美国选举政治与美古关系正常化

美国选举政治与美古关系正常化*

张文宗董春岭

［内容提要］美古复交是奥巴马政府重要的外交“遗产”，既是其“伸手外交”的重要成果，也与美国选举政治息息相关。不足美国人口0．6%的古巴裔，发挥族群特点并利用佛罗里达“摇摆州”的地位，在冷战后成功推动美国政府不断强化对古巴的制裁。近年随着古巴裔年轻人口的增多和老一代的不断萎缩，制约美古关系发展的重大障碍开始移除，为奥巴马推动美古复交创造了前所未有的条件。在这一历史趋势下，长期主张维持强硬政策的共和党出于选举需要也可能逐渐转变对古巴的态度。如果不发生重创两国关系的政治事件，美国制裁古巴的法案有望大幅修改，但两国关系正常化尚需时日。

［关键词］美古关系制裁古巴裔美国大选

［作者介绍］张文宗，中国现代国际关系研究院美国所副研究员，主要研究美国外交和中美关系;董春岭，中国现代国际关系研究院美国所助理研究员，主要研究美国外交和能源问题。

2015年7月20日，美国和古巴正式恢复中断54年之久的外交关系，成为国际政治中具有重大历史意义的事件。本文在回顾美古复交过程的基础上，从美国国内政治视角出发，探究冷战后美国调整对古政策的深层原因。本文认为，选举考虑，即争取古巴裔的支持以赢得佛罗里达州，进而赢得总统大选，既是老布什、克林顿和小布什政府强化对古巴制裁的主要原因，也是奥巴马政府推动放松制裁和美古关系正常化的重要原因。外交是内政的延续，但美国国内政治嵌入美国对古巴政策之深，在美国外交领域并不多见，这也给美古关系正常化这一问题增添了特殊的意义。

一

美古关系源远流长，充满波折，自古巴独立至今大致经历三个阶段。第一阶段从1898年美西战争至1959年古巴革命成功。期间美国窃取古巴独立战争的果实，通过《普拉特修正案》控制了古巴经济，并不断干涉其内政。推行“睦邻外交”的富兰克林·罗斯福总统虽改善了美古关系，但并未改变美国对古巴的控制。①第二阶段从古巴改革至2008年美国总统小布什任期结束。卡斯特罗领导的革命及其社会主义改革触动了美国利益，导致美古交恶。“猪湾事件”和古巴导弹危机后，古巴彻底倒向苏东阵营。继艾森豪威尔政府宣布美古断交后，肯尼迪政府对古巴实施全面经济制裁、军事封锁和外交孤立，里根政府更将古巴列入“支持恐怖主义”名单。冷战结束后，美国强化对古巴的制裁，力图以压促变，颠覆古巴政府。第三阶段是奥巴马执政至今，美国逐步放松制裁，最终迎来双边关系发展的新阶段。

美古复交是双方互动的结果，主因是美国的政策调整。与共和党政府青睐对古强硬政策不同，民主党政府比较倾向于接触、谈判等柔性举措。早在角逐2008年总统大选民主党总统候选人提名期间，奥巴马就发表文章，明确表示“只要古巴走向民主

*本文在写作过程中得到了中国现代国际关系研究院拉美所副所长杨首国、助理研究员严谨和美国所助理研究员孙成昊的支持，在此表示感谢，文责自负。

①古巴革命前，美国垄断资本控制了古巴蔗糖生产的40%，铁路的50%，电力的90%，外贸的69%，全部的镍矿和90%的铁矿，银行和金融业也基本上操纵在美国资本手中。参见:徐世澄编著:《列国志:古巴》，社会科学文献出版社，2006年，第161页。

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化，美国就应解除对古制裁”的政治意愿。①2009年初就任总统后，奥巴马签署行政命令，全面取消了针对古巴探亲旅游和侨汇的限制，并允许美国电信公司、卫星广播和电视公司在古巴开展业务。②第五届美洲国家峰会期间，奥巴马向未出席会议的古巴国务委员会主席劳尔·卡斯特罗隔空喊话，希望美古关系“在经历50年的冲突后能走至一个全新的方向”。此举不仅受到美洲国家的普遍欢迎，也得到古巴领导人的积极呼应。劳尔表示，愿就包括人权、新闻自由和政治犯在内的一切问题与美国对话。

在双方均有意改善双边关系的背景下，美古关系踏上快车道。2011和2012年，两国先后恢复通邮和海上货运直航，2013年底两国领导人在出席南非前总统曼德拉的葬礼上历史性握手。在高层直接授意下，并经罗马教皇方济各的撮合及加拿大政府的帮助，美古官员经过长达18个月、共9轮的秘密谈判，终于达成复交的历史性协议。③2014年12月16日，奥巴马和劳尔相约通话并开启“换囚外交”。17日，两位领导人几乎同时宣布“开启关系正常化进程”。奥巴马表示，美国将终止半个多世纪的“过时政策”，转而寻求开启两国关系的新篇章;将解除“用于支持古巴人道主义项目、古巴民众和私营企业”的汇款限制，允许美国金融机构在古巴银行开设账户，以方便对古巴的出口;通过扩大旅游和贸易规模“推动古巴民主化”;将推动国会修改法律，解除对古巴的禁运等。④劳尔则表示，尽管两国“存在很多根本性差异”，但古巴愿与美国“探讨文明共处之道”，并呼吁美国解除对古巴的经济、贸易和金融封锁。⑤2015年1月，美国财政部和商务部放宽了美国公民赴古巴旅行的限制，规定从事探亲、政府公务活动、记者采访活动、教育活动、宗教活动等12类活动的美国人赴古巴旅行将不再需要提前申请许可。4月奥巴马建议国会将古巴从支恐名单中剔除，双方领导人在巴拿马召开的美洲峰会期间会晤。7月1日两国宣布复交，20日分别在对方首都重开大使馆，正式恢复外交关系。

推动与古巴复交既是奥巴马政府“伸手外交”的实践，也是“奥巴马主义”和“巧实力”外交的重要内容。美国半个多世纪的严厉制裁没能颠覆卡斯特罗政府，反而使古巴获得国际社会的广泛同情和支持。奥巴马坦承，美国长期孤立古巴的政策并未促成一个“民主、繁荣和稳定的古巴”，反而“把美国与地区及国际伙伴隔离开”。这“不仅限制了美国在西半球发挥影响的能力，也限制了美国采取措施促进古巴发生积极改变的可能性”。⑥2013年初连任后，没了选举压力的奥巴马不顾共和党的阻挠，力拼外交“遗产”，开始强势推动美古复交。就古巴而言，长期制裁导致“经济停滞、外交空间紧缩和民生凋敝”。2006年接替卡斯特罗担任古巴领导人的劳尔虽推出一系列改革举措，如允许农民承包土地、赋予国企更大自主权、发展个体经济、放宽外资准入等，但效果不彰。近年随着国际油价下跌，古巴主要贸易伙伴委内瑞拉和俄罗斯经济萎缩，对其援助减少，更增加了古巴改善对美关系的紧迫性。⑦瓜熟蒂落，水到渠成，双方在共同利益和需求的驱使下创造了历史。

美古复交殊为不易，一系列疑问仍需要解答。为何同为社会主义国家，中国和越南早于古巴被美

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Barack Obama，“Our Main Goal:Freedom in Cuba”，http:// www．democraticunderground．com/discuss/duboard．(上网时间:2015年10月17日)

The White House，“Fact Sheet－Reaching out to the Cuban people”，April13，2009，https://www．whitehouse．gov/the－press－of-fice/fact－sheet－reaching－out－cuban－people;为实施对古巴的贸易禁运，美国财政部1963年制定“古巴资产控制条例”(Cuban Assets Control Regulations)，禁止美国人从事与古巴有关的一切金融交易，实际上禁止了美国人访问古巴。该条例赋予美国总统修改部分条款的权力，而1996年的《赫尔姆斯—伯顿法》则规定总统无权解除所有类型的旅游禁令。Mark Sullivan，“Cuba:U．S．Restriction on Travel and Remittances”，April10，2015，Congressional Research Service，p．2．竞选连任后，奥巴马正式授权国家安全事务副助理罗兹和国家安全委员会拉丁美洲事务顾问苏尼亚加这两位高级助手，专门负责与古巴秘密谈判。参见:吴洪英:“美古关系步入正常化轨道需待时日”，《人民日报》，2015年2月17日，http://www．chinanews．com/gj/2015/02－17/7071242．shtml(上网时间:2015年8月10日)“Statement by the President on Cuba Policy Changes”，Decem-ber17，2014，https://www．whitehouse．gov/the－press－office/2014/12/ 17/statement－president－cuba－policy－changes．(上网时间:2015年8月10日)

“Speech by Cuban President Raul Castro on re－establishing U．S．－Cuba relations”，December17，2014，https://www．washingtonpost．com/world/full－text－speech－by－cuban－president－raul－castro－on－re－establishing－us－cuba－relations/2014/12/17/45bc2f88－8616－11e4－b9b7－b8632ae73d25_story．html(上网时间:2015年9月15日)

“Statement by the President on Cuba Policy Changes”，Decem-ber17，2014，https://www．whitehouse．gov/the－press－office/2014/12/ 17/statement－president－cuba－policy－changes．(上网时间:2015年9月15日)

孙成昊、严谨:“美古关系缓和及其影响”，《国际研究参考》，2015年，第4期，第1 6页。

国和西方“纳入全球化进程”?冷战结束后古巴即调整政策，经济上引入市场元素并吸引外资，政治上允许国际红十字会人员赴哈瓦那与“政治犯”接触，外交上放弃与苏联结盟和对拉美革命运动的支持，但美国对此“置若罔闻”，其背后原因何在?美国企业界在推动美国政府给予中国“永久正常贸易关系”(PNTR)的过程中发挥了重要作用，在部分欧洲大国和美洲国家争相扩大对古投资的背景下，这些利益集团为何难有作为?美国坚持制裁的理由是“卡斯特罗的独裁统治”，但在古巴未发生美国希望看到的“政治体制改革”的情况下，奥巴马政府为何推动了美古复交?目前奥巴马主要通过行政命令零敲碎打地放松对古制裁，未来美国国会是否有可能废除或大幅修改制裁古巴的相关法律?对于这些问题，需要在美国国内政治的层面寻找答案。

二

美国对古政策的变化，与古巴裔美国人息息相关。已故美国著名政治学者塞缪尔·亨廷顿曾表示，冷战后美国强化对古巴的制裁是美国国内政治的产物，是古巴裔游说的结果。①古巴裔能够影响美国对古政策有两个基本条件，一是其自身强大的凝聚力，二是佛罗里达州在美国选举政治中的特殊地位。

古巴裔最初是来自古巴的移民，归化后成为美国人。从古巴革命至今，古巴人共掀起四次移民美国的浪潮，加之定居者不断繁衍，族群人口逐渐膨胀。②从1990年至2010年，声称有古巴血统的美国人从110万增加到近200万，占美国人口的比例从0．41%上升到0．58%。虽然人口较少，但因为聚居地集中(60%以上居住在佛罗里达州南部，其余分散在新泽西、西弗吉尼亚等州)、投票率高、生活相对富裕且族裔组织活跃，形成了强大的游说力量。古巴裔最初主要由古巴革命后的流亡者组成，他们极端仇视卡斯特罗政府，冷战期间积极配合美国对古政策。里根政府时期，这批古巴裔美国人成立“全美古巴裔美国人基金会”(Cuban American National Foundation，简称CANF)，由参与“猪湾事件”的旧军官乔治·迈斯·卡诺萨(Jorge Mas Canosa)担任主席，协助美国政府实施针对古巴的战略广播活动和难民政策。③随着古巴移民增多，族群内部对古巴的态度日趋多元化，但CANF凭借其规模、实力和强烈的反共意识形态，一直是华盛顿“最有影响力的游说组织之一”。④同时，鉴于佛州“摇摆州”的特点和选举人票多(20世纪90年代有25张，2000年人口普查后增至27张，2010年人口普查后增至29张)的政治地位，古巴裔美国人形成的选举集团举足轻重。在美国大选竞争激烈的情况下，古巴裔发挥四两拨千斤的作用，直接决定总统候选人的成败，成为两党竞相争夺和讨好的对象。

冷战期间，古巴裔是共和党的坚定支持者。冷战后美国两党在对外政策上差距拉大，反而为古巴裔发挥影响创造了更大空间。1992年大选期间，古巴裔支持的新泽西州民主党众议员罗伯特·托里切利(Robert Torricelli)和佛罗里达州民主党参议员鲍勃·格雷厄姆(Bob Graham)向国会提交《古巴民主法》(The Cuban Democracy Act)。⑤两人希望此法既“强化对古巴的经济绞杀以颠覆卡斯特罗政权”，又能帮助民主党总统候选人克林顿“从共和党手中争夺佛州的选票”。⑥因顾及美国盟友的态度，寻求连任的老布什起初反对该法。但古巴裔和克林顿的

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Samuel Huntington，“The Erosion of American National Inter-ests”，Foreign Affairs，September/October，1997，p．39．

第一次从1959年1月到1962年10月，革命前旧政权的政府高官、军官、资本家及商人、律师、工程师等白人中产阶级构成移民主力。第二次从1965年到1973年，主要以“家庭团聚”名义，商人、手工艺者、小店主、蓝领阶层和农业工人是主流。第三次是1980年“马里埃尔港事件”中到达美国的古巴人。与前两批“政治难民”不同，这批“经济难民”主要是为寻求经济发展机会。第四次是冷战后的新移民，以年轻人为主。

“Dances with Wolves”，Economist，April6，1996，Vol．339 Issue7960，Special Section，pp．14－16;Peter H．Stone，“Cuban Clout”，National Journal，Feb．20，1993，Vol．25，Issue8，pp．449－453;Patrick J．Haney and Walt Vanderbush，“The Role of Ethnic Inter-est Groups in U．S．Foreign Policy:The Case of the Cuba American Na-tional Foundation”，International Studies Quarterly，June1999，Vol．43．No．2，pp．350－353．

John Spicer Nichols，“Cuba:the Congress;the Power of the anti－Fidel lobby”，The Nation，October24，1988，Vol．247，p．389．《古巴民主法》主要内容包括:禁止美国海外的子公司同古巴发生贸易关系;禁止第三国利用美国港口向古巴运送货物;凡是去过古巴的外国船只，半年内不得进入美国港口;减少对与古巴进行贸易的国家的经济援助;禁止古巴裔向古巴亲属汇款;禁止美国人前往古巴旅游等。“The Cuban Democracy Act”(H．R．4168)，http:// thomas．loc．gov/cgi－bin/query/D?c102:2:．/temp/ c102gbbwb7．(上网时间:2015年8月25日)

刘家海:“美古对古巴的封锁”，《国际论坛》，2002年9月，第40页。

“结盟”，迫使老布什慌忙改变立场，在离大选仅几周的情况下签署了该法。俄亥俄州的迈阿密大学政治学教授沃特·万德布什和帕特里克·哈尼称，CANF利用手中的金钱和控制的选票，成功迫使老布什支持了一项“他此前认为没必要、在法律上有问题、可能不利于美国国家利益”的古巴政策。①1996年大选期间，因克林顿的反对，强化对古巴制裁的《赫尔姆斯—伯顿法》第三条和第四条未能在国会通过。②为刺激美国政府，古巴裔保守派组织“兄弟救援会”的成员挑衅性地驾驶私人飞机侵入古巴领空散发反卡斯特罗的传单，迫使古巴击落其中两架飞机，造成轰动一时的“击机事件”。在美古关系急转直下的气氛中，美国国会通过完整版的《赫尔姆斯—伯顿法》，并经克林顿签署成为法律。③2000年美国大选，成为佐证古巴裔美国人影响选情的绝佳案例。选举期间，共和党总统候选人小布什和民主党总统候选人戈尔在佛州的竞争极为激烈，以至于两位候选人在大选最后阶段多次往返该州拉票，并引发美国历史上少有的选举争议。在最高法院介入下，小布什得以赢得该州25张选举人票，并以271:266张选举人票的优势赢得大选。根据选举和初步重新计票的结果，佛州不到600万张选票中，小布什赢得291万2790张票，戈尔赢得291万2253张票，前者仅以537张普选票领先。④毫不夸张地说，古巴裔的几十万张选票可以直接决定谁是白宫的主人。选举过程中，小布什在共和党保守派和时任佛州州长的弟弟杰布·布什(Jeb Bush)帮助下，多次向古巴裔保守派做出一旦当选将强化对古制裁的承诺。根据选举结果，小布什获得古巴裔80%的选票，而戈尔仅得20%。

就任总统后，小布什便投桃报李。他先是严格执行既有的对古制裁法，因违法赴古探亲、旅游、向古汇款而遭处罚的人数，从2000年的188人猛增到次年的766人。⑤迈阿密一家法院还以间谍罪为名，判决与“击机事件”有关的5名古巴人15年监禁或无期徒刑。在杰布和古巴裔众议员林肯·迪亚斯－巴拉特(Lincoln Diaz－Balart)推荐下，小布什2002年初提名古巴裔“反古集团”的重要成员奥托·赖克(Otto Reich)出任国务院负责拉美事务的助理国务卿。⑥2003年，小布什政府更成立旨在颠覆古巴政府的“援助自由古巴委员会”(Commission for Assistance to a Free Cuba)，由国务卿鲍威尔和古巴裔住房部长梅尔·马丁内斯(Mel Martinez)负责。2004年大选前，该委员会抛出报告，建议继续强化制裁，目标直指经常与古巴来往的古巴裔，如将侨汇限额下调50%，探亲次数从每年一次减至每三年一次，探亲期间每人每日开销从164美元降至50美元;禁止邮寄装有肥皂、除臭剂、种子和衣服的包裹等。⑦这些极端措施的目的是“防止古巴政府获得更多外汇”，但激起一部分年轻古巴裔“有史以来最强烈的抗议”，最后迫使小布什不得不延缓实施部分条款。古巴裔的分裂，让小布什的民主党对手约

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Walt Vanderbush;Patrick J．Haney，“Policy Toward Cuba in the Clinton Administration”，Political Science Quarterly，Autumn1999．《赫尔姆斯—伯顿法》即《古巴自由与民主声援法》(Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act)，主要内容有三条:一是加强对古巴的国际制裁;二是将古巴“民主化”作为美古复交、解除封锁和启动归还关塔那摩基地谈判的前提;三是鉴于古巴政府在1959年1月及以后没收了大量美国人和古巴人(后加入美国籍，即古巴裔)的财产，这些美国人有权向美国法庭提起诉讼，要求古巴政府做出赔偿;美国政府有权拒绝“向那些与被没收的美国财产有牵连的外国人及其亲属、代表发放签证，或有权将他们驱逐出境”。“Cuban Lib-erty and Democratic Solidarity Act of1995”(H．R．927)，http://thom-as．loc．gov/cgi－bin/query/D?c104:3:．/temp/ c104R9u0AC．(上网时间:2015年9月18日)

张文宗:“古巴裔美国人与冷战后美国对古巴的制裁政策”，《兰州学刊》，2008年第2期，第53 56页。另外，克林顿总统虽然签署了《赫尔姆斯—伯顿法》，但利用该法规定的豁免权，没有执行第三条的内容。

王希:“2000年美国总统大选述评”，《美国研究》，2001年第1期，http://www．mgyj．com/american_studies/2001/first/first01．htm．(上网时间:2015年9月18日)

违法者若面临刑事指控，最高可被判10年监禁，对相关公司最高可罚100万美元，个人最高罚25万美元，而民事处罚最高也达5．5万美元。Christopher Marquis，“Bush Plans to Tighten Sanctions on Cuba，Not Ease Them”，May15，2002，http://www．nytimes．com/ 2002/05/15/world/bush－plans－to－tighten－sanctions－on－cuba－not－ease－them．html．(上网时间:2015年9月20日)

由于民主党人的反对，参议院没有批准这项任命，但布什利用国会休会让其出任临时的助理国务卿，为期一年。赖克出生在古巴，1960年随家人定居北卡罗来那，后毕业于乔治城大学，在里根政府时期担任美国驻委内瑞拉大使。赖克极为仇视卡斯特罗，曾参与起草《赫尔姆斯—伯顿法》。一年任期结束后，赖克进入赖斯领导的国家安全委员会，担任负责拉美事务的特使，积极推销“为古巴政府制订的过渡计划”。“Otto Reich”，https://en．wikipedia．org/wiki/Otto _Reich;Peter Slevin，“Policy Met Politics in Cuba Rules:Fla．Anti－Castro Forces Helped Shape Laws”，August24，2004，http://www．washingtonpost．com/wp－dyn/articles/A26928－2004Aug23．html．(上网时间:2015年10月15日)

“Reich”，https://en．wikipedia．org/wiki/Otto_Reich;Peter Slevin，“Policy Met Politics in Cuba Rules:Fla．Anti－Castro Forces Helped Shape Laws”，August24，2004，http://www．washingtonpost．com/wp－dyn/articles/A26928－2004Aug23．html．(上网时间:2015年10月15日)

翰·克里看到了“动摇这个共和党票仓的希望”。筹划克里竞选的民主党高层称，古巴裔及其古巴亲属“受到不公正对待”，大量的共和党选民可能拒绝投票，民主党可以利用这个机会组织一个新的投票集团，使佛州选情向民主党倾斜。①但民主党的策略并未成功，小布什获得佛州古巴裔78%的选票，克里仅获22%，这表明小布什的强硬政策仍得到绝大多数古巴裔的支持。

在影响美国对古决策的过程中，与古巴裔竞争的主要是美国企业界和农场主。苏联解体和东欧剧变后，古巴经济环境严重恶化，被迫实施包括吸引外资在内的经济改革，如颁布新的《外国投资法》、建立免税区和工业园区等。在这些政策吸引下，西班牙、加拿大、意大利、墨西哥和中国等约50个国家竞相在古投资，至2001年年底，古巴已有400多家合资企业，利用外资总额达55亿美元。②在20世纪90年代，受资本逐利的驱动，近千名美国企业界人士访问古巴，寻求经济合作机会，一些国会议员、宗教领袖、前政要和思想库专家纷纷组团前往，呼吁美国放松或解除对古巴的制裁。“美国大米联盟”和路易斯安那州的代表还赴国会作证，呼吁全面解除制裁。在美国农场主和一些企业的推动下，美国国会于2000年通过了《贸易制裁改革和出口促进法》(Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act)，允许“以人道主义为由”向古巴出口粮食和药品。但总体来说，商界的呼声难以形成合力，难以抗衡古巴裔支持的议员和视大选为生命的美国总统或候选人许诺、发起或实施的强硬的对古政策。

三

随着代际更替和冷战后新移民的涌入，佛州古巴裔人口出现年轻化趋势。年轻古巴裔没有祖辈或父辈们的流亡经历，对古巴有天然的精神向往，回乡探亲的愿望十分强烈。作为一个整体，古巴裔越来越倾向于支持美国放松对古制裁。这一变化使民主党总统候选人奥巴马看到了争取选票和“拿下佛罗里达”的机会，迅速将“接触古巴”转化为对抗共和党的“政治武器”。

2008年5月，奥巴马飞赴迈阿密，出席曾主张对古强硬的CANF组织的筹款会，并在发言中将矛头直指刚到访此地拉票、主张维持制裁的共和党总统候选人麦凯恩。奥巴马表示不会考虑全面取消制裁，但“拒绝接触古巴是无效和失败的”，承诺若当选总统将“全面取消古巴裔探亲和侨汇的限制”，并考虑“在合适的时间和地点与劳尔会面”。这一表态非但没有受到责难，还得到CANF的支持。卡诺萨的儿子桑托斯(Jorge Mas Santos)除在筹款会上亲自介绍奥巴马外，还表示拒绝与劳尔接触的政策“听起来很强硬”，但“实际上毫无用处”，“古巴裔是我们的步兵，访问古巴是改变古巴的唯一方式”。③大选结果证明了民主党的成功。投票结果表明，支持奥巴马的古巴裔比例略高于支持麦凯恩的比例，这“成为近几十年来民主党总统候选人在争取古巴裔选票中首次占据上风”。选举期间，不同代际的古巴裔政治立场差异愈益受到关注。一个古巴裔家庭祖孙三代因支持不同的候选人而“打起冷战”，成为该族群代际更替和政治态度变化的真实写照。④

在兑现竞选承诺、推动美古关系缓和的过程中，奥巴马从未忘记“真正的听众”。2009年初宣布取消对古巴裔探亲旅行和侨汇限制时，奥巴马称古巴裔与古巴亲属的联系“不仅是一项基本人权，也是促进古巴民主化的最佳工具”。⑤此举立刻得到绝

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Peter Slevin，“Policy Met Politics in Cuba Rules:Fla．Anti－Castro Forces Helped Shape Laws”，August24，2004，http://www．washingtonpost．com/wp－dyn/articles/A26928－2004Aug23．html．(上网时间:2015年10月15日)

1987年，古巴和包括苏联在内的经互会的贸易占古巴对外贸易总额的86．6%。苏联解体后，俄罗斯停止了对古巴的一切经济援助，俄罗斯在古巴贸易总额中的比重急剧下降，到1999年仅占7．4%。参见:徐世澄编著:《列国志:古巴》，社会科学文献出版社，2006年版，第157 162页。

Jeff Zeleny，“Obama，in Miami，Calls for Engaging With Cu-ba”，May24，2008，http://www．nytimes．com/2008/05/24/us/poli-tics/24campaign．html?_r=0;Elana Schor，“US Elections2008: Obama Urges Thaw in US－Cuba Relations”，May23，2008，http:// www．theguardian．com/world/2008/may/23/barackobama．uselec-tions20081;Damien Cave，“Democrats See Cuba Travel Limits as a Campaign Issue in Florida”，June1，2008，http://www．nytimes．com/ 2008/06/01/us/01florida．html?fta=y．(上网时间:2015年10月25日)

在该地区，65岁以上的古巴裔84%支持麦凯恩，29岁及以下的年轻人55%支持奥巴马。

The White House，“Fact Sheet－Reaching out to the Cuban people”，April13，2009，https://www．whitehouse．gov/the－press－of-fice/fact－sheet－reaching－out－cuban－people．(上网时间:2015年10月31日)

大多数古巴裔的欢迎。据美国传媒公司Bendixen＆Associates的调查，64%的古巴裔支持该政策，67%对奥巴马本人有好感，这种高支持率“是里根总统以来少有的”。该机构执行副总裁费尔南德·阿曼迪(Fernand Amandi)表示，古巴裔与一个主张接触政策的民主党总统站在一起，这在肯尼迪总统以来还是首次。①

2012年总统大选中，奥巴马获得佛州古巴裔49%的选票，击败得票率47%的罗姆尼并赢得佛州29张选举人票。连选连任进一步增强了奥巴马和民主党的信心，开始大胆推动美古复交。在2014年底宣布开启美古关系正常化时，奥巴马再次提到古巴裔，称年轻一代的古巴裔现在“越来越质疑将古巴孤立起来的过时政策”。②美国媒体的报道验证了奥巴马的判断。一些人认为，很多古巴裔仍强烈反对卡斯特罗，但美国应从经济、社会和文化等各方面“改变与古巴互动的方式”，奥巴马的政策“是一个飞跃”。③还有媒体称，古巴曾是“美苏对抗的棋子”，冷战后又成为“美国选举政治中的卒子”，美国并没有努力去改变这个国家，这“使得古巴政府有理由为其国内政策辩护”。④除年轻人外，一些中年古巴裔也支持美古复交。古巴裔学者玛丽·克里斯蒂娜·加西亚(María Cristina García)称，我的父母是流亡者，他们“失去了家庭、事业和国家”，内心充满仇恨。我理解他们的心情，但我们不能忽视古巴。⑤与此相对，反共意识形态仍然强烈的年老古巴裔则对奥巴马的政策表示不满，并发起小规模抗议。迈阿密市长托马斯·佩德罗·里加拉多(Tomás Pedro Regalado)表示，美国调整政策后，卡斯特罗政府可能对人权活动下重手;70%的流亡者都感觉美国政府“背叛”了他们，坚决反对美古复交。⑥美古民主政治行动委员会(U．S．－Cuba De-mocracy PAC)董事会成员雷梅迪奥斯·迪亚斯·奥利弗(Remedios Diaz－Oliver)则将奥巴马此举视为新版的“猪湾事件”。

不管古巴裔保守派如何不满，他们都无法回到过去。佛罗里达国际大学、盖洛普、皮尤、Bendixen ＆Amandi等机构所作的民调均显示，18 49岁的古巴裔绝大多数认同民主党，50及50岁以上中老年古巴裔更倾向于共和党。随着年轻人比例增加，认同民主党的古巴裔人口逐渐超过认同共和党的人口。⑦实际上，推动古巴裔人口年轻化的有两股力量，一是在美国出生的古巴裔，二是古巴新移民。目前，44%的古巴裔出生在美国，其中18 49岁者的比例高达48%。从2000年到2010年，每年来自古巴的新移民约1．73万，超过50%的古巴裔为1990年后的新移民。可以说，只要美古不出现重大危机，随着古巴裔老年人口的持续萎缩和年轻人口的膨胀，古巴裔美国人对接触和开放政策的支持将更强劲，这已改变并将继续改变佛州的政治生态和美国的选举态势。佛罗里达国际大学教授吉列尔·莫格雷尼尔(Guillermo Grenier)一针见血地指出，所有的调查都支持我们的结论:人口结构正在推动这种历

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③

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Damien Cave，“U．S．Overtures Find Support Among Cuban－A-mericans”，April20，2009，http://www．nytimes．com/2009/04/21/us/ 21miami．html?_r=0．(上网时间:2015年11月1日)

“Statement by the President on Cuba Policy Changes”，Dec．17，2014，https://www．whitehouse．gov/the－press－office/2014/12/17/ statement－president－cuba－policy－changes．(上网时间:2015年11月1日)

Laura Wides－Munoz，Mixed Emotions in Cuban Exile Commu-nity as Castro，Obama Move to Normalize Relations，Dec．17，2014，ht-tp://www．startribune．com/cuban－exile－community－divided－over－obama－changes/286113051/．(上网时间:2015年11月1日)

Patrick Oppmann，Ashley Fantz and Alina Machado，“Cuba－U．S．Relations Change:Bells Ring in Havana，Anger Erupts in Miami”，December18，2014，http://edition．cnn．com/2014/12/17/politics/cuba －policy－change－reaction/．(上网时间:2015年11月8日)

María Cristina García，“A Cuban－American’s Hope for US－Cuba Relations Clouded by Past Mistakes”，March03，2015，http://qz．com/353987/a－cuban－americans－hope－for－us－cuba－relations－clouded －by－past－mistakes/．(上网时间:2015年11月8日)

Patrick Oppmann，Ashley Fantz and Alina Machado，“Cuba－U．S．Relations Change:Bells Ring in Havana，Anger Erupts in Miami”，Dec．18，2014．(上网时间:2015年11月8日)

佛罗里达国际大学的民调显示，1991年87%的古巴裔支持制裁，但到2014年68%希望美古复交，年轻人支持复交的高达90%。Bendixen＆Amandi在2015年4月所做的民调显示，全美古巴裔51%支持美古关系正常化，40%表示反对。据盖洛普的调查，出生在美国、50岁以下的古巴裔60%支持奥巴马，而出生在古巴的古巴裔则反对解除禁运。据皮尤2013年调查，18－49岁古巴裔中，56%认同或倾向于民主党，23%认同共和党;50岁及50岁以上的古巴裔中，39%认同民主党，44%认同共和党。从2003－2013年，认同或倾向于共和党的古巴裔选民从64%下降到47%，认同或倾向民主党的比例从22%上升到44%。“Polls Show Cuban－American Views On U．S．－Cuba Relations Are Nuanced”，December17，2014，http://www．npr．org/sections/thetwo－way/2014/12/17/371411659/polls－show－cuban－american－view－on－u－s－cuba－relations－is－nuanced．(上网时间:2015年11月22日)

史性的变化。①

四

美古关系虽然解冻，但由于意识形态分歧未消，多年积累的历史遗留问题未解，两国“化敌”易，“为友”难，双边关系不会一帆风顺。古巴政府2015年7月1日发表声明指出，古美重开使馆只是两国关系正常化“漫长而复杂过程中的第一步”，只要美国不解除对古巴的全面封锁和禁运，两国关系就不可能正常化，美国还必须归还关塔那摩海军基地，关停非法电台和电视台，停止一切颠覆活动。美国国务卿克里2015年8月访问古巴时则敦促古巴政府“履行联合国和美洲人权公约规定的义务”，“除非古巴改善人权纪录，否则美国国会不太可能解除对古巴的经济制裁”。②理论上说，奥巴马放松部分对古制裁的行政命令存在“可逆性”，一旦美国新一届政府态度生变，可能将美古关系“打回原形”。美国制裁古巴的一系列法案，仍是制约美古关系正常化的最大障碍。虽然奥巴马多次呼吁国会采取行动，联合国大会也于2015年10月以压倒性多数(191票赞成，美国和以色列2票反对)第24次通过《必须终止美利坚合众国对古巴的经济、商业和金融封锁》的决议，但解决问题的关键仍在美国国会的两党力量对比和2016年美国大选的结果。

目前美国国会政治由共和党主导，大多数共和党议员反对解除制裁，认为需要保持强硬手段迫使古巴“实现民主自由”。古巴裔保守派虽然人口萎缩，但在国会政治中仍保持一定的影响力。马尔科·鲁比奥(Marco Rubio)、泰德·克鲁兹(Ted Cruz)、罗伯特·梅嫩德斯(Robert Menendez)、伊利安娜·罗丝－莱赫蒂宁(Ileana Ros－Lehtinen)、马里奥·迪亚斯－巴拉特(Mario Diza－Balart)等古巴裔议员组成的“隐形同盟”，竭力阻挠旨在放松对古制裁的议案。三位共和党总统参选人杰布·布什、鲁比奥和克鲁兹均坚决反对奥巴马“无条件推动美古复交”的政策。杰布表示要对古巴实施更严厉的封锁，鲁比奥不仅抨击奥巴马“对独裁者和暴君照顾有加”，在美古复交谈判中“一味让步却一无所获”，还表示一旦当选总统将“推翻”奥巴马的古巴政策，称“除非美古就卡斯特罗没收美国人的财产、古巴政治自由等问题达成协议”，他将在国会阻挠白宫对新任驻古巴大使的提名。③克鲁兹则表示，卡斯特罗兄弟从奥巴马那里“获得了国际合法性和急需的经济输血”，这种“灾难性政策没有考虑到这个残暴的独裁者的唯一目的就是维持权力”。④可以说，在共和党主导国会的情况下，民主党总统寻求全面解除对古制裁不是件容易的事。考虑到两国意识形态分歧和人权问题的长期性，即使未来美国政治生态发生变化，两党和府会的博弈也很难促成美国全面解除对古制裁。

从美国国内政治角度看，当前和未来一个时期有利于美古关系正常化的力量将持续增强。首先，古巴裔人口结构及其对古巴态度的历史性变化，将迫使美国政府扩大与古巴的接触。2016年总统大选期间，两党的总统候选人都必须对这种变化做出反应。民主党总统参选人希拉里·克林顿2008年大选时还反对放松对古巴制裁，但她的立场后来出现变化，不仅在担任国务卿时呼吁放松制裁，而且此次参选前后还呼吁解除制裁。⑤在古巴裔保守派中根基深厚的几位共和党总统参选人，在大选的初选阶段会极力稳定“基本盘”，通过展现对古巴的强硬

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Zach C．Cohen，“Poll:Cuban－Americans Shift in Favor of Nor-malizing U．S．－Cuba Relations”，April2，2015，http://www．national-journal．com/politics/poll－cuban－americans－shift－in－favor－of－normali-zing－u－s－cuba－relations－20150402(上网时间:2015年11月22日) John Kerry，“Remarks at Flag Raising Ceremony”，August14，2015，http://www．state．gov/secretary/remarks/2015/08/246121．htm．(上网时间:2015年11月22日)

Igor Bobic，“Bob Menendez，Marco Rubio Torch Obama Ad-ministration Over Cuba Announcement”，Dec．17，2014，http://www．huffingtonpost．com/2014/12/17/bob－menendez－marco－rubio－obama－cuba_n_6340906．html;Julie Hirschfeld Davis，“Announcing Cuba Em-bassy Deal，Obama Declares‘New Chapter’”，July1，2015，http:// www．nytimes．com/2015/07/02/us/us－cuba－restoring－diplomatic－ties－and－reopening－embassies．html?_r=0;William E．Gibson，“Jeb Bush gets tough on Cuba”，http://www．sun－sentinel．com/news/fl－jeb－bush－on－cuba－20141203－story．html．(上网时间:2015年11月29日) Alex Rogers，“Cuban－American Senators Rip Obama’s Cuba Trade”，Dec．17，2014，http://time．com/3637812/cuba－obama－sen-ate－congress－alan－gross/．(上网时间:2015年11月29日)

Amy Sherman，“Hillary Clinton to call for lifting Cuba embargo in Miami”，July29，2015，http://www．miamiherald．com/news/politics －government/elections－2016/article29343811．html．(上网时间:2015年12月7日)

法摆脱对美国的依赖。叙利亚乱局、乌克兰危机、恐怖主义威胁等欧洲安全问题的应对，都离不开美国支持，因而欧洲“去美元化”程度预计会有所节制，以避免与美国发生直接对抗。

从美国角度看，其对欧元的压制也是有限度的。美欧经济和政治联系紧密，欧元崩溃不符合美国利益，金融危机后转嫁风险也是为“自保”，无意搞垮欧元。2011年11月30日，在欧债危机形势严峻甚至面临欧元区解体风险的时刻，美、欧、英、日、加拿大、瑞士六大央行发表联合声明，宣布共同向全球金融体系注入流动性，这显示美国并不希望欧洲发生系统性风险。①事实上，美国尊重欧元的国际地位和在欧洲的影响力，欧元区周边国家的储备、结算货币主要使用欧元，有些国家还将欧元列为法定货币，美国对此并无异议也无意用美元取代之。对于欧洲一定程度的“去美元化”，美国可以包容。如果欧洲在中东石油结算等重大问题上“做过头”，美欧之间仍有七国集团等沟通和协调渠道。彼此在安全问题上的重大共同利益，也有理由让双方在货币问题上达成妥协，避免发生政治对抗。

结语

近年，美欧关系并非学界研究热点，这一方面是因为随着美国战略重心转向亚太，学界研究聚焦于此;另一方面是因为美欧关系发展比较成熟、不确定性相对小。近期欧洲的“去美元化”趋势显示，美欧关系的内容正在发生新的变化，货币因素日益占据更为重要的位置，虽尚未取代安全问题成为“高政治”议题，但影响却越来越大。如文中所述，货币问题远非经济现象，背后是政治博弈。鉴于美元和欧元在全球的无可比拟的地位，美欧在货币问题上日趋激烈的博弈不仅影响双边关系，也将影响国际货币和政治格局，值得学界进一步深入探讨。○

(责任编辑:沈碧莲)

①“Central Banks’Action on Liquidity Lifts Markets”，Financial Times，November30，2011，http://www．ft．com/intl/cms/s/0/ 5520e842－1b57－11e1－8b11－00144feabdc0．html#axzz3uXSh9Dzh．(上网时间:2015年12月19日)

(接第48页)争取古巴裔保守派的选票和竞选捐赠，但佛州南部民情和政治生态的巨大变化，可能迫使未来的共和党总统候选人调整立场，向对古施压和接触相结合的中间立场靠拢。如果共和党赢得2016年美国总统大选，继任的共和党总统将受制于民意，很难回到小布什政府的强硬政策上。其次，美古关系的变化，将削弱美国国会内部主张维持对古制裁的政治力量，为国会修改法律放松制裁创造更为有利的条件。两党在改变古巴政权的性质上没有分歧，民主党强调“和平演变”，共和党强调“以压促变”，但美古复交本身将改变美古交往的模式，反过来影响美国国会对古巴的态度。从中美关系和美越关系的历史经验看，美古接触的大门一旦被打开，就很难再度关闭。根据美国彼得森国际经济研究所加利·霍夫鲍尔的研究，美古关系正常化将给两国带来约200亿美元的潜在贸易额，为古巴吸引500 1000万美元的外部投资。①在美古关系缓和的利好之下，欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼、日本外相岸田文雄、法国总统奥朗德、德国外长施泰因迈尔等接踵访问古巴，各国企业代表团紧随其后，古巴一时成为西方争相合作的“香饽饽”。在商业诱惑和竞争压力面前，长期以来游说国会解除或放松制裁的美国企业界和商界，将对国会议员，尤其是共和党议员施加更大的压力，推动其修改相关法律。另外，继大幅放松美国公民访问古巴的限制后，奥巴马政府还在2015年底与古巴达成恢复民航通航的协议，这将为两国人员往来和经济交往提供更多的便利，更多美国人将从中受益。可以说，只要不发生重创两国关系的政治事件，美国国内要求放松对古制裁的力量将持续增强，并最终反映到美国的政策上。美国可能以逐步放松制裁为条件，推动古巴进行美国希望的政治改革。两国关系的坚冰已消融，正常化乃大势所趋，但尚需时日。○

(责任编辑:王文峰)

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①AFP，“US－Cuba Thaw:Trade Relations Remian Under Tight Controls”，http://www．industryweek．com/trade/us－cuba－thaw－trade－relations－remain－under－tight－controls=．(上网时间:2015年11月29日)