俄罗斯联邦安全会议的历史演进及对中国的启示

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胡 昊

【内容提要】当前，国际局势发生着复杂而深刻的变化，国内安全与国际安全、传统安全与非传统安全问题相互交织、难解难分，世界各国都在采取各种措施应对国际安全局势的变化。俄罗斯的安全会议诞生于苏联解体前夕，作为苏联的继承国，俄罗斯接掌安全会议后，随着国内外局势的变化不断完善该机构的工作和决策机制。俄罗斯总统作为安全会议主席领导安全会议机构，协同国家各个关键参与部门，在事涉国家安全的内政外交方面，尤其在打击车臣恐怖势力方面，做出许多具有重要意义的决策，保证了俄罗斯国家经济发展、社会稳定和领土完整。俄罗斯安全会议还就经济、军事、人口、能源、生态、信息、科技等许多事关国家安全的重要领域出台了一系列战略构想。在国际关系领域，俄罗斯安全会议除出台对外政策构想、对独联体国家发展关系的方针政策外，还在2014年乌克兰危机的关键时刻，及时做出重要决策，有力地保障了俄罗斯的利益与国家安全。俄罗斯作为中国的重要邻国和全面战略协作伙伴，与中国面临着相似的内外安全问题，其设立安全会议的经验及具体运行机制等均对中国新设立的国家安全委员会具有重要的参考意义，值得中国认真研究、学习和借鉴。

【关键词】俄罗斯安全会议；乌克兰危机；安全委员会

【作者简介】胡昊，中共中央对外联络部当代世界研究中心副主任，当代世界研究中心理事会秘书长，研究员（北京邮编：100860）。

【中图分类号】D815.5【文献标识码】A【文章编号】2095-574X（2014）05-0003-13

* 感谢《国际安全研究》杂志匿名评审专家对本文提出的修改意见和建议，文中疏漏由作者自负。本文写作过程中，得到时在当代世界研究中心借调工作的云南财经大学李鼎鑫副教授的大力支持，在此谨致谢意。

俄罗斯联邦安全会议的历史演进及对中国的启示

当前，国际局势发生着复杂而深刻的变化，国内安全与国际安全、传统安全与非传统安全问题相互交织、难解难分。面对纷繁多变的国际安全局势，各国都采取各种措施，加强本国的安全。其中一个重要的举措就是建立国家最高安全机构，汇集各方面智慧做出关键决策和安全领域的顶层设计。俄罗斯作为中国周边的重要国家，与中国面临着相似的内外安全问题，其建立联邦安全会议的经验及运行机制等，对中国新设立的国家安全委员会具有重要的参考意义。

一 俄罗斯安全会议的历史演变

俄罗斯是一个非常注重自身安全的国家，其领土不断扩大的历史，就是追求以空间换国家安全的过程。在此过程中，它形成了独特的战略性安全文化，其中设立联邦安全会议就是这种文化的具体体现。苏联时期，建立了世界赫赫有名的国家安全委员会（克格勃），但它是间谍情报机构，与安全会议有本质上的不同。俄罗斯安全会议的前身是苏联的安全会议，后者是在苏联发生体制变化、设立总统职务以后，根据1990年12月26日通过的《关于因完善国家管理体制修改和补充苏联宪法（根本法）的法律》参考美国模式而成立的。作为苏联的加盟共和国之一，俄罗斯苏维埃联邦社会主义加盟共和国随之按照苏共中央的规制，在1991年4月24日通过的《俄罗斯联邦总统法》中，规定设置安全会议，俄罗斯联邦总统为安全会议领导人。同年5月24日，俄罗斯联邦《宪法修改和补充法》中确定了安全会议的法律地位、机构和运行规则。

苏联解体后，1992年3月5日，俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦安全法》，其中规定，安全会议作为一个宪法性机构存在。1993年通过的《俄罗斯宪法》中第83条专门规定，组成安全会议是总统的权利，由总统亲自掌管，即俄罗斯联邦总统为安全会议主席。安全会议成为与联邦政府、中央银行、联邦法院、检察院、总统办公厅和武装力量司令部并列的七大机构之一。它在俄罗斯国家政治生活和有关战略问题决策方面发挥着关键作用，成为实施国家长期发展战略、保证国家利益的重要工具。①

俄罗斯联邦安全会议的首任秘书是斯科科夫。此人曾在帮助叶利钦挫败1991年8月国家紧急状态委员会“政变”中发挥了重要作用，因而得到叶利钦的青睐，用叶利钦的话来讲，斯科科夫“作为我的代理人”，与时任苏联空降兵司令的格拉乔夫、掌握内卫部队的苏联内务部第一副部长、苏联英雄格罗莫夫将军保持着“非

①参见俄罗斯安全会议网站相关内容：https://www.sodocs.net/doc/cf11762748.html,.ru/documents/11/15.html。

2014 年第5 期

① [俄] 鲍里斯·叶利钦：《总统笔记》，李垂发译，北京：东方出版社 1995年版，第242页。② [俄] 鲍里斯·叶利钦：《总统笔记》，第271页。

③ [俄] 鲍里斯·叶利钦：《午夜日记——叶利钦自传》，曹缦西、张俊翔译，南京：译林出版社2001年版，第75-78页。

正式的联系”，为叶利钦掌权立下汗马功劳，得到叶利钦的重用。斯科科夫将安全会议视为总统的“影子内阁”而位高权重。①1992年12月10日，在俄罗斯联邦人民代表大会上，当讨论到新总理人选问题时，斯科科夫在当时叶利钦提出的5人名单中，获得637票，位居第一，比第二名切尔诺梅尔金还多16票。但是叶利钦还是选择了切尔诺梅尔金担任政府总理，斯科科夫“内心深处十分委屈”，② 最终选择与叶利钦分道扬镳。

曾任苏联空军元帅、苏联最后一任国防部长沙波什尼科夫接任安全会议秘书一职，他在苏联解体前就向叶利钦表达了忠诚，在被任命为安全会议秘书前，沙波什尼科夫就是独联体联合武装力量总司令。不久，沙波什尼科夫就被文职人员洛博夫所替代。后者是叶利钦在斯维尔德洛夫斯克（叶卡捷琳堡）工作时期的好友。洛博夫任职期间，继续加强安全会议的职能，成立了一系列委员会，其中包括国防安全委员会。此外还继续参与国家经济政策的制定，甚至提出了关于国家在经济中应该发挥更加积极作用、私有化进程放缓的建议。

1994年1月，叶利钦设置了总统国家安全事务助理这一职位，由总统法律事务助理巴图林担任，显然，这个职务是叶利钦对西方实行“一边倒”对外政策的产物，是模仿美国而设，主要职能是就有关国家安全的重大问题向总统提出建议。1994年3月，叶利钦下令成立了军队高级职务和衔级委员会，委员会主任由总统国家安全事务助理兼任。该委员会的首要任务是保障总统的干部政策在国防、安全和执法机关得到切实履行。

1996年3月，俄罗斯进行了总统选举。在所有候选人中，叶利钦尽管得票排名第一，但是没有取胜。为了在第二轮选举中战胜排名第二的俄共主席久加诺夫，叶利钦不得不与名列第三的曾任俄罗斯第14军军长的列别德结盟，1996年6月，任命他为国家安全会议秘书、总统国家安全助理及俄总统驻车臣的全权代表，从而帮助叶利钦再次当选俄罗斯总统。

列别德出任上述新职后，俄罗斯与车臣当局签订了《哈萨维尤尔特协定》，等于事实上承认了车臣独立地位的合法性，引起俄军界和民众的强烈不满，而且列别德利用可以任命军队干部的特权，撤销了一些将军的职务，并安插自己的亲信，造成军队高层不和。他还与俄内务部长库利科夫吵得不可开交，在外交上也频频表态，给俄外交造成被动，让叶利钦忍无可忍。1996年10月，叶利钦指责列别德“犯了一系列不能容忍的错误，采取了一系列未同总统协商的行动”，③ 其职务被解除，

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总统国家安全事务助理一职被废除。叶利钦颁布总统令，宣布成立俄罗斯联邦国防会议，主要工作集中于国防问题。国防会议可由政府总理召集并主持。国防会议的成员也与安全会议有很大不同。军队系统的成员除了国防部长外，还有其他两位第一副手，即国防部第一副部长兼常务秘书和国防部第一副部长兼武装力量总参谋长。1997年秋，随着直属总统的国家军事检察署的成立，国防会议也被改组。当时还设立了一个新职务：国防会议秘书——国家军事总检察长。国防会议办公机构和国家军事检察署的机构都归这一新任领导人领导。

随着俄罗斯国内安全稳定任务的尖锐化和北约东扩步伐的加快，1997年12月出台的《俄罗斯联邦国家安全构想》指出，“一些大国及其联盟在与俄罗斯领土毗邻地区保持或建立强大的军事集团也构成了潜在的军事威胁，北约可能的东扩及其主导欧洲军事政治力量的演变，欧洲大陆面临重新分裂的威胁，在欧洲保持着机动突击群的情况下，这一威胁尤其危险。”①为了应对这种局面，确保俄罗斯国内稳定和“大国地位”以及推进全方位的“多极化”外交战略，需要对安全形势做出新的评估，对叠床架屋的安全机构进行整合。1998年3月，叶利钦下令，国家军事检察署和国防会议合并到安全会议，其相应的机构也转归安全会议秘书领导，这样，安全会议在俄罗斯国家安全体制中的总体协调地位基本确立，其基本职能、任务及工作重点随着时代的发展而有所变化和调整，但最高安全协调机构的地位不断得到巩固。迄今为止，包括1999年3-8月任安全会议秘书的普京在内，先后共有13人出任俄罗斯安全会议秘书。2010年12月28日，时任俄罗斯总统梅德韦杰夫颁布了新的《俄罗斯联邦安全法》，宣布废止1992年3月通过的《俄罗斯联邦安全法》以及围绕该法所做的一系列修改和补充，并于2011年公布了新修订的条例，意味着俄罗斯安全会议与时俱进，及时调整了工作日程。

二 俄罗斯安全会议的任务、职能、构成与运作机制

根据1992年的《俄罗斯联邦安全法》规定，联邦安全会议的主要任务是：确定公民、社会和国家的重大利益，并判明这一利益面临的内外威胁；制定国家安全战略的基本方针，组织拟定保障其落实的联邦计划；为总统就保障公民、社会和国家安全方面的内外政策提供建议；拟定在发生紧急情况时的应对措施。

2010年的《俄罗斯联邦安全法》对安全会议的任务和职能做了修改，与上述内容相比，不难看出其任务和职能显得更加宏观和具有战略性。该法第三章第13条规定，安全会议依然是宪法性咨询机构，为总统准备安全保障、国防组织、军

①转引自姜振军：《俄罗斯国家安全问题研究》，北京：社会科学文献出版社2009年版，第22页。

2014 年第5 期事建设、国防生产、俄罗斯与外国进行军事技术合作以及其他与捍卫宪法制度、主权、独立和领土完整、在保障安全领域国际合作等问题有关的决议。安全会议由总统组建和领导，安全会议的条例由总统批准。第14条则规定了安全会议的主要任务，包括：为总统实施在安全领域的政策提供条件；形成国家在安全保障领域的政策，并保障其实施；预测、发现、分析和评估安全威胁、军事危险和军事威胁，制订消除这些威胁的措施；为总统就预防和消除紧急状态及其后果所采取的措施提出对策、为保障安全所采取的专门紧急措施、实行或延长或取消紧急状态、在保障安全领域实施总统所通过的决定时，协调俄罗斯联邦执行机构和地方主体执行机构的活动。

（1）审议保障安全、国防组织、军事建设、国防生产、安全会议的主要职能是：

俄罗斯与外国的军事技术合作、与捍卫宪法制度、主权、独立和领土完整以及在保障安全领域进行的国际合作有关的问题。（2）对实施国家在保障安全领域的政策的主要方面、国内的社会政治和经济局势以及公民遵守权利与自由的有关信息进行分析。（3）起草和修订俄罗斯国家安全战略、其他概念性和学说性文件以及保障国家安全的规范和指标。（4）在安全保障领域进行战略规划。（5）审议属于安全会议权限内的俄罗斯的法案和法规草案。（6）为总统准备在安全领域保障安全和监督联邦执行权力机构活动的法规草案。（7）起草在保障安全和实施其执行方面进行监督的纲要。（8）就属于安全会议权限内的问题进行科学研究。还有总统根据俄罗斯法律委托安全会议的其他任务和职能。①

在2011年5月通过的《俄罗斯联邦安全会议条例》中，对上述八个职能做了进一步的细化规定。安全会议的基本职能是：（1）审议俄罗斯联邦在保障个人、社会和国家安全方面的国内、外交和军事政策问题；讨论国家国防能力、军事技术合作问题；决定国家安全、经济安全、社会安全、国防安全、生态安全和其他安全的战略问题；预测紧急状态、采取预防和消除紧急状态后果的措施。（2）准备总统有关保障个人、社会和国家安全等领域的内政、外交和军事政策以及有关保障国防能力、开展军事技术合作、实施经济制裁、促进信息发展、制订保障俄罗斯联邦独立和国家完整的战略举措等方面的决定。（3）审议有关保障国防能力、开展军事技术合作、实施经济制裁、促进信息发展、制订保障俄罗斯联邦独立和国家完整的战略举措等方面的法案。（4）评估安全主体面临的内外威胁并阐明其根源，组织和协调内政、外交和军事政策、军事技术合作和俄罗斯联邦信息安全战略的制订。（5）对联邦执行权力机关和联邦主体执行权力机关在实施内政、外交和军事政策、军事技术合作以及俄罗斯联邦信息安全战略方面的执行情况进行

①见俄罗斯安全会议网站：《俄罗斯联邦安全法》，https://www.sodocs.net/doc/cf11762748.html,.ru/documents/1/111.html。

俄罗斯联邦安全会议的历史演进及对中国的启示

监督。（6）审议建立、监督和维持保障安全的力量和手段的准备情况及其活动问题。（7）审议和评估俄罗斯联邦安全状况的情报以及安全威胁的情报。（8）搜集、分析和加工有关俄罗斯联邦安全保障体系职能化信息，提出完善这一系统的建议、组织制订保障俄罗斯联邦安全的联邦纲要并评估其效果。（9）组织有关安全保障问题的科研工作。（10）根据俄罗斯联邦法律和联邦总统的命令执行保障个人、社会和国家安全领域其他方面的任务。①

俄罗斯联邦安全会议设常务委员和普通委员，常务委员和普通委员的任命，由总统根据规定决定。2012年5月25日，普京颁布第715号总统令，规定俄罗斯联邦安全会议由主席、常务委员和委员组成。其中俄罗斯联邦安全会议主席1名，常务委员12名，委员18名。自然，俄罗斯联邦安全会议主席是普京总统，常务委员包括：总理梅德韦杰夫、议会上院主席马特维延科、议会下院（杜马）主席纳雷什金、总统办公厅主任伊万诺夫、安全会议秘书帕特鲁舍夫、内务部部长科洛科里采夫、外交部部长拉夫罗夫、国防部部长绍伊古、安全局局长博尔特尼科夫、对外情报局局长弗拉德科夫、安全会议副秘书努尔加利耶夫，还有前任国家杜马主席格雷兹洛夫。安全会议的普通委员通常包括政府相关组成部的部长、科学院院长、联邦政府通信与信息署署长（2003年3月根据普京总统的命令该机构被撤销）。1999年安全会议还吸收了联邦会议的两院主席，后来还包括联邦武装力量总参谋长。在设立总统驻联邦区全权代表后，7名总统全权代表也进入了安全会议，从而使其委员人数超过了30名。

根据《俄罗斯联邦安全会议条例》的规定，安全会议的主要工作形式是举行各种层次的会议，包括安全会议例会、专项会议、战略规划会议、工作会议以及其工作机构的跨部门委员会和科学委员会的会议等。根据总统批准的计划，安全会议一般每季度召开一次。如果需要，还可以举行非常会议。安全会议的决议在会议上由常务委员以简单多数票通过，并在总统签署后生效。安全会议的决议以总统令的形式发布，普通决议以纪要形式发布。

为讨论国家安全保障方面的专项问题，安全会议常务会议一般每周召开一次会议。安全会议主席根据安全会议秘书的建议确定会议议程和审议问题的次序。根据2010年版的《俄罗斯联邦安全法》第15条规定，安全会议常务委员有决策权且各常务委员在做决策时权利平等，而安全会议的普通委员则只参与讨论，仅有建议权。常务委员会一般在位于莫斯科近郊的新奥加廖沃总统官邸举行，临时或紧急会议也会在克里姆林宫召开。实际上俄罗斯联邦安全会议依然是俄罗斯国

①俄罗斯安全会议网站：《俄罗斯安全会议条例》，https://www.sodocs.net/doc/cf11762748.html,.ru/documents/1/111.html。

2014 年第5 期

① [俄] 安·阿·科科申：《战略领导论》，杨晖总译审，北京：军事科学出版社2005年版，第278页。

② 见俄罗斯安全会议网：https://www.sodocs.net/doc/cf11762748.html,.ru/documents/7/41.html 。

家安全事务的决策核心，它负责从情报汇总分析、决策草案酝酿到最终采取决策等决策流程的核心环节。安全会议的常委会是有关国家安全领域战略的决策机构，有人甚至认为它起着类似苏联时期苏共中央政治局的作用。①

安全会议下设办公厅，由安全会议秘书领导。办公厅除负责安全会议的日常运作外，还向俄罗斯总统和安全会议就捍卫国家安全、防止内外威胁等重大问题提供信息分析资料、制定俄罗斯发展战略规划以及对俄罗斯联邦和地方执行机构对安全会议决议的执行情况进行监督等。安全会议秘书由总统任命并直接向总统负责，该会议的其他人员由秘书向总统提出推荐人选，由总统决定名单并任命。俄联邦安全会议现任领导有9名，包括1名安全会议秘书、1名安全会议第一副秘书、4名安全会议副秘书、3名安全会议助理秘书。

从俄罗斯联邦安全会议成立至今20多年间，常设部门建制几经变化，最多时达到12个。普京总统第二任期开始以来，经过精简整合，目前常设的跨部门委员会有7个，分别是：俄联邦安全会议战略规划问题跨部门委员会、俄联邦安全会议独联体问题跨部门委员会、俄联邦安全会议经济和社会领域跨部门委员会、俄联邦安全会议生态安全跨部门委员会、俄联邦安全会议军事安全跨部门委员会、俄联邦安全会议公共安全跨部门委员会、俄联邦安全会议信息安全跨部门委员会。跨部门委员会根据职能或地区原则组建，有常设的，也有临时的，其工作条例由安全会议秘书提交总统批准实施。② 根据参与安全会议的联邦执行机构领导人的推荐，跨部门委员会的人员由安全会议秘书批准，其负责人成为相应的跨部门委员会主席。各跨部门委员会为保障国家安全和履行安全会议的决议，向安全会议提出内外政策主要方面的对策和建议。安全会议秘书批准的跨部门委员会决议发往相应的单位和机构进行审议，审议结果以及有必要采取的措施再反馈回到安全会议。

在俄联邦安全会议的建制中，还包括俄联邦安全会议科学委员会（根据1993年11月1日总统令成立），其人员与工作条例于1994年1月31日由总统批准实施。该机构的主要工作是为俄联邦安全会议、内设业务部门和办公厅开展工作提供科学方法和调查分析支撑。科学委员会成员主要来自俄罗斯科学院、国家级的其他专业科学院的代表、学术机构的负责人以及知名学者。科学委员会的组织技术工作和文献工作由安全会议办公厅保障，信息咨询工作依赖联邦国家权力机关和单位及安全会议，这些单位的负责人进入科学委员会。科学委员会主要就保障国家安全问题的法规性、概念性等和其他文件做出评估，对国家安全状况及其威胁因

俄罗斯联邦安全会议的历史演进及对中国的启示

素进行评审，为安全会议及其工作机构召开的会议准备分析和预测性资料，对国家解决这些问题的方案进行论证。科学委员会的报告和建议带有咨询性质，供安全会议及其办公厅做工作参考，报告发送给有关国家权力机关和地方机构。科学委员会下设处室，主要关注战略规划、国际安全、独联体、国防工业与科学技术安全、经济与社会安全、军事安全、信息安全、消除国家安全的国内紧迫问题等。目前该科学委员会重点关注的问题是保障俄罗斯国家安全的构想性问题，最主要的任务是从方法论角度对俄罗斯发展战略进行论证和完善，对面临的新威胁和新挑战做出科学评估。

三 俄罗斯安全会议在乌克兰危机中的核心作用

安全会议自成立以来，审议的问题几乎包括了涉及国家安全保障的所有重大领域，其主要业务分为国内和国外两大部分。国内的问题主要是战略性和长远性的，包括从人口、经济、能源、军事、信息、远东和西伯利亚开发到打击车臣恐怖主义等问题。其中反对分裂、打击恐怖主义是安全会议的优先任务之一。安全会议在1994年、1999年两次车臣反恐战争及重建过程中发挥了非常重要的作用。特别是1999年8月普京出任俄罗斯总理、打响第二次车臣反恐战争后，每周六都要召开安全会议扩大会，与强力部门负责人讨论局势。①安全、反恐等涉及车臣及北高加索地区的问题目前依然是安全会议经常讨论的一个主要问题，致力于继续打击恐怖主义，提高当地的社会经济发展水平。由于该机构的持续关注和采取的措施，车臣成为俄罗斯联邦正常的组成主体。②

在国际领域，除就世界各地区涉及俄罗斯安全利益的危机局势、俄罗斯与北约的关系、大规模杀伤性武器及其运输等问题提出解决办法外，俄罗斯安全会议最优先关注的是独联体地区，它设有独联体问题跨部门委员会，制定俄罗斯对独联体国家的双边和多边对外政策，其中对集体安全条约组织、欧亚经济共同体、阿布哈兹、南奥赛梯、德涅斯特河左岸及纳戈尔纳卡拉巴赫问题予以重大关注。所以，乌克兰问题自然是安全会议近期的工作重点。据公开报道统计，乌克兰危机从2013年11月21日爆发到2014年4月22日的5个月时间里，俄联邦安全会议共召开了12次常务委员会议和1次扩大会议，其中10次涉及乌克兰危机问题。

乌克兰危机爆发后一个月，2013年12月27日，俄联邦安全会议召开常务委员会议，在公开层面对乌克兰危机做出反应。2014年1月，召开了2次安全会议

① [俄] 鲍里斯·叶利钦：《午夜日记——叶利钦自传》，第384页。

②见俄罗斯安全会议网：https://www.sodocs.net/doc/cf11762748.html,.ru/documents/1/111.html。

2014 年第5 期

① 《英媒揭秘普京“吞并”克里米亚决策内幕》，新华网：https://www.sodocs.net/doc/cf11762748.html,/mil/2014-03/24/c_126304898.htm 。

常委会。从会议频率和讨论议题上看，对乌克兰问题的关注并未脱离日常节奏，这一阶段关注重点是冬奥会议题。2014年2月中旬以前，俄联邦安全会议公开的关注点依然是索契冬奥会、叙利亚问题以及其他国内议程。2月21日，乌克兰亚努科维奇政府与反对派签署“2·21”协议当天，俄联邦安全会议就召开常务委员会，紧急商议乌克兰局势。4天后（2月25日）再次在克里姆林宫紧急召开联邦安全会议常务委员会，商议“2·21”协议未得到执行的情况下乌克兰南部克里米亚局势恶化的应对措施。

2014年3月，俄联邦安全会议召开了4次常务委员会议，研究乌克兰危机和克里米亚“脱乌入俄”相关问题。其中3月6日和21日的会议分别讨论了由联邦委员会授权出兵乌克兰和收编克里米亚乌克兰军队等问题。尽管媒体没有对这些会议讨论的详细内容做更多的披露，但是如果我们从俄罗斯当局对乌克兰采取的行动判断，还是可以找到一些蛛丝马迹。俄罗斯上院发布决议，授权普京总统在处理乌克兰危机的必要时可以使用武力。乌克兰的克里米亚地区出现了所谓的蒙面“小绿人”占据关键部门。这些行动表明，俄罗斯总统、各强力部门以及立法机关根据各自分工、相互协调和配合，在共同应对危机方面有着高度共识。2014年4月，分别在11日、18日和22日召开了2次安全会议常务委员会议和1次安全会议扩大会议，其中前两次常委会涉及了乌克兰问题，最后一次扩大会议只讨论了北极问题，对乌克兰的关注度逐渐回落到正常节奏。这意味着，俄罗斯对外战略决策层认为，已经对乌克兰局势取得主导权。

在上述有关乌克兰变局的12次安全会议常务委员会议中，外界感到扑朔迷离的是2014年2月25日的会议。当天，普京总统从索契返回莫斯科，在克里姆林宫召集了联邦安全会议常委会，而不是在通常的会议地点——新奥加廖沃总统官邸。英国媒体《每日电讯报》3月20日和美国《纽约时报》在报道中隐匿了消息来源称，“克里姆林宫的观察人士认为，普京2月25日或26日晚召开过一次高层秘密会议——就连他的外长谢尔盖·拉夫罗夫都未能与会，会议旨在制订他的计划。在那次会议上，普京、总统办公厅主任谢尔盖·伊万诺夫、安全会议秘书尼古拉·帕特鲁舍夫和联邦安全局局长亚历山大·博尔特尼科夫一致同意，要恢复俄罗斯对克里米亚的控制权。据认为，上述三人是普京的‘战时内阁’成员。20世纪70和80年代，他们与普京都曾在普京家乡圣彼得堡担任过克格勃驻点特工”。①

然而，出手干预克里米亚局势的决定的确是在比安全会议常务委员会更小的范围内做出的。2014年2月25日，普京总统主持召开的俄国家安全会议常委会上

俄罗斯联邦安全会议的历史演进及对中国的启示

共有7位常委出席，分别是总统办公厅主任伊万诺夫、联邦委员会主席马特维延科、安全会议秘书帕特鲁舍夫、内务部部长科洛科里采夫、外交部部长拉夫罗夫、对外情报局局长弗拉德科夫、安全局局长博尔特尼科夫。此7人当中，有克格勃背景和来自普京家乡圣彼得堡的人均占到半数以上，他们无疑得到普京的信任。其他3人，内务部长科洛科里采夫、外交部长拉夫罗夫和对外情报局局长弗拉德科夫也都是对普京忠心耿耿的干将。因此有理由认为，在涉及对外非军事安全战略行动决策中，上述7人可能是普京做出重大决定的“核心成员”。

综上所述，俄罗斯国家安全会议成立的初衷是稳定国内局势，保证苏联解体后国家动荡时期新独立的俄罗斯联邦最低水平的整体国家安全稳定，尤其是致力于最大限度地防止其外部环境恶化。但随着普京上台后俄罗斯国力的持续恢复，该机构的职能和关注点已经进一步扩大。同时，安全会议组成人员（常务委员和委员）及秘书处领导（秘书、副秘书和助理秘书）的任命大权均由普京总统直接掌握，凸显了安全会议在俄罗斯联邦国家治理体系中的核心地位。从2014年的乌克兰危机来看，俄联邦安全会议主导了对乌行动战略层面的决策和战术层面的具体安排。

四 俄罗斯安全会议运作对中国的启示

从俄罗斯安全会议设置20多年来的变迁我们可以看出，该机构的职能、运作是不断变化的，而且随着任务的增加而逐渐完善，它对中国国家安全委员会运作也有重大的启示。

第一，在复杂多变的国内外安全局势下，国家安全委员会加强各个部门的协调具有重要意义。

上面笔者提到，俄罗斯联邦安全会议是戈尔巴乔夫推行“改革与新思维”时期设立的，成立以后，由于安全会议涉及工作范围广，权力各方经常明争暗斗，相互掣肘，严重影响了工作效率和决策。①所以，安全会议成立以后一直不断调适，拆撤冗余的机构，增加需要的职能，逐步完善，直到成为一个比较成熟和具有权威性的顶层协调和决策机构。

在当今国家安全这个概念的内涵更加丰富、外延更加广泛的时代，在中国，涉及相关领域和具体事务的管理工作，远非外交、国防、安全等几个部门能够应对，而是需要政府多个职能部门、各种社会组织乃至全体国民合力协同解决。伴随着

① [俄] 安·阿·科科申：《战略领导论》，第278页。

2014 年第5 期

① 胡昊、王栋：《如何看待设立国家安全委员会》，载《瞭望周刊》，2013年第46期，第30页。

高新技术的发展，国家安全问题呈现与之前不一样的局面，应对国家安全挑战和处理国家安全问题难度更大。因此，原有的按照自身职能“各扫门前雪”条块分割的政府机构设置在应对一些新情况、新问题时就显得力不从心，安全事务体系和机制越来越不能适应新形势的需要。现有的中央外事、国家安全、反恐怖等机构在应对涉及国家安全的问题上仍然存在局限性，所能够调动的资源、力量有限，全局性、综合性和多领域的应对手段相对不足。因此，如同俄罗斯联邦安全会议一样，中国国家安全委员会这个站位更高、跨部门、更具权威性的核心机构，应该协调、制定、监督实施综合性的国家安全战略，逐渐摆脱“内外有别”、“条块分割”的体制机制束缚，使各部门之间的沟通协调更加顺畅，多头管理、部门利益、部门局限性和权责不清等体制机制问题将被逐渐化解，更有效地整合各部门、各条块的力量，充分发挥合力，更好地树立国家安全一盘棋的意识，提升国家安全与外交决策的协调性和执行力。①

第二，国家安全委员会应该加强安全机构的协调和顶层设计，出台有关国家安全的重大战略规划。

俄罗斯安全会议成立以来，不断就涉及俄罗斯内政外交的重大安全问题提出自己的战略性观点，而且对这些战略随着内外情况的变化不断进行修改和完善。在国际安全领域，它出台了诸如《俄罗斯对外政策构想》、《俄罗斯联邦在不扩散大规模杀伤性武器及其运输领域的国家政策基础》、《俄罗斯与独联体成员国家的战略方针》、《俄罗斯与独联体国家成员国在新阶段发展关系基本方向》等文件。在国内政策领域，它通过了《俄罗斯人口情势发展构想》、《俄罗斯联邦食品安全构想》、《俄罗斯联邦国家安全构想》、《俄罗斯联邦军事学说》、《俄罗斯到2020年前海军学说》、《俄罗斯联邦信息安全学说》、《2020年前俄罗斯联邦能源战略》、《俄

罗斯国家经济安全战略》、《俄罗斯联邦生态学说》

、《2010年前及其后俄罗斯联邦科技发展政策原则》、《2020年前俄罗斯联邦交通战略》、《打击通过犯罪途径所获收入合法化（洗钱）和金融恐怖主义国家战略构想》等许多文件，成为指导俄罗斯各部门的重要工作方向，有的还成为国家立法机构创法的重要依据。

当前中国经济建设虽取得巨大成就，国际影响力不断提升，但中国内部安全与外部安全问题相互交织。从内部来看，中国正处于现代化进程中的矛盾多发期，在社会经济快速发展的同时，积累了大量的社会问题，因利益分配失衡导致的群体性事件频发，威胁社会稳定和国家安全。传统安全和非传统安全问题交织。而除军事安全等传统安全外，自然灾害、恐怖主义、邪教组织、网络信息安全、太空安全、粮食安全、水安全、经济安全、舆论安全、意识形态安全等多种多样非

俄罗斯联邦安全会议的历史演进及对中国的启示

传统安全问题日益凸显，这使得国家安全需要应对的威胁和挑战远远超出了过去的范围，应对难度加大。因此，作为一个高级别的权威领导机构，国家安全委员会应该聚焦高度战略性、全局性、长远性、综合性和紧迫性的重大安全问题，强调国家安全事务决策和实施的主动性、及时性和协调性，在最高决策层制订相应的战略规划，成为在中共中央领导下的国家安全事务决策、协调神经中枢，顶层设计涉及国家安全的各种战略问题，出台一些具有战略意义的指导性文件。

第三，国家安全委员会作为负责国家安全的主要决策机构，在面临重大战略性任务时，决策必须统一，反应迅速，执行有力。

俄罗斯联邦安全会议的工作范围相当宽泛，几乎涉及联邦法律和总统令规定的属于政府以及总统办公厅管辖范围内所有领域。它的实际权力处于不断变化之中，这主要取决于谁担任安全会议秘书。在谢尔盖·伊万诺夫担任安全会议秘书期间，由于他与普京总统的特殊关系，安全会议的影响达到了顶点。但更重要的是，无论内政外交，只要涉及国家安全问题，它都予以大力关注。车臣境内持续不断的恐怖主义和分裂主义活动一度非常猖獗，当时车臣问题曾作为安全会议最重要的议题之一，并围绕该问题进行了大量调研讨论和外交活动，为解决车臣问题提供了许多重要决策。①2014年乌克兰局势复杂严峻之时，俄罗斯安全会议多次召开常委会讨论，及时做出决断并雷厉风行地实施，抢占先机，打出一套让人眼花缭乱的“组合拳”，把克里米亚干净利落地纳入俄罗斯的怀抱，把策动乌克兰危机的美国等西方势力搞的措手不及，只能无可奈何，吞下苦果。

从中国的情况看，随着中国的国家力量不断上升，主要大国和周边国家对中国发展的戒备心理越来越强，美国利用“亚太再平衡”战略不断挑唆一些周边国家捣乱，试图干扰或遏制中国的发展，对中国国家安全构成外部挑战，稍有不慎，容易引起擦枪走火。随着中国现代化建设程度的不断提高，整个社会的一体化程度、关联度也随之提高，由于资讯的发达，个别偶然事件和突发事件处理不好就可能产生连锁反应，演变成体系性的问题。另一方面，现代化的生产和生活方式需要耗费大量的能源、资源，同时也对环境、生态构成较大影响，长期来看，能源问题、水资源问题、环境问题都是国家安全的长期潜在威胁。中国近期暴恐事件频发，造成重大人员伤亡，国内和国际影响极其恶劣。

恐怖主义的根源具有长期性，而恐怖主义的表象则具有突发性、不确定性。在恐怖主义袭击或者恐怖事件发生时，需要公安、武警部队、安全部门来处理、防范；但要铲除恐怖主义的根源，就远远不仅是这些部门的事情，需从经济、社

① [俄] 安·阿·科科申：《战略领导论》，第299页。

2014 年第5 期

① 胡昊、王栋：《如何看待设立国家安全委员会》，载《瞭望周刊》，2013年第46期，第31页。

会、文化教育、外交等多方面来协同应对。同时，恐怖主义活动又具有跨国性和国际性，仅仅依靠一国力量很难单独应对，这又需要外交渠道和国际合作。因此，针对恐怖主义这一国家安全的重要威胁，中国需要一个强有力的协调机构来调动各方面力量予以应对。在复杂多变的内外环境之下，必须要在危机真正到来之前就做好充分准备，包括在体制机制上的准备。突发事件和长期隐患交织。国家一方面要应对突发事件，另一方面又要关注长期威胁，这对国家的危机管理和风险应对能力提出了更高要求。这就需要新设立的国家安全委员会在危机出现之前，就对可能出现的隐患，或者重大的长期性威胁做出预判、研究并制定相应的应对策略或战略，并将战略细化为具体的政策措施，贯彻在各个相关职能部门的具体

工作当中。① 同时，

目前，中国与周边一些国家在领海、领土领域存在一系列争议，而且有的还相当尖锐，不排除个别国家铤而走险，对中国进行挑衅。在危机发生时，国家安全委员会应该发挥其在国家安全顶层核心决策机构的作用，立刻启动应急预案或者制定应对措施，迅速调动相关部门和各方资源来积极应对。

第四，从国家安全委员会具体运作方面来看，要保障国家安全战略的具体实施，需要调动各方面的人才参与。

新一届中共中央领导集体上任以来，就国家安全提出了许多新的重大判断和概念。习近平主席2014年4月15日在中央国家安全委员会首次会议上提出了“总体国家安全观”，他列举了包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全以及核安全的11个领域。5月21日，习近平主席又在亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上发表题为《积极树立亚洲安全观 共创安全合作新局面》的讲话，提出“共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全的亚洲安全观”，他呼吁与会亚洲国家领导人创新安全理念，搭建地区安全合作新架构，努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。深化上述安全观的内涵，把其细化为中国在安全领域的行动指南，需要集全党、全民精英和智库学者的智慧，需要学习外国类似机构的经验和长处，俄罗斯安全会议下设机构及其运作机制为我们提供了可资借鉴的经验。

【收稿日期：

2014-06-04】 【修回日期：

2014-06-20】 【

责任编辑：苏 娟】