《政府在经济发展中的作用》
政府在经济发展中的作用
内容摘要：政府在经济发展中能否尽可能发挥积极的作用既受当时占主流
地位的经济发展理论的影响，也受该国自身条件的影响。只有将正确的经济理论指导和准确分析本国经济情况所得的结论相互结合,才能使政府在经济发展中的积极作用达到最大化。而发展中国家的经济条件又不同于发达国家，这就决定了发展中国家的政府跟发达国家的政府在经济发展中的作用并不是完全相同的。
关键词：政府；经济发展；政府失灵；市场失灵；政府作用
一、引言
由于市场经济并不是发展中国家经济自然发展所产生结果,其社会基础当然也就不具备市场机制顺利运转所需的必要条件,所以政府创立和加速市场经济的行为是必须的也是必然的。正如戈登·怀特指出的：“那种以自由资产阶级为基础的原发型的渐进式发展，……已经是不可能的，无论就外部而言，还是就内部而言，国家政权的作用，都是决定性的。”1
二、政府在经济发展中作用的不同理论
关于政府在经济发展中的作用是什么长期以来就存在着经久不息的争论，是经济学中最富争议的一个话题。2
对于政府在经济发展中的作用总的来说一般分为政府失灵与市场失灵两种观点。坚持政府失灵的一方认为，应该尽可能地限制政府的作用，让政府成为相对意义上的“小政府”（有限政府），政府的作用就是担当维护市场正常运转的“守夜人”。坚持市场失灵的一方认为，应该在市场失灵的领域尽可能地扩大政府的作用，让政府成为相对意义上的“大政府”，政府的作用要远比“守夜人”的角色更加积极。
现实中，在经济发展的某一阶段，人们可能会积极强调政府的作用；而在经济发展的另一阶段，人们可能又会极力贬低政府的作用。经济学家刘易斯的一段话概括出了这个关于政府在促进经济发展中的作用的悖论：“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以至于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”3实际上，“还有第三条道路，我可以说第三条道路还有许多种方式——即介于完全的政府控制和完全的自由放任两极之间。在发展的不同阶段和不同的情况下，各国应该采取不同的方式。”4
三、以美国经验为鉴，我国政府在经济发展中应起的作用
作为世界上最发达的国家，美国在开国后短暂的200多年时间里，先后实现了工业化和现代化，并快速地超越了所有老牌的资本主义国家。2009年，在经历
了全球性金融危机和中国等国家经济高速发展数年后，美国GDP总量仍占到全世界GDP总量的25%5，生产力与生活标准依旧保持在全世界的最高水平。这些成就，不能不让人对其政府在促进经济发展中所发挥的作用产生关注。作为世界经济发展速度最快的中国，撇开政治和制度上的不同，单从现代化进程中所面临的共性问题和客观趋势来分析，美国政府在经济发展中的作用，亦应值得我们学习借鉴，从而更好更快的发展我国经济。
从某种意义上讲，政府的主要作用是建立基础设施，包括教育、技术、体育、环境以及经济的社会基础设施。6除此之外，政府亦应在对经济的调控方面发挥恰当作用，在保证经济独立性的前提下引导其向更好更规范的方向发展。
(一)政府在建立基础设施中的作用
市场不可能在真空中运行，如果市场要履行其在增进福利和提高生活水平方面的中心作用，那么基础设施就是必要的。而建立广义的基础设施超过了任何单个企业的能力和利益范围，因此必然是政府的基本职责。7
1、促进教育，为经济发展输送高素质劳动力
在美国的经济中，政府的第一个作用毫无疑问的是促进教育。在美国教育比较发达的州，政府50%的税收用于教育8，不仅吸引了来自世界各地的最优秀人才，而且也为美国经济发展源源不断地提供和储备了大量高层次、高素质人才。可以说，美国政府对教育的重视是促进美国经济发展最为重要的原因之一。现代经济发展也证明，在所有的经济资源中，高素质的劳动力是最重要的经济资源。
随着我国市场经济的不断发展和越来越多地参与到世界竞争中，政府要做的一是真正认识到教育在提升国家竞争力和保持经济长期持续发展的战略作用，在资源有限的条件下尽可能多地向教育倾斜；二是加快教育体制尤其是高等教育体制改革的步伐，把有限的资源真正用到教师和学生素质的提升及待遇改善上，降低教育成本，提高教育的效率。
2、促进技术进步，提高国家经济的竞争力
在知识经济时代，谁掌握了高新技术产业，谁就站在了历史发展的制高点。一个国家的产业结构升级和优化的速度快与慢，不仅仅体现该国的经济发展水平和现代化的速度，而且更能标志该国在未来激烈的国际竞争中是否有持续发展的后劲。
纵观美国现代化发展史，毫无疑问，科学技术是其工业化和现代化的助推器。美国1789年宪法通过给予国会专利授予权以促进科技进步的方式，强调了科技的重要性。甚至早在十九世纪初，在知识产权体制尚未建立之时，就对研究工作给予了大力支持。
对于我国而言，政府应从以下三个方面着手，以促进科技进步。首先，对潜藏于企业和个人的技术进步和创新动力需要通过政府的法律法规来开发和保护，比如良好的专利制度和适当的奖励制度能够保证技术发明人的既得利益，激发人们的创造力（这点美欧等发达国家的立法是我国良好的借鉴榜样）；其次，持久
的技术进步往往依赖于基础研究所提供的肥田沃土，而基础研究的大量投入必须由政府来提供；第三，某些需要投入巨大人力和物力的重大科技攻关项目必须由政府来组织，而此类项目的突破往往能够带来持久的和普遍的技术进步，比如航空航天项目等。
3、投资基础设施，为企业和个人的经济活动奠定物质基础
在市场经济条件下，企业和个人作为经济活动的主体，永远是以自身利益最大化为经济活动准则的，这也就决定了企业和个人所选择的经济活动项目往往更注重短期的收益和限制在局部的范围。而整个社会经济的良好运行和持续发展则需要长周期的和全局性的项目来支撑，企业和个人作为经济活动的主体，不可能在没有完善的物质基础的条件下创造财富，政府在基础设施方面的投资实际上是为企业和个人的经济活动搭建了一个功能完善的物质平台。
投资基础设施建设,既包括制度建设,也包括道路通讯体系的建设。
在美国经济中,政府同样创建了制度性基础设施,在此基础上,市场竞争得以兴旺。这些制度性基础设施,包括产权、合同法和破产法以及促进竞争的政策。这些政策,在基础设施已建立的地方,能促进竞争；在基础设施未建立的地方,能调节市场。
4、保护环境，确保经济的可持续发展
对环境保护进行规范的历史不长，但它却是政府出于社会目的干预经济的范例。从60年代开始，美国开始关注工业增长而带来的环境问题，如越来越多的汽车的排放，是大城市空气污染的主要原因。为此，美国政府出台了许多法律，包括1963年的清洁空气法案、1972年的清洁水法案、1974年的安全饮用水法案等。
良好的环境政策不应该被视为是只有富国才可以享受的奢侈品,我们不应该把GDP的增长与生活水平的提高混为一谈,或把当前计算的GDP增长与长期财富增长混为一谈。最近尝试建立的绿色GDP核算就是依据这些观点,这一核算体制强调那些还没有避免环境恶化的国家所面临的巨大挑战:将要花费几代人的努力,才能缓解许多发展中经济和转轨经济造成的对环境的损害。9
所以对于保护环境，防止环境恶化，政府负有不可推卸的责任。首先，政府应当划定明确的禁区，禁止企业和个人从事某些可能对环境造成无法弥补的损失的经济活动；其次，对那些虽然会造成环境损失，但仍在可以弥补的范围内的经济活动，政府应当制定规则，让当事人承担治理环境的成本，如强制性的排污措施和征收排污费等；再次，政府直接投资某些环境治理项目，如治沙、治污、净化空气项目等。
5、建立和维护社会保障体系，化解经济发展所引起的各种社会矛盾
由于社会成员的个体差异，即使在同样的市场经济规则中从事经济活动的不同个人，也会出现收入上的巨大差别。要使这种差距缩小，就必须由政府或在政府主导下建立起一个包括养老、医疗、失业救济、最低生活补贴等在内的社会保障体系，以使社会成员各得其所，化解各种社会矛盾，降低经济发展的摩擦系数。
9《世界银行副行长谈政府在经济发展中的六个作用》，载《外文摘译》，1998.1 第61页
在一定程度上,这些活动可以从功利主义的角度来加以维护:它们可以提高劳动生产力,通过减少对变革的反对,维护政治稳定。但是这些活动也可以从基本价值的角度来看待。正如我前面提到的,生活标准远比从GDP统计中获取的变量更大。这里反映的是根本性的问题,如改善健康条件代表了生活标准的改善,即使这种改善未反映在GDP中。
(二)政府在宏观调控中的作用
市场在经济发展中发挥着极其重要的作用，但其的盲目性、滞后性等固有缺陷也会带来市场失灵的后果。所以，政府除了建立基础设施的基本职责外，亦应在对经济的宏观调控方面发挥恰当的作用。
作为政府机构中主管经济的金融部门，它的职责是采用最有效的方法配置稀缺的资源和资本，所涉及的是搜集、传播信息和对信息的加工。10在这些领域，市场的失灵常常是显而易见的。所以，金融部门有时被描绘成经济的大脑一点也不夸张。
在1863年内战期间,美国确认需要创建国家金融体系,于是通过了国家银行法案,建立了世界上第一个银行监测机构。111913年，美国政府建立一个新的联邦银行体系和一系列金融中介来刺激曾经是薄弱的或不存在的市场。包括国会和类似于联邦储备系统在内的政府机构，通过调整税率、货币供应及信贷，来控制繁荣与萧条、通货膨胀与紧缩的程度，从而支配经济活动的整体节奏，并力图维持平稳的增长、高就业率和稳定的价格。
对于市场机制还不够完善的我国而言，政府及相关金融部门在宏观经济调控及经济政策的制定上更需要符合我国国情。所制定的财政、货币等调控政策要既要保持经济的活力，又要不造成过大的周期波动。在不破坏企业和个人利益最大化规则的前提下，由政府实施适应当前情况的宏观调控政策，即在经济增长速度过快时，实施紧缩的财政和货币政策，而在经济增长速度过慢或停止时，实施宽松的财政和货币政策，以熨平经济增长的波峰和波谷，使经济保持稳定增长的状态。
四、针对中国国情，我国政府在经济发展中应起的作用
上述两大方面是我国政府可以并且应该向美国政府学习借鉴的，而针对于中国经济自身特殊的情况，我们的政府还应在下面的两个方面发挥政府作用，以促进我国经济发展。
(一)在不同地区之间实施差别经济政策，推动区域经济均衡发展
对于一个处于由不发达状态向发达状态转换过程中的大国来说，在发展的起步阶段，可能需要对某些地区实施特殊的倾斜政策，以激励这些地区以更快的速度发展，从而带动整个国家的发展。但是当发展水平达到某一高度以后，区域之间发展水平差异过大的矛盾就会突出出来，在这种情况下，政府就必须实施向低发展水平地区倾斜的政策，例如，针对不同地区的经济发展水平实行不同的税制，利用转移支付手段调节落后地区的经济社会进步，运用拨款支持落后地区工业的发展，政府出面组建经济开发区，出资兴办水利事业，采用财政融资手段鼓励私人企业向落后地区投资，加大贫困地区的教育投资规模，引导人力资源流向等。
10《世界银行副行长谈政府在经济发展中的六个作用》，载《外文摘译》，1998.1 第61页
11《世界银行.1997年世界发展报告》[M] 北京：中国财政经济出版社，1997
通过各种措施，最终推动区域经济协调发展，扫除整个经济发展的障碍。
(二)制定适合于市场经济的法律法规，为所有的企业和个人提供能够最大限度发挥其潜能的制度环境
我国加入WTO后将不断扩大对外开放，在全国范围内，开放型经济也将得到进一步的发展。这就要求我国政府，必须认真研究如何建立起与开放型经济相适应的管理体制和法律体系。
市场经济是法制经济，在市场经济的条件下应有一套所有经济主体公认、每一个经济主体都必须遵守的行为规则。把这些规则以法律或法规的形式固定下来，并对这些规则的执行进行监督是政府的责任。制定这些规则的最高原则一是保证每一个经济主体都能够最大限度地发挥其潜能，从而为社会创造更多的财富；二是对所有的经济主体公平，使其能够放心的进行竞争。对我国政府来说，当前最主要的是清理和废除计划经济遗留下来的各种限制企业和个人在市场规则允许的条件下自由从事各种经济活动和追求自身利益最大化的规章制度，将行政性审批降到最低限度，提高政府的行政运转效率。把经济主体从阻碍其潜能发挥的制度束缚中解放出来，同时不断制定和更新对破坏市场公平与竞争行为进行限制和惩罚的相关规则，如反不正当竞争法等。
五、结语
“聪明的人并不介入经济进步应归功于政府还是应归功于个人积极性的争论,他们知道,经济进步应归功于这两者,他们所关心的仅仅是指出每一方确切的角色是什么样的问题。”12所以,问题的所在不是政府应否在经济发展中发挥作用而是在各自的社会环境下应如何发挥作用。不同的社会以及同一社会的不同阶段政府与市场应有不同的角色分担。
随着经济全球化在世界范围内的深入发展和统一市场的形成，国际贸易日趋广泛活跃，发展规模不断扩大。特别是国际资本大规模的快速流动，跨国公司的全球化投资经营，使世界各国的经贸开放程度普遍提高，经济贸易联系更加紧密，许多发展中国家被迫与发达国家同台竞争。发展中国家在投资、产业结构、经营和管理尤其是在高科技方面仍处于明显劣势。因此在这种全球经济一体化的过程中,要想努力改变不公平的国际经济秩序,抵御国际游资的冲击,提高在世界经济中的竞争力,努力克服世界经济全球化的负面影响,仅靠市场机制的力量是难以完成的,还必须要依靠政府的力量。由此，我国政府更应当将自己的主要注意力、发挥作用的基本点，明确无误地放到以创造高效、公平、竞争的市场环境为主要内容的轨道上来。同时，根据市场灵活制定政策，以指引经济朝正确的方向发展。