新常态下旅游城市发展策略——以台湾宜兰县为例

新常态下旅游城市发展策略——以台湾宜兰县为例

曹琳

摘要：随着旅游业正在成为经济发展新常态下的新增长点，许多城市纷纷提出建设旅游城市的目标。旅游城市需要把握三个发展趋势，才能在在激烈的竞争中胜出，即景区依赖型向体验休闲型转变，粗放扩张型向内涵挖潜型转变，政府主导型向政企合作型转变。然而，目前面向旅游城市的规划缺乏针对新常态下三个重要发展方向的具体引导措施。因此，本文通过选取台湾省宜兰县的案例，借鉴宜兰创新的复合产业体系构建、活化旧城、推动城市内涵式发展，并通过公私协力，保障宜兰发展成为独具特色的旅游城市的相关经验，来探寻新常态下旅游城市的发展出路，主要结论是新常态下旅游城市的发展策略不应仅限于传统规划的既定动作，而是以创新驱动，建立三产联动的产业体系，推动旧城更新，促进政府职能转变，真正从“增量规划”走向“增值规划”。

关键词：旅游城市产业体系旧城更新政府职能

1.引言

当前，国民经济步入“新常态”，社会环境的变化和政策为旅游业创造了良好的基础和环境。李克强总理在2015年《政府工作报告》提出，服务业就业容量大，发展前景广，要大力发展旅游、健康、养老、创意设计等产业；此外，“新常态”下，内需消费成为经济发展的重要拉动力，且个性化、多样化消费成为主流，旅游则是满足国民消费需求的重要渠道；而民生改善，居民收入持续增长，新型城镇化和户籍制度改革大力推进，都将进一步释放国民的旅游需求。

许多城市将旅游业视为新常态下新的增长点，纷纷提出建设旅游城市的目标，老工业城市希望通过旅游实现转型，旧城融入旅游推动存量空间更新，落后地区以旅游实现跨越式发展，粗放式发展的城市结合旅游转向内涵式提质升级。

然而，对于新常态下新的发展要求，目前传统的规划难以提供相应的解决策略。本文就新常态下旅游城市的内涵进行分析，通过借鉴台湾省宜兰县的经验，提出新常态下旅游城市的发展策略，以期对我国旅游城市的规划与建设有所启益。

2.什么是旅游城市

城市是社会生产力发展到一定阶段的产物。城市在不同的发展阶段扮演着不同的角色。在农业社会时代，城市只是单纯的物质聚集和大众消费的场所中心。工业社会时代，工业生

产是这一时期城市经济生活的主旋律，城市因而是工业生产和商业交易的中心[1]。而后工业社会的到来，工业生产开始退居其次，城市的主要经济生活开始围绕服务业展开。随着综合实力的增强、景观环境的改善和配套设施的完善，一些城市具有了管理、接待、集散和休闲娱乐的功能，对旅游者构成越来越强的吸引力，城市逐渐成为旅游活动的主要目的地[2]。旅游业在城市中的职能地位逐渐提升，旅游经济在城市经济中的比重不断提高，量变引起质变，最终旅游上升为城市的主要职能，出现了旅游城市。

关于旅游城市的定义，学术界尚未形成统一的结论[3]。综合各学术观点，旅游城市的特征要素主要有六个方面，丰富的旅游产品（人文、自然）[4]；旅游产业及第三产业发达，对关联产业带动作用强[2]；城市景观风貌有特色，形象鲜明，休闲游憩功能完善；城市设施有足够的接待服务能力；城市经济要素投入倾向与旅游业，旅游配套政策与管理体系健全；城市在区域旅游市场上有鲜明的形象和知名度。

3.新常态下旅游城市的变化趋势

3.1景区依赖型向体验休闲型转变

对于旅游城市的特征，Mullins认为旅游城市不像 19 世纪末 20 世纪初的工业城市那样以工业、生产、商业和居住为主要功能，它的主要功能是消费，是为消费建立的[5]。据此，旅游城市的功能会依据消费方式的变化而变化。根据国际规律，当人均GDP达到2000美元时，旅游将获得快速发展；当人均GDP达到3000美元时，旅游需求出现爆发性增长；当人均GDP达到5000美元时，步入成熟的度假旅游经济，休闲需求和消费能力日益增强并出现多元化趋势[6]。2014年我国人均GDP已超7000美元，北京、上海、广东、天津等7个省市人均GDP已经超过10000美元。模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流[7]。李克强总理在2015年《政府工作报告》也明确提出提升旅游休闲消费。因此，单纯依赖景区景点收入的旅游城市发展模式已经难以满足游客的消费需求，而能够带来参与互动、休闲度假等高品位、深层次、复合型体验经历的旅游城市，将成为发展的方向。此外，新常态下市场竞争已逐步转向质量型、差异化为主的竞争。要想在竞争日趋激烈的旅游市场占据领先地位，挖掘文化内涵与特色、为游客留下印象深刻的体验感受，将是旅游城市发展的重点。

3.2粗放扩张型向内涵挖潜型转变

中心城区在旅游城市中扮演着最核心的角色，一般是综合服务、消费、集散的中心，甚至城区本身也是旅游吸引物。在传统规模速度型粗放增长的发展模式下，中心城区旅游功能

的打造通常是以在新城新区中安排高尔夫、度假区、主题公园、高档公寓、大型商旅休闲街以及旅游综合体、城市综合体等功能空间，且盲目追求其建设规模、速度、布局和档次。粗放的外延式建设往往超越了市场的实际消费能力或高估了潜在的消费能力，结果综合效益不佳，投资浪费。而且忽视了城区环境品质的提升、历史与地域文化的保护与传承、城市功能的完善，导致城市千城一面，毫无吸引力。

我国经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，李克强总理所做的2015年《政府工作报告》也提出保护和传承历史、地域文化。与之相适应地，粗放扩张型的城区建设应转向盘活存量与适度增量并存的内涵提升型模式。

3.3政府主导型向政企合作型转变

习近平总书记在十八届二中全会上明确指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，哪些事该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。十八届三中全会明确提出市场在资源配置中起决定性作用。李克强总理在2015年《政府工作报告》中也指出，放开市场这只“看不见的手”，用好政府这只“看得见的手”。新常态下，旅游城市由景区依赖型向体验休闲型转变，业态的多元与复合需要靠市场的培育，相应的，政府需转变职能，关注点不只是景区景点的建设与管理，要有所为有所不为，把服务而不是管制作为工作重心，创造更好的市场竞争环境，形成与企业合作的创新机制。

4.面向旅游城市的规划局限性

目前，与旅游城市关系比较紧密的是由旅游主管部门主持编制的城市旅游发展规划。但城市旅游发展规划主要侧重旅游产品的规划，从旅游发展的角度对城市的住宿、餐饮、购物、娱乐等公共设施，以及道路交通等基础设施的发展与布局提出规划对策，对旅游城市总体的发展方向与定位缺乏统筹考虑[8]。

而城市规划针对旅游城市的发展策略，主要停留在传统的空间特色形象、城市景观系统、道路交通规划等方面，缺乏根据新常态下旅游城市的变化趋势进行的创新性的引导[9]。

新常态下，旅游城市向体验休闲型、内涵挖潜型、政企合作型转变，而目前旅游城市的发展策略仍囿于传统规划的既定动作。

5.新常态下旅游城市的发展策略——宜兰经验借鉴

5.1案例简介

宜兰县位于台湾省东北角，东临太平洋，三面环山，城区位于中间的兰阳平原。宜兰属

于北北基宜（台北市、新北市、吉隆县、宜兰县）都市圈中的一员。与台北直线距离50公里左右，北宜高速公路至台北40分钟车程。宜兰县面积2143.6251平方公里，2012年户籍人口45.8万人[10]，人均GDP19869.28美元。

宜兰在30年的时间里，由一个交通不便、发展落后的传统农业县，发展成为了一个具有高品质生活环境、提供丰富观光休闲体验、独具特色的旅游城市。宜兰的成功得益于创新的产业发展策略、对高品质城市环境的执着追求，而这背后，离不开政府团队与市场的良好配合，这些恰是目前旅游城市发展中所欠缺考虑的要素。

5.2建立旅游与关联产业相结合的产业体系

宜兰由于地理位置的隔绝，在工业发展上的竞争力和其他县市比较起来较为薄弱，农业发展基础较好，自然资源丰富，加上历届政府对环境的重视，成就了宜兰成为以观光为主要发展的一个县市。但整个台湾省的观光竞争非常激烈，自然与人文资源同质性较高，宜兰以一个台湾偏远、穷困的县市，逐渐成为台湾最具竞争力的县市之一，其成功在于，跳出旅游发展旅游。在经济活动已进入创意经济的时代，各种产业都必须加入创新元素才能去腐生新，此外，在体验经济的时代，游客往往更强调与当地文化的第一手接触，更重视心灵感受与现场体会，而非生理满足与物质享受[11]。基此，宜兰建立了旅游跨界联姻的三产联动产业体系，即旅游横跨一级、二级与三级产业的价值链，生产、加工、贩售一条龙提升产品或服务的附加价值，发挥综合效益，并将创意与体验的元素融于产业体系中，形成与众不同、独具一格的产品，取得“独胜”（图1）。

图1 宜兰三产联动的复合产业体系

资料来源：笔者自绘

台湾知名的三星葱，是非常典型的三产联动推动旅游整体升级的案例[12]。因为优质的品质和独特的长葱白，三星葱不仅吸引高级饭店和餐厅采用，在一般菜市场里，三星葱也被特别标示，甚至售价更高。

宜兰没有停留在初级产品的价值中，而是将产品青葱“转化”为各种更具价值的产品或服务。如引导研发，通过二级加工产业，开发出葱油饼、葱馅饼、葱冰淇淋、葱明饼、葱拌酱等等创意加工产品；利用当地特产或元素创新旅游商品，如青葱雨伞、葱小子、蒜公主等。再融入文化创意，让葱转化为服务业，如发展出葱油饼DIY体验、葱文化馆、民宿农场等旅游体验，甚至青葱种植而衍生的产业环境也发展成为体验教育课程、观光工厂等（表1）。表1 三星葱复合产业体系

资料来源：笔者自绘

据台湾政治大学创新与创造力研究中心某项研究的计算[12]，一级生产青葱是1倍的产值，二级加工葱油饼则为25倍，而三级服务业的葱油饼DIY体验为37.5倍的产值，旅游导览加DIY的体验则高达50倍的产值。宜兰从初级产业的葱种植发展到体验经济，以同样的土地资产创造了更高倍率的产值（表2）。

表2 三星葱三次产业加值

资料来源：笔者自绘

此外，宜兰还通过文创活动葱蒜节整合营销本地特色，带动休闲产业，提升了三星葱的名气，进一步又推动了二、三产的开展，休闲旅游网络随之蓬勃成长，产业形成了“资产-资源-价值-产值”创新转化的循环过程。

5.3提升内涵、活化旧城

随着城市的发展和产业的转型，宜兰城市也曾经历过粗放式扩张的阶段，出现了公共空间不足、景观空间破碎、城市风貌与历史文化缺失等城市空间问题。加上宜兰“环境敏感地区”占其总面积的90%，土地用地紧张[13]，宜兰开始走向发展紧凑城市、集约利用土地的道路。1995 年，宜兰制定了“宜兰县观光发展整体计划” [13]，由此宜兰市区成为文化、商业中心及观光都市，而城市中心区的更新在其中扮演着关键性的角色。内涵与品质的提升，成为旧城更新的重要着力点。

宜兰旧城更新的做法主要包括以下几方面内容：

5.3.1重建社区生活空间，再现邻里生活

宜兰挖掘了城区8个特色巷弄潜力区位（图2），结合地块中的颓屋残基或闲置空地，建设口袋公园（图3），以宜人距离及尺度补充了城内长期欠缺的绿环境与社区户外生活空间之不足。

整顿具有历史要素或人文生活特性的巷弄及沿街立面，转化为具有旧城特色的优质邻里空间，并通过慢行网络的构建联系邻里。

资料来源：参考文献[14]

图3 宜兰旧城闲置空地整理示意

资料来源：参考文献[14]

5.3.2活性保存老城，推动慢活产业

对于百年老城人文景观的恢复，宜兰采取的策略并不仅仅是静态地重建、恢复或保护历史建筑与景点，而是通过梳理各历史年代遗存的有价值的场所，整合成为四个文化空间网络。信仰文化空间网络主要由寺庙、教堂构成；产业文化空间网络主要由传统商店、小吃街、传统集市等构成；匠师文化空间网络则由传统工艺师、工匠聚集点组成；巷弄文化空间网络为历史生活巷弄。由此形成四条旧城探游路线，旧城寺庙巡礼、传统市集与道地小吃、兰城百工与怀旧漫游、巷弄体验与艺术再造。

通过在城内推动慢活产业，活化四个文化空间网络。主要以美术馆、博物馆为主的教育推广环境、以艺术工厂、文创产业园区为主的文创产业带动、特色商业休闲区为主的人文复

合产业三种方式，作为慢活产业的引擎（图4、表3）。并通过创造多元选项的从业环境，引

导民间展开自发的人文经营活动，增强旧城产业活力。

图4 宜兰旧城文创空间分布

资料来源：参考文献[14]

表3 宜兰旧城文创空间分类及建设时序

资料来源：参考文献[14]

5.3.3经营说故事的城市，形成体验经济

宜兰以“旧城是一座生活博物馆”为理念，打造政府与民间可共同参与的“说故事的城市”空间。主要通过结合节庆活动，以说故事的角度，通过故事线将有关联的城内有形、无

形的人文资产，以及一些市民经营场所、人文产业地点所串联起来。如2011年、2012年实施的兰城秋天文化节活动（图5），通过故事线，将故事的焦点，即剧场中心，以及故事发生的一些地点，如文创园、自然农市集、护城河与城墙、展演场所等空间串联起来。这样一方面可以促成文化保存与教育、旅游、产业兼容并蓄的体验经济发展模式，另一方面可以引导城市空间的结构性调整与公共设施的布局。

图5 兰城秋天文化节故事路线空间布局

资料来源：参考文献[14]

5.4公私协力建设旅游城市

在推动三产联动方面，宜兰县政府扮演的角色是要串联起各层级的资源，使相关单位与其企业，如县内友善餐厅、观光工厂、民宿、休闲农业区、有机园区、星际饭店、社区发展协会、社区大学和政府相关局处等形成一个连接紧密的网络[15]。如宜兰的葱蒜节，由县政府带动，农友、地方寺庙、产销班、乡公所、农会、合作社、地方商家、小学、村民等共同参与、分工合作，甚至兰阳发电厂也配合开放参观，创新了活动举办的方法[12]。县政府主要负责总体政策制定，并为消费者权益把关，至于细节的经营问题，若无侵害重大公共利益者，

则辅导民间协会组织或委托专业团体来制定评价标准和监督。如宜兰的质量保证协会，涵盖吃住行游购娱各方面，包括商业旅游公会、休闲农业发展协会等，形成有力的保障监督体系。

宜兰县政府善用非营利组织，非营利组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性等多重特征。政府对非营利组织的管理以“低度规范、高度自治”为基本理念，主要由台湾省“交通部观光局”注册认定，但其活动则独立于“政府机构外”[16]。虽然政府对整合部门资源、争取经费辅助有优势，但对用人、用钱限制较多，弹性的空间就需要非营利组织的参与来弥补。如童玩节就是文化局搭配兰阳文化基金会的做法，基金会辅助争取民间企业的资源或是运用活动的盈余；民俗艺术节协会则每年为宜兰童玩节安排、接洽国际表演团体；博物馆家族协会负责起宜兰的新博物馆运动；仰山基金会为“宜兰厝”活动请来建筑师，设计结合传统与现代的宜兰特色建筑。

6.宜兰经验对大陆旅游城市发展策略的启示

城市规划建设在旅游城市发展中起着至关重要的作用。大陆的旅游城市能否走出相互间雷同和多数人造景点的衰败境地，借鉴宜兰案例，可从中得到一些有益的启示。

在创新经济与体验经济的浪潮下，需要跳出旅游发展旅游城市，在为旅游城市做产业定位与规划时，应重点考虑产业间的关联性与文化特性，走出产业功能分割、单打独斗的经济模式。把旅游与餐饮、商贸、交通、通讯、服务等第三产业，以及制造业和农业等相关产业综合到一起，以旅游为突破口带动关联产业的发展。同时，结合根植型地域文化结构，为产业融入文化内涵。

而为城市的空间做谋划时，关注点不应仅是项目的空间布局、道路交通的组织、城市风貌与景观节点的打造等技术层面的内容，更重要的是如何通过挖掘城市的特色与内涵，从管理者、居民、游客不同的视角和需求出发，活化城市空间，分析新业态对空间的需求，盘活城市经济，使得规划能够真正落地。

同时，规划作为政府调控的重要手段，需要进一步凸显自身的公共政策的属性。哈耶克（Friedrich Hayek）认为：“人类公共事务在本质上表现为合作秩序。” [17]，政府不仅提供空间利用的建议，还应走向与社会合作治理的模式，引导政府职能如何“不越位”与“不缺位”，让市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进。

综上所述，新常态下的旅游城市发展策略不应仅限于传统规划的既定动作，而是以创新驱动，与社会、经济、环境、文化全面融合，来探寻新常态下旅游城市的发展出路，从“增量规划”走向“增值规划”。

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作者简介

曹琳，城市规划师，中国城市和小城镇改革发展中心。