宁波市电子政务建设调研报告 - 华东师范大学
宁波市电子政务建设调研报告
朱全敏
随着信息技术的广泛应用以及我国加入们WTO，对政府工作提出了更高的要求，发展电子政务已成为当前加快政府职能转变的重要途径。积极推进政府信息化工作，大力发展电子政务，已经成为国民经济和社会信息化建设的一个十分紧迫的任务。去年国家信息化领导小组召开的首次会议上指出：“政府先行，带动信息化发展。政府信息化建设要与政府职能转变相结合，提高办事效率和管理水平，促进政务公开和廉政建设，特别要针对群众最关心的问题应用信息技术，增强为民办事的透明度和公正性”。朱总理在今年《政府工作报告》中又指出“加快政府管理信息化建设，推广电子政务，提高工作效率和监管有效性”。宁波市政府也高度重视政府信息化工作，在市政府工作报告中同样强调要加强各部门、各行业的信息化建设，促进各部门和行业网络互联，推进电子政务发展，推动公共领域信息化建设。
电子政务的实施可进一步提高政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的效率和质量，增强透明度和公平性，推动政府职能转变，加快建设“廉洁、勤政、务实、高效”的政府，促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步。
为了高起点、高标准地推进宁波市政府信息化建设，努力实现“电子政府”和“数字宁波”的目标，构架宁波电子政务的发展框架，宁波市信息办于今年第三季度通过实地调查与问卷调查相结合，对宁波市委办局的电子政务建设和信息资源开发利用情况进行了一次较全面的调研。本次调查，共回收有效问卷41份。调查显示：全市政府部门电子政务建设取得了较大的进展，工作步伐明显加快，目前我市电子政务建设已由实现办公自动化为特征的缓慢发展阶段进入到“三网一库”建设为重点的加快发展阶段，政务信息网络建设和应用由局部建设转向全面建设，由单位局域网建设转向行业纵向网应用。各部门拥有的计算机在50台左右，已有73．2％的被访市级政府部门建立了自己的网站；有近七成的被访政府机构安装防火墙产品和防病毒软件；未来一年内信息化建设平均投入资金额为20—50万元，68．3％的被访单位迫切需要资金扶持，其次为人员培训等。
一、宁波市政府信息化建设的现状
(一)政府信息化工作的认识进一步加强，全市各部门、县(市)区的信息化组织机构基本到位
为进一步推进全市、部门、各县(市)、区的信息化建设工作，及时了解、掌握各县市区信息化工作的动态和进展，加强各县(市)、区信息化职能部门间的沟通与交流，充分发挥宁波市信息化建设的整体优势，目前已成立了宁波市各县(市、区)信息化工作协调小组。
(二)政务信息网络建设已有基础
1、市政府政务专网已初步建成。
宁波市政府系统计算机专网是一个以市政府办公厅为核心，上连国务院办公厅和省政府办公厅，下连各县(市)、区政府，市政府各部门、各直属单位，同时与市委办、人大办、政协办及市委各工作部门相连的宽带信息交换专网，实现信息的便捷交流和共享，同时建立一系列基于专网的实际应用。项目包括网络平台、小型机和网络设备、软件平台、防火墙、视频会议系统等子项目。市区由IP宽带网连接市政府各部门和市老三区，
有四个主汇节点，主骨干网带宽为1G，各主汇节点100M至各部门，市区外由SDH环连接至各县(市)、区，带宽为155M。至2002年5月，专网一期共38个节点网络已联通。专网二期第一批43个分节点网络连接工作在8月底前完成。到2002年12月底，政府专网要完成近120个节点的网络接入目标，基本建成市政府专网，同时建成电子邮件、视频会议、web信息共享等应用系统。
下属慈溪市已建成横到部门、纵到乡镇的党政信息网络，其它如江东、海曙、江北、宁海、奉化、象山、余姚、镇海等机关大院内已建成网络平台，并在此基础上基本建成党政信息网，下步逐步延伸至各乡镇和街道。
2、建成内部局域网并进行数据信息的传递交换在许多政府机构已实现
调查结果表明，超过80％的被访政府机构已建立局域网络。部分政府机构不仅建立了内部局域网，还建立了连接上下级机构的广域网络，使政府机构内部公务员之间以及上下级机构的信息沟通更为畅通。例如，宁波市计委于2001年1月15日正式开通国家计委系统纵向网宁波节点，在该系统上可分别运行视频会议、语音和数据业务三大系统。开通一年来，通过纵向网视频会议系统已经开了二十多次全国计划系统会议，其中包括许多重要会议，大大提高了计委的工作效率。金融、财税、工商、海关、科技、教育、气象、防汛、港口等部门与计委相类似的纵向网络已成体系。
信息化建设的目的就是为了应用，可以说应用是政府信息化的核心。政府信息化应用可分为三个方面或三个层次：即政府服务信息化、政府办公信息化、政府职能信息化，分别对应于政府网站、0A系统、政府业务系统等。本次调查结果表明，各级政府机构更加重视应用，在以上三个政府信息化应用系统方面都有较大的提高。
(三)政府上网工程全面展开
目前全市政府部门上因特网的方式是多样的：其中PPP(拨号)上网占16％，通过光缆上网占44％，DDN(专线)占16％，ADSL占14％，其他占10％。有73.2％的被访政府机构建立了自己的网站。此外，随着域名注册、网站建设进程的加快，还有二成被访政府机构“正在建立’’或“正在计划建设”自己的网站。在网站提供的服务方面，绝大多数政府机构网站实现了信息发布，部分政府网站还具有信息交互功能。
(四)近七成单位已安装防火墙和防病毒软件
网络信息安全成为当前电子政务建设、实施开放办公的关键问题。在2002年，网络安全得到政府机构较高的重视。近七成的被访政府机构安装防火墙产品和采用防病毒软件，有些被访政府机构还把网络安全管理提升到管理的高度，定期进行网络内部检测，一改前几年“安装防病毒软件”一枝独秀的局面，网络信息安全工作等到进一步加强。
(五)业务系统仍在起步阶段
相对于网站和内部办公系统的建设，业务系统的建设明显滞后，绝大部分政府机构还没有开展业务系统的建设，部分已经开展的应用层次和水平不高。调查结果表明，被访政府机构信息化主要涉及领域为：办公自动化(36．6％)、财务管理(43．9％)、人事管理(26．8％)和档案管理(43．9％)。这些领域都属于被访政府机构内部的日常管理，属于其内部办公系统，而对与公众联系紧密的业务管理几乎没有提及。从基于INternet开展的应用看，也主要是电子邮件服务、信息发布，这与电子政务真正的内涵存在着较大差距。
调查表明，政府机构的主管部门对本机构的信息化建设较为重视，并且意识到信息化建设启动的根源，主要是源自内部需求，外界竞争排在其次。据调查，70％被访者认为
主管部门对本机构的信息化建设“非常重视”或“比较重视”；近八成认为“内部需求”是信息化建设的根源。
当谈到信息化建设中亟待解决的问题时，本着“稳扎稳打，从基础开始”的原则，被访者认为，一方面要完善已有的系统，如办公自动化系统、内部Intranet建设，另一方面要建立互联网主页、建立电子邮件服务系统。而对其他较深层次的应用，如业务管理系统等提及不多。
二、宁波市政府电子政务建设中存在的主要问题
在充分肯定我市电子政务建设取得重要进展的同时，还要清楚地看到其中存在的问题。主要问题如下：
(一)对电子政务认识不足，领导重视程度普遍不够
尽管政府人员对电子政务有了一定的认识，但总体还比较肤浅，存在误区。对什么是电子政务，以及电子政务所涉及的技术、基础设施或网络状况，操作和实施的费用，实施电子政务对政府职能深刻变化、提高监管能力和科学决策水平、提升服务水平等意义缺乏深刻的理解，因此把电子政务当作一种时髦和摆设。另一种是简单地把电子政务等同于政府上网，以为把政府一些政策、法规、条例搬上网络就做到了电子政务。信息化和电子政务是一项系统工程，是一个信息手段与政府业务流程改进的过程，是政府部门一把手I程。一个单位的政府信息化工作做得好坏与一把手对信息化工作的重视程度有很大的关系。从调查中要求反映信息化建设经验一栏中，领导重视、以应用促发展、经费保障、人员培训是一个部门开展信息化I作的首要条件。只有领导重视，经费才能落实，相关处室才能积极配合。如市委组织部，领导不但重视单位信息网络建设工作，而且亲自督促应用，开展应用竞赛，组织部目前应用网络化办公已蔚然成风。其它如市工商局、财税局、公安、劳动、经委等部门有信息化建设工作一定的经验积累。但我市大多部门和单位领导重视不够，没有深入持久抓电子政务工作，或因看不到明显直接的成效而泄气，甚至一些单位投入了相当资金，信息系统建成了却没有使用，造成严重浪费。另外，一些部门办公地点的不确定性也制约了它们的信息化建设。
(二)重硬件和网络建设，轻软件应用，信息资源利用严重滞后
相比全市政府信息化在硬件和网络建设投入、规模、环境而言，软件开发和系统应用显得薄弱，信息资源不足。全市各县(市)、区基本上建立了党政办公信息系统，总投入在50—200万不等，但软件的开发投入却只有10万左右，软件所占比重连10％不到，按国外的惯例软件占信息系统总投资比重在30—50％左右，如果这种现象继续存在，既不能保证软件开发和服务质量，同时将对软件服务公司的成长产生严重的不良影响。
大部分内网、专网的应用水平不高，仅用于实现办公自动化的初、中级功能，即侧重于单机应用，点对点层面上的信息传递、收发文等业务处理，网络的功能远没有得到发挥，投入产出率低。网络建设各自为政，重复建设，造成政府专网资源浪费。
与此同时，信息资源开发落后于网络建设的现象普遍。全社会信息资源约有80％在政府部门，但大量的政府信息资源分散在各部门，缺乏统一的开发和整合，在政府内网的网上业务资料较少。在已建成的数据库中，大多规模小，使用频率低，数据更新不及时，存在“专用数据库多，公益型数据库少，网络共享数据库少，动态数据库少”的特点，一方面是资源不足，另一方面却是资源闲置，信息孤岛。信息资源开发的尝试和广度，使用和共享程度都远远不够。
尽管有70％以上政府部门建立了网站，但没有统筹规划，目标不明确，内容单一有限，信息量少，网上信息更新很不及时、周期长，甚至网站信息根本没有维护和更新。其次，政府信息网络重视了网页的介绍宣传的静态功能，而对于政府部门的信息未有动态的反映，也缺乏和用户的交流沟通手段。政府与上网公民之间缺乏互动性、回应性。
(三)政府部门业务系统没有联通，信息共享；不同部门更加难以互联互通
被调查的部门中计算机业务应用管理系统平均在5个以上，如公安局有60多个应用系统之多，计算机应用程度水平较高，但是这些业务管理系统都由不同的业务处室使用，有些是网络版，有些是单机版，同一自然人不同性质的犯罪行为记录在不同的系统内，都没有互联互通。财税局有基于税收的三大系统在运行，没有并行工作。各单位内部资源大多没有整合，尚未达到信息共享。
对不同部门，各自为政，标准不统一，互联性差，信息孤岛现象严重。如工商有第一手的企业注册信息，统计、税务部门特别希望了解这些信息。税务有企业的征税情况，工商、统计部门同样需要掌握。公安有大量人口基本信息，社保部门为准确管理劳动保险、失业保险，必须与公安、社区部门相互配合。从调查中，同一行业和领域的部门普遍希望得到周边相关部门的数据信息和宏观调控统计部门的信息资源，综合部门同样对其它所有部门的数据感兴趣。
(四)在新一轮机构改革中，一些部门和县(市)区的信息化工作人员没有加强。
随着信息技术的快速发展，应用的不断普及，信息化工作和任务越来越重。市政府成立了独立的全市国民经济和社会信息化的主管部门，即市信息办，是市委、市政府对信息化工作的高度重视。但是，全市各部门和县(市)、区的信息化工作专职人员力量加强的不多，如只有工商局专门设置了独立的信息化管理处室，其它有些仅仅是作了相应的调整，对政府信息化工作根本没有计划和安排。个别部门在本轮机构改革中，由于对信息化工作不了解，信息化工作机构反而被压缩或取消，如市教育局，已建成拥有上网人数100万、10万台上网电脑的教育网，但新的机构中，没有成立专门的信息化管理和维护部门。
(五)缺乏规划，标准不统一
推动政府信息化和电子政务，关键要整体规划，制定统一的技术标准。由于国家和省在这方面工作的滞后，致使我市至今还没有制定出政府信息化的中长期总体规划，特别是有关统一的技术标准方面。如果继续让这种各搞一套的局面发展下去，将来政府间、部门间的互联互通势必难以实现，以至于造成巨大的浪费。与此相联系，由于地区分割、部门分割现象严重，还导致了大量的重复建设，如基础网络等，如何在统一的规划和标准下，整合现有资源，防止重复建设和各自为战，成为政府信息化和电子政务发展中的关键所在。
(六)“财’’与“才”是主要阻力
当谈到信息化建设的阻力时，“资金匮乏”和“技术人才和组织机构缺乏”的提及率当属冠、亚军，比排在第三位的“缺乏统一的标准’’的提及率高出50多个百分点。公务人员的信息知识和运用信息工具的水平较低，难以适应政府信息化建设的要求。近年来我市在加强公务员的知识培训、提高公务员的管理能力和水平方面进行了一系列卓有成效的工作，包括公务员的计算机知识等方面都有了显著提高。但从整体上看，仍然不能适应政府信息化发展的需要。调查中发现各部门普遍希望组织举办信息化技术人员的技术和
管理培训，以解人员技术力量不足、网络管理能力低等燃眉之急。
调查表明，政府机构的主管部门对本机构的信息化建设已越来越得到重视，并且意识到信息化建设启动的根源，主要是源自内部需求，外界竞争排在其次。据调查，70％被访者认为主管部门对本机构的信息化建设“非常重视”或“比较重视”；近八成认为“内部需求”是信息化建设的根源。
三、对加快宁波市政府信息化建设的几点建议
实施电子政务是信息化发展的客观要求，政府如何适应从传统模式到现代管理模式的革命性转变，不仅对政府部门和自身建设具有重大意义，而且对整个经济和社会的发展都将产生巨大影响。由于电子政务建设所具有的全局性和复杂性，又决定了它的长期性和艰巨性。
根据政府信息化发展的趋势，借鉴国内外信息化建设的成功经验，结合我市政府信息化建设中存在的不足，现对发展我市电子政务下一阶段工作重点和急需解决的问题提出几点建议：
(一)加强组织领导
在市信息化领导小组的领导下，成立市电子政务协调小组负责研究和协调电子政务建设中的重大问题。市信息办是全市国民经济和社会信息化的主管部门，应加强对全市政府信息化建设指导，具体负责制定总体规划，协调、指导和推进电子政务建设，建立科学的审核、评估、监督机制。
由于开展政府信息化的行为是政府行为，建设资金大多是财政支出，所以全市政府信息化规划必须是计划性的。要对政府信息化建设资金统一管理，以往各部门分头建设的原因之一是建设资金渠道较多，但绝大多数都是财政资金。电子政务建设项目应经市信息办和市计委审核，做好前期审议、可行性研究、投资核算、采购招标、工程监理和竣工验收，并由市财政部门统一管理，从资金管理这个源头上下功夫，解决各自为政、重复建设的难题。
(二)加强电子政务的整体规划
在国家、省统一规划指导下，从宁波本地特点和实际需求出发，抓紧制订电子政务发展整体规划和分步实施步骤。充分运用信息技术，打破行政机关的传统组织界限，根据公众和企业的需求重新组织业务流程，注重从整体上为社会提供广泛、高效和个性化的服务。改变由于职责划分和各种利益关系的交错等因素导致的整体规划不够的问题，加快推动各级和各地政府之间、同级政府的不同部门之间的信息沟通，并遵循统一的数据、技术、安全等标准，保证政府内部信息流的畅通，实现对公众的“一站式服务”以至“无站式服务”。
(三)整合网络资源，利用统一的政府信息网络
当前，政府信息网络是政府信息化的基础。建设统一的政府信息网络，是推进我市电子政务的关键。各部门已经建设的业务系统和网络，要按照统一规划和可选用的标准，抓紧调整，逐步规范和完善，实现原有系统与统一网络平台的互联互通，新建的业务系统，原则上要利用统一的网络平台，政府的资源要最大限度公用化。
(四)规范试点
已建成局域网并有一定基础的县(市)、区应积极开展电子政务。市政府将选择部分有代表性的县(市)、区，依托其区域和经济优势，进行信息交换、办公业务、视频会议、政府网上审批、城市管理、宏观计划等电子政务试点，并在技术上给予支持，以点带面，推进全市电子政务的开展。
(五)加强政府业务规范化、制度化，推进电子政务的协同式发展
政府信息化既不是简单的政府上网，也不是单纯地将各部门的计算机网络联网，而是要应用信息技术对政府业务进行重构或再造，要建立以业务流为核心的管理模式。以信息化的理念推进电子政务的发展，注重从体制、机制和法制的角度，探索电子政务中信息资源的有效共享问题，避免各个部门把不合理甚至落后的行政方式用信息化的手段固化起来，形成新的信息孤岛。在完整、先进的信息技术解决方案基础上，实现政府在信息流通、工作组合、制度执行、事务控制、时间管理等管理环节的计算机化。首先，在政府部门推行信息主管制度。信息主管与原来各部门的信息中心主任有区别，他不是一个主管技术的角色，而是进入管理层和决策层，担当行政业务和信息技术之间总协调的角色。其次，对政府业务的信息处理作出规范要求，包括对信息的采集、加工、传递等全过程，都有固定运作程序和明确要求。
第三，政府信息化必须与政府的职能转变和政府机构改革结合起来。在规范政府行为、依法行政、建立透明公开办事制度的基础上，通过信息技术的应用，促进政府业务管理的重组优化，从而实现政府信息化。
按照现代化、信息化的建设思路，符合WTO的运作规则，．再造政府部门的业务流程，通过强有力的沟通和协调，建设一批覆盖经济和社会发展全局的跨部门、跨领域的综合数据库，加快信息的整合和共享。
(六)加强信息安全保密
政府信息有一定的保密性，关系到政府运作和国家安全，做好信息安全保密工作是发展电子政务的前提。一是预防为主，加强信息安全保密制度。据有关专家估计，信息网络上的安全问题80％以上是由于制度不健全而引发的，是人为的原因。建立健全相关责任制和规范管理，是加强信息安全保密的最有利手段。二是建立与国家、省兼容的区域电子政务安全认证中心，保证信息传输、网上作业安全。三是建立数据灾难备份基础设施，建立健全应急处理预案，加强风险防范能力，将损失控制在最低限度，以先进的技术和管理确保信息安全。
(七)增加信息化建设的宣传力度，同时应制定相应的鼓励措施
为使政府信息化服务能迅速得到大家的支持，加速信息化进程，各部门在制定信息化方案时要同时考虑到其推广方案，它不仅仅是宣传如何使用新方法，还要针对公众对新方法的反馈信息，有针对性地宣传。政府的宣传手段可采用如电视广告、新闻、网站宣传等。
为鼓励人们应用新技术、新方法，政府还应制定相应的鼓励措施。如鼓励网上纳税，规定对网上纳税者给予一定的优惠。鼓励措施不仅限于经济上，也可从其它方面人手。如对采用电子方式同政府打交道的人，在回复时间上给予保证或提前等。加强信息安全教育工作，提高全社会的信息安全意识。
(八)加强公务员信息培训和考核
要发挥各级各类教育培训机构的作用，切实有效地开展公务员的电子政务知识与技能
培训，制定考核标准和制度。市信息办抓紧与人事、组织部门协商，加快制定全市公务员信息技术知识与技能的培训标准和培训计划，编制培训教材，落实培训机构。提高公务员运用信息化手段实施行政管理的意识和能力，使之适应政府工作方式的转变。
对部门单位建立年度信息化建设考核制度，市信息化主管部门就制定电子政务考核标准体系，以量化形式反映部门的信息化建设情况，建议把信息化工作考核纳入市政府年度的一个考察内容，以引起对信息化工作的重视。