独立学院发展的现状_问题与对策
第24卷 第3期2005年6月
理 工 高 教 研 究
Journal of Technology College Education
V ol.24 N o.3
June2005
独立学院发展的现状、问题与对策教育部教育发展与研究中心 范文曜 马陆亭
独立学院是我国利用现有优质高等教育资源和不断扩大新的高等教育资源的有效形式,是高等教育发展模式的一项创新。为了解情况、服务大局,根据教育部领导的意见,国家教育发展研究中心专题组于2004年下半年开展了“独立学院发展”项目调研。调研内容主要包括基本情况、办学特色、管理模式、机遇与挑战等。在调研期间,60多所独立学院分别撰写了自己的发展分析报告,并在2004年11月下旬召开了“独立学院发展研讨会”,有150所左右的独立学院董事长、学校校长、部分专家学者、全国人大和政府的行政管理人员参加了研讨会。
调研表明,独立学院的产生,对于有效调动社会各界的办学积极性,对于推动高等教育大众化的进程,发挥了积极的作用。尽管前进中不可避免地会遇到一些问题,但总的来说,独立学院占据了较高的发展起点,如果在政策引导和制度规范上进一步加强政府指导,在办学模式和教育教学上进一步形成学校特色,独立学院将可能成为我国高等教育发展的一支生力军。
一、独立学院产生的背景分析
独立学院发源于1993-1995年一些公立高等学校内部以民办机制运行的二级学院,形成规模于1999年高等学校的持续扩招,命名定位于2003年教育部发布《关于规范并加强普通高等学校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(以下简称“8号文件”)。回顾这几年的发展,独立学院的产生背景可以归纳为以下几个方面:
1.独立学院适应了计划经济向市场经济体制转轨的需要。20世纪90年代,我国的经济体制开始由计划经济向社会主义市场经济转轨。这种转轨对社会带来的影响是全面的和根本性的,在教育领域中民办教育、成本分担、经营管理、社会服务等理念探讨与实践探索不断增多;另一方面,教育由于其公益的地位和对民族发展、人才成长的特有作用,改革与发展的进程还呈现出与经济体制改革不完全相同的一些特征。教育是面向社会全体的事业并为社会的发展提供基础性的资源,需要保持公立教育的主导地位。可以看到,当今世界无论是资本主义国家还是社会主义国家,公立教育都占据教育的主导地位,但也都注重吸引各方面的力量推动教育的发展,许多国家也都积极鼓励民办(私立)教育和混合类型教育的发展。因此,在社会需求旺盛时期,在公立教育难以兼顾的领域和政府投入不足的领域,就有了包括公立高等学校举办独立学院在内的各种非公立教育产生和发展的基础。
2.独立学院满足了高等教育规模快速增长的需要。为保证教育教学质量,高等教育规模的扩展,首先是在公立高等学校“体制内”进行,即所谓的内涵式发展。民办高等教育在发展的初期,由于质量和规模的局限、社会观念的影响等,并没有太大的发展机会。公立高等教育在规模扩展过程中受办学条件、办学思想、经费投入和管理机制的制约,形成了既想保持“精英教育”的品牌和质量声誉、又想利用“大众教育”机会解决高等教育政府投入不足的矛盾。这样,在高等学校的持续扩招过程中,早期在部分公立高等学校出现的以民办机制运行的“二级学院”发展很快,并且重新出现了录取标准和学费“一校两制”的问题。
为了调整和规范这种发展趋势,形成更加公平的制度环境,教育部发布“8号文件”,提出了独立学院的基本概念、试办独立学院的若干原则、办学层次、基本性质、申请和审批、举办地点、办学条件和质量、专业设置、财产及其处置、领导关系,等等。根据这些要求,教育行政管理部门对独立学院进行了检查清理和重新审批的工作,分批批准建立了一批独立学院。由于种种原因,也有些公立高等学校以民办机制运行的“二级学院”没有进一步发展为独立学院,也有些省份对新增加一批高等学校有所保留、持慎重态度。目前,重新审批独立学院的工作仍在进行当中。
3.独立学院体现了高等教育大众化阶段的需要。实现现代化建设需要大批高素质的劳动者,1999年开始的高等教育扩招体现了这一历史发展趋势,必将对国家在2020年实现全面小康社会、进一步在建国100周年时进入中等发达国家行列奠定良好的人力资源基础。2004年普通高等教育招生420万(1998年是108万),高等教育规模达到2000万左右,毛入学率超过了19%。发达地区入学率普遍达到40%左右,录取率可以达到70-80%。青年有了更多接受高等教育、获取更高人生收益的机会。据有关教育经济学家的测算,教育投资的个人收
益率一般超过10%(高于银行利率),人均国民收入在1000美元左右的国家,这一比例大致在20%左右,而物质投资收益率大约平均在15%左右。目前就业市场情况也说明了这一现象,无论是从就业机会还是薪酬角度,许多地区研究生的就业机会好于本科生、本科生好于专科生。2004年,独立学院在校生规模接近40万人,其中大部分是按新机制运行后的新招学生。按照4年学制计算,预期规模将很快超过150万人,可以达到本科学生规模的30%左右。预计在今后的发展过程中,独立学院将为我国高等教育的发展发挥重要的作用。
4.独立学院适应了民办高等教育健康发展的需要。到2004年6月,全国民办高等教育机构共1104所(不包括独立学院),在普通高等学校1915所中民办高等学校有214所,独立学院233所,民办机制占23.4%,民办机制中民办高等学校和独立学院比例为1∶1.1。普通本科高等学校876所,其中民办本科9所,独立学院233所,民办机制占27.5%,主要是独立学院(1∶16)。民办高等教育在中国有着相当长的历史,现在处于重新发展时期,社会各方面非常看重其教育教学质量,眼光比较苛刻。如果不采取非常规措施,在公立教育的巨大优势面前,民办高等教育的发展会是比较缓慢,并且更多地处于较低层次。目前建立的233所独立学院,应该被视为国家批准建立了一批高起点、高水平的民办大学,它的投资由社会力量实现,它的质量由条件比较好的公立大学监控,它的教学和管理由一批经验丰富的教师和管理人员负责。如果发展得好,民办高等教育整体将有一个质的飞跃。
二、独立学院发展的特性与作用
独立学院首先是在自发和自主的基础上产生与发展起来的,有着强大的社会需求和自身发展动力,因此生命力很强。换一种角度思考,其之所以发展势头很猛、生命力很强,是因为它具有一些独特的东西,适应了时代的发展要求,而这种特质又是与高等教育大众化扩展模式及需求分不开的。
1.高等教育大众化中的扩展模式
(1)高等教育大众化进程一般都伴随着新的办学形式。从发达国家的高等教育发展史来看,随着经济的腾飞及高等教育的大众化、普及化,高等教育机构会出现多元化、分层化的趋势,高等学校一般都在传统大学之外派生出新的办学形式。美国是世界上第一个进入大众化和普及化高等教育阶段的国家,在经济发展和实现大众化的过程中,州立大学和社区学院等起到了重要的作用。二战后欧洲高等教育开始提速,英国在牛津、剑桥等著名古典大学、以及伴随着工业化而产生的城市大学基础上,发展起多科技术学院,1992年它们全部升格为大学。德国在大学体系之外又发展起了高等专业学院(F achho chschulen),注重培养实际应用型人才,目前它们已经占据了德国高等教育的半壁江山。二战后,日本私立高等教育的规模逐渐增大,拉动了高等教育入学率的提高,目前私立高等学校的学校数和学生数已分别占到整高等教育的四分之三左右。
目前,那些已经进入大众化或普及化高等教育阶段的发达国家,基本上都形成了一套由多样化的高等教育机构组成的高等教育体系,并有以下几个共同的趋势:第一,高等教育的教育教学制度及院校类型趋于多样化;第二,不同类型不同层次的高等学校具有不同的培养目标、模式与特色,各类学校之间呈现互补关系,彼此不可替代;第三,在保证高等院校的多样化和各自特色的前提下,尝试在各类院校之间建立沟通渠道。
(2)我国高等教育发展产生的新的办学形式。我国高等教育在其发展过程中,也同样在不断地产生着新的办学形式。比如民办高等教育机构,在2004年6月有纳入普通高等教育系列的大学214所,其他高等教育机构890所。职业技术学院, 2003年有高职(高专)院校908所,占普通高等学校总数的58. 5%。独立学院,如前所述,现有独立学院已有233所,它们都能颁发本科学历文凭。
2.独立学院所独具的发展优势
(1)在所有新的办学形式中条件得天独厚。尽管独立学院的发展前景目前尚不非常明朗,但它们无疑在现阶段占了公办和民办两种体制的好处。公办好处如利用母体学校的优势,有助于保证质量、吸引投资、提供师资和管理人员,这在学校开办的初期是非常必要的;民办好处如走的是体制创新的道路,在办学模式、专业设置、教师聘任等方面市场化程度更高,有助于学校的发展更贴近于社会因而也就更有生命力。特别是它直接颁发本科学历文凭,这是其它几种新的办学形式所不具有的,也是许多普通民办学校所渴望和羡慕的。
(2)填补着正在扩大的我国高等学校分类体系空挡。我国高等学校的本科教学质量在国际上是得到认可的,近十年来,随着一批本科院校纷纷向教学科研型或研究型大学迈进,一些专业性很强的原行业部委院校在体制改革中划归地方为主管理后向综合性迈进,教学型专门学院的特色在逐步丧失。同时,随着职业技术学院学制由三年向二年转变,“本科教学型、应用型”的高等学校分类体系空挡开始出现并不断加大。而绝大多数的独立学院定位于“应用型本科、教学型学院”的办学方向,会有较好的发展前景。
3.独立学院当前所发挥的作用。正是由于独立学院独特的地位和特性,提供了更多本科层次高等教育优质资源,成为民办高等教育的中坚力量,发挥了别的教育形式不可替代的重要作用:
(1)吸引了闲置的社会资金投资高等教育。部分从一、二产业退出的资金能够有效和稳定地进入教育领域,补充了政府公共财政的不足。目前我国一年的公共教育经费投入不到4000亿,高等教育公共投入不到1/4,233所本科层次的独立学院完全不占政府公共投入。
(2)提供了公办高等教育转型和管理机制创新的新鲜经验。从长远发展来看,目前我国所拥有的2000余所公立高等学校(含成人高校)全部维持公办可能没有必要。同时,可以提供大学内部管理体制改革的新鲜经验,比如教授治学,管理强校,绩效评价。实行董事会领导下的院长负责制,对经营管理的理念借鉴较多,可以按照最优化原则配置教师和其他教学资源。由于没有人员包袱,可以实现专兼职结合,社会化安置,以及资源优化配置,可能形成较高的组织效率。
(3)加强了教育与社会的联系。由于需要按照社会承受能力和培养成本收费,可以促进大学加强社会联系、提高办学效益。独立学院需要得到社会承认,必须面向社会需要灵活举办专业,可以提供适应社会需要的教育教学改革经验。
三、对独立学院发展现状的基本判断
到2004年8月,经教育部批准的独立学院已有233所,另有相当一批处于正在申报和准备申报之中。短短几年来,独立
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学院之所以有如此迅猛的发展,关键是其直面我国高等教育迅速扩张中的两大核心要素--质量与投入,因此有着强劲的生命力。通过调研,对目前独立学院发展状况的基本判断有:
1.基本符合教育部关于试办独立学院的形式要求。2003年6月,教育部召开普通高校以新的机制和模式试办独立学院网络视频工作会议,教育部周济部长在讲话中指出:在试办独立学院的工作中要坚持改革和创新。一是坚持体制创新。必须实行新的管理体制,必须实行新的办学模式,重点突出一个“独”字,即在办学和管理方面必须与校本部保持相对独立,必须坚持独立颁发学历证书;必须坚持应具有独立法人资格,能独立承担民事责任;必须要有独立的校园和基本办学设施,并实行独立财务核算。二是坚持机制创新。独立学院必须实行新的办学机制,即试办独立学院一律实行民办的机制。三是要高度重视质量。因为有审批要求,目前各独立学院在形式上均能满足这些要求。
2.得到了教育界内外的广泛支持。独立学院的发展普遍得到了大学、投资方和地方政府的支持。在普通高校扩招后学校内涵发展的潜力基本挖尽后,学校对发展独立学院普遍给予了极大的支持,如提供师资、教学条件、教学管理等质量保障方面的支持,更有许多学校原并无“二级学院”、只是在“8号文件”发布后才积极申报独立学院;许多投资方也看好独立学院发展的巨大潜力,分别投入上亿的资金,有些甚至不要短期回报;许多地方政府认识到独立学院的发展对提高本地高等教育入学率、优化社会经济发展环境等的巨大好处,也纷纷在土地使用、校园规划、资金贷款、人才引进等方面给以政策支持。同时,独立学院的产生,为广大百姓提供了更多的高等教育入学机会,符合人民群众的根本利益。
3.教学运行比较规范。由于独立学院的申请者是普通本科高校,它要对独立学院的教学和管理工作及专业设置工作负责,负责保证办学质量。因此,各校受自身办学传统影响和对独立学院责任的限定,普遍重视教学质量,也为保证办学质量提供了应有的办学条件支持。从各独立学院反馈回来的材料看,教学运行比较规范,一般都有着“建立教学质量监控体系”、“成立教学工作指导委员会”、“坚持教学质量第一”等保证办学质量的具体措施。
4.管理模式比较规范。独立学院基本上都实行着董事会领导下的院长负责制。董事长多数由投资方担任,申请独立学院的普通高校(母体学校)一般派人担任着副董事长职务,当然也有少量相反。独立学院院长基本由母体校推荐,董事会任命。合作双方签定了严格的合作协议,独立学院有着自己的办学章程和符合国家财经制度的财务制度,实行“统一领导,集中管理”的财务体制。
5.注重教育与社会的结合。独立学院因为按民办机制运营,因此非常注重与市场、社会的结合。学院的专业设置一般都是在充分的市场调查基础上、结合母体校的专业特长进行的。如辽宁有学院根据振兴老工业基地的需要侧重设置了企业急需机械相关类专业,河南有学院根据省卫生资源在全国落后的状况积极发展了医疗卫生方面的专业。因为面向市场的需要,专业设置主要为应用型的,且分三种情况:一是按大类分,以提高学生的适应性;二是高专门化程度,以增强实用性;三是开设新专业,以满足社会急需。此外,还有提出自选专业或弹性学制的。
6.发展模式多样化。因各地、各校的生存环境不同,独立学院的发展模式呈多样化趋势。独立学院成立的基础各不相同,如有些是由分校转过来的、有些是并入了发展状况不好的专科学校,当然大多数是新建的;办学规模从百人到上万人的都有,办学实力的差距很大;投资方有母体学校外部公司,也有母体学校内部公司;对母体学校教师的共享程度强弱不一,母体学校对独立学院的控制也有强有弱;发展态势有生机勃勃的,也有勉强维持的,甚至还有发展前景要超越母体学校的。
四、独立学院发展中存在的问题
独立学院起步时间不长,不可否认其在发展中还存在着一些问题。具体分析大体可以做如下划分:第一类是需学校正确对待、加强自身建设、并努力解决的问题,如招生批次落后、与公办普通本科院校政策不同、报到率低等,特别要杜绝招生中的欺诈行为。第二类是需政府协调的具体问题,如助学贷款、评价指标、招生计划、学位等,需要在协商、规范的基础上逐步得到解决。第三类是独立学院长期发展回避不了的重大问题,如产权、盈利、教师等,需各方面通力合作专题探讨研究加以解决。第四类是独立学院的发展对全国高等学校布局产生的影响,需政府统筹考虑。本文对上述问题不一一展开,仅对几个影响大的问题提出加以探讨。
1.独立学院的赢利问题。我国《教育法》规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校”,《民办教育促进法》规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。”因为独立学院按民办机制运行,决策权与投资所占份额直接联系,公司经营的营利要求不可避免地影响学校运营。又因为独立学院直接办的是本科教育,具有比一般民办学校更强的优势,有些投资方和母体学校要求按一定比例事先分配学费。这相当于直接的企业投资行为,理念上有可能突破有关教育法规的规定。面临的问题是:既要有效吸引大量社会民间资本进入教育领域,又要能够保证教育的公益性质。
2.独立学院的“公”、“民”界定。从教育部文件方向和实践运作趋势来看,独立学院的基本性质均应该姓“民”。因为作为法规制度和政策制定来说,不可能想象一所机构长期既打着公立机构的旗号、又享受着民办机构的利益,最终必须有一个唯一的选择,否则违背公平竞争的基本规则。但是,作为一个发展过程,由于独立学院的举办方和质量控制方是公立机构,而投资方除了民办机构之外也有公立机构参与的情况(企业、事业、甚至举办方控股的单位),加之在独立学院的投资结构中举办方也占有一定无形资产比例并作为合理回报分配的依据,教学和管理人员初期主要来自举办方,因此在一段时间内会有一个逐步统一认识、逐步规范完善的过程。
必须明确,有公立机构参与投资独立学院并不构成其不是民办高等教育机构的理由,有些国家(地区)的所谓私立大学,并不意味着完全私人举办、政府完全不投资,有些政府举办、政府投资、政府赠地的学校,由于其日常经费不是来源于政府而被归纳为私立学校。实际上,独立学院更像是一种混合所有制形式。
之所以需要从起步阶段起要实行规范管理,就是为了在发展成熟的时候顺利实现与母体学校的脱钩,实现完全意义上的民办本科大学。目前对独立学院的一些优惠政策,应该看
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范文曜 马陆亭:独立学院发展的现状、问题与对策
作是“扶上马、送一程”。当然这个过程也许很长,发展的变数也很大,如独立学院的发展前景除真正独立外,也有可能重新回归母体成为公办的“二级学院”,也有可能部分会逐步消亡。因此,独立学院现阶段如果与母体学校完全脱钩,就不容易得到母体学校的支持,教育教学质量就难以得到保证。各独立学院需要要抓住机遇、积聚力量、奠定基础、办出特色、加快发展。
但不管怎么说,无论投资方还是举办方,无论是教师还是学生,都应当严格执行教育部的“8号文件”,以民办高等教育机构的概念进行办学行为规范。独立学院招生宣传需要规范,特别不能有欺诈行为。这方面的有意含糊或隐瞒是造成一些独立学院发生不稳定、包括学生不满事件的根本原因。
3.独立学院的教师队伍建设。目前,独立学院的师资主要来自母体学校。主要好处是有助于保证质量,主要不足是不利于形成特色。因为母体学校也许是研究型大学,而其独立学院却是面向市场的应用型学院,办学模式不同。独立学院不要翻版其母体学校的办学模式,否则千校一面的状况会一直持续下去甚至加剧。此外,现在有些独立学院发展规模较大,机制又比较灵活,其聘请教师的行为开始冲击母体学校的正常教学。因此,已有大学的院系开始规定其教师不能到独立学院兼课。从长远发展来看,独立学院需要建立起自己精干的师资队伍、发展自己的特色方向。具体来说就是:一部分不依赖母体学校的稳定的专职教师队伍,一部分按照经济社会发展需要的流动教师队伍,精干的管理人员队伍。因独立学院是以教学为主,生师比可以高一些。当然,建立起稳定的专职教师队伍要有一个过程。既有观念上的因素,如高质量教师是否愿意来;也有制度上的因素,如教师职务晋升制度、社会保障和养老保险制度等;还有特色方向,办学是否稳定等因素。应当说,因为庞大的求学市场的存在,上述问题在独立学院办学方向正确的前提下,是不难得到解决的。
4.独立学院发展对全国高等学校布局结构产生的影响。我国高等学校原是按大区设置的,存在着布局不均的问题。如据2003年的初步统计,我国共有673座城市(其中地级市300余个),644所普通本科院校。其中,北京市集中了超过8%的学校,四个直辖市共集中了约18%的学校,加上西安、武汉、南京七城市共集中了约28%的学校。随着大学分校、大学城以及独立学院的建立,沿海地区、高校集中地学校进一步增加,西部贫困地区高校数相对减少。2003年,与中心合作的O ECD 专家组在对我国考察后提出:“许多贫困地区的学生不愿回到家乡服务于当地,他们还是喜欢在接受高等教育的城市/省里就业。关于这一点,根据欧洲高等教育的经验,毕业生在距他们上学的城市50公里内寻找第一个工作。”高等学校的集中设置使毕业生的就业流向愈发集中,不利于高校毕业生下基层。
五、促进独立学院健康发展的若干对策
从发展趋势看,独立学院无非存在着两种大的前景。一是走向健康成长的良性循环,形成中国特色的优质民办高等教育发展道路;二是学校发展不稳定,违规操作增多,声誉下降,独立学院试验失败。为了努力促进独立学院健康发展,独立学院当然需要加强自律工作,国家政策也需要正确加强引导。
1.独立学院健康发展的基础是质量和特色。近几年来,独立学院如雨后春笋,发展的速度很快。已产生一批万人学院,有的学校在校生规模接近两万人。所以,当前独立学院最首要的任务是保证质量。一旦有一些学校产生质量声誉危机,将会影响整个独立学院的发展。因此,建议独立学院的发展应该相对稳定一下,规模的扩展需要相对控制一下。其次,在质量稳定的基础上,独立学院应当在特色创建上下大功夫。独立学院的办学模式不应雷同于其他本科院校,否则学校发展的空间会受到限制,国家和社会多方面的需求也不容易得到满足。独立学院应当很好地研究自己的历史机遇,探讨自己的办学定位,科学利用分类空挡占据自己的市场份额,走出一种新的办学模式来。政府对独立学院的质量管理,也应该按照独立学院的情况建立独立的、不同于母体大学要求的评估体系,以利于独立学院形成特色、促进发展。
2.独立学院发展稳定的保证是产权明晰。《民办教育促进法》第35条规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”教育部“8号文件”规定:“独立学院的财产、财务管理以及变更和解散、撤消,依据国家有关法律和政策、规定及合作办学的协议处置。”这说明在法律意义上独立学院的产权属于独立学院,但在具体操作上仍要参看合作办学的协议。目前独立学院这种混合所有制形式,应进一步明确为投资公司(基金会)式的民办学校模式。投资人可以更换,但是学校是独立法人,学校应该是永续发展的。投资公司(基金会)是学校的“防火墙”,投入学校的资产不可以抽逃,投资人的破产影响投资公司,而不能直接影响学校。独立学院的产权问题应该扎实实地朝着独立学院自身拥有产权的方向模式发展,形成一批真正意义上的民办本科大学。
3.独立学院健康发展需正确处理的几个关系
(1)明确独立学院与投资方的关系。目标是实现独立学院发展的自主、独立、良性循环。投资方通过校董会协商和表决机制影响独立学院决策,投资方不干涉独立学院内部具体事务运作和人员安排,投资方所有投资归独立学院所有以保证其可持续发展,投资方保证资金按时到位和独立学院建设计划的实现。
(2)明确独立学院与举办方(母体学校)的关系。目标是实现独立学院发展的独立运行机制。举办方通过校董会协商和表决机制影响独立学院决策,举办方不干涉独立学院内部具体事务运作和人员安排。在开办初期,举办方有义务提供合适的院长、教师和管理人员人选,举办方有责任监督独立学院教育教学质量。
(3)确保独立学院独立法人地位的实现。目标是建立现代学校制度,实现独立学院发展的制度保证。独立学院应当有自己的章程(学校宪法),主要包括:名称位置,基本规格,资产情况,决策机构及程序,法人代表,教学和管理人员,利益分配,终止和清算,章程修改办法。目前多数独立学院的章程还比较简单,或者是为了批准方便,没有更多的考虑发展和改革,需要及时总结经验,调整和修改。独立学院实行校董会领导下的院长负责制,院长应尽可能实行任期制,保证学校的持续、健康发展,避免短期间内频繁更换领导人。独立学院应当建立民主决策、行政执行和群众监督机制,健全行政管理委员会、学术委员会、精干的党团和工会组织,实现学术、行政、人事、财务自主。
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