建设项目跟踪审计研究

建设项目跟踪审计研究

【摘要】：随着我国投资体制改革的推进，建设领域的市场化进程不断加快，工程建设项目各参与主体的所有制性质发生了很大改变，审计监督面临着前所未有的挑战，同时也迎来了机遇。本文从工程建设项目跟踪审计的涵义和特征、内容和重点、做法和评价作了浅显的探讨。

【关键词】：工程项目跟踪审计

随着我国投资体制改革的推进，建设领域的市场化进程不断加快，工程建设项目各参与主体的所有制性质发生了很大改变，审计机关的工程建设项目审计监督面临着“时间滞后、职能弱化、诉讼增多、风险加大”等新的挑战，各级政府对建设项目的审计提出了更高的要求，原有的那种“事后”的审计监督方式显然难以适应，跟踪审计将成为工程建设项目审计发展的一种必然趋势。跟踪审计，其实是实时审计，又被称为同步审计(Follow Audit)。

一、跟踪审计的涵义和特征

(一)涵义

工程建设项目跟踪审计是审计机构以国家的法律、法规等为依据，运用现代审计方法对工程建设项目决策、设计、招投标、施工过程、竣工验收及结(决)算等全过程的技术经济活动和固定资产形成过程中的财政、财务收支的真实性、合法性和有效性进行监督和评价，维护国家、业主及相关单位的合法权益，有效控制和如实反映工程造价，促进管理和廉政建设，提高投资效益。

(二)特征

长期以来，对工程建设项目的审计主要是概(预)算执行情况审计和竣工决算审计两种方式，都是事后的审计监督方式，存在一定的局限性。一是找到了管理漏洞，但问题已无法纠正；二是查出了损失浪费，但资金已无法挽回；三是揪出了腐败案件，但人已经倒下；等等。与以往开展的常规审计相比，跟踪审计具有审计内容更全面、审计实施更为及时等特点。主要体现在：一是系统性。跟踪审计的内容涵盖了工程建设实施阶段的各个环节，即设计、招标、合同、设备材料采购、施工过程、变更签证到竣工等等。二是时效性。审计跟踪建设过程的各个环节，始终伴随着工程进展同步进行。随着工程建设的不同阶段，根据不同的建

设任务，有倾向性地确定相应审计对象和重点，选择最佳的审计介入点，采取灵活的审计手段，使审计随着工程进度活起来、动起来，从而达到对工程建设实时监督的目的。三是预防性。跟踪审计的介入前移，由原来的事后审计变成事前、事中、事后审计相结合的有机整体。跟踪审计实时监控，主动寻找问题苗头，发现隐患及时纠正，突出了预先防范作用。四是效益性。通过跟踪审计的预警和监督作用，督促工程建设有关人员廉洁自律，实现投资效益，通过招投标、物资采购、工程施工过程、造价等审计，降低工程建设成本，取得经济效益。

二、跟踪审计的内容和重点

(一)内容

一是在建设项目前期阶段，其主要内容包括：投资决策、项目可行性研究、工程设计、设计概算、预算的审查；招标文件、投标标底、投标报价审查；建设工程施工合同的审查。二是在建设项目期间阶段，其主要内容包括：施工图预算的审查；施工组织、施工部署、现场施工的技术方案、施工质量目标、工期目标、成本目标的审查；施工管理、施工质量、施工进度的审查；施工合同、进度款、变更洽商、设备材料采购、合同纠纷、索赔的监控和审查；三是建设项目结束阶段，其主要内容包括：工程结(决)算的审查；施工过程及事后对周边环境影响的审查。

(二)重点

工程建设项目跟踪审计重点是选择好审计介入的时机和审计内容。跟踪审计的实施过程与工程进展同步进行，施工过程是动态的，并且施工往往是立体交叉式推进，因此选择好介入时机至关重要。在审计内容上，应选择对工程质量、投资、进度影响较大及事后不能审计或审计难度较大的内容作为审计跟踪点，规定其作为重点审计内容。特别对隐蔽工程审查：一是要制订隐蔽工程验收制度，完备隐蔽工程现场签证程序和手续；二是凡牵涉到隐蔽工程，其工程量和用材质量必须有建设方、施工方、监理和审计人员共同到现场查看验收，并做好现场记录，共同签署隐蔽工程验收单，否则不予承认。

三、跟踪审计做法和评价

(一)做法

根据笔者工作体会，主要做法如下：

1.准确定位，依法独立地履行审计监督职能。审计机关和审计组一定要恪守《审计法》赋予我们监督的职能，做到到位而不越位，不替代建设单位和相关职能部门职责；独立开展审计监督，不能搞同体监督，不混同于被审计单位的内审机构。在跟踪审计时，把握好审计机关是监督者的角色定位，把握好审计机关是依法独立开展监督。审计经费由财政预算安排或按政府规定解决，委托中介机构要坚持“谁委托、谁付费”的原则。

2.对不同建设项目，采取不同的跟踪审计模式。对投资规模大、建设周期长的项目，由审计机关根据项目特点和自身力量，以及考虑交通、住宿等情况，安排每年几次、每季度一次的定期跟踪审计；对一些投资规模较小、有较成熟的管理经验、市场竞争较为充分的项目，根据项目的特点，选择重点控制环节，如招投标阶段、重大设计变更、重点隐蔽工程、材料设备采购等环节，进行不定期地跟踪审计；对政府要求高、时间紧、投资额较大的项目，审计机关派出审计组进驻项目现场，与项目建设同步进行驻场跟踪审计。

3.增强审计的服务性。寓监督于服务之中，既要当好政府资金的“卫士”，又要当好决策者、管理者的“谋士”，确保在项目基本建设程序、被审计单位内控制度、征地拆迁情况、招标投标和合同履行情况、材料与设备采购情况、设计变更情况、工程结算等跟踪审计的质量和效果。

4.整合资源，不断完善跟踪审计工作机制。整合审计资源，采用整合内审机构、社会中介机构、审计机关力量，构筑跟踪审计“三道防线”的做法。在工作方式上，审计机关采用聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计组，或委托具有法定资格的社会中介机构协助审计，并加强对聘请人员和受托机构审计质量和廉政建设的监督管理。审计机关对审计结果的真实性、合法性负责。

5.完善跟踪审计制度和程序，把握关键控制点，主动规避审计风险。

(二)评价

工程建设项目跟踪审计评价指标应从三方面来探索：

1.经济效益。一是直接经济效益。审计人员对工程预算、工程标底、合同洽谈、工程变更及签证、设备材料采购、索赔审核、工程竣工结算等送审资料通过跟踪审计直接审减的效益。二是间接经济效益。审计人员通过审计监督、造价控制建议而获得效益，主要表现在可行性研究、设计方案经济比较选择、招标文件、

工程量清单、投标报价、评标办法选用和拦标价制订、合同进度款、设备材料询价、索赔化解等技术经济活动的控制措施、审计合理化管理建议取得的，而且要通过一定方法分析、比较和计算来体现的经济效益。

2.社会效益。通过跟踪审计，促使有关单位自觉地执行国家政策、法规，使整个工程实施处于受控状态，改变了过去建设、监理、审计、施工相互脱节，管理比较混乱现象，同时对廉政建设、建筑市场规范、构建和谐社会都将生产积极作用。

3.环境效益。在跟踪审计过程中，审计人员通过实地观察、面谈、问卷调查、调查表，还包括统计抽样、案例研究、研讨会等其他方法，对周边环境的影响进行审查。具体评价指标体系包括人体健康、工业、农业、林业、渔业、牧业、交通运输业、旅游业、房地产业、教育与科研等多方面体现的环境效益。

四、对建设项目进行跟踪审计的迫切性

随着我国综合国力的增强，在国家投资的基本建设项目中，一些“巨无霸”型国家重点基本建设项目不断上马，如：三峡工程总投资约1800亿元；南水北调工程总投资可能超过5000亿元；西气东输二线管道工程项目总投资约为1435亿元。这些项目假如不能顺利建成并发挥预期作用，将造成国家资源的巨大浪费和生态环境的严重破坏，影响国计民生。为了降低国家重点基本建设项目投资风险，保证它们的投资效益，避免出现“工期无穷期，投资无底洞”的情况，传统的投资审计已经很难达到预期目标，迫切需要建立全过程跟踪审计监视机制。传统的投资审计重心停留在正当合规性方面，尽管取得了一定的成就，但审计价值并没有得到充分实现，很难进行事先的预防和控制。也正是基于此，审计署在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中旗帜鲜明地提出，对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。政府重点建设项目跟踪审计是适应我国经济发展和基本建设规模增大的背景下而采用的新型审计模式，也是审计理论的发展和创新。但是不可回避地是，在跟踪审计开展过程中还面临着一些题目。由于跟踪审计实践和跟踪审计的相关理论研究都还处在起步阶段，对跟踪审计的概念、审计内容和重点，审计程序和方法等还没有明确，对跟踪审计的顺利实施和作用的有效发挥造成一定的影响。鉴于此，本文着重研究了跟踪审计的概念和特

点、审计阶段划分及各阶段审计重点，以及跟踪审计在法规体系、程序和方法等

还需进一步完善之处。

五、小结

目前，政府投资的重点基本建设项目迫切需要跟踪审计，审计署也已经安排

了西气东输、京沪高铁等几个跟踪审计项目，在实践中对跟踪审计的实施进行探索。但总的说来，《审计法》和《审计准则》中规定的跟踪审计的内容和范围，

不能充分发挥跟踪审计的作用，也达不到理论界和民众对跟踪审计的预期。另外，建设项目跟踪审计的程序和方法，还需要在实践中不断探索。随着我国综合国力

的增强，基本建设项目规模越来越大，跟踪审计在国家基本建设项目中将发挥着

越来越重要的作用，通过对工程项目事前和事中的监视和控制，实现纠错和预防

的效果，达到规范工程建设投资的行为，有效控制和防范政府投资项目的风险，保证政府投资的效益，实现政府投资项目的预期目标。随着跟踪审计理论和相关

制度的完善，政府重点建设项目跟踪审计必将为我国基本建设的健康发展发挥重

要作用。

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