中国公共管理理论研究的重点领域和主题_陈振明

中国公共管理理论

研究的重点领域和主题

陈振明　薛　澜

近年来,党和政府提出科学发展观,做出构建社会主义和谐社会、建设创新型国家等战略决策,并采取切实可行的措施,深化行政体制改革,推进党的执政能力建设、政府管理创新和服务型政府建设。这既为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间,对公共管理理论与方法的研究提出了更高的要求,也为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。公共管理的基本理论与方法是宏观管理与政策研究的基础,其研究进展是学科成熟程度和研究规范水平的重要标志。因此,必须根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要,选择更具有战略性和针对性的理论与实践课题进行研究,切实帮助党和政府处理与解决复杂的公共管理和公共政策问题。政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论以及政府工具等是中国公共管理的理论与方法近期亟待研究的重点领域和主题。

关键词　公共管理　政府改革　治理　公共政策　公共组织

作者陈振明,1959年生,哲学博士,厦门大学公共事务学院教授(厦门　361005);薛澜,1959年生,管理学博士,清华大学公共管理学院教授(北京　100084)。

　本文受2006年度国家自然科学基金重点项目70633001的资助。

公共管理是一个涉及众多学科的重大理论与实践领域,而我国改革开放和市场经济发展急需公共管理特别是政府管理或治理的创新研究。随着全球化、信息化、市场化和知识经济时代的来临以及世界性公共部门改革浪潮的兴起,当代国内外的公共管理的理论和实践都已经发生了深刻的变化。在我国改革开放和现代化建设事业的发展过程中,公共部门管理尤其是政府治理产生了大量急需解决的重大问题。巨大的现实与理论需求必将有力地推动我国公共管理学科的迅速发展。因此,必须立足于转型期中国公共管理实践,加强公共管理的基础理论研究以及知识创新,以满足转型期中国公共管理发展的实践需要。

20世纪80年代中期,我国恢复并展开了对公共管理学领域的研究与教学工作。经过了二十余年的发展,在公共管理与公共政策的学术研究、人才培养和知识应用方面取得了显著进展,逐步成长为一个独立的研究领域。然而,与国外尤其是西方国家相比,目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后,存在着学科边界模糊,视野狭窄,基础不牢,知识体系不完整,研究方法陈旧,知识创新不足,理论研究落后于实践发展,针对性、应用性不强,对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法的跟踪研究与批判分析尚待加强等方面的问题。·

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《宏观管理与政策学科“十一五”发展战略与优先资助研究报告》①课题组的调查数据表明,21%的专家认为我国宏观管理与政策学科(即公共管理及公共政策学科)在基础理论研究上比较薄弱,缺乏系统性、原创性和理论前瞻性,在研究方法上与国际通用的规范方法相脱节;同时,我国公共管理学科正处于创始和形成期,存在大量的理论空白需要填补。

从实践上看,我国改革开放、市场经济发展和政府改革中产生了许许多多重大的实际问题。这些问题的解决,需要公共管理与公共政策尤其是政府管理或治理的创新研究。特别是近年来党和政府提出科学发展观,做出构建社会主义和谐社会和建设创新型国家等战略决策,并采取切实可行的措施,深化行政体制改革,推进党的执政能力建设、依法行政、政府管理创新和服务型政府建设。温家宝总理在十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》也提出了今年和今后一段时期政府自身改革和建设必须做好的主要工作。这既为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间,也对公共管理理论与方法的研究提出了更高的要求,为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。

公共管理的基本理论与方法是宏观管理与政策研究的基础,其研究进展是学科成熟程度和研究规范水平的重要标志;加强公共管理基本理论和方法的系统研究,构建符合中国国情的公共管理理论体系和方法体系,可以为整个宏观管理与政策学科的开拓创新、与国际接轨积聚实力、助长后劲。这对于提高本学科的整体创新水平具有重要的系统建构意义;对于我国建设创新型国家、提高政府的执政能力、应对社会转型期的许多重大管理和政策问题具有重要现实指导意义,而且可以发展出符合中国国情的理论和方法体系。

因此,必须根据我国公共管理的实践发展和现实需要,选择更具有战略性和针对性的理论与实践课题进行研究,以推动公共管理学的基础理论研究以及知识创新,以适应迅速变化着的我国公共管理的实践要求。下面,我们将对中国公共管理的理论近期亟待研究的四个重点领域———政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论、政府工具———及其主题做出前瞻性的分析与说明。

一、政府改革与治理的研究

20世纪最后的二十余年,为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率,西方各国相继掀起了政府改革的热潮。它的基本取向是以采用工商管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”,它往往被人们描述为一场追求“三E ”(Economy ,Efficiency and Effectiveness ,即经济、效率和效益)目标的管理改革运动。这场改革使支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管理主义”或“新公共管理”模式转变,即形成政府治理的新模式。此后,通过对“新公共管理”理论及其改革实践的总结与反思,各国学者开始更加关注于公共服务的结果取向、倾向公共治理结构的多元化发展、通过责任分散的治理手段来构建以提高公共服务质量为导向的政府。可以说,治理或公共治理的概念正日益受到学界和政界的重视,并成为政府改革的一个目标模式。

一般来说,治理是一个上下互动的管理过程,它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,其实质在于建立在市场原则、公共利益·

141·中国公共管理理论研究的重点领域和主题

①该报告是国家自然科学基金委员会管理科学部委托清华大学公共管理学院薛澜主持的课题组完成的。

和认同之上的合作。它所仰赖的管理机制不只是单纯的政府权威,而更多的是合作网络的权威。全球治理委员会认为,治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和,是使相互冲突或不同利益得以调和、并采取联合行动的持续过程。治理理念所关注的主要问题是,“如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益”①,如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。

在我国,“科学发展观”、“和谐社会”、“服务型政府”、“依法行政”和“党的执政能力建设”等新理念和战略的提出,为我国构建新型的公共治理体系提供了基本的指导思想。党的十六届三中全会提出“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。”这表明我国公共治理理念已经由注重经济发展转到注重经济社会协调、可持续发展的转变。党的十六届四中全会又明确提出“要适应我国社会的深刻变化,把和谐社会建设摆在重要位置,注重激发社会活力,促进社会公平和正义。”这表明我国的公共治理将淡化“政府本位”的价值观,更加注重社会的公共需求和正义。尤其值得注意的是,2003年“非典”事件之后,政府的社会管理和公共服务职能逐渐引起了广泛的关注。温家宝总理指出:“非典疫情的发生和蔓延,给我们的一个重要启示,就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,更加重视政府的社会管理和公共服务职能。”温家宝总理在今年3月召开的十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》则将“加强社会管理和公共服务职能,增强基本公共服务能力,着力解决

人民群众反映强烈的问题”当作今年政府自身改革和建设的三项主要工作之一。

②实际上,加强政府的社会管理和公共服务职能意味着我国的政府改革与治理要以满足社会的公共需求为导向,并采用以人为本的公共治理方式来实现社会的和谐发展。

与此同时,随着我国市场经济的推进,社会的阶层、结构、运转方式乃至观念都产生了深刻的变化,客观上需要我国构建新型的公共治理体系,以适应社会发展变迁的需要。众所周知,现代社会的一个基本特征就是市场经济构成社会运行的基本面,复杂的分工、交易系统促进了经济生活的蓬勃发展,同时也使得社会利益主体多元化、社会结构阶层化、社会关系复杂化。这种情况扩展了社会的多元需求,激化了政府财政资源稀缺的压力,客观上要求政府加强公共治理体系的建设,通过不同治理结构和特定管理自主权的结合,使政府提供的公共服务更好地满足公众的需要,更具有回应性,并为民众提供参与公共决策过程的机会。

当前政府改革与治理领域值得研究的若干理论问题如下:

1.我国公共治理体系的构建。研究全球范围内公共治理体系变革的背景、现状和趋势,进行公共治理理论和实践的国际比较;基于我国经济社会发展和市场体制的不断完善,研究如何建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府;研究转型期我国政府治理结构的变革、我国公共管理体系的基本架构、政府机构设置及其改革、政府内部的权力配置及运行机制、政府内部结构关系(包括纵向的管理层级与管理幅度的关系、横向的决策机构、执行机构和监督机构的关系);研究政府治理的组织结构形式,尤其是分析和评价传统的“官僚制”(“科层制”)的作用和局限性,并探索新的治理结构形式;研究服务型政府的组织结构、制度和变革方向,国家统一管理和地方治理结构多元化之间的协调关系,党和政府与各种社会主体(企事业单位、社会团体、中介组织、社区和公民个人等)之间的多元、合作、协商和伙伴关系,实·

142·中国社会科学　2007年第3期①②经济合作与发展组织:《分散化的公共治理———代理机构、权力主体和其他政府实体》,国家发改委课

题组译,中信出版社,2004年,第3页。

《温家宝总理在十届全国人大五次会议上的政府工作报告(摘要)》,《光明日报》2007年3月6日(第

3版)。

施公共治理的理论、模型、方法与工具等方面的问题。

2.政府的角色定位与政府职能转变。政府行政的角色定位以及职能的转换是深化我国行政管理体制改革的一个重要任务。目前我国政府职能尚未最终实现根本性的转变,政府仍然包揽过多的社会公共事务,其生产、提供、安排角色的定位还不够合理,存在越位、缺位和错位现象。党中央和国务院已经明确指出,行政体制改革的当务之急,就是要政府明确自身的角色定位;并将现阶段我国的政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个基本方面。本专题主要研究建设和谐社会背景下政府角色重新定位和职能梳理,以明确政府管理的范畴和边界,政府与市场、社会之间的分工关系;研究以提供公共服务为核心的政府职能体系的重构,尤其是研究如何全面履行政府职能,在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,着力加强社会管理和公共服务职能建设,构建服务型的政府;研究如何建立健全应对突发性公共事件的管理机制、深化行政审批制度改革、推进依法行政等问题。

3.第三部门的发展与管理。有如萨拉蒙所说:有组织的志愿性活动正在全球范围内开展,大量民间的、非营利的或非政府组织(即第三部门)正在世界各地建立。非营利组织的兴起,源自于来自公民个人、政府以外各种机构以及政府本身的一系列压力。它反映了众多独特的社

会和技术变化,以及积蓄已久的对国家能力的信心危机。

①有国内学者预言,在未来,非营利组织的规模和重要性将不断增长,许多在过去几十年间由政府承担的义务,将被社区组织———非营利组织取代②。本专题应着重研究政府与社会的职能分工问题;研究如何创造诱致性的激励体制,激发公民个人和社会组织参与到公共治理上来;研究如何创设配套的制度安排和实施有效的政策监管,使非营利组织的运转实现制度化与规范化;同时,应研究如何完善第三部门的管理体制与创新运行机制,研究政府如何加强对第三部门的管理(特别是如何通过税收控制和法律监督,规范第三部门的发展);研究如何建立健全第三部门的自律机制;研究第三部门的社会监督机制如何“补位”,使之与政府对第三部门的行政管理和第三部门的自律机制形成良性的互动。

4.政府间关系。政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系,它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系,也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。改革开放以来,我国地方政府的独立性和自主权迅速扩大,已经成为具有独立经济社会利益和独立发展目标的利益主体。它不仅改变了传统中央与地方之间单纯的控制与服从的关系,还深化了地方政府之间的对策博弈关系,使得政府间关系研究成为一个日益突出的实践与理论课题。本专题主要研究我国公共管理过程中的中央与地方关系的调整,中央与地方权力(权利)的划分,“条”与“块”、集权和分权的关系尤其是研究如何在保证中央权威的前提下充分发挥地方的积极性问题;研究地方政府之间的关系,政府内部不同层级的组织之间的授权和分权,我国行政区划调整,地方政府层级以及区划设置、区域公共管理的合作和竞争方式,以及“网络治理”和“复合行政”新模式等问题③。

5.公共财政框架下的治理结构与制度设计。与市场经济发展相适应,我国已初步建立起了·

143·中国公共管理理论研究的重点领域和主题

①

②

③莱斯特·萨拉蒙:《非营利部门的崛起》,谭静译,《马克思主义与现实》2002年第3期。李亚平、于海:《第三域的兴起》,复旦大学出版社,1998年,第4页。按照王健、鲍静等人在《“复合行政”的提出———解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思

路》(《中国行政管理》2004年第3期)一文中的说法,所谓复合行政,就是在经济全球化背景下,为

了促进区域经济一体化,实现跨行政区公共服务,跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非

政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。

公共财政体制,但仍然存在预算缺乏透明度、资源配置的效率低、资金滥用和浪费严重、审计机制不够健全等问题。因此,有必要研究目前我国公共财政体制与管理中存在的问题,分析原因并提出对策,完善我国的公共财政体制。特别是要研究如何在适当的公共财政框架下构建公共治理的结构与制度设计问题;研究西方发达国家以政府预算和政府会计为重心的公共财政管理改革,研究如何以公共治理的理念———责任(accountability )、透明(transparency )、预见(predictability )和参与(participation )———来指导公共财政管理改革;研究公共财政框架下我国政府治理结构的变革;研究我国政府事权、财权的协调和运作关系等方面的问题。

二、公共政策的理论与实践研究

公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经

济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则。

①在美国学者尼古拉斯·亨利看来,公共政策既涉及政治学领域———公共政策是对社会价值进行的权威性的分配,又涉及公共行政学的领

域———公共政策需要公共行政官员在行政管理组织中加以实施。

②公共政策体现国家整体战略和政治价值的需要,也反映社会公共问题和公共管理技术的有机结合,因而对一国或地区经济社会的持续和健康发展起着至为重要的作用。公共政策研究(又称公共政策学、政策科学、政策分析)诞生于快速的工业化和都市化过程所带来的一系列问题情境中,如犯罪、贫困、教育、卫生、住房、就业、养老和环境保护等,是政界寻求解决社会问题的办法以及学界试图运用其知识来解释和帮助解决这些问题时“一拍即合”的产物。正是这种背景下,公共政策研究或政策科学作为一个全新的跨学科、应用性研究领域,在二战后的西方迅速发展起来,成为20世纪70年代以后公共管理学发展的一个新方向。

公共政策研究将科学知识尤其是社会科学知识与公共决策过程密切联系起来,提倡以问题为中心,而不是以学科为中心的知识产生方式;政策科学的倡导者们力图克服政治学及其他社会科学将理论与实践相脱离,片面强调学术研究的局限性,提出一门能把各种知识和方法直接运用于解决社会政治问题的新学科。它是一门以实践为取向的学科,是适应人类利用已有知识和方法去改进政策制定系统,提高政策质量的需要而产生的。政策科学的研究对象是政策实践或实际的政策过程,它的目的和功能是提供政策相关知识,为政策实践服务。因此,公共政策不是纯理论科学或基础研究,而是一门应用性很强的学科,可以说体现了理论与实践的高度统

一,它既来源于实践,又在实践中得以应用和发展。

③最近的二三十年,当代国外公共政策研究出现了一系列的新变化及新趋势:政策科学作为一门统一的社会科学的范式受到作为一门应用性社会科学的政策分析范式的挑战,而理性、科学的政策分析范式受到人们的广泛质疑;公共政策的研究途径日益多样化(在其中经济学途径的地位越来越突出);基于阶段划分的传统政策过程理论遇到各种新的概念框架的有力竞争;政策科学学科逐步分化,尤其是出现了比较公共政策、政策伦理学、政策工具研究等分支学科;政策科学的研究主题不断拓展,许多主题的研究取得新进展,形成了新的理论。

近年来我国公共政策的理论与实证研究也取得了重要的进步,在引进、消化和吸收国外政·

144·中国社会科学　2007年第3期①

②

③陈振明主编《政策科学》(第二版)导论,中国人民大学出版社,2003年,第50页。尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》,张昕等译,华夏出版社,2002年,第291—292页。参见陈振明《政策科学的“研究纲领”》,《中国社会科学》1997年第4期;《是政策科学,还是政策分

析》,《政治学研究》1996年第6期。

策分析的理论和方法成果,跟踪该领域的最新趋势,中国政策系统及其运行、中国现实政策尤其是经济社会政策问题等方面的研究上取得了显著的进展。但是,存在的问题也相当突出,例如,公共政策的理论体系陈旧,研究方法规范性较弱,抽象的理论建构和演绎较多,实证的问题研究和政策方案研究较少。这就迫切需要我们强化公共政策的理论与实证研究,以我国的政策系统、政策过程以及政策实践作为研究对象,立足于我国现实的重大经济社会政策问题,重点关注转型期新旧体制之间的摩擦、利益多元化、资源与环境限制等多重约束条件下我国公共政策的制定和执行所面临的挑战,并对其进行分析、评估和判断;研究我国在建设社会主义和谐社会和法治国家的过程中,如何推进公共决策的科学化、民主化和法制化;跟踪西方公共政策分析的发展趋势并与我国进行比较分析,注意引进、消化和吸收当代国外的政策科学研究的积极成果,处理好国际化与本土化的关系问题,即一方面,在公共政策的概念、理论、方法的表述上注意国际化和规范化;另一方面,又要立足于我国政策实践,充分注意我国的政策系统和政策过程以及政治制度和意识形态的特点,立足于我国现实的政策实践和政策问题的研究,形成有中国特色的政策科学的基本概念、理论和方法。

当前公共政策领域值得研究的若干理论问题:

1.公共政策基本理论与方法论研究。与传统的社会科学各学科相比,政策科学具有更广泛的学术框架,它提倡以问题为中心而不是以学科为中心的知识产生方式,围绕政策问题的解决而整合来自各学科的知识和方法,如政治学、经济学、社会学、管理学、数学、统计学、运筹学、未来学和系统分析等。因此,当前我国公共政策研究必须下大力气加强对基本理论和方法的探索,尤其是要加强对公共政策的学科基础、公共政策研究途径、政策分析方法论的研究。

2.公共决策体制研究。公共决策体制是公共决策组织的核心部分,是决策主体、决策权力分配、决策规则和方式的总和,或者说是各种政策主体参与决策过程的制度安排。在某种意义上说,政策设计可以看作是政府机构或体制的产出,而不同的政府制度结构和体制将产生非常不同的政策后果。因此,必须研究公共决策体制的设计与创新、公共决策权力的运行、特定决策机制及机构设置和公共政策内容之间的关系以及在特定的制度下可能形成的政策工具的偏好。当前特别需要研究如何更好理顺我国各种决策主体(尤其是党、人大和政府)的权力关系,创新公共决策体制,改进我国公共决策系统,实现民主集中制执行的科学化,提高公共政策制定质量。

3.公共政策过程研究。公共政策系统的运行表现为由一系列功能活动环节所构成的过程。作为政策过程研究的一种主导性途径,阶段途径将政策过程划分为政策议程,政策规划与合法化、执行、评估和终结等阶段,并在每一阶段讨论影响政策过程的各种基本因素。近一二十年来,学者们在批判反思的基础上,提出了各种关于政策过程的新理论框架,包括制度理性选择框架、多源流框架、中断—平衡框架、倡导联盟框架、政策扩散框架、因果性途径、权力角斗

场理论、文化理论、建构主义框架、政策论域框架等,从而丰富了政策过程的理论。

①而从目前我国的政策实践需要来看,中国政策过程理论的研究必须重视对我国实际政策过程的提炼,研究中国政策过程的特点;同时,重视对政策过程的程序或活动环节的研究,特别是加强对政策执行和评估的研究。必须研究我国政策执行过程、影响政策有效执行的因素、政策执行的手段,并针对我国公共政策实施过程中的延搁、变通、曲解等现象进行深入考察和分析;研究公共政策评估的模式、过程和方法及技术,特别是研究如何建立起一套具有可操作性和实证性的政策·

145·中国公共管理理论研究的重点领域和主题

①参见保罗·A .萨巴蒂尔编《政策过程理论》(彭宗超、钟开斌译,三联书店,2004年)第3—21页。

评估指标体系。

4.政策分析方法及技术的研究。20世纪六七十年代以来,以定量分析为主导的政策分析在公共政策研究领域中的地位日益突显,成为最引人注目的研究途径。公共政策分析关心的是如何解决所面临的问题而不是如何解释这些问题,它强调通过定性分析方法、定量分析方法和技

术来寻求公共政策问题的解决方案,“最终试图创立一种能够提高决策效率的学问”。

①应当说,加强公共政策分析方法及技术(包括定性分析与定量分析方法、理性与非理性及创造性思维方法、论证性与批判性方法等)的研究,对于我国提高公共政策研究的应用性、现实性和本土化具有重要意义。它是政府重要的决策咨询基础和知识来源,对于促进我国公共决策的科学化和民主化意义重大。

5.公共决策科学化民主化的研究。在推进我国政治体制改革和加快社会主义民主政治建设过程中,提高决策科学化民主化水平是一个当务之急。当前需要研究在决策科学化民主化的进程中,如何完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度。同时,研究国外公共政策决策模式及其演变,②分析各种模式的特点和应用背景,并评价其各自的优劣,研究如何借鉴各种决策模式的合理因素而应用于我国的决策实践,完善我国公共决策的程序。

6.公共决策中的公民参与问题研究。公民参与公共决策及公共事务管理是民主社会的基本内涵,而一个合理的、具有回应性的公共政策,应当以最大多数人的最大利益为目标,不应以社会某群体或阶层利益的严重损害为代价。党的十六大报告明确提出要“健全民主制度、丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举,民主决策,民主管理和民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重保障人权。”这就要求公众能够更多地参与到公共政策的制定过程中,保证公众有着充分的知情权、参与权、表达权和监督权。当前要着重研究公众参与决策的制度设计———如何将各个社会阶层和群体所持的参与方式纳入制度规范体系,将其利益表达和意愿诉求及时和有序地纳入政治系统;研究如何拓宽公众参与决策的渠道———如公民听证或咨询委员会、民意调查和公众舆论、公民论坛、非营利组织的参与、关键公众接触和官民个别接触、基于网络的公民参与的新形式(如网络民意调查、网络选举、虚拟社区、网络公共论坛等);研究如何开展多层次的公众参与———如何组织不同层次的政治参与,在继续深化政治代表人物和知识分子政治参与的同时,发展普通公民的有序政治参与。

三、公共组织理论研究

公共组织理论(或公共组织与管理研究)是目前国内公共管理学界研究比较薄弱而亟待加强的一个主题领域。在某种意义上说,公共组织理论也就是一般的公共管理理论;而掌握公共组织理论是实施有效的公共管理的前提,因为公共组织是公共管理活动的主体,是公共事务的管理者和公共服务的提供者。

公共组织与私人组织相似,公共组织理论是一般的“组织理论”的一部分。在过去,公共·

146·中国社会科学　2007年第3期①

②威廉·N .邓恩:《公共政策分析导论》,谢明等译,中国人民大学出版社,2002年,第3页。在政策科学的发展过程中出现了各种基于对决策实践的理论反思的决策模式,如理性模式、渐进模式

(或渐进—变化模式)、满意模式(有限理性模式)、超理性模式、最优模式、综合扫描模式、制度模式、过程模式、集团模式、精英模式、对策模式(博弈模式)、系统模式、序列决策模式、垃圾桶模式

等。

组织的论述主要散布于“讨论公共官僚机构的政治学和经济学著作”中,这些著作“通常把公共官僚机构描述得与私人领域相当不同……都没有给予内部管理———设计组织结构、激励并领

导雇员、发展内部交流和团队合作———高度重视”。

①现在,人们在理解公共组织方面已形成了许多重要的主题,并作了详细的研究,将这些主题整合在一起,有可能建立起一个公共组织理

论。

②公共组织理论研究的是公共组织性质、结构、设计方式、组织过程或组织行为、组织环境、组织变革与发展一类的组织问题。

③作为人类活动协调和合作的形式,组织是人类社会最普遍的现象,在人类文明发展中极为重要,人类社会的进步依赖于组织的发展。在现代社会,组织在国家和社会生活中的作用日益突出,公共管理活动也离不开组织,正如马克思所说:“行政是国家的组织活动。”④

传统公共组织(行政组织)理论源于20世纪初期的韦伯(M ax Weber )和泰勒(Frederick Taylo r )等人的著作,它以“官僚制”(科层制)作为主要的研究对象,将官僚制当作公共组织的最佳表现形式,视规则、精确性和专业分工为组织结构和生产力的关键。从20世纪60年代开始,官僚制从理论到实践都受到了人们的质疑和批判。美国组织理论家沃伦·本尼斯(W arren Bennis )在《官僚制的灭亡即将到来》一书中说:“(从60年代开始算起的)20至50年间,人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”⑤不仅官僚制的实践发展遇到了严峻挑战,以官僚组织理论为基础并囿于“行政原则”探索的传统公共行政学也面临困境。

20世纪60年代末70年代初,乔治·弗雷德里克森等人提出了“新公共行政学”研究范式,把“政府的目的从政体价值的保护范围扩大到所有的公民”,⑥赋予公共组织更为宽阔的含义以及更为任重道远的社会服务使命。弗雷德里克森指出,传统的公共行政学研究局限于“预算”、“人事管理”、“组织与管理”一类的范畴上,过于狭窄,过于以“组织内部”取向,理论上过于空洞;新公共行政学要求一种新的组织理论,认为在公共组织中存在着四种基本的作用过程,即分配过程、整合过程、边界交换过程和社会动机过程,这四种过程适应于理解和改善旧的公

共行政学。

⑦但是,“至少对于公共组织的人来说,新公共行政学者有待于提出更加紧迫的问题,他们提出的解决方案也太少。”⑧

从20世纪70年代开始,经济学范畴的“理性人假设”、“交换范式”、“公共选择”等概念逐步融入了公共行政的话语体系,将公共行政的组织理论引向了公共管理的组织观。与以往公共行政学相比,公共管理更注重公共组织的政策目标选择和公共服务运作的方法、效率和回应性等现实层面,由静态的组织机构、过程和程序研究转到动态的项目、结果与绩效的研究,并探讨公共组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务,强调用私人组织的管理技术来改进政府绩效。·

147·中国公共管理理论研究的重点领域和主题

①

②

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④⑤

⑥

⑦⑧海尔·G .瑞尼:《理解和管理公共组织》,王孙禺、达飞译,清华大学出版社,2002年,第8、9页。罗伯特·丹哈特:《公共组织理论》,项龙、刘俊生译,华夏出版社,2002年,第12页。参见陈振明、孟华主编《公共组织理论》(上海人民出版社,2006年)第265页。《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社,1956年,第479页。Jay M .Shafritz ,Albe rt C .Hyde ,C lassics of P ublic A dministration (2nd ed .).Chicag o :T he Do rsey Pr ess ,1987,p .325.乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,张成福等译,中国人民大学出版社,2003年,第42页。H .G eorg e F rederickso n ,T ow ar d a N ew P ublic A dminist ratio n ,in Jay M .Shafritz &Albe rt C .Hyde

(eds .),Classicsof Public Administration ,M oo re Publishing Company ,Inc .,Oak Park ,Illinois ,1978,

p .395.

罗伯特·丹哈特:《公共组织理论》,第122页。

中国社会科学　2007年第3期

经过一个多世纪的发展演变,传统狭义的行政组织管理已经向更为广泛的公共部门组织管理发展,它的理论与实践呈现出系统化的公共部门组织变革、重视公共组织的绩效和文化、基于公共服务的组织再造和公共组织研究途径的多元化等方面的特征。

近期我国公共组织理论研究的重点是构建中国公共组织理论的基本知识框架。必须立足于我国公共组织尤其是国家(政府)组织的现实,在借鉴国内外公共组织理论研究成果的基础上,探讨公共组织的类型、特征及其与私人组织的关系、公共组织体制与结构及其变革、公共组织中的权力运作,公共组织的管理过程或管理功能(决策、领导、协调和控制等)、公共组织的管理方式(尤其是流程再造、绩效管理和战略管理)、公共组织文化、公共组织发展等方面的主题。

目前公共组织领域需要研究的若干理论问题如下:

1.公共组织的特征、类型及其与私人组织的关系。关于公共组织的特征及其与私人组织的关系,一直是有争论的问题,对这一问题的回答也涉及对公共部门改革实践中的战略与战术的选择以及对改革的评价(对当代西方的“新公共管理”或“企业化政府”改革就是一个典型的例子)。针对这些理论与实践上的争论,需要研究公共组织的特征及其与私人组织的关系的这个基础性问题。与此同时,公共组织(或公共部门)范围很广,包括政党组织、政府组织和非营利组织或第三部门等在内;在我国,党政机关、群众团体、民间组织、中介组织、社区组织、相当部分的事业单位甚至国有企业都属于公共组织的范畴。因此,有必要研究公共组织的一般分类方法,研究现阶段我国各类公共组织的特点和性质及其相互关系,研究各类公共组织(尤其是政府机构和事业单位)的改革、发展与管理等问题。

2.公共部门战略管理研究。这是一个必须引起国内学界高度重视的研究领域。战略管理着眼于公共组织与外部环境的相互作用,系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标,将关注的焦点由内部转向外部,从注重日常管理、常规管理转向未来的发展管理和风险管理。由于当代公共管理的实践环境以及当代公共组织自身的结构、职能、流程和关系等都发生了深刻的变化,因此,考虑组织所面临的环境(优势、劣势、机遇和威胁),考虑组织的长远发展目标和未来,增强组织灵活性、能动性和适应性,提高自身竞争力,成为公共部门管理者最基本的管理任务及内容。这就需要立足于我国公共管理的发展及其环境,研究我国公共部门战略管理的系统与过程,尤其是研究战略思维、战略分析、战略制定、执行和评估的方法及技术问题。

3.公共部门人力资源管理研究。人事管理从一开始就构成组织理论的一个重要组成部分。在当代西方尤其是美国,工商企业管理领域首先出现了从传统的人事管理到当代人力资源管理的革命性转变,并逐步推广和应用于公共部门特别是政府的人事管理之中。公共部门人力资源管理已成为当代公共部门(政府组织及非营利组织等)人事管理的新模式。在我国的组织人事管理实践中,人力资源管理的新理念和模式也得到越来越普遍的应用。本专题的研究应立足于我国当前行政体制与组织人事制度改革的实践,研究公共部门人力资源管理的新模式、干部人事管理体制创新和管理方式的转变、公务员制度的完善、我国公共部门人力资源的规划、开发和培训等问题。

4.公共部门的绩效管理研究。加强和完善公共部门绩效评估,无疑是提高公共部门管理绩效的一个有效的途径。在西方,随着“新公共管理”改革的兴起,绩效评估以及绩效管理在公共部门尤其是政府管理中得到广泛的运用。在我国,随着行政体制改革的深入和政府机关效能建设的展开,作为改进公共部门尤其是政府管理的一种有效工具,绩效评估及绩效管理越来越受到了人们的重视,并逐步在我国政府管理中得到应用和推广。当前我国公共组织持续的变革·

·

148

与创新,政府管理效率与绩效的提高,就需要研究如何构建科学的绩效评估体系和方法,测量政府自身的效率、廉洁性和回应性程度,测量政府产出———公共服务的数量、质量和公正性程度;也需要研究如何在科学发展观的指导下建立健全领导干部的政绩评价指标体系。

5.公共组织的变异和权力制约研究。在公共组织中,权力的运用是组织过程的核心,几乎所有组织都是在权力与政治活动的规则下运行。组织权力运作的动态过程实际上与决策的动态

过程相一致,因此,组织过程就是一个决策过程,而决策是一个“权力角逐”的游戏。

①公共组织的变异主要表现为内在性的膨胀,即公共部门及其官员运用公共权力追求自身组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。在我国市场化改革过程中,权力的寻租和出租已经成为侵蚀公共组织正当性基础的异化现象。因此,需要研究公共组织权力变异的表现、原因与根源,公共组织维护公共利益的制度约束,权力约束和监督机制构建,特别是研究如何完善教育、制度和监督并重的惩治和预防腐败体系问题。

6.公共组织领导行为的研究。领导是公共组织管理的一个核心职能,它对于公共组织发展与变革方向的把握、组织运行效率的提升等都有着举足轻重的作用。必须对我国公共组织的领导行为进行认真研究,以丰富中国公共组织理论和领导科学理论。当前特别需要研究如何提高党的执政能力和政府行政执行力,研究党和国家如何坚持从国情出发和以人为本、执政为民的理念,实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一等问题

此外,需要研究公共部门改革的系统配套,特别是研究构建和谐社会和建设创新型国家视野中的公共组织(主要是政府)改革的系统战略设计,将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造和管理方式更新以及相互关系的调整有机地结合起来,以全方位推进我国的公共组织变革。

四、政府工具研究

政府工具(go vernm ental too l )研究,又称政策工具(public policy instrument )、治理工具或公共管理技术的研究,它是当代公共管理的一个重要的理论与实践领域。在20世纪70年代之前,公共管理学界对于工具的系统研究非常匮乏,甚至关于是否应该研究这一领域的争论都几

乎没有出现过。

②20世纪80年代以后,在公共管理学及政策科学领域,出现了不少关于政府工具方面的论著。例如,胡德(C .H oo d )的《政府工具》(1983、1986)、彼特斯(B .Guy Pe -ters )和尼斯潘(Frans K .M .Van Nispen )主编的《公共政策工具》(1998)、戴维·奥斯本等人主编的《政府改革手册:战略与工具》(2000)、莱斯特·M .萨拉蒙(Lester M .Salamo n )

等人主编的《政府工具———新治理指南》(2002)

③等。现在,政府工具已发展成为当代公共管理学和政策科学研究的一个焦点,并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。

④在实践上,政府管理方式的创新,特别是市场化机制、工商管理技术和社会化手段在政府管理中的引入,是21世纪行政管理发展的一个基本趋势。自20世纪70年代末开始,伴随着全·

149·中国公共管理理论研究的重点领域和主题

①

②

③

④查尔斯·E .林德布罗姆:《政策制定过程》,朱国斌译,华夏出版社,1988年,第53页。B .G uy Pe te rs ,F rans K .M .V an Nispen (eds .),P ublic Policy I nstruments :Evaluating the Tools of P ublic Administration ,Cheltenham ,U K :Edw ard Elg ar ,1998,p .205.Lester M .Salamon ,O dus V .Ellio t ,Tools of Government :A Guide to the N ew Governance ,O xfo rd Uni -v ersity P ress ,2002.陈振明:《政府工具研究与政府管理方式改进》,《中国行政管理》2004年第6期。

球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国相继掀起政府改革的浪潮。尽管西方各国政府改革的战略和优先性不同,但都以改进管理方式为核心,并采取以引入市场机制和工商管理技术为特征的“管理主义”或“新公共管理”措施,追求提高行政效率,改善管理绩效,加强责任制,放松管制,增加灵活性和回应性等目标。西方的“管理主义”改革在将市场机制、工商管理技术和社会化手段应用于行政管理的实践上已积累起成功的经验,也留下了失败的教训;西方学者对这个问题作了大量的实证分析与理论研究,取得了丰硕的成果,但也有许多理论与实践难题没有解决。

在我国,随着市场经济的不断成熟和加入WTO ,行政体制改革的深化以及政府职能的转变,政府治理模式以及行政管理的方式、方法和手段亟待创新。现阶段我国行政管理水平不高的一个重要原因是管理手段较为单一,缺乏管理方式方法的创新和现代化。这就迫切需要引入一整套与市场经济相适应的新的政府工具或现代化的公共管理技术,并建构起新的行政管理的实践模式。江泽民同志在党的十六大报告中将改进管理方式与深化行政管理体制改革、转变政府职能和推行电子政务并列,作为今后我国政府改革的四大内容之一。温家宝总理在十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》中则强调“必须创新政府管理制度和方式”,将“改进管理

与服务方式”作为当前和今后一段时间政府自身改革和建设的主要内容之一。

①而管理方式改进的一个重要方面是引入新的政府工具或现代化公共管理技术。

从内涵上看,政府工具以及管理方式是实现政府管理职能的手段,是“政府的行为方式,以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。”②应该说,政府管理方式与工具研究的迅速发展与其对公共管理和公共政策过程细致入微的分析解释(尤其是对公共政策执行过程的模型化诠释)有关,它使得传统对政府管理的研究带上了从“软知识”向“硬科学”发展的印记,对政府过程更具解释力,对公共管理实践也有更为直接的指导作用。而由政府工具研究发展而来的“工具箱”(tools box ),在国外政府管理实践被广泛认可并得到使用,这大大增强了政府管理方式与工具研究的影响力。实际上,我国近年来政府改革所取得的积极成果,有相当一部分得益于政府管理方式与工具等操作层面的突破,行政审批制度改革、电子化政府建设、绩效评估、行政服务中心发展等就是有力的证明。以近年来备受瞩目的“中国地方政府创新奖”为例,许多地方政府正是藉着工作流程的重构和管理方式的改进而提高了治理水平。

目前国内学界缺乏对政府工具进行深入的理论研究和实证分析,不能为公共管理方式的创新与改进提供理论基础以及提供行之有效的工具。因此,这一领域的研究亟待加强。政府工具研究涉及一系列问题,其核心是如何将政策意图转变为管理行为,将政策理想转变为政策现实。这一领域近期研究必须重点关注政府工具的基础理论和发展前沿以及实践的应用与开发,并关注中国政府改革与治理尤其是体制创新与职能转变的现实,从理论与实践的结合上,对政府工具的重要主题———政府工具的内涵、特征和功能,政府工具的分类,政府工具选择与评价及其标准,政府改革与治理中常用工具应用的范围、机制、效果与局限性等进行研究。

当前政府工具领域值得研究的若干理论问题如下:

1.政府工具的特性与分类。什么是政府工具?它有哪些基本特征?这是政府工具研究最基本的问题。政府工具是一种手段,也是一种“客体”(object ),还是一种活动(activity );政府工具还具有多样性和动态性的特征,并非一经选定就固定不变,必须不断地调整以跟上社会经·

150·中国社会科学　2007年第3期①②《温家宝总理在十届全国人大五次会议上的政府工作报告(摘要)》。

欧文·E .休斯:《公共管理导论》,彭和平等译,中国人民大学出版社,2001年,第99页。

济发展的需要。在使用过程中,它会随着时间推移而发生改变,即使它们本身不变,主体运用它们的方式、策略等都有可能发生巨大改变。与此同时,政府工具并不是单一的,而是多元化的“工具家族”(families o f instruments ),政府工具分类的形成被看成是工具研究的最基本的成果之一。在相当长的时间里,政府工具的分类主要依据工具特性来进行。然而,现有的分类都不能令人满意,没有一个分类方法能够穷尽所有政府工具。由于分类所依据的标准不一,研究者们对于工具分类也就自然不同。因此,必须对政府工具的特性与分类进行基础性研究。

2.政府工具的选择、应用和组合。在公共管理及政策执行中,选用何种政府工具或政策工具,用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成既定目标具有决定性影响。政府工具的选择涉及两个主要问题,即影响工具选择的因素及如何进行工具选择———影响工具选择的因素主要有政策目标或政府目标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五种主要因素;而如何进行工具选择必须结合我国的具体案例来研究。工具效力的评价则是古典研究途径中最重要的问题之一,目前人们逐渐将焦点转移到了政府工具的具体应用过程中,尤其是集中在哪些主体参与了工具的应用过程,他们对于应用过程的影响及其程度,以及各参与者之间的协调与合作等问题。此外,还要研究工具的优化组合。人们认为,工具的同时并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要,工具的优化组合可以取长补短,避免单个工具应用的片面性。

3.公共服务供给机制和方式的选择与评估研究。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》明确指出:政府要更加注重履行社会管理和公共服务职能,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系,创新公共服务体制和改进公共服务方式。因此,当前政府工具以及管理方式改进研究的焦点之一是公共服务的提供机制及方式的选择与评估问题。必须考虑如何通过制度安排让目标群体充分显示其需求偏好,如何将有限的财政资源在多样化、差异化甚至相互冲突的偏好之间进行排序,如何根据公共服务自身的特征提供多样化的渠道和组合,让社会“能够选择最适于解决所面临的每一个具体问题的生产者和提供者”。特别是如何针对本地实际问题,引入市场竞争机制、工商管理方法及信息技术,更新管理方式,用现代化的公共管理方法和技术(政府工具)来保障“服务型政府”的实现,就成为当前公共管理学研究的重点和难点之一。

4.电子政务的管理研究。可以说,信息技术是一种最重要的政府管理工具,它是引起当代公共管理变革的最根本的动力,而电子政务或电子化政府建设则是当代公共管理发展的一个基本趋势。按照联合国公共经济与公共管理局(UNDPEPA )和美国公共行政学会(ASPA )的观点,广义上的电子政务几乎可以囊括所有信息与通信技术在公共部门中的应用;而狭义上指的

是利用互联网向公众传递政府信息和服务。

①可以说,电子政务就是政府机构运用信息技术,通过整合政府资源,再造工作流程,重组政府部门,为公众提供便利的公共服务。本专题要探讨中国电子政务建设的现状与成败得失,分析发展的困境或制约因数,研究电子政务最终的需求识别、电子政务系统模型、电子政务流程设计与变革管理,电子政务建设的长期发展方略等问题。

5.政府流程再造研究。作为一种发源于工商管理领域的管理工具或技术,流程再造被广泛·

151·中国公共管理理论研究的重点领域和主题

①U nited N ation &Ame rican So ciety fo r Public A dministratio n ,Benchmarking E -Gov ernment :A Global

Perspective -Assessing the Progress of the UN Member S tates .http ://unpan1.un .o rg /int rado c /g roups /

public /do cuments /N ISPA cee /U N PA N 009486.pdf ,2002-05.

应用于公共部门,给公共部门带来剧烈的、革命性的和跳跃式的变化。政府流程再造的实质就是凭借现代的信息技术,使传统的以职能为中心的职能导向型政府转变为以流程为中心的流程导向型政府,将与公众服务有关的各方面工作有机的结合起来,最终“整合不同的体制,提供

无缝隙的服务”。

①在我国,最具典型意义的政府简化行政程序、优化行政流程的实践改革,就是电子政务、行政审批制度改革和行政服务中心。因此,当前政府流程再造研究的重点应该是分析行政审批制度改革、行政服务中心和电子政务在地方政府改革中的实践情况、存在问题和改革路径。

6.公共预算评估与行政成本分析。政府预算和会计改革是世界各国公共管理领域改革的热门议题之一。20世纪90年代起,西方各国在政府再造过程中发展了“企业化预算制度”(En -

trepreneurial Budg eting Sy stem )

②,以提高行政执行绩效并降低行政成本。尽管会计和预算改革属于政府管理方式和技术层面的问题,然而,健全的预算和会计实务不仅对一国经济增长有着

深远的影响,同时也是良好的公共治理结构的关键要素。

③因为,预算和会计制度不仅是监督、控制政府预算,提高行政绩效的基本保障,也是形成“少花钱,多办事”的公共治理结构的刚性约束。因此,必须在借鉴发达国家预算管理经验和做法基础上,从公共产品核算的角度,研究如何在公共预算中融入了成本核算的理念,在制度上强化政府内控机制,使公共产品和服务能严格按照价值规律的要求进行核算和提供。

总之,转型期我国经济社会的发展与公共管理改革的推进以及全球化的公共部门改革实践,既对中国公共管理理论的研究法提出了严峻的挑战和更高的要求,也为这种研究提供了丰富多彩的课题、素材、资料、实验基地以及成果应用的机会。我国公共管理的实践发展正呼唤并推动着理论研究的突破,公共管理学科的知识体系亟待创新,加强公共管理学科的基本理论与方法研究的意义重大。

〔本文责任编辑:孙　麾　王　广〕·

152·①

②

③拉塞尔·M .林登:《无缝隙政府》,汪大海等译,中国人民大学出版社,2002年,第181页。也可称为“绩效基础预算”(Pe rfor mance -based Budg eting )、“使命导向预算”(M issio n -driv en budge -ting )或“支出控制预算”(Ex penditure -contr ol budg eting )。麦哲逊(A lex M athe so n ):《良好的公共部门治理:西方国家预算及会计改革的基本理论》,参见陈小

悦、陈立齐编《政府预算与会计改革———中国与西方的模式》(中信出版社,2002年)第27—35页。

m ation o f evidence,and value judg ments in sentencing.In both of the first tw o proce sses,the judgments o n facts made by the judg es inv olve the construction of ideal catego ries.Some judg-m ents are go od,so me are bad,and they m ay also be influenced by the values held by the judges. At the sentencing stage,sentences belong to the catego ry o f v alue judg ments.At this stage,the judges under standing of the letter of the law and o f evidence w ill affect the inte rpretive pow er and persuasive fo rce of their sentencing.These three categ ories of judgment m ay eme rg e at the stage of solving the case,prosecution,o r sentencing.H ow ever,their categ orical features are the same in these different stages.Analysis o f categ ories of judgment can serve to ex plain sameness and difference in im po rtant feature of sentencing,thus m anifesting and revealing the authenticity and richness of the process o f arriving at a sentence.

(10)Public Policy and Criminal Law in a Risk Society Lao Dong yan·126·

In a risk society,criminal law beco mes a risk-co ntrol to ol for managing insecurity and public po licy hence becomes an ex ternal parameter of the structure o f the criminal law sy stem.Relying on v ario us institutional techniques,public po licy exe rts a great impact on the shaping o f norm s of criminal law.As an im po rtant interpre tive too l of criminal law,it not only pro mo tes teleolog ical interpretatio n,but also acts as a g uide fo r interpreting co mpo nent elements.Policy-oriented criminal law entails a high risk of destroying freedom.I t is necessary to utilize the basic princi-ples of criminal re spo nsibility to regulate and restrict risk-based criminal law and to handle the re-lationships betw een principles and ex ceptions in a reasonable w ay.

(11)Major Fields and Subjects for Public Administration Theory in C hina

Chen Zhenming　X ue Lan·140·In recent years,the go vernment and Party have put fo rw ard the concept of scientific develop-m ent and made a strateg ic decision to build a harmonious so cialist so ciety and an innovative na-tion.They have also adopted practical and feasible measures to deepen the reform of administra-tive institutions and enhance the leadership capacity of the Par ty,innovation in go vernment ad-ministration and the building of service-o riented government.All this not only offers a large new space for the reform and develo pment of China s public autho rities,and in particular the g overn-m ent,but also makes hig her demands on research on the theory and methods of public adminis-tration and provides an unprecedented histo rical o pportunity fo r the development of this disci-pline.

The fundamental theo ry and me thods of public administration se rve as the basis o f m acro-management and po licy research,and the prog ress of research in this field is an important ma rker of the deg ree o f m aturity of the discipline and the level of standardization of research.The refore, we need to cho ose theo re tical and practical topics w ith mo re strategic sig nificance and g reater tar-g eting in acco rdance with the practical development and realistic needs o f public administratio n in China in transition,in orde r to effectively help the Party and g overnment to handle com plex is-sues of public administration and public policy.Four majo r fields and subjects requiring attention in the nea r future from Chine se research o n the theo ry and m ethod o f public administratio n are: the refo rm and gove rnance of the g overnment,the theory and practice of public policy,the theo ry of public org anizatio ns and g overnment tools.

(12)The Rise of Hypertext-Literature in the Age of the Internet Chen Dingjia·161··

·

206

(完整版)陈庆云公共政策分析读书笔记

《公共政策分析》读书笔记 本书共十二章，分别对公共政策分析的理论框架；政府、市场与公共政策的关系分析；公共政策系统分析；公共政策问题的构建分析；公共政策方案的制定分析；内容执行分析；效果评价分析；方法论；公共政策过程中的分析方法；分析模型与框架以及量化方法进行了系统的阐述。 作者认为，公共政策的本质是社会利益的集中反映。公共政策是某类政策主体，如政府依据特定时期的目标，在对社会中各种利益进行选择与整合的基础上，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。公共政策的基本功能有三个：导向功能、调控功能与分配功能。利益究竟分配给谁?在通常情况下，下列三种利益群体和个体容易从公共政策中获得利益：与政府主观偏好一致或基本一致者；最能代表社会生产力发展方向者；普遍获益的社会多数或绝大多数者。公共政策分析的基本框架是：公共政策问题的构建；公共政策方案的制定与通过；公共政策内容的实施；公共政策效果的评价。 书中指出，从一般意义上讲，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过称中所制定的行为准则。包括四点：1、公共政策制定主体是政府、非政府公共组织和民众；2、公共政策的需求基础是社会公共事务；3、公共政策是社会公共事务管理中所制定的行为规范；4、公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对自身管理制定准则。 在书中第二章，作者集中考察政府与市场的关系。这种考察将有助于回答如下问题：政府为什么要制定和实施公共政策?政府应当在哪些方面制定和实施公共政策?实际上，这些问题同时也就是政府在解决社会问题过程中的角色定位问题。 由于上述问题的重要性，社会科学中的许多理论都对其有所涉及。此书主要以经济学理论对政府与市场关系的分析为线索来进行讨论。这一方面是因为经济学理论在此领域的分析是到目前为止最为系统的理论之一；另一方面也是因为经济理论对该问题的分析，已经影响到社会科学的各个领域，从而成为一种基本的分析途径。大致上，经济学理论对政府与市场关系的分析主要体现在如下两个方

陈振明等著《公共管理系统学(第二版)》2017年版知识点吐血整理

科目：公共管理学 参考书目：《公共管理学（第二版）》，振明等，中国人民大学，2017年版。 1.组织的含义。 P28：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。 2.组织结构的横向差异。（部门化和专业化） P38：组织结构的横向差异是指一个组织成员之间受教育和培训的差异程度，专业方向和技能、工作的性质和任务等方面的差异程度，以及由此而产生的组织部部门与部门之间或单位与单位之间的差异程度。 3.组织结构的纵向差异。（管理层次和管理幅度） P38：组织结构的纵向差异是指组织结构中纵向垂直管理的层级数及层级之间的差异程度，这就是管理层次与管理幅度的关系。管理层次是指公共组织部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员单位或部门的数量。 4.完整制。 P45：完整制又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。完整制下的组织实行分工协作，以取得协同一致的效果。优

点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。 5.公共组织的变革要实现的目标。 P56：一是提高组织适应环境的能力，即公共组织为了生存和发展，要随环境的变化而变化。二是提高公共组织的工作绩效，在提高适应能力的基础上，促进公共组织及其人员的知识、技能、行为方式等的更新，提高工作效率。三是使公共组织承担更多的公共责任，或更好地完成公共事务管理的任务。 6.组织变革的环节。 P:57：一是对违纪的感知，即组织成员意识到组织变革的必要性。二是对变革方向的确定，即通过分析环境变化，确定组织变革的目标及方案。三是变革，即变革方案的实施，对变革所影响到的成员进行沟通，推行新的组织观念、制度和行为模式。四是监督调整，即根据变革进程调整相关措施，并将变革成果固定下来，实现新行为模式的“在化”。 7.全球治理的概念。 P66：全球治理指为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。其特点主要包括：①治理主体是世界围的公共行动者。②治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公

公共管理学笔记陈振民版

公共管理学笔记 导论公共管理学的视野 一公共管理及其相关概念 1. 公共管理与公共行政 公共行政：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。 公共管理：尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任 2. 公共部门与公共物品 公共部门：是公共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。 公共物品：是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。 3. 公共管理与私人管理 公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面： 一、公共管理与私人管理的使命不同。 二、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。 三、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。 四、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。 4. 治理与善治 治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。 善治是90年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。 二公共管理学范式的兴起 该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学1.对传统公共行政学范式的批评 无论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看作是对传统的公共行政学途径的过时或者失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。在20世纪二三十年代所形

陈庆云《公共政策分析》考研笔记总结

育明教育 2014年考研视频课程+内部资料笔记+历年真题+公共课阅卷人一对一3次指导=2500元 第一年没过，第二年免费重修，直到考上！！！ 此外，现在很多小机构虚假宣传，建议到现场实地考察，并一定要查看其营业执照，或者登录工商局网站查看企业信息。 陈庆云《公共政策分析》笔记 ——育明教育考研咨询师整理汇编·五年积淀综合模型 综合模型的提倡者认为上述两种模型都或隐或显地使用了两个相互联系的变量，即国家能力和政策子系统的复杂程度。由此，它用这两个变量建构了一个政策工具选择的二元四维模型。 考试时，列出表格之后，要对每一个选择进行解释说明。 第四章公共政策问题的构建分析 1.从本章开始就进入公共政策分析的过程模块阶段了，整个政策分析过程从政策问题的构建开始。所谓 “公共政问题的构建是公共政策过程的逻辑起点”。公共政策本质上是问题取向的，关心的就是解决社会问题，这一点我也提到过。首先必须明白，政策问题是构建的，不是自然形成的。政策问题远远不是社会问题本身。 2.本部分的内容包括：政策问题的特性；政策问题的分类；政策问题构建的环节；政策问题论证的种类 以及社会问题进入政府议程的几种途径。 3.政策问题的构建分析之所以重要不仅仅是因为它是政策过程的逻辑起点，更因为传统的政策研究忽视 了对问题的分析，只把政策分析的任务看作是寻求解决问题的办法，把政策问题看成是特定的客观存在而忽视了它其实是人们主观构造的产物，（传统的政策分析只重视政策制定，政策执行也被忽略）所以导致用有效的方法解决错误的问题，而不是错误的方法解决正确的问题。这就是所谓的“第三类错误”

育明教育：考研专业课答题攻略 （一）名词解释 1．育明考研名师解析 名词解释一般都比较简单，是送分的题目。在复习的时候要把重点名词夯实。育明考研专业课每个科目都有总结的重要名词，不妨作为复习的参考。 很多高校考研名词解释会重复，这就要考生在复习的同时要具备一套权威的、完整的近5年的真题，有近10年的最好。 2．育明考研答题攻略：名词解释三段论答题法 定义——》背景、特征、概念类比、案例——》总结/评价 第一，回答出名词本身的含义。一般都可以在书本找到。 第二，从名词的提出的背景、它的特征、相似概念比较等方面进行简述。 第三，总结，可以做一下简短的个人评价。 3．育明教育答题示范 例如：“战略人力资源管理” 第一，什么是战略人力资源管理（这是答案的核心） 第二，它的几个特征，并简单做一下解释。 第三，和职能人力资源管理，人事管理等进行对比。 4．危机应对 如果出现没有遇到的名词解释，或者不是很熟悉的名词解释，则尽量把相关的能够想到的有条理的放上去，把最有把握的放在第一部分，不要拘泥于以上的答案框架。 5．育明考研温馨提示 第一，名词解释一般位于试卷的第一部分，很多考上刚上考场非常的兴奋，一兴奋就容易下笔如流水，一不小心就把名词解释当成了简答题。结果后面的题目答题时间非常紧张。 第二，育明考研咨询师提醒大家，在回答名词解释的时候以150-200字为佳。如果是A4的纸，以5-8行为佳。按照每个人写字的速度，一般需要5分钟左右。 （二）简答题 1．育明考研名师解析 简答题一般来说位于试题的第二部分，基本考察对某些重要问题的掌握程度。难度中等偏低。这就要求考生在复习的时候要把课本重要问题梳理清楚，要比较扎实的记忆。一般来说书

陈庆云《公共政策分析》配套题库【章节题库】(公共政策方案的制定分析)

第五章公共政策方案的制定分析 一、概念题 1．政策制定过程（对外经贸大学2009年研） 答：政策制定过程是指政策决策者根据面临的问题，提出解决方案，并使其转化为政策规范的过程。政策制定系统担负着政策制定的任务，改进政策制定系统是提高政策质量的关键。政策制定必须遵循科学的程序和运用科学的方法，以保证政策的科学性和合理性。 在政策制定过程中有两个基本要素：一是目标，二是方案。政策目标是政策制定者希望通过政策实施所要达到的目的，政策方案是实现政策目标的具体途径。在政策制定过程中，确定政策目标是前提，拟定政策方案是基础，选择优化方案是关键。公共政策制定作为一个动态过程，一般包括确定政策目标、设计政策方案、论证评估方案、抉择方案等几个相对独立又密切联系的环节。 政策制定过程可分为：①广义上的公共政策过程，从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止。站在宏观角度，关注从问题确认到政策终结这样一个完整的政策周期。 ②狭义上的公共政策制定过程，是指从确立政策目标到抉择政策方案的过程。站在微观角度，研究从确立政策目标到决策政策方案的微观过程。 2．孔多塞悖论（厦大2013年研） 答：投票循环或投票悖论是指在采用过半数规则时，投票过程的次序至关重要，不同的次序会产生不同的选择结果，各种政策方案，都有可能被通过的现象。包括：①孔多塞悖论，

是指在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。即在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。②阿罗悖论，又称阿罗不可能定理，是指不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。 3．方案规划（首都经贸大学2007年研） 相关试题：政策规划（中国传媒大学2012年研） 答：政策方案规划是指公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程。在政策方案规划的过程中，有两个基本要素：一是目标；二是方案。确定政策目标是前提，拟定政策方案是基础，选择优化方案是关键。政策方案规划的特性包括：政策规划的目标导向、变革取向、选择取向、理性取向和群体取向。 4．政策目标（厦大2010年研） 答：政策目标是指决策者凭借决策手段所要取得的东西，是政策的出发点和归宿，制约着公共决策及政策分析的全过程。目标涉及“是什么”和“应该是什么”的问题，对不同政策目标的澄清和认定是分析者所要解决的中心问题。基本的政策目标包括增长、效率、稳定和公平。 政策分析的中心任务，是要确定解决问题的目标。界定了政策问题，并不等于确定了目标，因为问题中确认的东西还太抽象，往往抓不住要害。所以必须要求目标明确，具体落实。围绕问题，开始设定的目标往往笼统，有待进一步具体化。其方法有两种：—是把总目标分解成更低层次的子目标；二是量化，给目标定出必须实现的数量界限。这样使整体目标与

张成福、党秀云-公共管理学考研笔记

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2015年北邮行管考研参考书（官方版） 615 公共管理理论 《公共管理学》（修订版），张成福、党秀云，中国人民大学出版社，2007年1月版（为主）； 《公共管理导论》，欧文·休斯，中国人民大学出版社（第三版）。 819公共管理专业综合 《行政管理学》（第四版），夏书章主编，高等教育出版社、中山大学出版社，2008年版； 《社会学概论新修》（精编版），郑航生，中国人民大学出版社，2009年版（为主）； 北邮参考书复习特点解析： 夏书章的《行政管理学》框架非常明晰第一遍背诵的时候列出整体框架笔记 《社会学》关注重点概念的定义重点理论的内容 张成福的《公共管理》条目较多我认为公共政策是重点一定要熟练背诵可能有些问题会混淆注重重点概念的区分 休斯的《公共管理导论》在近两年的比重越来越大可能因为翻译的问题或者外国人思路的不同

以下由育明教育考研考博辅导中心提供 张成福、党秀云-公共管理学考研笔记 第一章公共管理导论 一．公共管理的含义: 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。 二．公共管理的性质：（育明教育注：了解） （１）承认政府部门治理的正当性； （２）强调政府对社会治理的主要责任； （３）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；（４）强调多元价值； （５）强调政府绩效的重要性； （６）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法； （７）以公共的福祉和公共利益为目标； （８）将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。 三. 公共管理的研究途径：（育明教育注：重点） 依管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。 （一）P途径下的公共管理： 1.背景：P途径下的公共管理研究源于20世纪70年代，在70年代，由于对传统公共 行政学发展不满，产生了许多公共政策学院或课程。 2.含义：即以公共政策为研究途径的公共管理理论研究。认为，公共管理必须与公共政 策的形成与制定密切相关。 3.性质： 1）P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治面向。 2）以研究取向而言，P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向； 3）研究方法上，大多采用个案研究法。 4.公共管理学家波兹曼（Bozeman）认为，公共政策取向的公共管理有三个基本共识： １) 视公共管理为政策分析互补之物； ２）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材； ３）以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。

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第一章绪论：公共管理（学）的视野A 一、填空 1、公共选择学派的奠基者是。 2、世界银行在20世纪80年代末用来概括非洲国家在发展中面临的问题。 3、20世纪七八十年代, 在美国大学的公共政策学院逐渐成长起来。 4、B—途径美心发展，主张在公共部门中引入和人部门的管理经验和模式。５、波齐曼和斯特拉斯曼于１９９０出版的被认为是第一部较为全面的公共管理教科书。 6、公共管理学更多以为基础。 7、公共管理学主要以作为研究对象。 8、第二次世界大战后,凯恩斯主义为西方经济学的主流流派,给西方经济国家普遍采用了 二、多项选择 1、我国学者往往以( )的角度来区分管理和行政这两个概念. A组织实体 B经济实体 C 管理实体 D 政治实体 2、传统公共行政学模式是建立在( )基础上 A科层制理论 B政治---行政二分法 C委托---代理 D内部取向 3、殴文.休斯在<<公共管理与行政>>一书认为( )都是对公共部门的研究 A公共行政 B公共政策 C公共管理 D公共组织 4、下面是公共管理物品的是( ) A国防 B外交 C教育 D社会保障 5、经过20世纪七八十年代的孕育和进化,公共管理的( )逐渐汇合形成公共管理新模式. A P—途径 B治理 C B—途径 D善治 6、在当代政策分析学科中最有影响的经济途径是（） A行为主义学派 B公共选择理论 C新制度学派 D科学管理学派 7、孟德斯鸠等人所提出的“三权分立”思想中“三权”是指（） A 立法 B 行政 C监督 D 司法 三、解释概念 1、公共行政 2、公共管理 3、公共物品 4、行政国家 5、纯公共物品 四、简答 1、公共管理学的基本研究方法有那些？ 2、市场经济国家的政府公共管理的模式有哪些？ 3、计划经济条件下政府公共管理有哪些弊端？ 4、入世后，我国各级政府的行政管理面临哪些严峻的挑战？ 五、论述题 1、公共管理的特征及其与传统公共行政学的区别？ 2、公共管理与私人管理的区别？

陈振明《公共政策学》课后习题(结果评估)【圣才出品】

第9章结果评估 1．什么是政策评估？政策评估的意义何在？ 答：（1）政策评估的含义 政策评估是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种评价行为，其目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估又可分为事前评估、执行评估和事后评估。 （2）政策评估的意义 政策评估作为一种对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，是政策运行过程链条中的重要一环。政策评估对于改进政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，增强政策的活力和效益，提高政策水平具有重要作用，意义深远。 ①政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径 任何政策的实行都投入了大量的人力、物力和财力，它的实行效果如何，只有通过政策评估才能够得到确认，因此，政策评估的有效开展十分必要。 ②政策评估是决定政策去向的重要依据 一项政策在执行过程中总会呈现出其走向。伴随着政策目标的逐步实现，该政策是应该继续、调整，还是终止，这都必须依据一定的评估资料。政策的走向一般有三种情况：a．政策继续。即通过科学的评估，发现该政策所指向的问题还未得到解决，其政策环境也没有发生大的变化。基于这种情况，还适宜用原来的政策继续指导这个问题的解决。

b．政策调整。如果一项政策在执行过程中，遇到了新情况新变化，原来的政策已明显不适应新的政策情况，就必须对原有政策进行调整或者革新，以适应新变化，更好地实现政策目标。 c．政策终结。即完全终止原来的政策。这有两种情况：第一，政策目标已经实现，原有政策的存在已经没有意义，完成了一个政策周期，自然终结；第二，政策环境或问题本身发生了非常大的变化，原有政策已明显不能解决问题，甚至会使问题变得更为严重，而且通过调整已无济于事，这时就需要终结旧政策，代之以新的、更为有效的政策。 ③政策评估是合理配置资源的有效手段 无论是政策的继续、调整还是终结，都必须建立在科学、系统、全面的政策评估基础上。只有通过评估，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果，有效推动政府各个方面的活动。同时，通过政策评估，也可以对照以往的政策资源分配情况，看其是否合理，总结经验，吸取教训，使政策活动优质高效地进行。 ④政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路 实践证明，经验决策必须向科学决策转变，而政策评估正是使决策迈向科学化的必由之路。通过评估得出的结论体现了科学性，为下一步的民主决策奠定了坚实的基础。因此，政策评估对于公共决策的科学化民主化是不可或缺的。 2．政策评估有哪些基本类型？ 答：公共政策评估可以按不同的标准进行分类。但过多过细的分类并没有太多的实用价值。从评估的实际出发，可以对公共政策评估做出三种分类：正式评估与非正式评估；对象评估、专业评估、自我评估；方案评估、执行评估、终结评估等。

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第五章政策工具 1．简述政策工具的兴起及其原因。 答：（1）政策工具的兴起 ①政策工具是人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。 ②对政策工具的研究有着很长的历史，可以说政策研究一开始就伴随着对政策工具的研究。目前，学术界对政策工具的重视源于政府对自身行动及其影响的关注。对政策工具的兴趣的增加使得政策制定者们开始根据目标和手段之间的联系来思考，这种转变被看成是第二次世界大战后政府治理的最为重要的进步之一。 （2）政策工具兴起的原因 ①理论与实践相结合推动政策工具的兴起 大学学者与政策工具领域的实践者（实际操作者）保持密切的联系，比如说高校法律学者同时也参与实际生活中法律的制定、执行、评估以及终结等过程。这种学术与实践的密切结合刺激了更多的学者投身于解决实际社会问题，因此，推动了对政策工具的研究。 ②政策工具的兴起是政策执行的现实需要 近代以来，政策执行难度和复杂性程度的大大提高以及政府职能的扩张，导致对政府管理相关知识的需求增大，这就要求对政策问题做更多的科学与实证分析和研究。由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题解决好，因此，根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理做出了实际贡献。 ③工具研究途径的倡导者长期以来得到政治和意识形态方面的支持 对福利国家的某些政府部门的不满使人们对政策失败的分析予以更多的关注。解决政策

失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将它付诸实践。 2．政策工具研究有哪些基本途径? 答：政策工具的研究主要有四种基本途径 （1）工具主义 ①这种途径又称古典途径。它认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。 ②工具主义认为工具的属性本身就构造了政策过程，即工具使用及其效果的好坏是由政策工具的特性预先决定了的，政策失败是由于所选择的政策工具存在着缺陷，这是一种工具至上主义。 （2）过程主义 这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适用性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。 （3）权变主义 这种途径又称政策工具的背景研究途径。它所持的是传统的社会计划观点，认为工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。

《公共管理学》陈振明版第二章教学文案

《公共管理学》陈振明版第二章

第二章公共组织理论 1、组织是指在一定的社会环境中，人们通地相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。——组织目标与行为是组织的本质性特征 2、公共组织：广义上指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义上仅指国家机关组织。 3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1－1，了解就好）。 4、公共组织的类型 （1 和福利组织、 宗教组织、慈善组织、基金 会。 （2 A、强制型公共组织：政府部门。根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制 性管理。如，纳税人必须接受税务管理部门的管理 B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性是可对抗的，当事人可 拒绝裁决。如，仲裁委员会――起诉；消费者权益保障委员会；各 种行业协会等。 C、非强制性公共组织：非强制性与服务性。如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗 保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服 务机构。 （3

A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。专业化与 协作是组织的基本要素。 特点：①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。 ②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。 ③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。 ④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。 ⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。 ⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。 B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。理性――合法权威。认为组织靠非人格化 的规则来管理，理性意味着效率。 特点：①基于职能专业化的劳动分工。 ②有明确的职权等级制。 ③有与任职者和职责相关的规章制度。 ④有处理工作的程序系统。 ⑤人与人之间关系的非人格化。 ⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。 C、第三部门行政模型：系统方法和权变方法的应用。 特点：①公共事务由多人的董事会或委员会进行管理； ②“代理人”政府； ③不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行政命令取消合同； ④不是孤立地处理公共事务。

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第八章公共政策分析方法论 一、概念题 1．模型 答：模型是指主体为了某种特定的认识目的，依据相似性原则而创造或选择一种系统，用于代表被研究的对象。通常把模型分为实物模型与理论模型。公共政策分析所讨论的对象经常既可以是定性相似，也可以是定量相似；既可以是外在的相似，也可以是内在的相似；既可以是结构的相似，也可以是功能的相似。 2．系统 答：系统是指由两个以上要素组成的，具有一定的结构和功能，与外部环境发生联系的有机整体。坚持系统观点，要充分认识到系统是各要素之间、要素与整体之间相互联系、相互作用，具有从要素的量的组合达到系统整体的质的飞跃的矛盾统一体。系统具有整体性、相关性、目的性、环境适应性和动态性的特点。 3．决策论 答：决策论是根据信息和评价准则，用数量方法寻找或选取最优决策方案的科学，是运筹学的一个分支和决策分析的理论基础。在实际生活与生产中对同一个问题所面临的几种自然情况或状态，又有几种可选方案，就构成一个决策，而决策者为对付这些情况所采取的对策方案就组成决策方案或策略。

4．对策论 答：对策论是研究互动决策的理论。互动决策，即各行动方的决策是相互影响的，每个人在决策的时候必须将他人的决策纳入自己的决策考虑之中，当然也需要把别人对于自己的考虑也要纳入考虑之中，从而选择最有利于自己的战略。 5．模型方法 答：模型方法是指作为一种现代科学认识手段和思维方法，所提供的观念和印象，不仅是人们获取知识的条件，而且是人们认知结构的重要组成部分，模型方法是以研究模型来揭示原型的形态、特征和本质的方法，是逻辑方法的一种特有形式。模型舍去了原型的一些次要的细节、非本质的联系，以简化和理想化的形式再现原型的各种复杂结构、功能和联系，是连接理论和应用的桥梁。模型方法在满足政策系统整体性的要求下，力求抓住本质、化繁为简，为处理和解决社会公共问题提供行之有效的工具。 6．线性规划 答：线性规划是一种合理利用资源、调配资源的应用数学方法。其基本思想是在满足一定的约束条件下，实现目标的最大化，即以消耗最少的资源，实现最大化的社会经济效益目标。这个目标既可以使产出最大，也可以使投入达到最小。 7．事实分析 答：在政策分析中，事实是指对客观存在的事物、事件与过程的描述与判断。事实分析是指要对社会的事物、事件、关系及其相互作用进行描述、观察、计数、度量与推理。事实

公共管理学 笔记

第一章绪论 【关键术语】 公共管理 行政管理 行政学 非政府组织 公共物品 研究范式 市场失灵 凯恩斯主义 政府失灵 1.1 公共管理的基本概念 1.1.1 公共管理的内涵 公共管理，是社会公共组织通过观念和手段的不断创新，为增进公共利益及社会协调发展，对日益多样复杂的公共事务及公共组织自身进行调节和控制的活动。 1.1.2 公共管理的主体 西方国家公共组织构成vs.中国公共组织的构成 公共组织的特性：公共性、非营利性、合法性、组织性、服务性 1.1.3 公共管理的对象 1．公共物品及其分类2．公共组织提供公共物品的必然性3．公共组织成为公共管理对象的必然 1.1.4 公共管理的特点 1．公共管理与企业管理比较的不同特点 管理目标不同；管理手段不同；管理结果的衡量标准不同 2．公共管理与行政管理比较的不同特点 管理理念不同；管理主体不同；与外部环境关系不同；管理方法不同；管理目的不同 1.2 公共管理学的产生与发展 1.2.1 公共行政学的诞生 1．公共行政学诞生的背景 2．公共行政学的传统范式 1.2.2 传统公共行政学遇到的批评与转变 1．传统范式受到批评的社会原因

2．公共行政理论的发展 1.2.3 公共管理学的新框架 1．公共管理学形成的历史条件 2．公共管理学的理论框架 1.3 中国公共管理学的传播与发展 1.3.1 新中国领导人的行政管理思想 1．毛泽东的行政管理思想 2．邓小平的行政管理思想 3．新的中央领导集体的行政管理思想 1.3.2 从行政管理学到公共管理学的发展 1．行政管理学的恢复与发展 2．公共管理学研究范围 3．公共管理研究队伍的扩大 1.3.3 建设中国特色的公共管理学 1．中国的国情特点 2．当前的学科建设的特点 1.4 公共管理学的研究意义与方法 1.4.1 公共管理学的研究意义 1．是深化政府管理体制改革的需要 2．是促进社会协调进步发展的需要 3．是建设有中国特色社会主义的需要 4．有助于提高我们的管理素质和能力 1.4.2 公共管理学的研究方法 1．案例分析法 2．比较分析法 3．实践抽象法 4．实体分析法 第一章练习与思考题 1．如何理解公共管理的含义？ 2．公共管理与行政管理有什么不同？ 3．如何理解公共管理运动兴起的时代背景？ 4．如何认识公共管理运动的现实意义？ 5．公共管理范式转换的现实依据是什么？ 6．为什么说要建设中国特色的公共管理学？

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第一章导论：公共政策 第一节公共政策的本质 一、中外学者对公共政策的界定 1 、伍德罗。威尔逊认为，公共政策是有政治家，既具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。（这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。）2、戴维?伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。（这个定义侧重于公共政策的价值分配功能，但对价值可以有广义的理解） 3、拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。（这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及与一般计划的区别，但内涵过于笼统。） 4、托马斯?戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。（这个定义强调了政策的表现形式，特别提出了"不做"的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之间存在的偏差。） 5、詹姆斯。安德森认为，公共政策是政府的一个由目的的活动过程，这一过程是有一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。（这一定义强调公共政策是政府官员的活动过程，是政府实际做的事情而不是政府打算或将要做的事情，指出了公共政策的动态性和实证性。 但这种理解忽视了价值判断与政策方法的重要性，尤其忽略了政策执行的重要性。） 6、国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的 准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。（这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。但定义没有把公共政策的本质反映出来。） 第二节公共政策的特征与功能,， 一、公共政策的基本特征 1、整体性政策的内容和形式具有完整性;政策的过程具有完整性等. 2、超前性政策是对未来的一种安排与指南,所以必须具有一定的超前性. 3、层次性 不同的主体制定的不同政策是有主次之分的. 4、多样性 由于政府职能管理内容的扩大,而引发的政策问题页涉及到诸多领域,从而变得多元化 和复杂化. 5、合法性 政策体现着政府的行为,在法治国家,政府的行为必须依法而行. 二、公共政策的主要功能 1、导向功能政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所 期望的方向发展。如改革开放初期，党和国家制定的"让一部分人先富起来"的政策，引导成千上万的城乡居民走上了致富的道路。 2、控制功能政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。政策控制功能的典型例子是我国实行的计划生育政策，它通过政策的控制功能把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会发展相适应的水平上。 3、协调功能国家的管理活动是一个复杂的系统过程，其申有许多利益关系需要协 调，以保证整个国家社会生活的和谐进行。比如”长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共"，就是协调执政的共产党与各民主党派之间关系的基本政策；实行民族区域自治，坚持民族平等，民族团结和各民族共同繁荣的政策，反对大汉族主义和地方民族主义，是我国协调 各民族关系的基本政策。

公共管理学读书笔记5000手抄

浅读《改革政府》 吴昀 (管理学院公管专业，学号：L16301144) 有幸拜读美国行政学者戴维·奥斯本与特德·盖布勒的著作《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，两位学者深入考察美国政府改革实践，写出了《改革政府》一书，提出这样的主张：“不争论政府的大小而力求政府的效率，不强求政府做什么而着眼于政府怎么做，不纠缠征税多少花钱多少而讲究适当征税花钱得体，不辩论政府办事的动机而着重政府办事的后果。”他们描绘出一幅“具有企业家精神的政府”的蓝图。 百度搜索上对两位学者的介绍是：戴维·奥斯本是美国前总统克林顿的重要咨询机构“进步政策研究所”的成员，写过著名的《民主的实验室》一书，长期致力于有效政府的建设与宣传。特德·盖布勒曾是美国加利福尼亚州维塞利亚市和俄亥俄州万达利亚市的城市经理，亲自主持、参与过这两个城市政府的改革，具有企业家精神的政府思想既是他参与改革实践的现身说法，也是他对政府改革的一种理性探索与总结。 特德·盖布勒曾经是美国加利福尼亚州维塞利亚市和俄亥俄州万达利亚市的城市经理并且亲自主持、参与过这两个城市政府的改革，这些经验与戴维·奥斯本的理论知识相结合终于产生了一个新的理论突破点——一种不同于传统行政模式的政府改革，即建立以市场为导向的顾客驱动型政府组织模式，强调运用企业化的管理主义模式改革政府运作方式，最终建成“企业化政府”。克林顿上台后的美国“重塑政府”运动更进一步反映出该理论的重大现实意义。理论来源于实践，并更好的指导实践，新公共管理运动就是最好的例证。 具有企业家精神的政府思想在以美国为代表的西方国家兴起，并不是偶然的，而是有其特定的经济、政治、社会背景。戴维·奥斯本与特德·盖布勒将具有企业家精神的政府包含的内容概括为10个方面： 1．起催化作用的政府：“掌舵”而不是“划桨”，即政府不是提供公共服务(划桨)，而应是向各类非政府组织提供催化剂，引导社会前进，政府要积极扶持能发挥掌舵作用的新组织，向它们提供政策，援助资金，进行业绩评估。 2．社区拥有的政府：授权而不是服务，即政府把公共管理控制权从官僚机构转

2015年中国政法大学行管考研复习笔记陈庆云公共政策分析

育明教育 2014年中国政法大学行政管理考研辅导再创佳绩2014年，育明教育共有6名学员成功考上中国政法大学行政管理专业，更有8名学员成功考上北大行管，12名学员成功考上中国人民大学公共管理学院。2015年中国政法大学行管考研全程班（基础+强化+冲刺）优惠价2500元！赠送阅卷人指导一对一指导！ （一）陈庆云《公共政策分析》笔记 ——育明教育考研咨询师整理汇编·八年积淀 政策过程的一般框架就是我们所说的教科书式的过程模型，也叫阶段模型。把公共政策看作是由政策主体作用于政策客体的决策行为，公共政策分析正是设计并选择政策方案的过程。李永军说过他认为这种简单地建立主体客体的对立划分上的线性过程一般模型存在很大的缺陷，但是却毕竟还是主流的模型。与此相对应，我们看到诸如多源流模型，倡导者联盟框架、间歇性均衡框架，政策传播与创新框架都与此不同，一方面并不简单地把公共政策过程看作是主体对客体的作用，即并不对政策行为者作简单的主体和客体的划分，另一方面认为政策过程不是线性的先制定政策再执行政策的过程，而是复杂多变的。这几种框架是对传统的阶段模型框架的创新。 由于整个政策分析学科内在发展逻辑较为混乱，还未形成统一的模式，所以不用在学科发展上作太多的纠缠，只需要记住每一个模型内部具体说了什么就行了。 这本笔记有很多是用论述和讲述的口吻写的，非常利于理解。虽然内容很多，但并不难记忆。 虽然陈庆云时代和李永军时代考察的重点不一样，前者是利益政策，决策类型，政策过程，后者是政府市场关系及政策工具，但是二者要考察的内容极少超出书本上的内容，只是书上有的东西很容易被忽略罢了。所以最终还是要回归书本，把书本理解得滚瓜烂熟才是根本。 第一章导论：公共政策分析的基本理论与框架 公共政策（在形式上）是政府、非政府公共组织和民众在对社会公共事务共同管理过程中所

陈振明《公共政策学》重点问题+课后思考题(厦大考研)

第一章绪论 一、重点问题 №1〃公共政策、政策系统和政策过程 №2〃公共政策学的兴起 №3〃公共政策学的学科范围 №4〃公共政策学的范式特征 №5〃公共政策学的研究途径 №6〃政策分析的职业化发展 №7〃研究公共政策学的理由 №8〃公共政策学的现实意义 二、思考题 1〃解释公共政策、政策系统和政策过程的概念。 答：（1）公共政策：可以一般地定义为国家、政府及执政党为公共物品的生产以及供应、为宏观调控经济及社会的运行而作出决策，它不同于市场决策（个人决策和企业决策）。现代政治学是政府对社会公共利益分配的动态过程。 （2）政策系统：公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。 （3）政策过程：本质上是一种政治过程。是政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现的一个动态的运行过程。 2〃什么是公共政策学？如何理解它的“范式”特征？ 答：（1）公共政策学：一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程、探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，

提高公共政策质量。 （2）公共政策学的范式特征： ①公共政策学是一个跨学科的、应用性的研究领域（似真性）。 ②公共政策分析既是方法论、又是艺术（现实性、才更加灵活、更加艺术）。 ③公共政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策问题（政策分析既是解决问题的艺术，也是提出问题的艺术，正确提出问题等于成功的一半，解决错误问题是白费精力）。 ④公共政策分析不仅是描述的，而且是规范的（重视价值评价与分析）。 政策相关知识包含了具有价值特征的因变项（目的）和自变项（手段）的互动，这些变项的选择往往涉及在多种价值中作出取舍。选择哪一个价值，并不仅仅是一个技术判断问题，而且往往需要伦理学推导。 3〃公共政策学有哪些主要的研究途径？ 答：A、政治学的研究途径。 （1）、系统理论：从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应，是政治系统的输出。注重环境与政治系统的相互作用和社会反映。（2）、过程理论：将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，从而发现政策是如何形成的以及政策应当如何提出。（3）、团体理论：将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。 （4）、精英理论：政策是精英按自己的偏好做出选择，而政府不过是执行精英做出选择的机构； 政策是自上而下由精英提出并加以执行，而非自下而上产生于群众的要求。 （5）、制度理论：将政策看作政府机构或体制的产出。米切尔〃黑尧认为有三个简单的政策形成模式：a、它们产生于民

公共管理学原理 陈振明版

公共管理学原理 第一章公共事业管理理论实践 第二章现代政府政策过程 第三章公共事业管理概论 第四章非营利组织的管理 第五章公共部门战略管理的理论框架和评价 第六章公共部门人力资源管理 第七章公共预算管理 第八章公共危机管理 第九章公共管理的发展趋势与展望 第一章导论，公共管理学的视野 一、“公共管理”与“私人管理”的异同 A、联系。（1）都包含了合作团体的活动。（2）都必须履行一般的管理职能。 B、差别。（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。 （3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。 （4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。（5）公共管理有明显的政治性和公共性。 二、公共物品的特性：公共物品是与私人物品相对应的概念，消费具有非竞争性和非排他性，一般不能或不能有效通过市场机制有企业和个人提供，主要由政府提供。公共物品特性：非竞争性、非排他性、外部性。 三、公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别 （1）研究对象与范围。传—局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究 公—扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2）公更具跨学科，综合性的特点。传—建立在政治学基础上，公—不同学科。 （3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。 （4）涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败。。。。。 （5）公既是实证的又是规范的，传—局限规范研究。 （6）公将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式，因此，与传相比，它更具有现实性。 四、21世纪我国公管面临的挑战 1，市场经济发展对我国政府管理提出的挑战 A、传统的政府管理模式的弊端――计划经济（“命令式经济”）条件下。所谓传统政府即“全能型政府”：集中配置