建立绿色银行体系

建立绿色银行体系①

建立一个完善有效的绿色银行体系是我国发展绿色产业的重要制度保障。本报告对构建中国绿色银行体系的背景、必要性和可行性进行了分析，并提出了构建绿色银行体系的基本思路，提出了针对性的政策建议。

（一）研究背景

1.我国环境污染问题日益严重

当前我国正面临着日益严峻的环境压力，经济飞速发展带来的环境污染问题与人民追求良好的生活质量相矛盾，环境保保护逐渐成为群众最关心的问题之一，如何通过制度创新改善环境成为了当前政府需要解决的头等问题。根据美国耶鲁大学与哥伦比亚大学联合推出的2012年度环境表现指数（EPI）来看，我国已经成为世界上环境问题最严重的国家之一。该榜单包含了世界上132个主要国家与地区，我国环境表现综合排名为第116位，在空气质量上的排名更达第128位。可见目前我国的环境质量远远低于全球平均水平，如此之差的环境与我国建设美丽中国的构想有着很大的现实差距。

2.环境保护面临诸多困境

早在1983年我国就将环境保护定为一项基本国策，30多年来，尽管环境保护取得了一定成绩，但总体来看整体环境恶化的趋势不减，不少地区污染问题更是集中爆发，环境保护政策的实施面临诸多困境。

①执笔人为黄剑辉、姚斌、王文、李东辉和安国俊。黄剑辉为中国民生银行研究院院长，姚斌为

中国人民银行研究局研究人员，王文为中国人民大学重阳金融研究院执行院长，李东辉为北京

东方园林董事、高级副总裁，安国俊为中国社科院副研究员。本文为绿色金融工作小组所著

《构建中国绿色金融》书中的一章。该书由中国金融出版社于2015年4月出版。

一是行政手段作用有限。当前我国环境治理主要依靠行政手段，这从长期来看存在着诸多弊端。首先，地方政府的环保达成度存在水分，政府为追求GDP，环保行政监管不到位、行政处罚的缺失等现象屡见不鲜；其次，行政手段的社会成本居高不下，无法调动企业参与的积极性；最后，行政手段治理环境的未来空间有限，目前大量行政手段都已经施行，从现实情况来看环境还在恶化。

二是政府治理环境的财政资源严重不足。历史上，环境治理在我国主要由中央及各级地方政府来主导。但是，由于环境压力不断增大，而我国治理环境的投资占GDP的比重仍不足1.5%，远低于发达国家环境投资历史上曾经达到的水平，环境治理投资严重短缺。制约环保投资的因素在于：首先，我国当前区域经济发展水平不平衡，各地政府治理环境的投入能力受其经济发展水平和财政能力的制约；其次，我国还存在地方财政收入与支出责任不匹配的情况，各级地方政府作为环境治理的主体在中央与地方的财政收入分配上则处于弱势；最后，许多环境治理工程一项长期项目，短期内很难看到经济效益，这个特点造成其短期偿付能力有限，有碍于资金的筹集。

三是金融体系发挥的调节作用有限。目前我国的金融体系在支持环境保护方面仍存在许多不足之处。尽管绿色信贷正处在一个快速发展时期，但真正建立起完善的绿色信贷体系还有待时日。具体表现在，绿色信贷政策的强制效力不足，为绿色信贷配套的融资机制缺失，配套绩效评价标准和行业环保绩效评价指南等技术性政策缺失，鼓励性和补贴性的优惠绿色信贷政策不足，法律责任和监督制约机制缺位等。

3.“建设生态文明”得到高度了关注，形成了广泛共识

十八大以来，党和国家领导人高度关注生态文明建设，“建设美丽中国、实现生态文明”逐步形成了全社会的广泛共识。十八届三中全会指出将紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革。习近平总

书记指出：“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”这表明，发展生产力，追求经济增长与保护环境并不矛盾，环境保护要由对经济增长“做减法”变为“做加法”，要实现这一点，发挥绿色金融和资本的资源配置作用至关重要。

4.绿色银行在全球已有一些好的案例

作为首批接受《赤道原则》的跨国商业银行，汇丰、花旗和渣打等知名国际银行都在决策层面设立了相应的绿色信贷专责机构。英国绿色投资银行于2012年成立，是英国政府全资拥有的一家银行，其作用是解决限制英国绿色基础设施项目融资的市场失灵。德国复兴信贷银行在最近几十年从一家传统的政策性银行转型为一家绿色银行。在日本，日本政策银行在环境省的大力支持下，推出了环境评级贴息贷款业务，开展了各类促进环境友好经营融资的业务，充分发挥政策性银行的协调作用，给绿色信贷的发展创建一个平台。

（二）构建我国绿色银行体系的必要性

1.有利于提升我国软实力和话语权、参与构建全球新秩序

构建我国的绿色银行体系，大力发展生态金融具有重大的战略意义。首先，环境保护和生态文明是当今世界各大文明摒弃意识形态冲突，达成一致共识从而重建世界新秩序的重要途径，是促进文明融合的重要载体。在这方面，加快建设生态文明对于我国在全球范围内提升软实力和话语权意义重大，是我国参与构建全球新秩序的重要手段。

2.绿色转型对资金的需求巨大

在2009年底的哥本哈根会议上，中国不仅提出要在2020年底把碳排放强度（单位GDP）减少40%-45%，也提出要把清洁能源的比例提高到15%。在2014年年底发表的中美联合声明中，中国又进一步

向世界宣布在2030年达到碳排放峰值，并争取提前实现这一目标的承诺。要实现这一目标，从2015年到2020年间，中国可能面临2万亿元的年融资需求，而根据最新发布的《2013中国气候融资报告：公共资金机制创新》，相关资金缺口则超过每年2万亿元。同时，未来“新型城市化”在环保和其他绿色基础设施方面也需要投入大量的资金， 其中大部分资金需要来自社会资本。

3.有利于风险分担、树立信心、培养专业队伍

首先，绿色银行体系的主要作用是分担私营企业的投资风险。尽管私营企业通常对投资绿色产业感兴趣，但由于风险太高而不敢大量投入，绿色银行体系将起到风险分担的作用，引导社会资金进入绿色产业。其次，建立绿色银行体系具有强烈的信号作用，表明政府有坚定的信念和强大的执行力，从而可以给市场一个明确信号和长期可靠的激励机制。最后，绿色银行可以系统性地积累绿色产业和绿色金融的专业知识并培养这方面的专门人才，有助于绿色产业的长期持续发展。

4.有必要成立专业的绿色银行

由于我国目前的财税体制、资源定价、专业评估能力和环境成本信息等方面的大量问题，投资者和金融机构对绿色项目的兴趣不足。如果等待所有的问题都逐步解决来提供激励机制，则绿色投资的增长速度会十分有限。由政府作为发起人之一组建专业从事绿色投资的银行，充分发挥绿色债券的杠杆作用和专业评估能力的规模效益，可以在整个体制无法大变的背景下实质性地推动绿色投资的增长。我们建议，应考虑设立一家国家绿色银行，可命名为“中国生态发展银行”，带动形成绿色的专业化银行体系。

在目前国家开发银行提供的开发性贷款中，已有不少涉及到了环保、节能项目，为什么还需要设立新的绿色银行？我们认为，除了现

有体制无法满足绿色融资的巨大需要之外，设立新的绿色银行至少还有五个好处：第一，通过成立一家国家级的绿色银行，可以达到对全社会乃至国际社会的宣誓效应，充分表明我国政府对治理环境污染、发展绿色经济的决心，提升民间资金对未来政策的信心，有助于引导更多的资源投入到绿色产业。第二，绿色银行可以从启动之时就遵循赤道原则，建立专业化的项目环境评估体制，并享受专业能力、系统、数据库等方面的规模效益；第三，对专业化的绿色银行，比较容易设计和运用有针对性的创新融资方法（如发行绿色金融债，由央行提供绿色再贷款）；第四，与银行的生态金融事业部相比，独立的绿色银行可以在股权结构上有更充分的灵活性，可以吸引有兴趣参与长期绿色投资的社会资金入股；第五，绿色项目往往比一般贷款项目面临回报率较低、风险更多的特点，但国际经验表明，专业化的绿色银行在风险控制、降低不良资产率方面可以比一般银行表现得更好。

（三）构建绿色银行体系的可行性

1.符合国家战略方向

党的十八大三中全会作出了“大力推进生态文明建设”的战略决策，从十个方面绘出生态文明建设的宏伟蓝图。构建绿色银行体系完全符合三中全会提出的战略方向。

2.符合全社会民众的期待

环境问题日益成为社会公众关心的焦点，近年来北京和多个地区频繁出现的雾霾天气，凸显出我国环境承载力的脆弱和环保形势的严峻，改善环境已成为公众的一致期望。

3.具备一定的财政和金融基础

首先，我国具有充实的国力和外汇储备，如何用好存量资金，促进金融服务生态建设是绿色金融体系亟待解决的问题；其次，多年来

银行业整体得到了较快发展，国有银行不良资产率较低，政策性银行也积累了不少生态项目经验开发评审经验。

4.具备一定的国际经验可资借鉴

发达国家在绿色金融和绿色银行方面已经积累了不少成功经验，这些经验可以为我们建立绿色银行奠定很有价值的基础。

（四）中国绿色银行体系及生态发展银行构建方案

1.中国绿色银行体系的构建

应该在三个层次上建立我国的绿色银行体系，作为发展绿色信贷的组织保障。首先，建议在国家层面建立“中国生态发展银行” (详细讨论见下文)。其次，一些地区也可各自建立服务当地的绿色银行，以形成全国范围的绿色银行体系。在我们接触到的地方中，山东青岛、福建等地的地方政府和有实力的民营企业家就已经开始酝酿筹建当地的绿色银行，并考虑部分引入外资。我们认为，在国家级的绿色银行成立之前，地方版的绿色银行可以作为审批下一批民营银行的重点考虑对象。最后，在现有机构层面，大中型银行（包括国有银行、股份制银行）可设立绿色金融事业部开展绿色信贷。兴业银行目前是我国银行业中唯一一家设立了生态金融事业部的银行，目前该事业部的绿色贷款余额已达3000亿元，不良资产率仅为0.2%，资本金回报率高达20%以上。这表明，银行加速发展绿色贷款的空间十分广阔。

在我们设想的绿色银行体系中，国家级的中国生态发展银行是整个绿色银行体系的核心，将在整个绿色银行体系中发挥牵头引领作用。包括：一是较大规模地发行绿色债券、绿色资产证券化产品等金融工具，支撑并逐步形成绿色金融交易市场，为市场提供“绿色基准利率”等；二是在信贷领域发挥行业领军作用，推动完善绿色信贷指引和行业标准，作为银团牵头行开展业务，引领其他金融机构资金进入等；

三是发挥融资加融智作用，为绿色行业信贷融资提供技术援助及顾问服务，培养专业绿色信贷人才队伍等。

除了中国生态发展银行外，地区性的绿色银行和大中型商业银行旗下的生态金融事业部将与中国生态发展银行形成协同效应。地区性的绿色银行及其他商业银行可通过购买绿色债券、参与银团贷款、购买绿色资产支持证券化产品、向中小企业发放贷款等方式参与绿色金融体系的发展。

图1 中国绿色银行体系

2.中国生态发展银行的构建

（1）性质和任务

我们设想的中国生态发展银行是国家层面促进生态发展的银行，既可以由政府控股设立，吸引社会资金参与，也可基于市场原则设立并由政府提供适当政策支持,主要由民间出资构建。主要任务是：为绿色贷款建立长期稳定的资金来源；筹集和引导社会资金用于绿色产业建设；建立投资约束和风险责任机制，提高投资效益，促进绿色产业持续、快速、健康发展。

（2）股权结构

按照“政府引导、股权多元、市场运作、国际协同”的原则设计