胡德胜.我国开发境内恒河流域的国际水法问题[J].青海社会科学, 2016(2)138-145.

青海社会科学2016年第2期

我国开发境内恒河流域的

国际水法问题

胡德胜

摘要：恒河是南亚最大和最主要河流，流经中国、尼泊尔、印度和孟加拉国，中国西藏境内流域面积约4．53万km2。除中国以外，其他3个流域国都已经对其境内的恒河流域单独地或联合地进行了大规

模或较大规模开发，签订了不少关于利用恒河水资源的双边条约。我国在开发境内恒河流域、利用流域内

水资源时，针对其他流域国或方面的可能要求或指责，可以从国际水法的角度采取4个方面的对策：坚持

国家主权原则；科学运用公平合理利用原则；制定科学合理的合作步骤和策略；宏观上立足于国际法原则

和流域整体性，微观上注重和强调一项一议。

关键词：恒河流域开发水资源利用国际水法对策建议

中图分类号：D99文献标识码：A文章编号：1001－2338（2016）02－0138－08

作者简介：胡德胜，男，哲学博士、博士后，西安交通大学法学院教授、博士生导师，丝绸之路国际法与比

较法研究所副所长。研究方向：国际法和比较法，环境资源能源政策、法律和科学。

一、导言

恒河是亚洲第20长河、世界第41长河，南亚最大、最主要的河流，流经中国、尼泊尔、印度和孟加拉国4国，涉及中国西藏。恒河主源阿拉克南达河①发源于中印争议地区的根戈德里等冰川，其干流会合多条支流，流经印度北部广大地区。进入孟加拉国后，分为多条河道注入孟加拉湾；其中，帕德玛河河道进入孟加拉国后会合布拉马普特拉河，与梅克纳河共同形成了世界上最大的三角洲之一。恒河长约2700公里；从源头到印度境内的安拉阿巴德为上游，其下至流入印度西孟加拉邦边界处为中游，其后为下游。总流域面积约111．7万平方公里，中国、尼泊尔、印度和孟加拉国境内分别约为4．53万、14．29万、86．139万和6．739万平方公里。恒河水量的约45%来自中国和尼泊尔。

在恒河水系中，涉及中国的恒河支流从西向东主要有甲扎岗噶河、马甲藏布及其支流萨拉达河，吉隆河－特耳苏里河及其支流斗嘎尔河、桑青河与东林藏布河，波曲河，朋曲－科西河及其支流绒辖藏布－孙科西河、松宗曲河与甘马藏布河等。除甲扎岗噶河外，其余的都流经中国、尼泊尔和印度。

基金项目：国家社会科学基金项目“跨界地表水资源的法律与政策研究”（11BFX065）。

①根据“河源唯远”这一确定河源的标准，恒河的主源应该是阿拉克南达河。但在印度神话和文化传统上，巴吉拉蒂河被认为恒河的主源；印度官方对之予以认可。

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这些河流涉及到中国西藏的札达、普兰、吉隆、聂拉木、定结和定日等县。

除中国以外，其他3个流域国都对其境内的恒河流域单独地或联合地进行了大规模或较大规模开发，签订了不少关于利用恒河水资源的双边条约。其中，印度开发的历史最长、规模最大，并且实施着大规模流域内调水和向流域外调水；尼泊尔也实施着小规模的恒河支流间跨流域调水。随着西藏的发展，我国开发境内恒河流域势在必行。研究恒河其他流域国的国际水法实践，对于我国应对来自下游国家和其他方面的不当指责，争取和维护正当权益，都具有十分重要的意义。

二、国际水法的发展演变与尼印孟三国实践

（一）国际水法的发展演变

国际流域开发的国际法是以国际水法的发展演变为主线的。在当代国际法于17世纪发端之时，人类对水及相关因素的自然规律认识不高、利用方法简单且落后，主要是生活用水、灌溉用水以及对河流的航行性利用，而且，消耗性用水很少，对水质几乎没有影响。体现在国际法上，一方面，国际水法主要是确定跨界河流或湖泊的划界及相应管理规则；另一方面，就所涉及的水资源利用方面，基本上只涉及地表水资源的部分功能（如航行、非消耗性使用）。例如，直到1815年，维也纳公会才宣布欧洲几条主要跨界河流为国际河流，并且实行自由航行原则，以适应当时扩大贸易和货物交流的需要。［1］

然而，下列情形的出现促进了国际水法的快速变化和发展。第一，随着国际社会范围的扩大，国际法主体超出了欧洲范围。与一般年份下并不缺水的欧洲水情相比，其它地方的跨界河流或湖泊所在地区存在缺水现象。第二，随着工业革命的发展，特别是一战以后，对跨界河流或湖泊的用水不仅有生活用水、农业用水而且还有工业用水，出现了大规模水力水电开发，而且，用水的消耗性比例加大，对水量产生了影响，出现了消耗性用水和非消耗性用水之分。第三，用水对水质产生了影响，不少跨界水域污染严重。这些情形使扩大了的国际法主体之间的各种涉水利益产生了冲突或者具有了冲突的潜在风险。

随着科学技术的迅速发展，当代人类对水资源的利用“已经不仅涉及地表水还涉及地下水，不仅包括航行使用还包括非航行使用，不仅涉及非消耗性使用还包括消耗性使用，不仅事关水量还事关水质、水力（能）、纳污能力（容量），不仅包括人类社会和经济发展使用还包括生态环境用水，不仅涉及开发利用还涉及保护”［2］。特别是20世纪70年代以来，随着环境科学和生态科学的发展以及生态环境问题的不断加重，人类的生态环境保护意识日益增强，特别是可持续发展理念的提出以及广泛和深入传播，在水利科学、环境科学以及（特别是）生态科学不断发展的背景下，国际水法中不仅关于跨界地表水的国际法规则不断增多，而且还逐渐涉及到跨界地下水；尤其是随着自然科学界提出集水区、流域等概念以及跨学科的一体化流域管理概念，国际水法发展到了国际流域开发法的阶段，不仅涉及水资源，而且包括流域内影响水资源的对其他自然资源的开发利用活动，国际水法的有关内容也更为丰富、复杂和多样。尽管如此，地表水及其开发利用仍然是国际水法实践以及主义或理论的核心实质性内容，影响着跨界水资源的利用，“包括利用的种类（类别）以及程序和方法等许多方面”［3］。然而，当代国际水法的特点是，新型学术理论超前，国家间实践差别巨大，基本原则层面上存在较强国际认同，具体规则层面上认同度很差。这些特点反映了世界上不同国家或地区物质生活条件之间存在差异的客观现实。

（二）尼印孟三国关于国际流域开发的国际水法实践

1．概述。河流的开发利用往往最先从便于开发利用的地势较为平缓的、交通较为方便的地段开始，尤其是从下游或中游开始。这是与人类认识自然、开发利用自然的科学技术水平相适应的。就恒河开发利用的历史来看，也是如此。不过，稍微有些特别的是，恒河的大规模开发利用是从中游开始的，这里是古代印度文明的发祥地之一；其原因在于下游的洪水灾害过强。

在殖民时代，尼泊尔、印度和孟加拉国都属于英国的殖民地；其中，孟加拉国和印度都于英属印度

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的一部分。对恒河水资源的开发利用由英国殖民当局主导，但也出现了发生争端的苗头。尼泊尔在国际法上独立于1923年12月21日，印度独立于1947年8月15日，巴基斯坦独立于1947年8月14日，而孟加拉国则于1971年3月26日宣告从巴基斯坦独立。独立后，尼泊尔、印度、孟加拉国这3个国家经过双边谈判（有时还是艰难的谈判），签订了一些关于恒河水资源开发利用的条约。下面根据所涉河段位置，从西向东予以讨论。

2．尼泊尔－印度马哈卡利河条约。早在1920年，英属印度政府就凭借其强势地位，通过换文形式与英属尼泊尔政府签订了开发利用马哈卡利河（萨拉达河）的《萨拉达条约》。条约规定：（1）在靠近班巴萨作为两国界河河段的马哈卡利河上建设一座水坝，在克蒂马建设一座与印度北方邦境内的萨拉达引水渠项目有关的发电站。（2）尼泊尔政府同意用该项目所需占用的其4000英亩领土交换英属印度的等量土地。（3）尼泊尔获得为灌溉目的使用萨拉达引水渠400－1000立方英尺/秒（ft3/s）水量的权利。据此，英属印度政府建设了横跨萨拉达河的班巴萨水坝，土地交换使水坝左肩和左岸的工程设施都位于印度领土上，引水渠渠首工程（控制坝）位于河流流出山地并且构成印度和尼泊尔边界处下游数千米处。相较于印度，尼泊尔实际上只能获得的400ft3/s流量微不足道，它后来不断要求增加，但遭到拒绝。在两者之间关于分配给尼泊尔水量的拉锯战中，《萨拉达条约》机制一直运行了76年。

两国政府为了深化双方在马哈卡利河地区的合作，1991年12月6日，尼泊尔法律与司法部长和印度外交部长签署了《关于德讷格布尔水坝项目的谅解备忘录》（《德讷格布尔协议》）。协议规定：（1）建设德讷格布尔水利工程项目；（2）在尼泊尔土地上建设左侧流入堤，尼泊尔提供2．9公顷土地；（3）印度负责在德讷格布尔水坝建设一座调节能力1000ft3/s的水头节制闸，一条将150ft3/s的流量输送到尼泊尔的引水渠；（4）印度向尼泊尔提供10兆瓦的电力；（5）当班彻斯瓦尔水库水量增加时，供应给尼泊尔的水量也应当增加。

《德讷格布尔协议》1992年1月公布后，尼泊尔国内轩然大波，大多数反对党认为它严重违反了1990年《尼泊尔宪法》第126条第2款第d项的规定，即，批准、加入、接受、核准与自然资源及其利用分配有关的条约或协议应当经议会两院出席联席会议议员2/3多数的批准。但尼泊尔首相诡辩它不属于需要经议会批准的“条约”。尼泊尔最高法院1992年12月作出判决，认定《德讷格布尔协议》事实上是一项需要由议会批准的条约，而不是一份单纯的谅解备忘录。［4］然而，印度一方面认为《德讷格布尔协议》已经发生效力，双方必须遵守；另一方面加紧施工，并且在尼泊尔最高法院作出判决之时，几乎已经完成了尼泊尔一侧的工程。

面对不断增长的巨大水资源需求，印度仍然准备着与尼泊尔共同开发马哈卡利河水资源的各种方案，并伺机签订有关条约性文件。1996年1月29日两国外长就共同开发马哈卡利河水资源事宜进行谈判。仅2周后，印度总理和尼泊尔首相就于次月12日签订了《马哈卡利河综合开发条约》（《马哈卡利河条约》）。条约的主要实体性内容包括：（1）条约项下工程项目包括《萨拉达条约》项下的萨拉达工程、《德讷格布尔协议》项下的德讷格布尔工程以及新增的班彻斯瓦尔多用途项目。（2）就萨拉达工程而言：在每年5月15日至10月15日雨季期间，尼泊尔有权从萨拉达水坝分得1000 ft3/s的水量，而在10月16日至次年5月14日旱季期间分得150ft3/s的水量；无论萨拉达水坝因任何原因而停用，尼泊尔都有权从德讷格布尔水坝左泄水渠槽附近修建的渠首调节闸处获得上述水量；印度应当在马卡哈利河萨拉达水坝下游维持不少于350ft3/s的流量，以保持和维护河流生态系统。（3）就德讷格布尔工程来说：扩大该工程，尼泊尔同意使用其境内约11．9公顷土地及其范围内的其他自然资源，但是尼泊尔拥有在那里行使所有主权权利的自由；作为对价，尼泊尔有权在雨季和旱季分别获得1000和300ft3/s的水量；自条约生效之日起，尼泊尔有权持续每年免费获得7000万千瓦时的电力，为此目的，印度同意修建一条从德讷格布尔水电站直至尼印边界的132千伏输电线路。（4）关于班彻斯瓦尔项目：在不损害既有消耗性使用的前提下，两国在利用马哈卡利河水资源方面享有平等权利；除该条约所规定的3个项目外，任何在马哈卡利河上两国界河河段的开发项目均需根据该条041

约所确定的原则达成协议并进行设计和实施；除另有协议外，任何一方保证在利用马哈卡利河干流水资源时不对该河自然流量和水位带来不利影响，或者阻塞或改变其流向。工程设计应以电力、灌溉、防洪等形式为两国产生最大净总收益；在马哈卡利河两侧修建具有同等发电量的2座水电站并以一体化的方式经营，总发电量平分；按照所得收益比例承担工程成本，并共同努力进行融资；尼泊尔份额内的一部分电力应当销售给印度，数量和价格另行商定。根据共同起草的《工程详细报告》，在构成两国边界的马哈卡利河河段实施班彻斯瓦尔多用途项目。

3．尼泊尔－印度科西河条约。英属印度政府早在1896年就已经对调蓄科西河水进行可行性研究，于20世纪30年代完成规划。由于两者内部及之间政治的不确定性，它们之间并未对项目展开正式磋商。1951年结束拉纳家族专制后，尼泊尔实行君主立宪制，关注科西河工程。尼印两国就项目进行实质性谈判。印度中央水和电力委员会提出了治理科西河的计划，并于1953年得到印度政府的批准；尼泊尔政府基本认可这一计划。经过谈判，双方于1954年4月25日签订了期限长达199年的《科西河项目协议》。作为一项包括防洪、发电和灌溉等目的在内的综合水利工程，科西河项目的主体工程包括1座水坝、东部和西部各1条引水干渠、1座水电站。对项目所需要的水权、对尼泊尔境内所征用的土地，协议都赋予印度以所有权。项目实施将分别为印度和尼泊尔带来96．5万和9．3万公顷的灌溉能力。关于电力生产和分配，印度有权在坝址处进行发电；尼泊尔有权使用其最多50%的发电量，但应当按照双方商定的费率支付费用。

《科西河项目协议》的内容于签订后公开，在尼泊尔受到了反对党的严厉批评和反对。批评和反对的主要理由包括：（1）该项目实际上是专为印度的利益而设计，并没有适当关注尼泊尔人民的福祉；（2）在未获得等价收益的情况下，尼泊尔失去了大量肥沃土地；（3）实际上授予印度无限期的治外法权；（4）尼泊尔仅获得总灌溉能力中的极小部分，而印度却收益巨大。［5］［6］

20世纪60年代初，印度和尼泊尔之间的政治关系由于多种因素而严重恶化，对于《1954年协议》的批评也不断加剧，而且项目实施受到了严重影响。因此，印度政府受到了修改协议的强大压力。1966年12月19日，两国代表签订了《科西河项目修订协议》，对《1954年协议》进行了大量的但并未构成实质性的修改。修改的主要内容包括：（1）将“所有权”（ownership）这一用词修改为“租赁权”（lease），只有名义上的租金作为对价。（2）尼泊尔有权获得坝址10英里范围内任何电站所发电量最多50%的电量。

4．尼泊尔－印度根德格河条约。每年泛滥的根德格河洪水，给印度广大的地区造成了严重威胁和重大损失。建造大坝用于防洪并利用水资源的需求催生了根德格河项目这一旨在通过灌溉、发电和防洪惠及两国的多用途项目。英属印度政府早在1871年就试图在尼泊尔境内的根德格河上修建水利工程。印度在独立后不久就探索建设根德格河灌溉水渠系统的可能性。［7］关于这一事项的一份建议报告于1951年提交给了印度计划委员会，并为后者所接受。［8］这一报告后来被转给尼泊尔政府，并得到了支持。1959年12月4日，双方签订了《根德格河灌溉和水电项目协议》。

按照项目计划，根德格河项目由1座水坝、渠首调节闸、水渠系统及其他附属工程组成，调节水流用于灌溉和发电目的。水坝位于巴伊萨洛坦附近构成印度和尼泊尔之间边界的河段上。水坝两侧建设两条引水渠，提供的灌溉能力是尼泊尔5．79万公顷、印度185．052万公顷。水电站装机容量为1．5万千瓦，建在苏拉吉普拉，位于尼泊尔境内的西部干渠上。

为了避免引发尼泊尔国内对1954年《科西河项目协议》产生的类似反对声音，1959年《根德格河项目协议》就某些实质内容在形式上采取了不同的表述路径。例如，（1）没有规定协议的有效期限；（2）没有说明项目给印度带来的灌溉潜力；（3）明确规定“本协议的任何规定均不得被认为减损尼泊尔政府对为项目的调查、实施和维护而征收并由印度使用的土地的主权和领土管辖权”。

然而，该协议的签订仍然引发了尼泊尔人民和许多政党的强烈抗议。这是因为，这些方面的实质内容并没有发生任何质的变化：（1）尽管在理论上可以认为没有规定期限意味着在实现协议目的所需要的合理期限届满后有可能被终止，然而就灌溉项目而言，什么是合理期限却是一个非常有争议的

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问题。（2）在灌溉面积方面，虽然协议没有说明，但项目计划却有比较明确的说明。而且后来的实际情况是，印度的灌溉面积超过了200万公顷，而尼泊尔仅有几百公顷。这种巨大差异不仅能够预见，而且将来还会继续扩大；这不仅是因为印度一侧的灌溉系统在最佳水平运行，还在于尼泊尔方面的灌溉系统完全依赖于由印度所控制的供水。［9］（3）实际上，尼泊尔的主权受到了严重限制。例如，协议第9条规定，尼泊尔政府继续有权根据其不时需求从本国境内该河及其支流取水用于灌溉或任何其他目的。但在1964年对之进行了修改，限制尼泊尔在每年2－4月对根德格河水资源进行跨流域利用。

5．印度－孟加拉国恒河条约。季风性气候导致恒河下游（特别是孟加拉国境内）流量的季节性变化非常剧烈。旱季（1－5月）流量很小，不足以满足孟加拉国的灌溉和航行需要，出现严重旱灾；雨季（6月－次年9月）流量巨大，孟加拉国往往持续遭受严重洪灾。但是，印度为了满足其旱季用水的需要，1951年决定在其境内距离孟加拉国（时东巴基斯坦）边界大约10英里处修建法拉卡水坝，在旱季从恒河转移足够水量到胡格利河以保持后者的流量，从而通过冲洗淤泥使加尔各答港口保持通航、解决盐度问题以及向加尔各答供水用于灌溉、家庭用水和市政用水等目的。水坝主体在1961开年、于1971年竣工，长约25英里的引水渠于1975年完工并于同年4月21日投入运行。在旱季枯水期，恒河在建坝前于坝址处的流量约50000－55000ft3/s；而印度的方案是，无论恒河的流量多么低，胡格利河将从恒河获得高达40000ft3/s的水。巴基斯坦强烈反对印度的行为，但印度坚称恒河并非国际河流，因而不接受反对并拒绝谈判。［10］

孟加拉国从巴基斯坦的独立，得到了印度的大力支持。然而法拉卡水坝的运行，给孟加拉国造成着难以估量的巨大损失，成为两国不得不处理的一个难题。但是印度采取了拖延策略，要求在全面摸清两国水情和用水需求后，再寻找问题解决方案。两国于1972年成立了联合河流委员会，并于同年11月24日签署了《联合河流委员会规约》。然而，委员会的职能只不过是维护两国之间的联络以及制定计划和开展研究，并没有得到主动采取行动和决策的授权。

实力弱小、依赖于印度的孟加拉国，在印度无论如何都将运行法拉卡水坝的情况下，竟然、也是无奈地与印度在1975年4月18日达成了《关于法拉卡的部分协议》，同意印度从恒河取水来测试运行引水渠。面对十分恶化的用水危机，孟加拉国不得不将法拉卡水坝纠纷升级，并于1976年寻求联合国的干预。然而，联大只是在11月26日通过了一项没有任何法律效力的《共识声明》（UNGA A/ SPC/31/7）。尽管如此，它推动了双方展开谈判。同年12月至次年1月，两国举行了第一次部长级会谈，确定未来协议所要处理的问题包括两项：一项是分享恒河水资源的临时安排；一项是增加旱季流量的长期解决方案。1977年11月7日，两国代表签署了有效期5年的《关于在法拉卡分享恒河水资源以及增加流量的协议》。与《1975年部分协议》相比，孟加拉国获得的份额有所减少。《1977年协议》规定，两国政府承认有必要通过合作来寻求解决旱季增加恒河流量的长期方案。

由于双方并没有找到长期方案，而且在一方根本不想找到的情况下也不可能找到，两国外交部长于1982年10月7日签署《关于分享恒河水资源的谅解备忘录》。备忘录一方面要求联合河流委员会在18个月内受托负责完成预可行性研究并决定最优的解决方案，另一方面就1983年和1984年两个旱季的恒河水资源分享达成临时安排。不出意料的是，联合河流委员会仍然未能如期提出双方代表都同意的方案，特别是印度拒绝了孟加拉国关于把尼泊尔拉入到讨论中来的多次提议。

《1982年谅解备忘录》即将届满时，印度拒绝了孟加拉国关于将之再延期3年的提议。1985年旱季就这样在没有达成协议的情况下开始，印度则从容而不受限制地把40000ft3/s的流量从恒河转移到了加尔各答。

孟加拉国灌溉、水资源开发和防洪部长与印度水资源部长于1985年11月18日－22日举行会晤，最后签署了一份有效期为3年的、新的谅解备忘录（《1985年谅解备忘录》）。它的主要内容包括两项。一是由新的联合专家委员会用1年时间为增加恒河在法拉卡的流量制定长期计划，确定有利于双方的分享共享可用水资源的替代方案。二是附录A（计划表）规定了旱季分配给每个国家的恒241

河水量。

然而，联合专家委员会仍然未能提出问题解决方案。其原因在于，一方面，双方解决问题的思路自1972年以来就根本不同；另一方面，强大的一方不愿意、也无意作出任何妥协。关于思路的差异，有学者进行了总结：“孟加拉国的方案是围绕使用恒河本身的水资源解决恒河问题，印度的方案则意在使用布拉马普特拉河的水资源解决恒河问题”［11］；“双方的提议都包括使用对方的领土。印度所提议的连接渠的一部分将在孟加拉国建设，而孟加拉国所提议的部分水库将位于印度境内”［12］；“孟加拉国认为最好是调整水资源的时间分布，而印度则认为最好是调整水资源的空间分布”［13］。

《1985年谅解备忘录》于1988年5月终止，而双方并没有达成新的协议。印度于是根据自己的意愿和需要不受约束地从法拉卡水坝向胡格利河调水，而孟加拉国则损失严重。为了避免继续的损失，孟加拉国作出了妥协，于1988年12月提议签订一项与《1985年谅解备忘录》所规定水量完全相同的恒河水量永久分配方案。但是，印度断然拒绝，坚称任何分水安排都必须与对增加恒河旱季流量的方案进行研究相关联。孟加拉国无计可施，其总理1993年10月在联大发言时控诉印度未能遵守其关于分水的承诺。印度则对孟加拉国的任何提议实质上都置之不理，继续不受约束地跨流域调取恒河之水。

3年后两国执政党的变化为两国进行水资源纠纷谈判创造了条件。1996年11月，两国总理于罗马世界粮食首脑会议期间会见，讨论了水资源纠纷的解决问题。经过谈判，两国于次月12日签订了30年有效期的《共享恒河水条约》，从而结束了以紧张关系为特征的8年多没有协议的状态。条约的内容表明，印度不再坚持将分水安排与增加恒河旱季流量捆绑考虑，它实际上是关于恒河分水的条约，而增加恒河流量只是次要事项。但是孟加拉国作出的让步也是巨大的，因为它获得的恒河水量份额从59%降低到了52%，而且没有类似于保证条款或负担分担安排等保护孟加拉国的规定。不过，对于孟加拉国来说，有这一条约总比没有好，因为印度在条约有效期内不能再不受约束地取用恒河水，而孟加拉国的损失会相对小一些。不过，条约的执行情况表明，印度境内不属于联邦管辖范围内的各邦用水活动，可以而且已经影响严重了孟加拉国根据条约计算公式本来应当获得的水量，而孟加拉国却无计可施。

（三）小结

随着国际水法的发展演变，基于国际法的基本原则，主要在学术界和学术机构（特别是国际法学会和国际法协会）的推动下，该领域内已经形成了公平合理利用原则和国际合作原则这两项根本性的原则，并为1997年《联合国国际水道非航行使用法公约》（《国际水道法公约》）所确认。但是，对于如何理解和适用这两项原则，不仅在学术界，而且在国家实践中，都存在较大的分歧性认识。恒河流域除中国之外3个流域国（尼泊尔、印度和孟加拉国）的国际水法实践表明，各国基本上都将自己的主权和利益作为出发点，不过国家实力是协议安排的决定性因素，小国、弱国只能企求不获得最坏的安排。此外，作为占恒河流域面积最大比例的大国印度并不愿意在整个流域范围内考虑国际合作。

三、我国开发境内恒河流域的国际水法对策

我国是恒河流域的上游国，但是境内恒河流域地处地理环境条件非常恶劣的西藏偏远地区，社会和经济发展落后。随着我国西部大开发战略的不断深入实施，开发境内恒河流域的自然资源势在必行；而且这直接事关民族地区的社会稳定［14］。水是生命之源和生产之要，开发活动必然涉及对恒河水资源的开发利用，从而对恒河的水量及其时空分布、水质产生或多或少、或大或小的影响。《国际水道法公约》自1997年5月21日开放签署到2014年8月17日生效耗时7年有余，而且缔约国数量少（目前仅36个，有些甚至算不上国际水道国）、缺乏国际水道大国，既突显了公约的重大缺陷，也显示了国际水法领域虽然形成了一些普遍性的原则但是缺乏普遍性的具体规则，还显示了国际流域国家（特别是大国）对于水资源基础性和战略性的深刻解读。［15］世界银行前法律顾问、国际水法领军人物之一的萨曼（Salman M．A．Salman）先生认为，就非航行使用而言，“仍然处于发展过程中的萌芽阶

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段”是国际水法的一个基本特征。［16］恒河流域除中国之外其他3个流域国的国际水法实践也充分证明了这一点，并且表明普遍性的强制规则是行不通的，提供指导性的、供当事国可选择的参考性程序和方法才是国际水法的发展方向。为此，在开发利用西藏境内恒河流域自然资源而开发利用水资源、实施影响水资源的活动时，针对其他流域国或方面可能提出的要求或进行的指责，从国际水法的角度，我国可以采取如下对策，争取和维护自己的正当权益。

第一，坚持国家主权原则。国家主权原则是最为根本和最基础的国际法基本原则，国家自然资源永久主权由之延伸而来。完整的自然资源永久主权“包括国家对其全部自然资源享有永久主权以及对其管辖范围内的一切与自然资源相关的经济活动享有永久主权两个方面”［17］。为此，于已而言，我国应当坚持对包括水资源在内的我国境内恒河流域范围内的主权和自然资源永久主权；因合作需要而暂时限制或放弃部分权利的，应当设定一个合理的期限（原则上最长不超过30年）并规定可以提前终止的情形，避免在实质上受损。对外来说，坚持主权平等，不恃强凌弱，积极寻求合理的问题解决方案；不剥夺他国主权（权利）、不无理限制或迫使他国放弃主权权利，即使是合理的限制或放弃，也不应当像1959年《根德格河协议》无期限或像1954年《科西河协议》以长达199年的期限限制尼泊尔主权（权利）那样。

第二，科学运用公平合理利用原则。“根据国际法，对于一条国际河流的开发、利用、保护和管理活动，至少在程序上，它的所有沿岸国都享有参与的权利和承担参与的义务。”［18］公平合理利用原则已经成为国际水法领域的一项基本原则。但是，判断某项利用活动是否公平合理，没有也不可能有一项划一的标准或者规则。例如，1997年《国际水道法公约》第6条列举了为了公平合理地利用国际水道必须考虑的7项因素和情况，但是又规定每项因素或情况的份量取决于它与其他因素或情况的相对重要性，并且需要有关水道国的协商以及在整体基础上考虑公平合理问题。显然，该条规定只是一项框架、指南、程序或者方法，并不是一项具有可操作性的规则。因此，从原则到有关水道国之间关于特定国际河流或流域具体开发利用活动的公平利用的具有可操作性的规则，需要由当事国之间根据国家主权原则经过谈判予以确定。对于我国境内的恒河流域来说，经济社会发展的落后状况，决定了发展权是第一位的优先事项。根据流域整体和我国境内的具体情况，只有在确保发展权的前提下，才可以综合考虑确定公平合理地利用的有关因素和情况。

第三，制定科学合理的合作步骤和策略。国家合作的需要，特别是国际河流上下游、左右岸国家之间开发利用水资源活动之间的相互有利或者不利影响，要求相关国家间基于国家主权原则进行合作。基于公平合理利用的双赢或多赢合作不是经过短期的、草率的谈判就能够完成的，而是需要基于整个流域的地理、气候和水情等自然条件，对所有流域国特别谈判对手的整体以及对谈判所涉流域的已有和潜在水资源利用情况和受益情况，都有深入的调查、研究、了解、分析和判断。一方如果仅依赖于对方的研究行事，难免利益受损或得不到保障。尼泊尔依赖于印度对有关河流利用项目的研究，经过短暂谈判就签订了3项使其利益受损的协议。从尼泊尔一方来说，我国应该吸取其教训；从印度一方来说，我国应该学习其经验。特别是，尼泊尔－印度之间的上述协议都没有考虑水利工程给印度带来的巨大防洪收益，所以尼泊尔没有分享这一收益。而美国－加拿大之间的1961年《关于合作开发哥伦比亚河流域水资源的条约》则规定给美国带来的巨大防洪效益由两国平均分享。因此，我国如果需要与恒河流域的3个下游国谈判或交涉时，必须制定科学合理的合作步骤和策略，特别应当阐明我国境内和开发利用活动给下游国家所带来的防洪、抗旱、水质、生态等效益，并力争分享这些效益。例如，上游的工程性水坝和生态性水坝都有利于通过调节流量而减轻下游的洪水危害、增加旱季的流量；我国境内恒河流域具有丰富的生态旅游资源，基于生态文明理念建设的旅游项目和生态保护项目有利于改善恒河水质、提高整个流域的生态效益乃至增加流量。

第四，宏观上立足于国际法原则和流域整体性，微观上注重和强调一项一议，法律技术上规定任何条款不创设法律原则或先例。从目前已有关于国际河流或流域开发、利用、保护和管理的条约来看，尚不存在由单独一项条约就能够调整某一具体国际河流或流域所有方面或所有河段的水资源开441

发利用事宜、并且具有可操作性的事例。比较好的条约实践也就是在宏观上立足于国际法原则、一定程度上考虑流域整体性，微观上在一个项目上规定比较好的、具有较强可操作性的国际条约。例如前面提到的美国－加拿大1961年哥伦比亚河条约，尽管它所采取的合作开发机制被认为是全球范围内上下游国家间合作开发跨界水资源的良好典范，但它并未考虑流域生态环境保护问题。前面所讨论的尼泊尔、印度和孟加拉国关于恒河水资源开发利用的条约实践也证明了这一点。特别是，印度－孟加拉国之间的《1977年协议》和1996年《共享恒河水条约》在序言中都规定，除条约本身所涉及的权利和权益外，不构成任何一般国际法原则或先例。印度－巴基斯坦1960年《印度河条约》也明确规定，它所包含的任何条款不得被解释为在以任何方式建立一项一般法律原则或任何先例。从理论上讲，也正如一些学者所指出的，根据这一条款，这些条约的缔约国可以在不受条约本身调整的未来任何水资源纠纷中，恢复到它们最初的或者最根本的法律立场。［19］

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性的可能。随着对理性霸权的解构，“此在”（海德格尔语）的生活世界中男性与女性、人类与自然、自我与他人间并非存在难以逾越的鸿沟，于是男性审美与女性审美以不对立的方式握手言和。审美即是人追求自我完善的感性的精神愉悦的活动，同时此在的生活好像一面画符号的墙，在多种事实面交接之间，触及不同层面生活经验，所以审美也是对实实在在的生活世界的关注，以更加开放态度去观照那些处于“边缘”的问题，例如种族、阶级、性别、性取向等。

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