突发公共事件管理应对能力
突发公共事件管理应对能力
突发事件也称危机、紧急事件或事故等。我国于2006 年1 月8 日颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《总体预案》）称“突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”中国目前正处在“经济结构调整、社会转型”的重要战略机遇期，这一时期也正是公共安全事件高发阶段。因此“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”，是各级政府的一项非常重要的工作。本文认为各级政府应当主要从以下九个方面提高突发公共事件应对能力。
一、对突发公共事件的预警能力
政府管理的理想目标是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗。”防患于未然，未雨绸缪，其社会治理成本是最小的。所以，政府突发公共事件的预警能力非常重要。在危机潜伏期，危机事变处于量变阶段，风平浪静，因没有显著的标志性事件发生而容易被管理者忽视，以致最后出现危机。“居安思危，思则有备，有备无患”。（《左传》）防御比救济更重要，把危机扼杀在萌芽状态是成功处置危机的妙方。但是，这种“作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，却经常被忽略。”由此，政府应加强对危机事
件的监测并具备较强的预警、分析能力，及时向公众发布危机事件信息。
按照唯物主义决定论的观点，没有无因之果，也没有无果之因，因此，事物的发展趋势总是可以预测的。任何危机事件的发生都有预兆，不管是显著的，还是微弱的；也不管是直观的，还是需要科学分析的，只要政府或其他公共组织常怀“如履薄冰”的警戒之心，设立专门机构对突发事件的前兆进行监测，就可以及时发现危机信号，为科学决策提供客观而全面的信息，保障公众生命财产安全。第一，由自然因素引发的危机，也就是“天灾”，主要通过技术设备获取相关数据，以满足对各种自然灾害的统计、分析、科研、预测等危机事件管理的需要。根据监测数据，结合灾害历史规律进行全面分析，对灾害爆发的“质”和“量”，即可能性、严重程度、影响范围做出准确评估，并及时告知公众，进行有效防御。第二，由人为因素引发的危机，也就是“人祸”，主要凭借对社会经济发展进程和人类社会发展一般规律中存在的冲突和矛盾，建立社会动力学模型，收集并输入当下的“利益性冲突”和“精神性冲突”数据，对可能出现的突发公共事件的时间、范围、强度、可控性进行评估，并依据评估结果警示相关社会组织或民众。《总体预案》要求各地区、各部门针对可能发生的各种危机事件，建立健全监测预警系统，完善预警机制，进行风险分析，做
到早发现、早报告、早响应、早处置，及时控制事态。按照危机事件的性质、危害程度、紧急程度、可控性和发展势态，预警级别划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色标示。
二、应对突发公共事件的决策能力
突发公共事件一般具有即时性、偶发性、不确定性，因此，完全准确的预测和彻底杜绝几乎是不可能的。重要的是，危机一旦爆发，能迅速制定有效应对危机的对策。所以，“政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威，并且可以制定和执行带有强制性的政策”。“当事者迷”，决策者在危机形势下常常陷于一种非理性状态，加之决策的风险性和各方面的阻力，使得任何决策都很难顺利达成共识，从而有碍应急工作的及时展开。因此，政府必须依据危机的“质”和“量”快速做出权威决策并强制执行，以便把危机造成的损失控制到最小程度。第一，建立相关的最高权威决策机构。西方一些发达国家设立了应急管理中枢决策系统防御和处置危机，它可为临时机构，也可为常设机构，这反映国家最高行政领导机构的战略决策能力和执政力。在我国，按照《总体预案》的规定，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。第二，危机救治决策是一种非程序化决策。与一般日常的程序化决策不同，危机
救治决策需要及时、果断、有效，其突发性质决定它不可能“按部就班”。反之，则不仅不能有效抑制危机的蔓延，还可能酿成更大危机的爆发。第三，界定危机性质是决策的基本前提。如H1N1 爆发后，中国政府将其界定为公共卫生事件（《总体预案》将突发公共卫生事件分为：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件），而世界卫生组织也将中国纳入了世界公共卫生事件防控体系中。在正确予以定位后，我国政府及时采取了一系列有效措施防控危机，避免其发展为复杂的社会危机。
三、社会秩序的恢复能力
突发公共事件可导致社会全局或部分的混乱、失衡和不稳定，使特定人群处于高度恐慌状态，并丧失稳定、正常的生存环境。所以，当危机事件应急处置工作结束后，政府应当及时采取措施，迅速恢复社会秩序。第一，危机隔离。由于现代社会的信息传播速度是指数式的，也由于危机具有偶发性、不确定性和延伸性，所以政府必须隔离危机，稳定公众情绪，防止危机蔓延，维持正常的社会秩序，保障公共安全。第二，生产自救。受突发事件影响的地区，开展恢复重建工作时，政府应根据该地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资和技术指导等支援，帮助其迅速恢复生产生活秩序。第三，建立心理援助机制。就整个社会而言，突发公共事件造成的最大危害便是“劫后”社会心理脆弱。危
机后公众往往呈现失落、焦虑、低迷、易激动、缺乏安全感的心理状态，即所谓“创伤后紧张综合症”。因此，危机过后邀请、组织专家、学者、志愿者，通过平面媒体、广播电视、网络技术等媒体及义诊活动等方式对公众进行集体和个案心理辅导有着非常重要的意义。
四、动员社会力量参与的能力
政府在危机的预警、处置及恢复重建工作中所发挥的主导作用是显而易见的。但是，对于开放、分权、多元治理的当代社会现实而言，突发公共事件既是对政府执政能力的巨大考验，也是对社会综合能力的严峻挑战。因为突发公共事件直接威胁公民的生命和财产安全，所以积极调动社会力量的能动性，充分发挥社会的凝聚力，激发公众的团聚力，群防群治，才能有效应对突发事件。社会力量的广泛参与，首先有助于公众了解真相，驱除恐慌，从而缓解突发公共事件的消极影响，发挥稳定社会、维护秩序的作用；其次也有助于政府降低处置危机的社会成本。所以，政府应当提倡、鼓励和优化社会组织和各类志愿者提供资金和服务，以增强防灾救灾的全民忧患意识和全民危机教育培训工作，提高民众自救互救能力。这充分体现了现代多元治理社会在因应公共危机事件时的“分权”和“明责”理念。那么，谁还可以充当救治危机的主体呢？第一，非政府组织。非政府组织从事的是“公益事业”，具有亲民性、公益性强等特点。