，实现中央与地方关系的和谐发展，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，也是对科学发展观的继承和发展。其次，实现中央与地方关系的和谐发展，是打造新型服务型政府的需要。再次，实现中央与地方关系的和谐发展，是实现国家长治久安稳定发展的基础。第四，实现中央与地方关系的和谐发展，是对长期以来吸取其他国家处理中央与地方关系历史经验的总结。第五，实现中央与地方关系的和谐发展，也是我国缩小地方贫富差距，早日实现共同富裕的有力保障。在未来很长一段时间内，中央集权与地方分权相结合的模式将会成为总的发展趋势。我国处理中央与地方关系的具体实践以及借鉴其他国家的具体经验告诉我们，中央与地方两者之间并不是矛盾的，应该是合作的关系，因此实行中央必要集权与地方适度分权相结合将是我们的最佳选择。建国以来，随着我国经济的不断发展，中央与地方之间的关系始终处于微妙的变化之中。要在保证中央权威的前提下，从高度中央集权走向适度地方分权，建立中央与地方互助合作的新型体制，在新的形式下不断完善和发展中央与地方的关系。作者简介：黄晓晗（1986.02— ），河北大学政法学院09级思想政治教育专业研究生，研究方向是思想政治教育理论与方法。参考文献： [1]毛泽东文集(第7卷)[M].人民出版社,1999年. [2]薄贵利.中央与地方关系研究[M].吉林大学出版社,1991年. [3]夏丽华.60年来中央与地方关系演进特点与当前的改革问题[J].郑州大学学报,2009年9月第5期. 2011.12 339

中央与地方的关系作业

政治学浅谈中央和地方关系的分析目前中国已经成为世界第二经济大国，经济虽然高速发展，但是贫富差距越来越大，社会矛盾也越来越多，腐败领域也越来越广，这些都是影响中国科学发展、民族复兴的决定因素，如何彻底根除这些不良现象，这是我们必须要解决的问题，我觉的解决这个问题的关键是制度问题，其中很重要的一方面就是解决中央和地方责权关系，统筹兼顾，平衡发展。中央与地方的关系包括：中央与地方的权力分配，即中央集权的程度问题；中央对地方的控制问题，包括控制能力和控制手段等，其中包括中央对地方的监督问题。我国中央与地方的关系主要表现为下级服从上级、地方服从中央的“单一制”特征。尽管改革开放以来，地方政府获得了一定的自主权，地方政府在法律上根据中央授予的权限从事行政管理活动，政治上完全从属于中央，政治领导由中央任命。中央与地方的关系，在不同的历史阶段中呈现着不同的态势。目前，我国中央与地方权力结构实质上形成了党统帅下的政治集权结构，各级地方政治权力结构实际上是中国政治中枢各基本要素的放射。中央通过对国家纵向与横向的政府机构在政治、思想和组织方面进行领导，同时，通过各级国家机构中的党组，通过上下对口机构设置，使党的组织在中央与地方各级政府公共决策过程中处于核心地位。在计划经济体制下，政治、经济、社会三

位一体，党作为领导力量和执政力量，是国家政治生活的核心，将整个社会整合在党的组织网络之中，形成一个执政党高度集权的权能共同体。党的权力的过度膨胀使中央与地方各级国家政权机关不能形成实质上的政府权能结构，中央与地方各级政府体系有其名而无其实。党的中央及地方各级党组织代替了国家机构的中央与地方国家机关，陷入了繁杂的行政事务中，即无法有效容纳不断膨胀的领导事务，也无法集中精力调查研究做好党的决策。一、中央和地方在政权管理的矛盾分析长期以来，我国大部分政府职能部门是实行地方政府和上级部门“双重领导”，也就是主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。 “双重领导”体制下，地方政府存在以“人、财、物”权影响职能部门“事权”的操作空间，容易损害国家政策的权威性、统一性。针对这种情况，现在中央实行“条条”管理、“块块”管理，即垂直管理和扁平管理，其实质也包含中央向地方收权。垂直管理体制的优点在于：可以有效避免了地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通”；有利于资源配置。垂直管理体制的不足在于：垂直管理不能完全摆脱地方干扰；它使监督部门减少，容易滋生腐败行为；它会使得地方管理架空，弱化地方政府职能的问题。最终形成不公平效应。地方经济高速发展，国际竞争日趋激烈，在财税体制改革的

中央与地方的关系

第十四章中央与地方的关系（二）南开大学政治学系教授朱光磊 2003年3月

根据宪法的规定，中央政府在大多数情况下，并不直接管理省以下的地方政府。所以，从政权的层次的角度上讲，中央与地方的关系在很大程度上就是中央政权与省级政权的关系。中央和地方的关系中央与一般行政地方的关系中央与自治地方的关系民族区域自治地方特别行政区实行社会主义制度实行资本主义制度

第一节中央——省政府过程 ?一、省制沿革 ?二、省政治权力结构 ?三、中央和省的政治关系?四、中国省政府过程的主要特点?五、省际关系

一、省制沿革 ?在自元朝以来的大部分时间中，“省”（含“行省”）是中国地方政府的最高一级，是中央之下分治国土的第一级固定的行政区域。 ?元朝设“行中书省”，主要首脑为丞相和平竞；在边疆地区设置有“道”，并在此四化开始对西藏等民族地方行使主权；行省上下，设置有路、州（府）、县。?省也是明朝的地方最高行政机关，设置承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，共同组成省级政权机关，分管行政、司法和军务；省之下设置道、府、县。?清朝光绪年间，省的设置已经达到23个，另有5个将军辖区；西藏和西宁两个办事大臣辖区，以及蒙古地区盟旗等；省设总督或巡抚，或督抚并置，总督掌军事，巡抚掌民政；省之下为府（与直隶州）、县。

?武昌起义之后成立的南京临时政府时期，各省建立了“省军政府”，其下是“军政分府”和传统的县，各地军政体制不一，管理混乱。 ?北洋政府时期，地方一般分为省、道、县三级，全国共分22个行省；省设置有省议会，1913年后设置了由总统任免的省“民政长”，设有高等审判厅和高等检察厅作为司法机关。 ?南京国民政府基本上是省、县两级制，另有一部分分别为相当于省、县两级的城市；在地方也实行“党治主义”；省政权先后称为“省政府会议”和“省政府委员会”，由各厅厅长所组成，其中省政府主席由国民党中央决定； ?抗战结束后，国民党宣布实行“宪政”，设置了由选举产生，起咨询作用的省参议会；到1948年，全国共有

论中央与地方关系

论中央与地方关系公共事业管理131班徐建伟 7101313020 摘要：中央与地方关系，是指中央政权机关与各级地方政权机关之间的权力结构和相互关系，体现着国家权力的纵向分配，政府间的纵向公共管理职能分工以及国家利益和地方利益的分殊与实现机制。中央与地方关系是指国家政治生活中最基本的关系之一，它构成了一个国家国内政府间关系的中轴线，并且决定着整个国家政府间关系的基本格局。绝大多数情况下，中央与地方关系的理顺与否和一个国家或王朝的兴衰成败呈正相关关系:当中央与地方关系比较协调时，这个国家或社会的发展就会比较兴旺和强盛;而当中央与地方之间关系相互对抗矛盾时，这个国家或社会的发展就会受到一定的阻碍，陷入动乱和衰退之中。所以，可以说，一部国家史或王朝史就是一部处理中央与地方关系的历史。关键词：中央与地方，集权制，国情，改革一，中央与地方关系的制度背景中央与地方关系中，中央集权的特征主要由中国长期以来所坚持的单一制国家结构形式所决定的。所谓单一制国家，是指由若干不享有独立主权的地方行政区域组成统一主权的国家，国家主权由中央政府行使。中国之所以选择单一制的国家结构形式，受到多方面因素的影响。首先，中国有着悠久的大一统的政治传统，建立和维持权力统一的中央中央集权制国家政权一直是决定社会秩序安定与否的关键所在，近代以来长期战乱与动荡也在很大程度上与国家分裂、缺乏强有力的国家政府有关，因此，建立一个中央集权的单一制国家也是历史的选择。恩格斯认为，‘集权式国家的本质、国家的生命基础’，在《马克思与恩格斯全集》中写到，只要存在着国家，每个国家都会有自己的中央，每个公民正是因为集权才履行自己公民的职责。这些思想也成为中国确立单一制国家形式的重要理论基础。二，建国后中央与地方关系的历史经验我国自建国以来,中央与地方关系调整过多次,虽未从根本上改变中央高度集权的模式,但其间也经历了多次重大变化。中央集权与地方分权这对矛盾始终没有解决好,权力不是过于集中,就是过于分散,没有跳出中央集权与地方分权的“往复循环”。回顾我国20世纪50年代、70年代、80年代中央与地方关系的三次重大调整与改革,均是在一遇到新的形势和局面时,随即就从中央政府向地方政府进行纵向的、自上而下的权力分配;而当出现地方经济混乱和地方分散主义时,又立即将权力大规模地收回中央,如此反复,形成了“一放就乱,一收就

中央与地方关系

中国政治结构与中央和地方的关系

改革开放以来中央和地方关系

中央与地方的关系

中央与地方的关系

中央与地方关系浅析

中央与地方关系

宪法下当代我国中央与地方关系的重构

当代中国的中央与地方关系：发展路径及对政策执行的影响

最新当前我国中央与地方关系存在的主要问题及对策性思路探讨汇编

历代中央与地方关系概说

我国中央政权与地方政权的关系

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中央与地方的关系

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