2云南省建立生态补偿机制的问题研究

中共云南省委党校学报

The Journal of Yunnan Provincial Committee School of the CPC

2009年7月第10卷第4期

Jul ,2009Vol．10No．4

收稿日期：2009-05-08

作者简介：施小梅（1966-），女，云南建水人，中共云南省委党校经济学教研部副教授。研究方向：发展经济学。

赵晓彪（1967-），男，云南姚安人，中共云南省委党校经济学教研部教授。研究方向：发展经济

学。

党的十七大报告明确提出“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。云南地处长江上游，属《全国生态环境建设规划》近期重点治理地区，全省贫困面广，贫困程度深，脱贫难度大，经济社会发展水平相对较低，又是典型的资源型经济，实施可持续发展

战略尤其紧迫和必要。如何实施生态补偿机制，

处理好建设生态环境与发展经济的尖锐矛盾，是云南当前必须解决好的重大课题。

一、云南省建立生态补偿机制的重要性与紧迫性

云南属于低纬度高原山区，全省39．4万平方公里的土地面积中，94％为山地。境内高山深谷相间，有金

沙江、南盘江、澜沧江等六大水系，是长江、珠江等江河的上游、源头和分水岭。特殊的地理位置决定了云南省生态保护与建设，不仅对流域内的经济社会产生深远影响，还对中、下游地区起着重要的防护作用。云南省还是我国生物多样性最丰富的地区，各种动植物种数均接近或超过全国动植物种数的一半以上，森林资源也较为丰富。但另一方面，由于地形、地貌和环境的复杂性和多样性，立体地形、立体气候十分突出，形

成了地域内光、

热、气等自然资源的时空分布不均，生态环境差异极大，加之资源开发利用方式的不尽合理等多种原因，云南省生态环境十分脆弱。根据相关资

料分析，就资源环境承载力而言，选择可利用土地资源、生态环境重要性、高原湖泊重要性和地质灾害危险性作为主导指标，将云南省129个县级行政单元划

分为强、

中、弱三类，分别为44个、37个、44个。就生态环境的脆弱性而言，评价各县（市、

区）土壤侵蚀和石漠化的敏感程度，将各评价单元分为高度脆弱、中度脆弱、轻度脆弱和不脆弱4个等级。高度脆弱有13个、不脆弱有37个。

云南最突出的生态脆弱性问题是石漠化和土壤侵蚀，云南省是一个水土流失较为严重的省份。根据遥感测定，全省水土流失面积14.6万平方公里，占国土面积的37％。全省每年流失土壤5亿吨，是长江年输沙量的三分之一多。虽然近年来加大了水上保持的

力度，每年治理水土流失面积2000平方公里左右，

但人为和自然造成的水土流失发展态势仍然严峻。仅从治理任务和速度上看，今后以每年治理2000平方公里的速度计算，将全省水土流失面积初步治理一遍也需要60年。目前，全省有79个县市正在开展国家或省级重点防治工程，仅有4个国家级和7个长江流域水土保持样板县。

云南生态环境保护与发展经济的尖锐矛盾是空前的，云南经济发展的各项人均指标居于全国的下游，各州市、县（市、区）经济发展不平衡的问题日趋突出，州市所在地的中心县市区与边远的贫困山区县经

云南省建立生态补偿机制的问题研究

施小梅赵晓彪

（中共云南省委党校

经济学教研部，云南

昆明

650111）

摘

要：云南是我国生物多样性最丰富的地区，同时也是生态环境十分脆弱的地区，生态环境

保护与发展经济的矛盾极为尖锐。尽快建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，处理好建设生态环境与发展经济的尖锐矛盾，是云南当前必须解决的重大课题。

关键词：云南；生态建设；突出问题；生态补偿机制中图分类号：F062.2

文献标识码：A

文章编号：1671－2994（2009）04－0119－04

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济社会发展的不平衡必然导致生态建设不平衡。省委、省政府提出了建设“绿色经济强省”的发展战略，体现了云南在绿色资源方面的比较优势和巨大潜力，是对云南半个世纪以来发展道路和经验的深刻总结。建立实施生态补偿机制，是实现这一战略的关键一环。

二、云南省建立生态补偿机制的几个突出问题

作为“动物王国”、“植物王国”、“有色金属王国”的云南省，尽管生态建设取得了巨大的成绩，但生态环境建设也存在着一些亟待解决的问题。

1、天然林保护工程及退耕还林还草工程中存在的问题。云南省普遍存在的主要问题是：（1）地方财政减收和林农减收返贫问题。1998年宣布天然林禁伐后，项目实施区的财政收入大大减少。据调查，丽江、怒江等地区来自木材产业的财政收入几乎占地方财政收入的一半以上，但是，目前对减少的财政收入，国家和省里只弥补来自林业的显性财政收入，而来自林业的主要收入，也就是来自林业相关产业的隐性收入却无法得到弥补，因而地方财政十分困难。丽江市的4个县因停止采伐天然林，农民每年减少收入3955．7万元。（2）森工企业的出路及职工就业问题。长期以来，林区没有发展替代产业，面临产业结构和就业结构双重调整的艰巨任务。（3）退耕还林还草的操作问题。国家决定只在长江、黄河流域实施以粮代赈、退耕还林项目。这样，云南将有近三分之二的地方享受不到国家的支持，各地反映强烈。在退耕还林（草）和宜林荒山造林中，生态公益林难以获取较好的经济收入，没有相应的生态效益补偿政策，将影响林农对营造生态公益林的积极性。天保资金是封闭运行，它解决了县境内的原国家森工企业的转岗问题，但没有从根本上解决广大林农的生存问题，急需建立生态补偿基金的长效机制。

2、云南岩溶地区的石漠化治理问题。岩溶在云南分布较为广泛，据省林业厅2005年组织开展的石漠化监测结果显示，岩溶面积在30%以上县区的石漠化土地为288.14万公顷，占65个县土地总面积的21.8%。由于全省岩溶分布广、石漠化程度严重，导致了岩溶地区“山穷、水枯、林衰、土瘦”，加之交通不便、生态恶劣等原因，岩溶地区的人民生活多数处于贫困状态。例如，通过对文山州8县进行的监测显示：1990年～2002年的10多年间，石漠化土地面积均呈扩展的趋势，其扩展速率在0.8%～3.2%之间。全州贫困人口绝大多数分布在石漠化严重的石山区。岩溶地区是少数民族聚居区，有近200万少数民族人口，同时又

是经济欠发达地区，有8个国家级贫困县，2006年农民人均收入只占全国平均水平的74.6%。土地石漠化是文山州生态灾害之源和贫困之根，是文山州经济社会发展进步的主要障碍。如不采取有效措施，地区间的差距势必拉大，子孙后代将失去赖以生存和发展的基础。加快石漠化防治，刻不容缓。

当前云南石漠化治理中存在的问题主要有：（1）治理难度大，投入严重不足。（2）石山造林地确权发证工作滞后。（3）沼气池建设速度难以满足广大群众的愿望，薪柴能源消耗居高不下，影响到石漠化治理成果的巩固。（4）宣传工作不到位，群众治理石漠化的积极性不高。即是说，石漠化治理仍然是部门行为，远未成为广大干部群众的自觉行动。

3、主体功能区的规划与限制开发区的补偿问题。从全局看，我国“十一五”规划将西部许多地方列入国家限制和禁止开发区。西部兼具生态功能区和欠发达地区的二重性，老百姓要致富，自然要利用本地的资源优势，但“限制与禁止开发”使得“靠山吃山”的西部农民失去了赖以生存的基础。西部一方面要保护环境，另一方面要解决经济发展和人民生活问题，陷入“要温饱还是要环保”的两难抉择。

根据国家对省级主体功能区规划编制的要求，云南省禁止开发区主要有：各类自然保护区176个，总面积288万公顷，省级以上自然保护区占全省国土面积的6.04%；省级以上森林公园33个；国家级风景名胜区12个；省级风景名胜区53个；国家地质公园6个；世界遗产3个。云南自然保护区面积比重居全国前列，这部分国土面积理所应当享受生态补偿政策。

关键问题在于，按照限制开发区规划方案，区域资源环境承载能力较弱、大规模集聚和人口条件不够好，并关系我省或更大区域的生态安全，属于不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发，需要统筹规划和保护的地区。除国家确定的“川滇森林生态及生物多样性功能区”、“滇桂黔等喀斯特石漠化防治区”之外，经综合评价，云南省限制开发区还包括金沙江干热河谷生态功能区，哀牢山、无量山森林生态生物多样性功能区、滇东北长江上游生态功能区等地区。被划入限制开发区的有50多个县市，占全省面积的近50%，超过全省人口的35%。这些县市具有以下基本特征：一是可利用坝子面积较小。二是生态重要性非常突出。三是高原湖泊的重要性非常突出。四是地质灾害的严重性极其突出。五是发展潜力较低。要实现“不开发的发展”，只有建立建立生态补偿机制。

研究数据表明，从人均GDP的角度看：到2010年，优化开发区与重点开发区的绝对差距将扩大到2841元，与限制开发区的绝对差距将扩大到3564元。

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到2020年，优化开发区与重点开发区的绝对差距将扩大到6820元，与限制开发区的绝对差距更是扩大到8828元。从农民人均纯收入看，到2010年，优化开发区与重点开发区的绝对差距将扩大到3005元，与限制开发区的绝对差距将扩大到3667元。到2020年，优化开发区与重点开发区的绝对差距将增加到6299元，与限制开发区的绝对差距将大幅拉升到7624元。优化开发区、重点开发区与限制开发区的差距在不断加大，这是一个难以逆转的长期趋势，必须引起决策部门的高度重视，因为它关系到云南能否全面建设并实现小康社会的重大问题。由云南境内“主体功能区规划”的趋势，不难推知云南在全国“限制开发区”格局下的未来景况，因此，对限制开发区的补偿，争取国家财政转移支付的倾斜政策和生态补偿政策支持，是关系到云南社会和谐稳定发展的重要问题。

三、建立生态补偿机制面临的难题及建议

1、建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制面临的难题。国家发改委《2008年深化经济体制改革工作意见》指出，今年经济体制改革的重点任务之一是建立健全资源节约和环境保护机制，将建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，并研究开征环境保护税，但由于种种原因，进展缓慢。（1）责任主体不明。以“部门主导”的政策设计，导致责任主体不明确。生态补偿是区域补偿，但现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩。目前，生态环境管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，部门分头管理的现象严重，导致部门利益化和利益部门化，区域补偿很大程度上成为了部门补偿，这导致了补偿不到位，从而造成生态保护与受益脱节的“三多三少”现象：一是部门补偿多，农牧民得到的补偿少；二是物资、资金补偿多，产业扶持、生产方式转换补偿少，没有建立长效机制，变输血功能为造血功能；三是直接向生态建设补偿多(如栽树)，相应的经济发展、扶贫结构调整不足。（2）补偿方式的缺陷。以“项目工程”的补偿方式，导致政策缺乏长期性和稳定性。退耕还林（草）的补助都有5-8年的期限，期限内老百姓全靠补助生存，2007年，首批退耕还林项目补贴政策到期，而眼下生态林、经济林大多没进入收益期。期满后怎么办？如果没有很好的补偿机制，农牧民为了生存，不可避免地会又展开新一轮的生态破坏。（3）补偿标准不公。“一刀切”的政策设计，导致政策实施脱离实际。例1：在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在一些地区导致了“过度补偿”的现象，而在另一些地区却是“低补偿”。例2：在生态公益林补偿金政策的执行中，一些具有重要生态服务功能的林地如灌木林，并没有得到国家有关部门的认定，因此得不到相应的补偿。相关研究表明，生态公益林有形产品的经济价值和生态效益价值之比为9.3，而目前生态公益林补贴标准是每亩5元，远低于林地所产生的经济效益。据有关专家估测，经济林每年平均产出为36元/亩，在西部许多地方，山林是山民全部的生活来源，一年几十元的补助受益显然难以满足他们的起码生活需要。（4）融资渠道不畅。只有纵向转移支付，而无利益相关者的横向转移支付。我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式，其中，财政转移支付是最主要的生态补偿资金来源。目前，纵向转移支付占绝对主导地位，即中央对地方的转移支付，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调。（5）生态环境产权不清。由于产权界定不清，存在环境贡献者与环境受益者的利益“非对称性”。现有的生态补偿机制有一个难以突破的技术难题，即如何界定生态环境产权，以明确生态效益的提供者和受益者？尽管目前中央确立了“谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的补偿原则，但涉及到具体补偿行为时，难以确定生态效益的提供者、受益者，特别是在国家层面上实施东西部之间的生态补偿时，这个问题更加突出。像黄河、长江处于流域中间的省，是一些省的上游，同时也是其它省区的下游，这样的情况怎样算？云南有三江流到缅甸、越南，又如何补偿？

现行“输血型”生态补偿机制是一种不符合科学发展观的计划体制，必须进行制度创新。一是“输血型”生态补偿机制无法解决发展权补偿的问题。既要不损害发达地区的积极性，又要防止欠发达地区“等、靠、要”的消极思想，很难在补偿的供给者和需求者之间找到一个合理的平衡点。二是“输血型”生态补偿机制无法解决生态保护和建设投入上的自我积累、自我发展的问题。三是“输血型”生态补偿机制存在补偿额度难以量化的问题。这里既有“输血”补偿难以满足受补者对补偿强度的心理需求问题，也有一些操作技术上的困难。

2、建立生态环境补偿机制的建议。目前，国内外通行的做法是财政转移支付。作为生态补偿的财政转移支付，可以将其视作为对人们保护和建设生态环境这种公益劳动报酬的支付。当然，这种支付一般都是不完全的，只能算作是一种补贴或奖励。体现生态补偿的转移支付多数为财政预算内资金。

建立生态环境补偿机制的建议主要有：（1）转变

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观念，用法律制度来保证西部老百姓的生存权和发展权。明确生态系统的资本价值。中央及东部地区要认识到经济发达地区对相对贫困地区的补给，不单纯是“扶贫”，更不是“恩赐”，而是利益回归。国家为了保护生态环境，限制西部许多地方的开发利用，这种限制阻碍了西部生态资源这一生产要素遵循价值规律在市场上的自由流转，因而决定了西部地区产业的利润率一般要低于东部及发达地区的产业。如此看来，西部地区的收益偏低，缘于其为国家生态环境安全作出了贡献。因此，对西部的生态补偿不是支援的问题，而是责任和义务的问题，是一种社会分工和利益互补，必须将“西部生态补偿机制”置于国家战略的地位来考虑，将生态补偿机制从政策层面上升到法律层面，尽快出台生态补偿法。（2）保持政策的稳定性，建立生态补偿的长效机制。将退耕还林的补助期限延长到20年左右。（3）建立有利于生态保护的财政转移支付制度。在财政转移支付项目中增加生态补偿的科目。制度上，中国财政部制定的《政府预算收支科目》中，没有专设生态补偿科目。建议在国家财政转移支付项目中增加生态补偿项目，用于国家级自然保护区、国家级生态功能区的建设补偿、对西部生态退化严重区域的恢复补偿等。借鉴国外做法，建立区际生态转移支付基金。支付基金的运作模式须要由相关地方政府共同推动，富裕地区直接向贫困地区转移支付，建立“资金横向转移”的补偿模式。（4）科学量化补偿标准。在制定生态补偿标准时，欧盟广泛采用“机会成本法”，另一个可以借鉴的例子是美国的退耕补偿政策。根据我国的地区差异性，制定科学的生态补偿标准有如下两个思路：一是根据某一生态系统所提供的生态服务来定价，二是根据生态系统类型转换的机会成本(即由于生态保护者要保护生态环境，牺牲了部分的发展权)来确定。从目前来看，根据机会成本来确定补偿标准的可操作性较强。另外，在制定补偿标准时还应综合考虑通货膨胀、生态公益林的原始投资成本、林地产权及土地价值等各方面的因素。（5）征收“生态税”或“生态附加税”，建立长期稳定的补偿资金来源。“生态附加税”可附在4种主要税种上(增值税、营业税、企业所得税、个人所得税)。如三峡年发电量847亿千瓦时，如果每度电提取生态补偿费5厘，就是4235亿元，仅此一项可以保住28个像云南省德钦县那样的长江中上游贫困县的原始森林。（6）明确生态功能区的区划，科学界定生态效益的提供者和受益者范围。

具体到生态环境补偿机制，人大代表提出以下建议：第一，明确赔偿和补偿的主客体。建议明确地方人民政府是生态赔偿和补偿的主客体，不涉及具体的单位和个人。第二，确定赔偿和补偿的标准。赔偿与补偿只是一种相对的公平，其实质是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程，目的是建立公平合理的激励机制，使整个流域能够发挥出整体的最佳效益。鉴于此，赔偿和补偿的标准不可能完全按实际发生的经济损失或贡献大小，只能按财政收入的一定比例支出，同时还要考虑当地经济社会发展水平及人民群众生活水平等综合因素。第三，确定赔偿和补偿的办法。赔偿是由上游地区对下游地区污染超标所造成损失的赔偿，赔偿额与超标污染物的种类、浓度、水量以及超标时间有关。补偿是下游地区对上游地区输送优于标准水质的补偿，补偿的计算方法可以有以下几种：一是以上游地区为水质达标所付出的努力为依据，主要包括上游地区涵养水源、环境污染综合整治、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、修建水利设施等项目的投资；二是以下游地区如果没有得到上游达标水质而造成的损失计算，包括一、二、三产业的发展，人们生活水平的提高和旅游业的发展等方面；三是今后上游地区为进一步改善水环境质量和数量而新建生态保护和建设项目、环境污染综合整治项目、新建水利设施等项目，由下游地区补偿上游地区一定的资金。第四，建立生态建设专项资金。建议在中央及省级政府建立生态建设专项资金，列入财政预算，每年由政府拨出一定的专款来保证生态省区建设。同时，上游地区对下游地区的赔偿以及下游地区对上游地区的补偿都纳入生态建设专项资金，每年由中央及省级政府统一划拨，专款专用。

参考文献：

①《全国主体功能区规划初稿》（2008年）及《云南省“十一五”规划纲要》发展目标中期评估报告（2008）

②国家发改委：《2008年深化经济体制改革工作意见》

④省水利水电厅编：《云南省土壤侵蚀遥感调查报告》，2000年3月。

⑤和向红：《天保工程的大敌》，《生态经济》，2002年第3期。

⑥赵俊臣等著：《云南省天然林资源保护与退耕还林还草工程社区调研报告》，云南科技出版社，2001年版。

⑦云南省人大环资委：《云南省人大环境与资源保护工作座谈会材料汇编》，2000年12月。

⑧云南省林业厅办公室：《2006年全省林业局长会议材料汇编》，2006年3月。

⑨孙杰萍：《曲靖市石漠化现状分析及治理对策》，《林业调查规划》，2006年第5期

⑩《文山州“十一五”规划纲要》及《云南省广南石漠化综合治理总体规划》

责任编辑：刘建文

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上海-生态补偿机制建设

上海生态补偿机制 一、政策调研： 1、政策性文件 （1）《关于上海市建立健全生态补偿机制的若干意见》 （2）《生态补偿转移支付办法》》（沪财预﹝2009﹞108号） （3）《上海市饮用水水源保护条例》（沪府发〔2010〕1号） （4）《上海市公益林生态补偿转移支付转移支付考核实施细则》 （5）《上海市碳排放管理试行办法》（沪府令〔2013〕10号） （6）《上海市人民政府关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》（沪府发〔2012〕64号）2、上海市生态补偿机制发展进程 2009年，由市委副书记、市长韩正主持召开的上海市政府常务会议，原则同意《关于上 海市建立健全生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿转移支付办法》两个文件。会议要求， 要通过建立和完善生态补偿转移支付的办法，形成导向明确、公平合理的激励机制，提高区 县进一步开展生态建设和保护工作的积极性，进一步优化全市生态环境。 上海市在建立健全生态补偿机制工作过程中，先从建立基本农田、公益林、水源地的生 态补偿机制入手，逐步扩大范围、完善方式、健全机制。市政府印发的《关于上海市建立健 全生态补偿机制的若干意见》包括公共财政投入、扶持产业发展、市场运作和相关制度保障 4个方面内容，明确了生态补偿“政府为主、市场为辅”的基本原则，提出了“综合运用行 政、法律、市场等手段，建立相应的生态补偿机制，调整相关各方的利益关系，促进生态保 护地区健康、协调、可持续发展”的目标。 上海市财政局、市发改委、市环保局等部门联合制定的《生态补偿转移支付办法》，注 重体现区县贡献和政策导向，注重发挥主管部门作用和转移支付整体效用，内容包括转移支 付分配因素、资金使用和管理3个方面。 自本市生态补偿机制建立以来，上海市在饮用水水源地、公益林、碳排放交易生他补偿 等领域均有较好的成效。2009年至2012年，市级安排的生态补偿转移支付资金累计达43.9 亿元，年均增长为24.3％。2013年，本市进一步加大生态补偿力度，年初预算安排生态补偿 转移支付资金15.5亿元，比去年增长9.2％。 2015年，上海正按照“应保尽保、总量拓展”的要求，划定生态红线。由初步形成的生 态保护红线划示规划方案可以看到，红线保护区域涵盖15类生态空间，包括自然保护区、饮

实用文库汇编之生态补偿机制存在问题及借鉴国际经验

*实用文库汇编之借鉴国际经验，完善生态补偿机制* 一、我国生态补偿存在的问题及国际经验借鉴 1、生态补偿模式单一。目前我国在生态补偿过程中，更多采用政府补偿模式，而市场补偿模式采用较少。在补偿方式上以政府主导的纵向补偿为主；区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向补偿较少。借鉴国外经验，首先要拓展政府主导生态补偿模式，形成政府直接补偿、建立生态补偿基金、征收生态补偿税“三驾齐驱”；其次要推进绿色偿付、配额交易、生态标签认证、排放许可证交易、国际碳汇交易等多种市场补偿模式，建立多元化融资渠道。 2、生态补偿范围单一。即生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保护、水源保护等大型环保项目方面。从补偿领域来看主要集中在森林、流域水资源、矿产资源涵养水源、净化水质、防风固沙等生态功能（服务）。借鉴国外经验，应逐步探索碳汇、生物多样性、景观等生态功能（服务）的补偿机制，尤其是顺应低碳经济的发展，积极扶持碳汇林业、环境友好型生产方式减排固碳参与CDM项目，寻求生态补偿国际资金和技术融资的新渠道。 3、生态补偿标准单一。不同区域的自然地理、气候、收入水平、物价及经济结构等均有较大差异，但在目前各地各类生态补偿标准测算中，往往出现定价机制过于简单，生态补偿标准“一刀切”的现象。借鉴国外经验，首先应考虑补偿的差异性，充分考虑受偿方所在区域的社会经济特点和补偿对象的生态特征；其次应体现补偿的动态性，探索基本补偿阶段、产业结构调整补偿阶段、外溢补偿阶段的补偿标准和补偿方式动态调整机制。 4、生态补偿方式单一。在生态补偿过程中,“输血型”补偿过多，“造血型”补偿偏少。以致实施生态保护政策后，除了政府给予的补贴外，缺乏新的长期稳定的收入来源，这也导致后期生态保护地区居民慢慢回归传统的生活、生产方式上，影响生态保护的成效。借鉴国外经验，应以“技物结合”作为主要补偿方式，加大产业扶持力度，保障生态补偿机制的长效性。 二、完善生态补偿机制：六大实施途径 1、财政转移支付。一是推荐“因素法”作为转移支付分配的主要方法，使财政资金获得多少与该地区承担的生态环境保护和建设任务多少以及重要性挂钩；二是以项目运作作为主要补偿载体，加强地方专项资金配套和横向财政转移支付，优化财政补助结构；三是丰富公共支付体系的实现形式，重视产业扶持型转移支付、技术支持型转移支付、认证培训型转移支付等“造血型”补偿方式。 2、生态补偿基金。一是在现有水权交易模式下，围绕建立流域补偿基金理事会和加强流域补偿基金监督机制两大环节，探索建立流域生态补偿基金制度；二是借鉴中国绿色碳基金运行模式，成立地方碳基金管理委员会，结合地区低碳经济发展规划，若某市（县）的碳源总量高于碳汇总量，就要对超出部分进行现金支付，直接缴入地方碳基金；碳源总量低于碳汇总量的地区则可获得生态补偿。

我国荒漠生态补偿机制研究

我国荒漠生态补偿机制构建研究 摘要：荒漠化是我国最突出的生态环境问题之一，是长期制约我国中西部生态环境保护与建设及社会经济发展的重要因素，严重危害到我国荒漠化地区的可待续发展。荒漠化不仅导致了生态环境恶化，影响到人民生存的条件，还造成农牧业减产，导致人、地矛盾激化，毁坏了大量生产生活设施和建设工程，诱导和加剧了生态脆弱区的贫困，阻碍了经济的腾飞。本文分析了荒漠生态系统恢复和保护工作的现状,旨在阐述我国建立荒漠生态补偿机制的必要性。 关键词：荒漠、生态补偿、构建 引言 由于历史上的原因和自然环境的恶劣，我国荒漠化现象一直比较严重。我国是世界上荒漠化面积较大、分布较广、荒漠化危害严重的国家之一。如何治理荒漠化已成为全世界所面临的一个重要的问题。防沙治沙,为社会提供公共产品,需要建立和完善荒漠生态补偿机制。 一、我国荒漠生态系统的现状 我国是世界上土地荒漠化、沙化危害最严重的国家之一,其中北方沙化土地多属于风蚀荒漠化类型。根据最新沙化监测结果,全国现有沙化土地173.97万km2,占国土面积的18.12%,30个省(区、市)的889个县(旗、区)均有沙化土地,但主要分布在西北、华北、东北等省区,其中尤以新疆、内蒙古、西藏、青海、甘肃5省区最为严重,5省(区)沙化土地面积162.49万km2,占全国沙化土地总面积的93.4%。局部地区土地沙化仍呈扩展趋势,如三江源头五年扩展23.8%,黄河首曲地区5年扩展17.38%,甘肃民勤五年扩展1%。土地沙化导致生态恶化,土地生产力下降,可利用土地资源锐减,生物多样性减少,严重影响交通运输和水利设施的正常、安全运营,导致沙尘暴、干旱等自然灾害肆虐,制约经济社会可持续发展。据统计,因土地沙化每年造成的直接经济损失高达500多亿元,影响近4亿人口的生产和生活。 进入新世纪以来,国家采取了强有力措施,颁布了《中华人民共和国防沙治沙法》,颁发了《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》,批准了《全国防沙治沙规划(2005～2010年)》,相继启动了京津风沙源治理和三北防护林建设四期工程等一批以防沙治沙为主攻的防沙治沙工程,防沙治沙取得了明显成效。经过长期努力，我国荒漠化防治工作取得了良好成效，产生了显著的生态、经济和社会效益。截至2003年底，全国累计治理沙化土地2050万公顷，有12%的沙化土地得到了治理，重点治理区的生态环境得到了较大改善，促进了农村产业结构调整和农民增收。据统计，京津工程区有1600多万人在工程建设中直接受益，与工程启动前的1999年相比，工程区农民人均纯收入增加了近1100元；工程区产业结构逐步得到优化，发展后劲得到进一步增强。[1] 二、生态补偿及生态补偿机制 生态补偿是一个具有自然和社会双重属性的概念。从自然属性角度,生态补偿也可称为自然生态补偿(natural ecological compensation),其内涵被界定为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力[2]。可以看到,自然生态补偿的概念具有“调节、还原和维持系统平衡”之意,是一种自然生态系统内在的“压力-状态-响应”机制。对于社会属性的生态补偿概念,尽管国内有多种被学者或决策者在一定程度上接受或认可的表述,但还没有一个较为明确或统一的关于生态补偿概念的定义。 [1]孙佑海、陈根长、翟勇、王炜编《中华人民共和国防沙治沙法实用问题》，中国法制出版社，2001年 [2]中国环境科学大词典编委会.环境科学大词典北京:中国环境科学出版社, 1991.

生态环境补偿机制

一、关于环境补偿机制的文章： 1、建立健全资源有偿使用制度与生态环境补偿机制 十七大报告在完善基本经济制度和宏观调控体系中首次提出，要重视资源与环境保护的要求，即建立考虑资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制；实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。此举旨在通过非行政化的方式解决资源与环境的瓶颈问题。 一、建立资源有偿使用制度，弥补经济社会发展的“短板” 近十几年中，我国工业化进程的快速发展，使石油消费量增长１００％、天然气增长９２％、钢增长１４３％、铜增长１８９％、铝增长３８０％、锌增长３１１％、十种有色金属增长２７６％，资源不足成为突出的瓶颈问题。２００３年我国成为世界第一煤炭消费大国和第二石油电力消费大国。同时，水资源、土地资源的缺口也在不断增大。数量稀缺且分布不均的资源成为决定中国经济社会发展水平的“短板”。补足资源“短板”正是建立资源有偿使用制度的现实意义所在。资源有偿使用制度是指国家采取强制手段使开发利用自然资源的单位和个人支付相应费用的一整套管理措施。它的理论基础是公共物品理论和外部不经济性内部化理论。资源有偿使用制度的实施重点应该包括： 第一，建立真实反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境损害成本的价格机制。应该按照维护自然资源可持续利用的原则要求，构建合理的自然资源价格的差比价关系，正确地处理自然资源与资源产品、可再生资源与不可再生资源、土地资源、水域资源、森林资源、矿产资源等各种不同资源价格的差比价关系；纠正原有的不完全价格体系所造成的资源价格扭曲，将资源自身的价值、资源开采成本与使用资源造成的环境代价等均纳入资源价格体系。通过完善资源价格体系结构，为资源有偿使用制度的实施提供体制保障。 第二，严格执行资源开采权有偿取得制度。石油、煤炭、天然气和各种有色金属等都是面临枯竭的不可再生的宝贵资源，因此资源开采者必须向资源所有者——国家交纳相应的税费以获得开采权。应彻底取消自然资源一级市场供给(行政无偿出让和有偿出让)的双轨制，使企业通过招标、拍卖等市场竞争手段公平地取得资源开采权。对于此前无偿或廉价占有资源开采权的企业均应进行清理。 第三，发挥财政职能，做好资源有偿使用收入的管理工作。发挥财政的配置职能，形成合理的资源成本分摊机制，将资源自身价值及开采费用、开采资源造成的环境恢复费用、资源开采生产的安全费用等共同成本合理地分摊到资源开采、资源产品和产品服务等产业链条之中；发挥财政的调节职能，将资源有偿使用的收入进行有效的分配，在中央与地方按比例分成的基础上，实行“专款专用”；发挥财政的监督职能，依据财经制度促使使用资源的经济成分准确、及时、足额地交纳有关税费，同时对造成资源有偿收入的税源和费源“跑冒漏损”现象进行检查验证。 第四，加强资源开发管理和宏观调控。营造公平、公开、公正的资源市场环境，形成统一、开放、有序的资源初始配置机制和二级市场交易体系，建立政府调控市场、市场引导企业的

建立生态补偿机制

建立生态补偿机制 建立生态补偿机制的思考与建议 ——国外生态补偿机制对我国的启发 摘要:现阶段我国经济发展与环境问题之间的矛盾日益突出，给生产生活的各个领域带来不同程度的影响，通过对德国、美国以及一些西方国家生态补偿机制的研究，总结了它们成功的经验与失败的教训，结合我国国情，提出自己的建议，认为应当重视法律法规的制定，建立环境税收制度，实施生态补偿保证金制度，充分发挥政府和市场的互补作用，从而促进社会的和谐发展。关键词:生态补偿环境问题环境税收和谐社会政府与市场 引言 随着经济的快速发展，生态环境也在不断恶化。21世纪以来，人类社会的观念开始从一味利用自然资源向与自然界协调发展转变。改革开放后，我国一直处在经济迅速发展的过程当中，而这样的态势一方面使得我国综合实力增强、世界政治地位提高;但另一方面，经济增长过快给生态环境也带来了巨大损害。据统计，我国生产1美元国内生产总值的单位能源消耗是日本的11.5倍、法国和德国的7.7倍、英国的5.3倍、美国的4倍以上。而这样高的能源消耗必然给我国带来生态环境极度破坏，例如土地沙化现象严重、林地退化等。 在这样的情况下，国家提出了建设资源节约型和环境友好型社会的口号，这说明对环境的保护和资源的再生利用已经刻不容缓。所以，在切实了解我国的历史、地理和当今政策等一系列国情的基础上，借鉴西方发达国家在生态补偿机制方面的成功经验，做到取长补短，从而进一步完善我国现有的生态机制，是十分必要的。 一、生态补偿的概念

生态补偿在目前并没有统一的界定，狭义来看，生态补偿是指对人类行为产生的生态与环境所给予的补偿，国外通常称为生态服务付费(paymentforecosys teservice，PES)[1]。而国内大多学者则从政治、生态、法理等角度对生态补偿进行广义的界定，认为生态补偿不仅仅由生态环境的受益者对环境进行补偿，相对应的环境破坏者也应承担责任，其中包括对于生态环境的补偿;对破坏生态行为的活动给予惩罚，将经济活动外部的部分逐渐内部化;对局部生态进行保护。例如:对放弃个人利益以及发展机会的行为予以奖励或补偿;对具有重大生态价值和意义的区域进行保护性投入[2];对开采和使用一次性资源的行为予以限制;对发展循环济和完善环保产业等资源节约型和环境友好型发展式等经济活动予以鼓励等。 因此，根据国内外学者的研究并结合我国的实际情况，我们认为:生态补偿是 以保护和持续利用生态系统为目的，以经济手段为主，调节相互利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是为了保护生态环境，促进人与自然的和谐发展，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。 二、国外生态补偿模式 (一) 政府作为唯一补偿主体模式 政府作为唯一补偿主体模式，主要是指对于自然原因或人为原因造成的损失由政府财政作为唯一的补偿。其中德国就是一个非常典型的例子，作为欧洲开展生态补偿比较早的国家之一，德国的补偿机制根据其具体的地理以及历史发展环境，具有鲜明的特点，而最重要的，是资金到位、核算公平，资金运转的方式以横向转移为主。所谓“横向转移”[3]，就是根据一定标准对转移资金量进行复杂的运算，由富裕地区向贫困地区转移支付。也就是说通过横向转移改变不同区域间既得利益格局，实现区域间公共服务水平的平衡。横向转移支付中的资金主要由两部分组成:一部分是扣除了划归各州的销售税的25%后，余下的根据各州居民人数分配;另一

关于健全生态保护补偿机制的实施意见

关于健全生态保护补偿机制的实施意见 为进一步健全我市生态保护补偿机制，确保严守生态保护红线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，全面践行绿色发展理念，加快推进生态文明建设，根据上级有关文件精神，结合我市实际，提出如下实施意见。 一、明确总体要求 （一）目标。到2020年，实现森林、湿地、水流、耕地等重点领域以及重点横向补偿类型、重要区域生态保护补偿全覆盖，确保补偿水平与我市经济社会发展状况相适应，初步建立多元化生态补偿机制，基本建立公平合理、运作规范、相互衔接、积极有效的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。 （二）基本原则。 1.权责统一，合理补偿。按照“谁受益、谁补偿”的原则，科学界定生态保护者与受益者的权利义务，根据我市经济发展水平，合理确定补偿标准，加快形成损害者赔偿、受益者付费、保护者得到补偿的机制。 2.统筹兼顾，协调发展。将生态保护补偿与主体功能区规划、生态保护、泉水保护、推进城乡基础设施建设和公共服务均等化、精准扶贫等紧密结合，逐步实现重点领域和重要区域生态保护补偿全覆盖，促进绿色协调发展。 3.突出重点，分类推进。着眼于解决当前紧要的实际问题，在重点区域开展试点，稳步推进不同领域、区域间的生态保护补偿机制建设，逐步形成完善的生态保护补偿体系。 4.政府主导，多方参与。发挥政府对生态环境保护的主导作

用，完善政策措施，创新体制机制，拓宽补偿渠道，加大政府购买服务力度，引导社会公众积极参与。 二、落实重点任务 （一）重点领域。 1.森林生态保护补偿。建立完善破坏森林资源责任制度。严格执行森林采伐限额制度、凭证运输制度、凭证经营加工制度和建设项目使用林地许可管理制度，加快推进森林资源管理体系建设，遏制毁林开山和乱占林地行为，杜绝林地非法流失。继续实施国家、省、市级重点公益林营造、抚育、保护和管理的生态效益补偿。完善以政府购买服务为主的公益林管护机制，探索建立重点生态公益林补偿标准动态调整机制和以森林植被碳储量为切入点的市场化生态保护补偿机制。（市林业和城乡绿化局会同市财政局、市发改委负责） 2.湿地生态保护补偿。落实国家、省湿地生态效益补偿和退耕还湿试点政策，研究制定我市湿地生态效益补偿办法。在济西湿地、黄河玫瑰湖湿地、白云湖湿地等国家级湿地公园开展生态保护补偿试点，并逐步在市级及以上湿地公园推广。（市林业和城乡绿化局会同市财政局、市城乡水务局、市环保局、市农业局负责） 3.水流生态保护补偿。开展城镇集中式饮用水水源地生态保护补偿。实施锦绣川、卧虎山、狼猫山等城乡地表水集中式饮用水水源地流域面源污染治理补偿和饮用水水源地二级保护区内区域生态保护补偿，重点支持水源涵养林、污染治理、水土保持、退耕还林还草等生态保护工程建设。鼓励村民科学施肥，使用低毒、低残留易降解农药。（市城乡水务局会同市环保局、市农业局、市财政局、市发改委负责）

国内自然保护区生态补偿机制研究进展

黑龙江农业科学2011(3):133~136 Heilong jiang Ag ricultural Sciences 国内自然保护区生态补偿机制研究进展 李 坤,陈艳霞,陈丽娟,陈传明 (福建师范大学地理研究所,福建福州35007) 摘要:从生态补偿机制的内涵、国内自然保护区生态补偿机制的发展过程、补偿标准的确立、生态补偿制度依据以及生态补偿模式等几个方面对国内自然保护区生态补偿机制进行了回顾与探讨。目前我国自然保护区生态补偿机制在标准制定、补偿制度连贯性与持续性、法律制度建立、以及理论方面还存在不足之处。应该制定合理的补偿标准、有效的监督制度、健全的法律依据、严格的执法程序。政府应该转变自己的角色,逐渐退出参与者的身份,而是应该作为一个监督者和引导者,将生态补偿交由市场完成。关键词:自然保护区;生态补偿;生态补偿机制 中图分类号:F062.2 文献标识码:A 文章编号:1002 2767(2011)03 0133 04 收稿日期:2011 01 11 基金项目:教育部人文社会科学研究规划基金资助项目(10YJA840002);福建省省属公益类科研院所基本科研专项资助项目(2010R1037 4);福建师范大学地理科学学院科研创新团队资助项目 第一作者简介:李坤(1987 ),男,山东省枣庄市人,在读硕士,从事区域经济发展与资源环境研究。E mail:lkaill@https://www.sodocs.net/doc/aa10183884.html, 。 通讯作者:陈传明(1963 ),男,福建省长乐市人,硕士,副研究员,从事自然保护及景观生态和区域规划研究。E mail:ch encm 63@https://www.sodocs.net/doc/aa10183884.html, 。 自然保护区的健康发展为生态系统和社会经济发展提供了重要保障,然而社会经济发展会在一定程度上对其造成损害,如何协调好二者之间的关系就显得十分必要。在此背景下,建立合理的自然保护区生态补偿机制就成为了必然。国内众多学者对自然保护区生态补偿机制的理论基础、补偿标准、政策法律、补偿原则以及生态补偿的意义进行了研究和分析。对这些研究的回顾和展望,对促进我国自然保护区生态补偿机制的早日完善,建立一个合理的补偿机制具有重要的科学意义和现实意义。 1 自然保护区生态补偿机制的内涵 生态补偿机制是生态补偿理论和实践中的过渡措施[1],二者之间是目的与手段的关系。首先应该对生态补偿概念加以界定。尽管目前已有一些针对生态补偿的研究和实践探索,但尚没有关于生态补偿的较为公认的定义。国内许多学者对此持有不同观点:李文华认为生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务功能为目的的,以经济手段协调利益相关者关系的制度安排。广义上包括环境污染和生态服务功能两个方面。毛显强 认为生态补偿是指 通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源的目的 [2]。宗建树等学者对生态补偿也提出了相关的概念[1]。目前生态补偿机制还没有形成比较公认的概念,多数学者认为生态补偿机制是为了合理进行生态补偿而建立的一种积极的环境经济政策。 自然保护区生态补偿机制作为生态补偿机制中的一个亚类分支,国内目前还没有一个比较公认的定义。在对其研究和应用中多套用其它方面生态补偿机制的成果和定义。该研究认为:自然保护区生态补偿机制是为了维护自然保护区生态系统服务功能或者是特定物种持续存在和发展而建立起来协调各利益相关者之间关系的具有激励效应的长效制度安排。 2 国内自然保护区生态补偿机制进展 2.1 国内自然保护区生态补偿实践研究进展 我国自然保护区生态补偿实践补偿案例始于20世纪70年代四川青城山生态补偿案例[3]。20世纪80年代我国生态补偿实践随着环境问题的凸显而开始了缓慢的发展,该阶段自然保护区生态补偿的主要特征是:根据具体问题进行实际操作,没有系统的理论指导,是我国自然保护区生态补偿的萌芽阶段。进入20世纪90年代以后随着国家对生态环境的重视,自然保护区生态补偿机制的研究也随着生态环境补偿机制的研究而得到了缓慢的发展。该阶段研究主要特征是:缺乏针对自然保护区生态补偿的专项研究,大多数研究 133

建立生态补偿制度的实践意义

建立生态补偿制度的实践意义 编辑:admin 时间:2013-12-8 21:09:00 党的十八届三中全会提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”这为进一步建立完善我国生态补偿制度指明了方向。从实践的角度看，作为我国生态文明制度体系的重要组成部分，建立生态补偿制度意义重大。 有利于维护社会公平正义 效率与公平是经济社会发展中的核心关系问题，是迄今为止人类社会还没有真正解决的一对矛盾。国际经验表明，效率低下、经济停滞，发展进程就会被迫中断；公平缺失、社会分化，发展进程也会遭遇不同程度的干扰。“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”。建立生态补偿制度正是维护公平正义、促进社会和谐的重要举措。作为经济管制手段，生态补偿能够比较有效地解决发展中的“效率”与“公平”问题。其基本原理是，当发展带来外部环境不经济时，从发展中获益的一方应该对他人造成的外部环境损害予以赔偿；而当一方为了保护环境放弃发展机会时，他有权获得相应的补偿。 美国哈佛大学教授约翰·罗尔斯在《正义论》一书中指出：“财富和权力的不平等，只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。” 环境，就像一块公地，很容易酿成“公地的悲剧”。作为人类共同享有的自然环境，如何改变其“公地的悲剧”命运，是人类面临的迫切问题。我们必须坚持生态正义原则，实行生态补偿。 党的十八届三中全会提出建立自然资源资产产权制度，主要目的是为了明确其权属。当前，由于我国自然资源没有明晰的权属关系，往往陷入“公地的悲剧”，造成自然资源被过度使用或浪费的现象大量存在。因此，要通过明晰自然资源的所有权、使用权及收益权来明确其所有人、使用者和保护者，增加自然资源的利用效率，进而达到可持续利用的目的。 另外，我国的城市和农村也存在生态不公的问题，不仅环境保护设施和环境管理服务主要集中在城市，而且存在城市工业污染向农村转移的趋势。作为环境弱势一方，农村应该得到相应的补偿。通过工业反哺农业，发达地区援助和补偿落后地区，维护生态安全。总之，生态需求已成为我国经济社会发展的重要需求，从制度上对生态进行补偿，维护社会公平正义，加快生态建设步伐，是实现人与自然、人与人、人与社会和谐发展的必然选择。 有利于加快转变经济发展方式 就世界历史来说，在各国的工业化进程中，发展初期技术水平低，主要依靠资源投入来提高产量。当工业化进入一定阶段、经济总量达到一定规模、经济发展明显受到资源供给约束时，就必然要求转变经济增长方式，这是一种客观规律。我国加快转变经济发展方式的重大决策，也是在这样一种背景下作出的。为此，党的十八大报告强调：“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。” 从资源环境角度讲，加快经济发展方式转变是有效突破资源环境制约、提高可持续发展水平的迫切要求。主要依靠物质投入的传统经济发展方式使我国单位国内生产总值能耗明显高于世界平均水平。

生态补偿机制存在问题及借鉴国际经验

借鉴国际经验，完善生态补偿机制 一、我国生态补偿存在的问题及国际经验借鉴 1、生态补偿模式单一。目前我国在生态补偿过程中，更多采用政府补偿模式，而市场补偿模式采用较少。在补偿方式上以政府主导的纵向补偿为主；区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向补偿较少。借鉴国外经验，首先要拓展政府主导生态补偿模式，形成政府直接补偿、建立生态补偿基金、征收生态补偿税“三驾齐驱”；其次要推进绿色偿付、配额交易、生态标签认证、排放许可证交易、国际碳汇交易等多种市场补偿模式，建立多元化融资渠道。 2、生态补偿范围单一。即生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保护、水源保护等大型环保项目方面。从补偿领域来看主要集中在森林、流域水资源、矿产资源涵养水源、净化水质、防风固沙等生态功能（服务）。借鉴国外经验，应逐步探索碳汇、生物多样性、景观等生态功能（服务）的补偿机制，尤其是顺应低碳经济的发展，积极扶持碳汇林业、环境友好型生产方式减排固碳参与CDM项目，寻求生态补偿国际资金和技术融资的新渠道。 3、生态补偿标准单一。不同区域的自然地理、气候、收入水平、物价及经济结构等均有较大差异，但在目前各地各类生态补偿标准测算中，往往出现定价机制过于简单，生态补偿标准“一刀切”的现象。借鉴国外经验，首先应考虑补偿的差异性，充分考虑受偿方所在区域的社会经济特点和补偿对象的生态特征；其次应体现补偿的动态性，探索基本补偿阶段、产业结构调整补偿阶段、外溢补偿阶段的补偿标准和补偿方式动态调整机制。 4、生态补偿方式单一。在生态补偿过程中,“输血型”补偿过多，“造血型”补偿偏少。以致实施生态保护政策后，除了政府给予的补贴外，缺乏新的长期稳定的收入来源，这也导致后期生态保护地区居民慢慢回归传统的生活、生产方式上，影响生态保护的成效。借鉴国外经验，应以“技物结合”作为主要补偿方式，加大产业扶持力度，保障生态补偿机制的长效性。 二、完善生态补偿机制：六大实施途径 1、财政转移支付。一是推荐“因素法”作为转移支付分配的主要方法，使财政资金获得多少与该地区承担的生态环境保护和建设任务多少以及重要性挂钩；二是以项目运作作为主要补偿载体，加强地方专项资金配套和横向财政转移支付，优化财政补助结构；三是丰富公共支付体系的实现形式，重视产业扶持型转移支付、技术支持型转移支付、认证培训型转移支付等“造血型”补偿方式。 2、生态补偿基金。一是在现有水权交易模式下，围绕建立流域补偿基金理事会和加强流域补偿基金监督机制两大环节，探索建立流域生态补偿基金制度；二是借鉴中国绿色碳基金运行模式，成立地方碳基金管理委员会，结合地区低碳经济发展规划，若某市（县）的碳源总量高于碳汇总量，就要对超出部分进行现金支付，直接缴入地方碳基金；碳源总量低于碳汇总量的地区则可获得生态补偿。 3、生态补偿税费。可先以大中型水库、水利发电厂、自来水厂、旅游区等经营单位和个人作为生态税课税对象，系统设计税基、税率以及税收优惠、减免等生态税征收办法。在生态税出台之前，可以考虑先推出类似城建税或教育费附加形式的生态附加税，附在三种主

我国国家生态补偿机制研究

我国国家生态补偿机制研究 目前,我国正处于既强烈要求发展经济又迫切需要保护生态环境的关键时期。虽然政府为实现保护环境的目标付出了艰巨努力,动用公共财政恢复生态的各项工程举世瞩目,但粗放的经济增长方式使得资源利用效率低,环境本身亦存在破 坏容易、恢复难的特点,即使有了退耕还林、退耕还草、退耕还湖等生态补偿的实践,然而生态补偿的理论研究还是落后于可持续发展战略实施的紧迫需要。尤其在自然生态保护或区域生态环境保护方面,面临着政策结构性缺位的挑战,相 关的环境经济政策严重短缺,无法解决诸如国家重要生态功能区、流域和矿产资源开发等领域的生态环境保护问题,从而在经济社会快速发展的同时,付出了环 境污染和生态恶化的沉重代价。生态补偿是运用经济手段保护生态环境的重要措施,旨在从源头上调控各个利益群体之间的经济利益关系,合理分配自然环境资源,指引人们自觉合理地利用和保护生态环境,实现我国经济社会发展与生态环 境保护的双赢。 目前,我国的生态补偿工作还没有形成适合于不同层次和类型的生态补偿制度。鉴于此,本论文以国家生态补偿机制的建构和完善为研究对象,界定和分析生态补偿机制的内涵和主要经济学理论基础,并对国内外生态补偿实践和相关政策进行实证研究,融汇经济学、资源科学、环境科学、生态学、管理学、法学等多门学科的理论,从理论上为我国建立、健全国家生态补偿机制提出一些建议,指导下一步的实践工作。文章通过研究得出的基本结论是：(1)现有的研究和探索实践为回答“什么是生态补偿机制?为什么要建立生态补偿机制?怎样建立生态补偿机制?”这三个问题准备了良好的基础,但尚未达到较系统和较科学的程度,与国家的相关决策需要仍有较大距离。(2)生态补偿机制是调整相关主体的环境及其经济利益的分配关系,内化相关活动的外部成本,恢复、维护和改善生态系统功能的一种制度安排。 生态补偿机制的基本要素是确定的,应当包括生态补偿原则、补偿主体、补偿客体、补偿对象、补偿标准、补偿运行机制、补偿途径和补偿保障机制,另外还涉及到补偿机制运行效果的评价、补偿机制的完善与创新等。(3)我国的生态补偿政策在经历了孕育、试点探讨和逐步推广后,正在走向完善,但从目前生态补偿的具体实践来看,尚未建立一套相对完整的生态补偿政策体系,并且缺乏专门

生态补偿机制

生态补偿机制 生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。 目录 展开 1 定义 2 建立起因 3 重点领域 4 地方试点 5 存在问题 6 实施措施 7 补偿额度 1 定义 生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。 2 建立起因 为什么要建立生态补偿机制？ 建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要举措，有利于推动环境保护工作实现生态补偿机制 从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。 建立生态补偿机制是落实新时期环保工作任务的迫切要求，党中央、国务院对建立生态补偿机制提出了明确要求，并将其作为加强环境保护的重要内容。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求:“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”国家《节能减排综合性工作方案》也明确要求改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。 为探索建立生态补偿机制，一些地区积极开展工作，研究制定了一些政策，取得了一定成效。但是，生态补偿涉及到复杂的利益关系调整，目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系。因此，有必要通过在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，为全面建立生态补偿机制提供方法和经验。 3 重点领域 建立生态补偿机制的重点领域有哪些？ 从国情及环境保护实际形势出发，目前我国建立生态补偿机制的重点领域有4个方面，分别为: 自然保护区的生态补偿。要理顺和拓宽自然保护区投入渠道，提高自然保护区规范化建设水

中国生态补偿机制与政策研究

1 中国建立生态补偿机制的重要性与必要性 随着中国经济的迅速发展，生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。近年来党和政府提出了科学发展观，强调以人为本，全面、协调、可持续发展，对生态建设给予高度重视，并采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施，有力地推进了生态状况的改善。但在实践过程中，也深刻地感受到在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策严重短缺。这种状况使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者，破坏者与受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励；破坏者未能承担破坏生态的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿。这种生态保护与经济利益关系的扭曲，不仅使中国的生态保护面临很大困难，而且也影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐。要解决这类问题，必须建立生态补偿机制，以便调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。 当前，尽快建立生态补偿机制的要求已成为社会各界广泛关注的热点问题。全国人大代表和政协委员多次提案，呼吁尽快建立相关机制和政策。与此同时，学术界也开展了相关的研究工作，特别是关于生态系统服务功能的价值评估和生态系统综合评估等的研究，为生态补偿机制建立和政策设计提供了一定的理论依据。此外，中央政府和许多地方积极试验示范，探索开展生态补偿的途径和措施。2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。为了建立促进生态保护和建设的长效机制，党中央、国务院又提出“按照谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。这些都充分表明，中国目前已经具备了建立生态补偿机制的科学研究基础、实践基础和政治意愿。 根据已有的研究基础和紧迫的决策需求，中国环境与发展国际合作委员会（简称国合会）于2005年组建了中国生态补偿机制与政策课题组，旨在就建立生态补偿的国家战略和重要领域的补偿政策等问题向中国政府提出具体建议。课题组下设国家战略、理论方法、流域、矿产资源开发、森林和自然保护区等6个研究专题。通过中外专家的文献调研、与各级政府和机构的座谈访问以及实地调查，并召开过多次国际研讨会，经过认真分析和总结提出如下初步认识与建议。 2 生态补偿的概念与理论基础 2.1 生态补偿的概念与内涵 尽管已有一些针对生态补偿的研究和实践探索，但尚没有关于生态补偿的较为公认的定义。综合国内外学者的研究并结合我国的实际情况，我们认为：生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者

为什么要建立生态补偿机制

为什么要建立生态补偿机制生态环境是人类生存之本、发展之基。没有良好的生态环境，人类社会的发展就会失去基本的依托。自进入工业社会以来，随着工业生产发展和人口数量的增加，人类对自然界的索取急剧增加，生态环境破坏这一全球性问题日益凸显。当前，我国经济社会发展也面临日趋强化的环境约束。着眼于建设生态文明、实现可持续发展，“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制进行了专节论述，强调要按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。我们应深刻认识建立生态补偿机制的重要意义和基本途径，在实践中更好地保护生态环境。 之所以要建立生态补偿机制，是因为一个区域生态环境的保护、修复与重建等需要大量资金投入；同时，一个区域为了保护生态环境，可能会丧失许多发展机会、付出机会成本。而生态环境又是一种公共品，一个区域生态环境的积极变化会给相邻区域带来生态利益。在这种情况下，必须建立有效的生态补偿机制，合理体现生态环境这一公共品的价值，统筹区域协调发展。从我国实际情况看，生态环境较好的区域往往是经济欠发达地区，如长江、黄河的上游地区，西南的山林地区，西北的农牧交错地区。但必须看到，这些区域的生态环境也已非常脆弱，具有生态脆弱与经济落后重叠交织的特征。没有合理的生态补偿机制，这些区域必然没有足够的资金和积极性进行生态环境的保护、修复与重建。而一旦这些区域为发展经济、摆脱贫困而大力开发自然资源，又必将破坏生态环境。此外，即使在发达地区，一些地方为支持大城市发展，在涵养水源、保持水土、防风固沙等方面付出大量生态保护成本，导致经济社会发展较慢，也需要通过生态补偿机制来推进区域协调发展。 近年来，我国对生态环境问题高度重视，并将建立生态补偿机制作为应对生态环境问题的重要措施。建立生态补偿机制，就是要以保护生态环境为根本出发点，根据生态功能价值、生态保护成本、发展机会成本等多种因素进行核算，综合运用行政和市场手段，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，调整各区域相关各方的利益关系。当前，我国建立生态补偿机制可从以下几个方面着力。 加大财政投入力度。生态环境的公共品属性决定了政府的财政投入是生态补偿的主要渠道。中央财政应依照全国主体功能区规划，重点对提供大量生态产品的限制开发区域和禁止开发区域，特别是对中西部国家级重点生态功能区进行均衡性转移支付。省级财政则应对省级的生态功能区进行补偿支持。 建立区域间横向生态补偿机制。这是在平等的区域主体之间进行的补偿，包括下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区

生态补偿机制存在问题及借鉴国际经验

借鉴国际经验，完善生态补偿机制 令狐采学 一、我国生态补偿存在的问题及国际经验借鉴 1、生态补偿模式单一。目前我国在生态补偿过程中，更多采用政府补偿模式，而市场补偿模式采用较少。在补偿方式上以政府主导的纵向补偿为主；区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向补偿较少。借鉴国外经验，首先要拓展政府主导生态补偿模式，形成政府直接补偿、建立生态补偿基金、征收生态补偿税“三驾齐驱”；其次要推进绿色偿付、配额交易、生态标签认证、排放许可证交易、国际碳汇交易等多种市场补偿模式，建立多元化融资渠道。 2、生态补偿范围单一。即生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保护、水源保护等大型环保项目方面。从补偿领域来看主要集中在森林、流域水资源、矿产资源涵养水源、净化水质、防风固沙等生态功能（服务）。借鉴国外经验，应逐步探索碳汇、生物多样性、景观等生态功能（服务）的补偿机制，尤其是顺应低碳经济的发展，积极扶持碳汇林业、环境友好型生产方式减排固碳参与CDM项目，寻求生态补偿国际资金和技术融资的新渠道。 3、生态补偿标准单一。不同区域的自然地理、气候、收入水平、物价及经济结构等均有较大差异，但在目前各地各类生态补偿标准测算中，往往出现定价机制过于简单，生态补偿标准“一刀切”的现象。借鉴国外经验，首先应考虑补偿的差异性，充分

考虑受偿方所在区域的社会经济特点和补偿对象的生态特征；其次应体现补偿的动态性，探索基本补偿阶段、产业结构调整补偿阶段、外溢补偿阶段的补偿标准和补偿方式动态调整机制。 4、生态补偿方式单一。在生态补偿过程中,“输血型”补偿过多，“造血型”补偿偏少。以致实施生态保护政策后，除了政府给予的补贴外，缺乏新的长期稳定的收入来源，这也导致后期生态保护地区居民慢慢回归传统的生活、生产方式上，影响生态保护的成效。借鉴国外经验，应以“技物结合”作为主要补偿方式，加大产业扶持力度，保障生态补偿机制的长效性。 二、完善生态补偿机制：六大实施途径 1、财政转移支付。一是推荐“因素法”作为转移支付分配的主要方法，使财政资金获得多少与该地区承担的生态环境保护和建设任务多少以及重要性挂钩；二是以项目运作作为主要补偿载体，加强地方专项资金配套和横向财政转移支付，优化财政补助结构；三是丰富公共支付体系的实现形式，重视产业扶持型转移支付、技术支持型转移支付、认证培训型转移支付等“造血型”补偿方式。 2、生态补偿基金。一是在现有水权交易模式下，围绕建立流域补偿基金理事会和加强流域补偿基金监督机制两大环节，探索建立流域生态补偿基金制度；二是借鉴中国绿色碳基金运行模式，成立地方碳基金管理委员会，结合地区低碳经济发展规划，若某市（县）的碳源总量高于碳汇总量，就要对超出部分进行现

衢州市人民政府关于建立健全生态补偿机制的实施意见(试行)

衢州市人民政府关于建立健全生态补偿机制的实施意见(试行) 【法规类别】环保综合规定 【发文字号】衢政发[2006]84号 【发布部门】衢州市政府 【发布日期】2006.12.27 【实施日期】2006.12.27 【时效性】现行有效 【效力级别】地方规范性文件 衢州市人民政府关于建立健全生态补偿机制的实施意见(试行) （衢政发〔2006〕84号） 为了进一步加大生态补偿力度，推进我市生态补偿机制制度化、规范化建设，根据省 政府《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》（浙政发〔2005〕44号）精神，特 制定如下实施意见。 一、建立健全生态补偿机制的必要性 衢州市位于钱江源头，衢州市的重要生态功能区主要分布在西、北、南部山地丘陵的 江河水系源头地区。一方面本地区生态建设和环境保护的任务较重，另一方面受产业和 经济发展水平限制，造成本区域经济发展的相对不平衡。近年来，我市在生态补偿方面 开展了一些工作，出台了一系列政策，并取得了较大成效。但总体上还存在着生态补偿

认识需进一步加强、补偿资金种类需进一步明确、补偿重点需进一步突出、补偿标准需进一步提高、补偿形式需进一步整合等方面的问题。建立健全生态补偿机制，有助于改变传统的无偿使用生态资源的习惯，促使在制定区域经济发展规划时充分考虑对资源环境的损耗成本，从源头上促进经济社会与资源环境的协调发展；有助于使外部补偿转化为自我发展能力的积累和提高，从而加快结构调整，改善环境质量，转变增长方式；有助于利用经济和行政激励手段，协调各方利益，促进全流域、全社会生态保护和经济社会协调发展。因此，有必要建立健全生态补偿机制，规范生态补偿制度的具体实施。 二、建立健全生态补偿机制应遵循的原则 （一）统筹协调，共同发展。按照统筹区域协调发展的要求，依据生态补偿原理，多渠道多形式支持江河水系源头地区、重要生态功能区和欠发达地区经济社会发展，努力实现经济社会发展与生态环境保护的双赢。 （二）公平公正，权责一致。依据生态环境保护标准，逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。资源环境的利用开发受益者，有责任向提供优良生态环境的地区和人们提供适当的经济利益补偿。因经济社会活动对生态环境造成破坏或污染的，责任主体不仅有责任修复生态环境，而且有责任对受损者作出适当的经济赔偿。 （三）循序渐进，先易后难。立足现实，着眼于解决实际问题，因地制宜选择生态补偿模式，不断完善现有各项政策措施，积极推广已有的成功经验，逐步加大补偿力度，由点到面，努力实现生态补偿的制度化、规范化。 （四）多方并举，合力推进。既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子。 三、建立健全生态补偿机制的主要途径 从点到面、先易后难，从责权利比较明确、标准比较统一、操作性较强的方面着手，