中国民航发展中的安全问题
中国民航发展中的安全问题
航空安全研究室李小燕改革开放以来，我国民航事业取得了巨大成就，但是，与航空发达国家相比，我国民航的整体发展水平尚有较大差距，安全基础还比较薄弱。围绕党的十六大确定的全面建设小康社会发展目标，民航总局提出了到2020年实现民航强国的目标。未来15年，我国国民经济仍将持续高速增长，对航空运输的需求也将日益增加，民航安全生产能力与行业快速发展不相适应的矛盾将更加突出。加快民航发展步伐的同时确保生产安全已成为我国民航面临的一项重要而艰巨的任务。
一、我国民用航空快速发展
我国改革开放20多年来，国民经济和社会发生了很大的变化，国内生产总值（GDP）年均增长接近10%，增长速度居世界前列。2003年我国GDP达14000多亿美元，年人均GDP超过1000美元，基本达到小康水平。这一时期也是我国民航业，特别是航空运输业快速发展的时期。
2003年我国民航完成运输总周转量171亿吨公里，是1978年的57倍，年均增长18%，增长率是同期我国GDP增长率的1.8倍和世界民航平均增长率的3.8倍。航空运输总周转量在国际民航组织缔约国中排名由1978年的第37位上升至第5位。我国民航的基础设施建设、技术水平、运输航线网络、机队规模及运输能力都有很大发展，我国已成为民航大国。2004年我国首次当选为国际民航组织一类理事国。
党的“十六大”提出全面建设小康社会发展目标，2020年实现国家GDP比2000年翻两番，达到4万亿美元，人均GDP达到3000美元。国家GDP年均增长速度为7%左右。从世界经济和航空运输业的发展关系以及发达国家的经验看，这一时期将是民航业发展较快的时期。另外，2008年北京奥运会、2010年上海世博会等国际交流活动逐步增多等因素将进一步促进对航空运输的需求。预测未来15年我国航空运输年均增长速度将保持在10%左右。
二、我国民用航空发展与安全的关系
当前，我国民航的安全基础还比较薄弱，安全生产保障能力与运输生产高速增长不相适应的矛盾已经开始显现。在国民经济快速发展和国内外大环境的驱动下，我国航空运输在今后一段时期内仍将保持高速增长的势头，这对我国民航的安全生产保障能力提出了更高的要求，民航安全保障工作面临的困难将逐步增多，压力越来越大。
民航的发展速度过快可能导致安全问题，而安全问题反过来又制约民航的发展。虽然我国民航的事故率总体上呈不断下降的趋势，但近20多年来事故率的减少缓慢，与世界航空发达国家水平还有较大差距。由于航空运输量的高速增长，如果不能在现有的基础上大幅度提高安全水平、降低事故率，按照近10年的事故率和飞行量每年增加10%推算，我国民航在2010年和2020年将分别发生严重运输飞行事故2次和6次。势必影响公众对民航安全的信心，进而影响整个民航行业的发展。同样，民航发展不协调也可能导致安全问题。民航的机队规模与航空运输市场需求不适应，民航人机比例不匹配，民航机场保障能力、空管能力、维修能力与航空运输生产能力不协调，民航的科研能力、人员素质、管理水平、规章制度与民航的快速发展不适应都可引发安全问题。
所以，我国民航要牢牢抓住发展的有利时机，正确处理好发展与安全的关系，把保障安全作为民航工作的重中之重，牢固树立安全生产责任重于泰山的观念，同时在确保安全的前提下，加快民航发展步伐，适应国民经济和社会发展需要，促进我国民航事业持续快速协调健康发展。
三、我国民用航空安全存在的主要问题及分析
（一）通用航空发展严重滞后。
2003年，我国通用航空有343架飞机，共完成生产作业飞行6.4万小时，比2002年增加8架飞机，生产作业飞行时间增长10.3%。但从80年代到现在的20多年时间来看，我国通用航空却没有多大发展，作业量一直徘徊在4万小时左右，至今也未超过6.5万小时。且长期以来，我国通用航空的事故率一直远远高于运输航空。80年代我国通用航空事故万时率为0.63（运输航空为0.045），90年代为0.35（运输航空为0.014），2000-2003年降为0.088（运输航空为0.004）。通用航空业没有与国内蓬勃发展的交通运输业，尤其是快速发展的航空运输业同步前进；与我国迅猛发展的经济很不相称，严重滞后；与国外发达国家，甚至一些不发达国家的通用航空差距越拉越大。目前，我国的通航企业绝大部分亏损，只有个别企业略有盈利。通航的飞机严重老化，威胁飞行安全，2000年就有138架飞机机龄超过20年，其中有26架已超过40年。
制约通用航空发展的因素是多方面的，其根本原因是重视不够，机制不顺，管理落后和空域限制。
对通用航空重视不够主要表现在两个方面：一是国家在政策导向、规划制定和决策上对通用航空没有给予应有的重视，如我国机场建设几乎没有考虑通用航空的问题；另一方面是民航业内部对通用航空关注不够，只重视航空运输，忽视通用航空，投入精力不够，投资严重不足。由于重视不够，投入少，造成通用航空飞机老旧，简单再生产难以维持；人才外流，出现人才短缺。
1996年民航总局做出《关于发展通用航空若干问题的决定》前，我国多数通用航空企业没有成为独立核算、自负盈亏、自主经营的法人经济实体，与航空运输企业结合在一起，或挂靠在政府部门、某事业单位、某企业下，受着种种制约，限制了通航的发展。96年民航总局这个决定做出并落实后，通航企业基本完成由计划体制向市场体制的转变，制约通航企业适应市场的体制问题基本解决。但现在通用航空的机制问题还没很好地解决，没有建立有效的企业管理机制，机构臃肿，人浮于事，如我国通航企业飞机与员工的比例为1∶16-25，而通航发达国家的这一比例为1∶1-3。由于企业规模小，人员素质低，管理经营不善，造成企业经济效益低。
空域限制突出表现在我国通航作业任务和航行申请审批难。通用航空的飞行活动大都在低空空域内进行，我国目前缺少通航飞行空域划分标准，不能合理划设低空空域，且由于受现有通信、导航及雷达保障能力等因素的限制，负责低空空域使用的航空管制部门只能依据通航单位或个人申请的飞行计划，采用固定调配方法，划设低空空域使用范围，增加了组织实施通航飞行的难度，降低了低空空域的利用率。
我国通用航空飞机老旧、安全事故较多，影响了业务的开拓；机队结构不合理，很多作业无法承担；投入不足，实力小达不到规模经营，效益低、运营成本高，提高了需求方的支出，一定程度上抑制了社会对通航作业的需求量，作业量减少，收入减少，又无力购置更多的飞机。因此通航扩大规模陷入了恶性循环。要走出困境，需要政府的大力支持，需要通航企业和员工的长期的艰苦努力。
（二）机场建设和研究投入不足，安全管理存在薄弱环节。
机场建设是一项复杂的系统工程，涉及众多的技术领域，且投资巨大。近几年，我国民航系统结合生产实际开展了不少科研工作，一些成果在许多机场得到应用推广，并取得了好的效果。但民航系统本身在机场建设领域的自主研发和设计能力与国际先进水平相比差距很大。
通过不断新建和改造，目前我国机场布局和建设初具规模，机场密度加大，机场等级提高，初步形成以北京、上海、广州、成都、西安等城市机场为中心，其余省会和重点城市为骨干，中小城市支线机场相配合的基本格局。但仍存在对一些地区机场建设考虑不全面、安排不合理的问题，一方面造成有的机场利用率偏低，设施闲置，如珠海、福州等规模过于超前的机场；另一方面造成某些机场满足不了市场的需要，如温州、宁波等机场预测偏于保守，设计规模滞后，建设标准过低，配套设施简陋。我国部分枢纽机场的起降能力目前已接近饱和，难以满足快速发展的市场需求（如我国首都机场2003年旅客吞吐量接近3000万，今年“五·一”黄金周日起降900架次，在现有条件下已接近饱和极限）。
目前，我国中西部一些机场空管保障能力低，设备老化、人员技能水平低，在空管安全监管深度上尚存在一些盲点。在机场导航能力和设施上，现在我国只有上海浦东机场安装了Ⅲ类仪表着陆系统（ILS）；北京首都机场、广州新白云机场、成都双流机场只装有Ⅱ
类ILS；其他大多数机场只装有Ⅰ类ILS，甚至个别小机场没有装ILS。我国多数机场导航能力不强，满足不了航空运输市场快速发展的需求，甚至个别机场导航能力已接近饱和。另外，现在鸟在有些地区对航空安全的危害越来越严重，加强对鸟害的预测和驱鸟工作显得特别重要。我国部分中小机场由于经费不足和追求经济效益，机场飞机冲出跑道救援设备、消防设备等配得不全，或购置设备不先进，鸟害防治措施不到位，对于保障飞行安全来说都是一个薄弱环节。今年国际民航组织对中国民航的保安审计中指出了中国民用机场的安全管理上还存在的一些漏洞和薄弱环节，主要表现在机场内部管理比较松懈，控制区管理不够严等。因此，制订好机场发展规划、努力提高机场安全保障水平是民航实施可持续发展战略的重要组成部分。
（三）空管综合保障能力相对滞后。
2003年民航空管系统保障航班飞行555万余架次，约为1994年的6.2倍。预测到2020年，我国民航运输机队规模将超过2000架，日处理空中交通活动超过2万架次，对空管保障能力提出了很高的要求。
空域是国家的一种特殊的重要资源。“八五”和“九五”期间国家先后改革了高度层，重新调整了航路、航线，并将航路分步移交民航指挥，从而大大提高了空域使用的经济性。但我国对空域资源的开发利用还做得很不够，例如，我国为民用航空开放的空域仅24%,而与我国国土面积相当的美国，空域资源的利用率已达98%以上。而且，我国的空域资源配置还不尽合理，可利用的空域高度集中在东部地区。目前我国东部地区空管的空域、航线、能力等保障方面趋于或达到饱和。以北京、上海、广州等地为例，其高峰日和时段的飞行量已经达到规定的饱和状态，造成了经常性的航班延误，增加了管制员的工作负担，带来了严重的安全隐患。
目前，我国周边地区的武装冲突和突发事件时有发生，为应对复杂的国际安全环境，我国国防和军队建设任务更加繁重，军事航空力量的重要地位更加凸现，航空兵飞行部队的训练强度和复杂性不断增加，对训练空域的机动性和空间范围的要求越来越高。现行军民航间隔配备标准不一，空管信息传递不畅，飞行空域机场属地管理等问题，使得军事飞行与民航飞行的矛盾越来越突出。
我国地域辽阔，沿海及发达地区的空管设施比较完善，已完成或即将完成北京、上海、广州区域、进近雷达管制，京广航路及沿线区域和京沪穗航路的雷达管制工作。但西北地区和不发达地区的空管设备仍比较落后，目前仍沿用程序管制方式。区域的不平衡影响了整体能力的提高。另外，我国空管的信息化集成、处理和共享能力差，标准不一致，自动化程度低，限制了飞行流量的增长。目前，我国在空管领域设备设施的自主研发能力也很薄弱，诸如管制雷达等空管大型装备技术大多都掌握在少数西方国家手中。
国际民航组织在第11次航行大会上，提出了全球空管一体化运行概念，强调打破国别界限，提供集中统一的空中交通服务；强调安全标准、运行标准、设备标准和服务质量的一致性。目前，欧洲正在推进33个欧洲国家空管一体化，美国和欧洲也正在研究北美和欧洲空管一体化。而我国空管系统的一些标准与国际不一致，在全球空管一体化的发展趋势下压力较大。因此，我国民航要加快与国际民航组织标准的接轨，解决当前我国空管存在的相对滞后的保障能力与快速增长的航空需求之间的矛盾，保证我国空管全面协调可持续发展。
（四）航空维修企业规模小，维修能力弱，技术和管理水平低。
我国的航空维修企业除了少数合资维修企业外，维修企业普遍存在规模小、设备落后、技术创新弱、经营和管理水平偏低等缺陷。迄今为止，国内拥有各种维修资质的航空维修企业有300多家。
目前国内航空维修企业中具有飞机大修能力的有7家，具有发动机大修能力的有4家，从总体上讲我国航空维修服务供应能力不足，维修能力的扩张速度不能满足民航的发展速度。与国际先进的航空维修服务业相比，我国航空维修企业多数仍处于计划经济下的管理模式，造成投入多、产出少、成本高、效益低的粗放经营。我国航空维修企业的维修成本、维修的人-机比、每架飞机的航材费用都要比国际上的平均水平高，而平均每架飞机的日利用率、平均服务寿命和工时利用率比国际上航空先进国家低。维修服务的总体技术水平低，维修的上游技术和关键技术主要依赖国外飞机、发动机制造厂商，大量的发动机仍需送国外修理；部分在国内修理的发动机，仍有60%-70%的部件需转包外送，使修理周
期、价格和质量不能自主控制；缺乏自主知识产权的关键技术，目前国内多数维修企业科研能力不强，不能开发技术自主的维修产品，关键的地面监测设备、修理手段（技术、设备）大多从国外引进；维修的信息化水平低，国外先进国家机务维修系统已采用MRO技术和PMA技术，而我国这些几乎是空白，还未走出科研院所。我国航空维修企业只有引进先进的技术和管理手段，拓展自身的维修能力，增强竞争力，才能适应我国民航事业的高速发展。
（五）航空公司人机比例偏低，人机素质不够均衡。
随着我国民航运输业快速发展，大量先进运输机的引进，航空公司的飞行员供需矛盾突出。培养飞行员需要耗费大量的资金和较长的培养周期，飞行学员从进入飞行学院到成长为一名大型机机长至少需要10年时间。虽然民航总局和航空公司通过多种途径加快培养飞行员的步伐，但直到现在我国民航还没能摆脱飞行人员紧缺的问题。比如去年我国民航运输飞机664架，比2002年增加了62架；到今年5月底，运输飞机增加到684架，比去年底又增加了20架。飞机增加速度快，加上飞机利用率也提高了，要求飞行员的数量也要相应增加，而如今飞行员的培训并不能完全跟上。民航121部规定飞行员的飞行时间每月不得超过90小时，一年不得超过900小时，但由于我国民航运输飞行员，尤其是机长数量不足，所以基本上运输飞行员年飞行量都接近900小时，少数飞行员还出现了超时飞行现象。为保证飞行安全，民航总局明文规定坚决杜绝超时飞行现象，对违反规定的航空公司坚决按照法规要求予以处罚。
不仅飞行员数量上紧缺，而且目前我国民航飞行员在飞行经验、技能上尚存在不足。由于我国通用航空和支线航空运输还比较落后，航空公司的飞机以大、重型机为主，中小型机较少，所以我国大部分民航飞行员从飞行院校毕业后就直接进入运输航空公司进行中大型机的改装训练，中间过渡机型少，飞行员缺少所飞机型由小到大的过程，以及飞行员训练中经常出现重初训、轻复训现象，所以部分飞行员的驾驶技能和处理特殊情况的能力还有一定的欠缺。另外，还存在航空公司的飞行程序不够规范、统一，及带飞教员教学水平参差不齐等问题。因此，必须抓紧加快符合民航发展需要的飞行员，尤其是机长的培养步伐。
（六）安全管理规章制度不完善，安全监管体系不健全。
法规、规章和标准是行业管理的主要依据和手段。近年来，我国民航依据《民用航空法》等国家法律、法规，借鉴国际民航组织和民航发达国家的规章、标准，吸取长期实践中的经验教训，制定了一大批安全法规、规章和标准，对保障航空安全起到了至关重要的作用。但是，目前规章、标准建设仍然滞后于安全生产和安全管理的现实需要。现在新机型、新设备、新技术不断引进，安全生产管理体制、运行模式、管理方式正在发生变化，但相应的填补空白的新规章、新标准未能及时制定，已有的规章、标准未能及时修改。同时，已有的规章、标准中许多地方与国际最新标准不符，与国际接轨还有较大差距。
另外，影响法规执行的人为因素大量存在。一些人不很好地学习规章、标准，对规章、标准条款不熟悉；还有一些人明知故犯，对是否完全按规章、标准行事抱着无所谓的态度。诸如此类的行为都是十分危险的。违规加上其他一些偶然因素，就会成为不安全事件甚至事故的隐患。
长期以来，民航安全监管体系不够健全、监管人力资源不足的问题一直存在。尽管近年来加强了人员要求及培训工作，但由于队伍建设速度滞后于行业发展速度，专业人才相对缺乏、监管力量不足的问题依然突出。为保障民用航空运输安全，必须加快、加强安全法规、标准体系和安全监管体系的建设。
（七）航空安全科研力量相对薄弱。
世界航空大国十分注重航空安全技术和安全管理理论的研究和应用研究，如美国联邦航空局（FAA）有近千名专门从事航空安全研究的科研人员，每年研究经费近3亿美元。而我国航空安全研究机构和科研人员数量相对较少，而且经费投入严重不足，很难开展深入的基础安全理论研究和推广。
当前，我国民航的科技发展水平、人才的数量、质量和结构还远远不能满足民航发展的需要，民航科技力量偏弱，创新能力不足，行业对外技术依赖较重。例如，国际民航组织的规定、技术标准，基本没有引用或采纳我们国家的，空管、机场的一些比较先进的设备几乎都需要进口；我国的航空安全信息系统不完善，数据库分散，信息系统不兼容，很
难做到信息充分利用和信息共享；民航技术、管理人员的培训数量不足、培训水平参差不齐。所以，投入更多的精力和财力，高度重视与我国民航发展速度相适应的安全科研基地建设；加强安全管理和技术培训，迅速造就民航科技人才已成当务之急。（完）
刊于《中国民用航空》2004年第12期