【免费下载】社会课件第八章 行政行为的伦理选择

第八章行政行为的伦理选择

一、主要教学内容及重点

1.行政行为的公定伦理属性：简要介绍行政行为公定力的含义，我们认为，行政行为的公

定力应表述为：公定力是行政行为作为国家法行为的内在属性。行政权力公定力在行政权力运用领域和行政权力监控及公民权利救济领域存在诸多的关联。我国的行政法要处理好保障行政效率与尊重法治和正义原则二者之间的平衡，就必须处理好公定力与实现维护正义功能之间的关系。重点讨论行政行为公定力的含义。

2. 行政行为选择存在的道德前提：行政行为选择存在的道德前提，首先来自公共行政本身的价值关涉性，这种价值关涉的存在，为行政行为选择的道德关联准备了前提。行政行为选择的道德意味，首先是和行政行为自身的价值关涉性紧密联系在一起的。公共行政人员行政行为选择应该承担道德责任就在于他不是纯粹受必然性支配的。行为主体为自己的道德决定和选择行为负责，必需具备两个条件：其一是认同于客观理性，即主体认同于具有普遍性的价值标准。其二是意志自由。行政行为选择是行政行为主体进行取舍的行为活动，行政行为选择的道德冲突，不仅仅是行政行为的后果所指向的，更主要的是行政行为主体本身所面临的，这是由行政人员自身的角色特质决定的。

3.行政行为选择的机制：公共行政人员的动力机制，是其起始的源泉。利益驱动促成一切

正常人的行为活动的展开，公共行政人员也有利益满足的需要，但决不仅仅与自我的利益相关，也决不仅仅和物质利益相关。行政行为选择的调控机制是多种多样的，一般而言，主要有：行政制度、权威榜样和社会舆论。行政行为选择的赏罚机制方式有：第一，物质利益赏罚；第二，行政性赏罚；第三，归宿性赏罚。

4.行政行为选择的伦理评价：行政行为选择伦理评价的对象当然与行为密切相关，问题在

于任何行为都包含两个基本因素：动机和效果。是考察行为的动机还是行为的后果，或是兼求二者的统一。明确的考察对象，是进行评价的前提。对行政行为选择予以伦理评价，还必须考虑伦理评价的主体，道德本身是极具相对性的，所谓“公说公有理，婆说婆有理”。正确评价公共行政人员行为的伦理选择，必须结合公共行政的特质，确定其评价主体。行政行为选择伦理评价的标准结论是“效率优先，兼顾公平”。

二、教学基本要求

掌握：行政行为公定力的含义，行政行为公定力的领域等。

理解：行政行为选择存在的道德前提。

了解：行政行为选择的动力机制、行政行为选择的调控机制行政行为选择的赏罚机制等问题。

三、教学难点

1，行政行为公定力的含义

2，行政行为选择存在的道德前提；

3，行政行为选择伦理评价的对象、行政行为选择伦理评价的主体和行政行为选择伦理评价的标准。

四、教学时数与安排

本章分四课时讲授，第一课时讲述行政行为公定力的含义，行政行为公定力的领域等；第二课时讲述行政行为选择存在的道德前提；第三课时讲述行政行为选择的机制和行政行为选择的伦理评价。第四课时组织学生参与讨论相关问题。

五、教学内容

第八章行政行为的伦理选择

人类的行为活动的目的性、计划性和创造性决定着他的行为不可能象动物那样消极顺应，任其自然，而必须进行选择，选择是人类行为活动的本质特征和特殊方式。具体就公共行政人员的行为而言也是如此，但是，公共行政人员的行为选择的机制和别的行为选择的机制是不同的，在动力机制、调控机制和赏罚机制上都有自己的特点。因为公共行政的价值关涉和公共行政人员行为选择的自由，公共行政人员的行政行为具有伦理选择性。人们可以根据一定的道德体系和价值标准进行评判，行政行为选择的伦理评价，主要必须考察评价的主体，评价的对象，评价的标准等。

一、行政行为的公定伦理属性

1、行政行为公定力的含义

保障行政效率与保证行政正义是学者们普遍认同的行政法的作用。关心行政行为所具有的公定力特定性能否对法治和正义原则构成损害，涉及到科学组织行政权力、合理运用行政权力和有效控制行政权力的行政法基本功能的各个领域，公定力问题的研究，对于保证行政权质量意义重大。

行政行为的公定力作为行政行为效力的一个方面，其含义及与其他效力的关系在我国法学界有不同的认识和表述。概言之，有三种观点：其一，认为行政行为的效力包括确定力，拘束力和执行力。其中确定力“又称不可变更力，是指行政行为成立，生效后，其内容具有确定性，非法定主体不可随意变更和撤销”①，“行政行为的公定力是指行政行为即使被认为是违法的，在有权行政法院予以撤销或变更之前，行政相对人及其他人都不能以这样或那样的借口否认该行政行为的存在，都必须姑且视该行政行为为有效的行政行为。行政行为的这种效力，称为公定力或确定力”②。这种观点的特点是在同一个层面上使用“确定力”或“公定力”，二者的内涵几近重合。其二，认为行政行为的效力包括公定力、确定力、拘束力和执行力。行政行为的公定力或称“先定力”。指行政执法行为一经作出，应推定其为合法有效，个人、组织都必须服从，除非由有权经法定程序变更或“撤销”③。行政行为的确定力，也称“不可变更力”。指导行政执法行为一经有效确定，非依法不得“变更或撤销”

④。此观点将确定力从公定力中分离出来，单指行政行为的不可变更力。其三，行政行为效力包括确定力（即公定力）、拘束力和执行力。确定力“是指行政行为一经作出，除非有重大、明显违法情形外即发生法律效力，非依法定程序不得任意变更或撤销。包括形式上的确定力和实质上的确定。”⑤⑥此观点的合理之处在于将行政行为的确定力分解为形式上的确定力和实质上的确定力，从而使确定力的内含更具有实质内容。

公定力理论的提出最早是在战前君主体制下的德国，其根据是国家或君主的权威。德国学者奥特?玛雅认为，行政行为是有权限的行政组织为了公共利益而自我确认合法事项并加以实施的，因此，与审判判决一样，其自身具有权威，其合法性得以推定。日本行政法学家美浓布达吉也认为，关于行政行为，一般说来行政厅的组织完备，行政厅被赋予依据法规处理行政行为的权威，并且因为行政厅代表国家或者公共团体的权力，所以，其行为暂且被推定为合法，便是当然的事情了。行政行为具有公定力，已为世界各国行政法理论和行政实务所接受，但是在任何一个国家的现行法上又都找不到明确规定公定力的条文，这就导致了学术界对其内含理解上的差异。然而，有一点是共同的，即公定力最初的理论渊源

——因行政机关及代表国家的权威性而其所作的一切具有说服力了。公定力在现代行政行使的领域仍然是必须的，但其根据已由政府权威让位给了公共利益和稳定行政秩序的需要，其推定合法的特性已发展演变为有一定例外的假定有效的合乎效率与法治、正义原则的统一上来。这是行政法治和行政法理论发展中的一个进步。

纵观国内外学者对行政行为公定力的阐述以及公定力自身内含的变化，我们认为，行政行为的公定力应表述为：公定力是行政行为作为国家法行为的内在属性。行政主体一经作出，非因法定原因或非依法定职权及程序，其处理结果的效力不受否定或限制和改变。行政行为的公定力，衍生出确定力与不可争力。此观点的灵感主要来源于对日本学者关于行政行为效力理论的认识。日本行政法学理论中有关行政行为效力问题的认识较为全面和深刻。他们认为行政行为的效力蕴含着拘束力、公定力、不可争力、不可变更力和执行力。

②③。同时灵感也来源于前述国内学者的第三种观点。行政行为的公定力本身就带有不可争的特性，相对人否定其合法性与公正性的意思表示，不能直接影响该行政行为的效力，不可争力不是绝对的不能争讼，而是指相对人即使有异议并行使争讼权利，在获得有权支持之前，不影响该行政行为的效力。行政行为公定力中的确定力是不可争力的另一个侧面，它要求行政主体一方对自己作出的行政行为为非法依法定程序不得改变或撤销。不可争力和确定力是行政行为公定力原理在行政权力行使领域对单个行政法律关系中特定行政相对人和特定行政主体的不同要求。在我国，行政行为公定力理论普遍适用于抽象行为与具体行政为两个领域。相比之下，学术界对抽象行政行为公定力问题所给予的关注比具体行政行为更少。

2、行政行为公定力的领域。

行政权力公定力在行政权力运用领域和行政权力监控及公民权利救济领域存在诸多的关联。

在抽象行政行为领域中，传统的行政行为公定力理论与相关法律规定难以吻合。首先，我国《行政处罚法》第4条第3款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”而行政行为公定力理论一般认为，行政权已经存在和行使，法律就承认其对社会事务处理结果的先行有效性。推而广之，各行政领域中已制定但未公布的规定，能否作为具体行政行为的依据；其次，我国《行政复议法》第7条规定，公民法人或其他组织认为行政依据的一般规范性文件不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向复议机关提出对该规定的审查申请。传统公定力理论中相对人通过行政争讼途径表示异议的期限是受法律限制的，而根据《行政复议法》的上述规定，这样的限制是绝对不应该和不可能的；再次，我国《行政诉讼法》第52条和第53条规定，人民法院审理行政案件以法律、行政法规、地方性法规为依据，规章起参照作用。这里，规章及其他一般规范性文件的公定力存在着很多悬而未解的问题；其一，法院参照规章，意味着该规章对本案适用或不适用两种可能，这表明，法院亦可对抽象行政行为的公定力作出审查和判断，因为假使其在本中不适用被诉具体行政行为依据的规章，则社会成员今后将不再会承认其（至少是某项规定）具有公定力，但法院对行政行为司法审查中又无权判定某项规章或其中的某个规定无效，这使得法院和行政于尴尬境地；其二，宪法和组织法都规定行政机关及权制定和发布决定或命令等一般规范性文化，而行政诉讼法规定的法院审理行政案件的依据及参照对象对其只字未提，该类文件的公定力在法院司法审查时恐难提出。对公定力可能引起的给法治原则造成的负面影响认识不够，具体行政行为的无效与撤销界

限不清，对无效行政行为的法律监督不力。为维护行政法所保护的行政关系和行政秩序的

稳定，为使行政目的及时和全面实现，确认行政行为的公定力具有其不争的合理性。我国《行政诉讼法》第44条规定“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”。《行政复议法》

第21条也规定“行政复议期间，具体行政行为不停止执行”。这些规定，暗含着承认具体行政行为的公定力的立法意图。但是，无论行政行为在何种情况下，只要有权机关不自行提

出撤销，或者行政相对人及其他有一定利害关系者不申请复议或提起行政诉讼，便无法对

抗行政行为的这种事实上的效力，这无疑是极其不公平的。例如，农民某甲开荒种树的第

三年接到林业部门的通知，要求其根据统一规划退休还草，该农民考虑自己种树在先，政

府规划在后，且退林业损失太大，故未服从。林业部门在未事先告知的情况下采取强制措

施并决定对其罚款15000元，匆忙之下，农民错过了复议及起诉期限。依现行法律制度，

无论林业部门的行为有多么明显的错误，其都将毫无争议地实际发挥作用。这无疑是现代

民主和法治的悲哀。行政主体都知道自己作出的具体行政行为具有公定力且不受现行法律

规定和限制，因而在滥用职权时有恃无恐先斩后奏，造成既成事实的结果。例如某乡政府

看中一处商业前景好的街道，即找理由拆除了该处十余户居民的商用临时建筑，并在此处

盖起了一幢大楼，待法院审判时遇到了难题，一是判决拆除相对人房屋行为违法，在行政

诉讼法上没有根据；二是该处已盖起大楼，作为相关判决，将造成巨大的资源浪费。

我国行政管理及行政救济法律制度中无效、撤销的界线不清，各自的法律后果不明。现行《行政处罚法》、《土地管理法》等一些法律、法规中已明确使用了无效的概念。例如

《行政处罚法》规定，没有法律根据或者违反法定程序的，行政处罚无效。《土地管理法》中也规定，越权批地行为无效。但是，这些法律规定中的“无效”，是否是对具体行政行为

公定力在特殊情况下的排斥，我们尚不能得出结论。根据行政法理论，行政行为的撤销是

在对行政行为公定力认可的情况下的一种法律救济，而行政行为的无效直接排斥行政行为

的公定力，它意味着该行为自始至终不发生法律效力；行政相对人可不受其拘束，可以自

行决定不履行该行为设定的义务；有权以在任何时候审查并宣布其无效，而不受时效的限制。以《行政处罚法》的相关规定为例，我们即有两点疑问：第一，处罚法规定，不依照

法定程序的，行政处罚无效。但依照上述理论，当事人可以自行判定，只要违反法定程序

的行政处罚即为无效行政行为，而不论其程序及对处罚行为质量有无严重影响，这项规定

因过于笼统而在实践中可能有悖于行政行为的效率和公益性；第二，《行政处罚法》第49

条规定，行政机关及其工作人员当场收缴罚款时，不向当事人出具省级财政部门统一制发

的罚款收据的，当事人有权拒绝。这一规定如不是画蛇添足，那么就是表明没有法律根据

或不依法定程序的行政处罚决定是可撤销的行政行为而非无效具体行政行为。

3、行政行为公定力的契合

我国的行政法要处理好保障行政效率与尊重法治和正义原则二者之间的平衡，就必须处理

好公定力与实现维护正义功能之间的关系。“有限公定力说”是目前行政法学的潮流。这一

理论认为：行政行为则具有公定力的情况存在例外，应将行政行为的无效与行政行为的可

撤销区别开来，无效行政行为不具有公定力，而可撤销的行政行为具有公定力。台湾学者

李轩昂在其《行政法精义》一书中指出：“无效之行政处分之者，谓行政处分形式上虽已存在，然因缺乏有效要件之故，致全不生行政处分效力之状态也。……故（1）不待宣告撤销，任何人均可忽视其存在……。（2）依无效之行政处分，命人民以义务时，人民无服从之必要……。（3）依无效之行政处分，而赋予权得时，任何人均无尊重之必要……。（4）无

效之行政处分，不因追认或时效之完成，并不因期间之经过，而变为有效”①。具有公定力

的行政行为，必须是一个成立的行政行为，即具有主体要素，单方意思表示要素及告知要素。欠缺其中任何一个要素，都可视为不存在的行政行为。不成立与无效是有区别的，被视为不存在的行为一旦对相对人权益产生影响，才称之为无效行为。如果不成立行政行为具备了成立要件，就具有了公定力，此后可以对相对人发生法律效力。

行政行为无效标准是保证公定力符合法治、正义原则的关键。德国学者奥特?玛雅的观点失之过窄，他认为只有无权限的国家行政行为，或者由于内容不明确而不可能实现的行政行为，才能作为无效行政行为来处理。绝大多数的日本学者及日本法院的判例认为，重大明显的瑕疵是行政行为无效的原因。我们认为，在我国的立法中，对于什么样的行政行为属于无效行政行为应加以严格的限制，对于那些法律规定中已明文规定无效的，以及即使普通人都能显而易见属于严重违法的行为应视为无效行政行为，因而无公定力。结合国外经验并根据我国国情，我们可以将以下行政行为确认为无效：（1）行政主体越权作出的行政行为。其中包括职务越权，标的物越权及空间越权；（2）行政主体意思表示因受外界因素影响而不真实时所为的行政行为；（3）违反法定程序，而该程序是为保护相对人的合法权益而设立的，此行政行为无效。行政行为程序上有瑕疵，从其对相对人权益的影响角度可概括为三种：一是不影响行政行为实体内容的瑕疵；二是损害相对人权益的瑕疵；三是使相对人受益的瑕疵。从相对人主张权利保护角度看，第二种应被认定为无效，授益性行政行为也可无效，但相对人如无过错，其既得利益应得保护或补偿；（4）行政行为不能成立却对相对人权益构成损害时，该行为无效；（5）行政行为的内容无法律依据、无事实根据或者无法实现或者将导致相对人违法的，该行为无效；（6）行政行为的瑕疵将导致资源的巨大浪费或者将给相对人造成重大损害时，在不影响公共利益的前提下，该行政行为无效。

既然承认了行政行为公定力的有限性，我国行政争讼的相关立法必须作出相应的补充和修改；首先，应修改行政复议和行政诉讼的请求时效。德国、日本、法国及台湾地区的行政法及判例都确认，对无效行政行为的“诉愿”或“起诉”不受“一般处分”所应遵循的时效的限制，或者规定较长请求和起诉时效。日本《行政案件诉讼法》就规定：行政行为的瑕疵成为无效的原因时，即使超过起诉期限，也可以在以行政行为无效力为前提的民事诉讼，及公法上的当事人诉讼中主张该行政行为为无效，或者提出无效确认诉讼。其次，应在行政诉讼法中增加一种确认的判决。因为我国现行《行政诉讼法》中规定的撤销判决，只能适用于那些具体公定力的行政行为，虽有违法，但其效果已经发生；而无效行政行为本身不具有法律效力和拘束协和，法院没有可撤销的对象，用撤销判决对待无效行政行为，或者对待依法不能成立的行为显得圆凿方枘。

行政行为的公定力是伴随着行政机关的设立而自然拥有的，但对其加以必要的限制又是现代法制民主的必然要求。我国行政法制建设虽起步较晚但起点高，可资借鉴的经验多，我们真心希望有关限制公定力的理论在行政权的组织、行政权的运用及行政权的监控领域得到全面而有效地落实，使我国的行政法制建设在行政伦理的基础上再前进一步。

二、行政行为选择存在的道德前提

1、行政行为不完全是中性的，有极强的价值关涉

公共行政与政治的分离，使公共行政成为独立性学科，因为公共行政最初被设想为价值中

立的，诸多行政制度设立都以此为指针，这在行政活动比较简单的时代还是有可行意义的，随着行政活动的频繁展开，行政行为的道德实质凸显出来并成为人们不得不思考的问题。行政行为选择存在的道德前提，首先来自公共行政本身的价值关涉性，这种价值关涉的存在，为行政行为选择的道德关联准备了前提。

行政行为选择的道德意味，首先是和行政行为自身的价值关涉性紧密联系在一起的。政治的价值关涉性和由此引起的道德意味从来就没有被怀疑过，有趣的是，公共行政成为独立领域，恰恰起始于行政行为被认为是价值中立的，正是这种认识，把行政从政治中分离出来。通常，威尔逊的《行政研究》被认为是行政学的开篇，威尔逊认为：行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同”。“行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无须自找麻烦地去操纵行政管理机构。” “政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。

古德诺发展了威尔逊的思想，进一步区分了行政和政治的作用。他认为政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也存在分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着这两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。” 所以，行政研究应当走不同于政治学研究的道路。

行政行为是否真的价值中立呢？我们丝毫不怀疑政治与行政的二分对西方文官制度的影响和贡献，尤其在多党制政治体制中。但只有相当少的学者对政治与行政二分抱有兴趣，而此后相当多的批评表达了我们的立场。事实上，如德巴什所言：由政治权力确定目的，由行政机构加以执行，这种情况并不存在。有的只是目的和手段的混杂，使一个机构侵犯另一个机构的权益。界限争端对行政机构有利而不利于政治权力。后者要侵入具体的管理领域，恐怕缺乏必要的手段：既无人力手段，又无技术能力。假如财政部的公务员罢工，那么，他们的部长是没法代替他们工作的。相反，对于拥有大量必需的人员和足够的技术能力的行政主管官员来说，要登上政治权力的高度则比较容易。继公共行政学派之后，“新公共管理学派”对政治与行政二分的原则作出了进一步的批评，它在新公共行政学派肯定行政人员的政治价值的基础上进一步提出了对文官的政治控制的要求。行政与政治的难分难舍表现在：在政策制定过程中，行政体系游离在外的状况根本不存在，在政策执行过程中，作为行为主体的公共行政人员要解决的不仅仅是技术性问题。而行政行为的价值关涉的实质就在于它是公权的运用。行政行为是公共行政人员代表政府行使权力执行公务的活动。政府为什么具有这样的权力。因为它代表着所有公民的权力和利益，是公共利益的集中，这就决定了政府的行为是有道德责任的。实际上，恩格斯在研究国家的起源时就讲到：“一定的共同利益”以及“维护这种利益的工作”，“是国家权力的萌芽”。“社会创立一个机关来保护自己的共同利益，免遭内部和外部的侵犯。这种机关就是国家政权。” 政府行为的道德相关并不意味着公共行政人员的所有行为都与道德有关，都应负道德责任，所谓道德责任不仅在行为的价值关涉性，还在于行为主体的自由选择。

2、行政行为过程不完全是必然性的，有相当大的自由空间

如果说行政本身为行政行为选择的道德关联准备了前提，公共行政人员的行为选择，就使行为的道德关联成为现实。

公共行政人员行政行为选择应该承担道德责任就在于他不是纯粹受必然性支配的。行为主

体为自己的道德决定和选择行为负责，必需具备两个条件：其一是认同于客观理性，即主体认同于具有普遍性的价值标准。不存在普遍的道德准则或价值标准，个人就无从为自己的选择负道德责任，因为他无法判断自己的选择的善恶，基于同样的理由，我们也无法对公共行政人员的选择作出评价。其二是意志自由。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中指出：“自路德和加尔文的宗教改革以来，就牢固地确立了一个原则，即一个人只有在他握有意志的完全自由去行动时，他才能对他的这些行为负完全的责任。公共行政的规章制度提供着公共行政人员的普遍性价值标准，虽然它们一直处在不断地改进和完善过程。因此我们的主要任务是追问公共行政人员的意志自由存在与否。

人们的意志自由在道德领域里，表现为人们处理个体与个体、个体与集体之间利益关系时的行为选择能力。行为选择中主体意志的是否自由一直是人们是否应该承担道德责任的关键，在这个问题上，机械决定论者和意志自由论者各执一端，但都没能解决这个问题。

机械决定论者坚持决定论立场，认为人是环境的产物，人的行为选择是受外界环境制约的，并由此走向极端，否认人能认识并改造环境，能够利用客观必然为自己服务，实现自己的目的，具有相对的意志自由，所谓的意志自由只是一种虚构，如斯宾若莎所示，那些主张意志自由的人，就象一个获得了一定能量并向指定方向运动的石头一样。人们认为自己是自由的，实际上是被决定的，正象石头运动是有原因的、被决定的一样。事物的发展是有原因的，但不是每个原因都是决定性的。机械决定论将直接导致两个结果：一个是宿命。既然一切是必然的和预先决定的，人的选择就没有任何意义，一切都是命运的安排；一个是推脱责任，既然一切是外界决定的，那责任也应该由外在的环境或别的某种必然性来承担。最终的结果就是行为主体是不需要承担责任的。

意志自由论者恰恰相反，否认人的行为要受外界必然性的支配，无限夸大人的意志自由，认为自由就是没有任何限制，可以随心所欲，当然，心不全是坏心，康德就认为真正的意志自由是理性为自身立法，这是理性拥有者对自身内在必然性的自觉，而不是对外部必然性认识为基础的相对自由，因为那种自由始终无法摆脱外部必然性的支配。人的意志自由是不受限制的，绝对的，从而也就夸大了人的责任，这在道德生活中只会造成两个结果：一个是因为责任而取消自由，因为责任太大，自由与否就微不足道了；一个是在实际上取消责任，当什么责任都要付的时候，也就意味着什么责任都可以不负了。萨特就感叹：“一切都要归责于人，个人在自己的行为中同时要对整个人类负责，但这种沉重的责任却使人感到莫名的烦恼。”

相应地，在行政行为选择理论中我们应摒弃两种行政行为选择理论：一种主张行政行为仅仅受外部环境限制的宿命论；一种是主张行政行为仅仅受行政人员主观意志决定的唯意志论。

作为行政组织中的一员，其行为受特定组织的特定规则如下级服从上级等的约束，但这不能构成行政人员推脱责任的理由。在这里有两种情形：其一是规则失效，其二是规则缺损，这意味着规则是可变的和应该经常创设的，对规则内容的执行更不是僵化的。这使公共行政中出现大量的自由裁量问题，公共行政人员要展开工作，就必须具有自由裁量权。同时，即便是在规定的空间内，公共行政人员也是具有自主性的。基于对道德必然性的认识和践履，人的存在必然发展为人的道德存在，既扬弃了外在必然性的限制，又克服着任性、冲动和为所欲为。

既然公共行政人员具有自主能力和一定的自由裁量权，自由地做出选择，也就意味着自由地选择了责任。

具有行为选择的自由并不意味着公共行政人员在行政行为中一定会运用他的自由，是否具有自由选择的能力和实际上是否运用这种自由是有差异的，但我们不能因为公共行政人员放弃自由就以为他也可以放弃责任。道德的是自由的，但自由的不一定是道德的。

责任是公共行政行为选择的属性，否定责任也就否定了行政行为选择，行政行为选择的意义之一就在于它包含着责任的因素，正是由于责任的存在，彰显着公共行政人员的行为价值。当然，正由于公共行政人员的行政行为选择要受到诸多外部条件的限制和必然性的支配，公共行政人员的行为能力也受实践水平的制约，所以公共行政行为选择的责任不是抽象的，而是具体的、历史的。从主客观的角度看，行政选择行为活动中自由裁量所受到的限制越多，责任就越小。在客观条件同样的情形中，公共行政人员力图通过种种努力改变事态发展与听之任之相比，前者公共行政人员的责任小于后者。因为行政行为的后果比动机更重要，所以对行政人员的行为选择能力有其特定的时代要求，不称职的行政人员将不得不为行政行为选择能力的欠缺而付出代价。

3、自由空间中，行为主体面临道德冲突。

在行为选择中，公共行政人员不可避免地遭遇道德冲突，这是他的角色丛状态预制的。在行政活动中，也总是存在一些不确定的、新的境况，已由的道德原则和规范并不能给人们面临的特殊问题现成的答案。

行政行为选择是行政行为主体进行取舍的行为活动，行政行为选择的道德冲突，不仅仅是行政行为的后果所指向的，更主要的是行政行为主体本身所面临的，这是由行政人员自身的角色特质决定的。

行政人员的角色冲突的实质在于利益的冲突，用何种方式解决问题是技术问题，其出发点和立场取决于价值观。

作为普遍联系之网上的一个环节，每个人都有着不同于他人的社会关系，亦由此而表达自己所占据的社会地位，也就是社会角色，作为社会角色的个人，都拥有该角色所应有的权利，也都必须承担与该角色相应的社会责任。同一角色，由于社会各方的要求和角色期望不一，所要进行的取舍不一。另一种状态是，由于人的社会关系并非单一的线性存在，而是立体的网络状态，所以每个人都是以社会角色丛的状态存在。作为不同的社会角色，必须承担不同的相应社会责任。由于公共行政人员也以角色丛的状态存在，这就极可能在历时态或共时态中出现与行政人员角色及其行政责任相冲突的他种角色及他种责任。就历时态而言，由于职业的可选择性及流动性，过去职业道德特征的遗留和当下职业道德的要求经常造成两难选择；就共时态而言，公共行政人员同时还有其他社会角色，在多重社会角色同时提出相应的要求时，很难做出两全其美的选择，“自古忠孝难两全”就是这种行政责任困境的表达。当然，政府公务员不是完全理性的存在，当他某种情感的体验和积累达到一定的程度，偶尔会出现“知道是错的，可是情不自禁”的情形。自甘清贫，生活简朴，为子女或亲友却不惜出卖灵魂和人格的政府行政人员也是存在的。职业活动能在一定程度消解一般社会意义上的责任冲突，譬如“忠”与“孝”的责任冲突对军人而言是不存在的，但在公共行政体系内部，因为利益主体间价值关系的不一致，这种共时态的状态也是经常存在的。作为上级的下级和下级的上级，对行政行为的要求是不同的，作为行政人员所服务的公众中的成员，此人和彼人、此团体和彼团体的需要也是不同的。由此才有行政行为选择的艰难。

而行政行为选择的道德冲突更主要的是来自行为主体的角色是公共性和私人性的结合，任

何人都是个体性和社会性的结合，一方面，任何人都是个体的存在物，这是由每个人都是作为一个独立的自然有机体所决定的；另一方面，任何人都不是纯粹的“个人”只有在社会中才能存在。人把这两个方面内在地集于一身，既是“个人的存在物”，又是“社会的存在物”。进入公共行政领域，人的个体性和社会性就转化为私人性和公共性。人的存在的二重性决定了人的需要和利益的二重性，作为一个个体存在物，每个人都有维持自己生存和发展的需要即个人利益，同时，作为社会成员，又有维持社会共同体存在和发展的需要即社会利益。作为公共行政人员，相应地也有私人利益和社会利益的追求，但公共行政人员和一般的个体是不同的，因为他掌握着公共权力，是公共利益的维护者，对于别的公民而言的个人正当利益，对于他而言不一定是正当的，一旦公共行政人员利用手中的权力获得个人的利益，无论如何都难以令人信服其合理性和道德性。在多重冲突中，他的行为选择的动机和行为选择的效果就不能不成为人们关注的焦点。

当公共行政人员进行道德行为选择时，总是要依据特定的道德原则和规范，这些道德原则和规范通常给予人们行为有效指导，特定的道德原则和规范总是由特定的生存条件和历史状况决定的，所以不同的民族和国家在道德原则和规范上存在歧义在彼此隔离时是常态，这同时意味随着社会生活的变迁，它们很难再能给人们提供现成的答案，即使作为一般的参照，也存在道德准则和道德价值之间的冲突，为了实现某一道德价值而牺牲另一道德价值，为了执行某一道德准则而牺牲另一道德准则。

二、行政行为选择的机制

1、行政行为选择的动力机制

如果行政行为中的冲突是既定的，那么公共行政人员为什么会有这样而不是那样或相反的行政行为呢？公共行政人员的动力机制，是其起始的源泉。利益驱动促成一切正常人的行为活动的展开，公共行政人员也有利益满足的需要，但决不仅仅与自我的利益相关，也决不仅仅和物质利益相关。

自然不能自觉地提供人所需要的生活资料和生产资料，要想在自然中继续存在和发展，人就必须劳动，通过改造自然以使其满足人的需要，这是最初的利益，随着人类需要的扩展和深化，利益的内容也不断扩大，但不管其范围发生怎么样的变化，利益总是人们需要的实现和满足，人之所以活动，恰恰是因为需要总是得不到满足，已经满足的需要总是激起新的需要，需要满足的程度越高，它的发展就越快。正因为如此，人类实践活动的深度和广度一直在进行着前所未有的扩张。

公共行政人员依然以利益作为驱动力量，和一般个体行为的区别在于他们不是为自己的利益所驱动，更多地是作为公共利益的代理而行动。如亨利所言：在那些对公共行政人员最有影响的哲学中，功利主义如果在实际中不占第一位的话，理论上也占据第一位。功利主义的基本原则就是力图实现最大多数人的最大福利。如果公共行政人员的行为使社会上最穷的人也有所损失，而最终使最穷的人得到了更多的利益，并使整个社会净收益增加，他的行为就是值得坚持的。

公共行政人员不得不临的问题不是利益是否是推动力，而在于利益不是抽象的，也不是一体的，有人就把公共行政人员的利益列为四种：个人的（内部的）、公共的、服务对象的和官僚的（外部的）。个人的利益指公共行政人员自己的利益，公共的利益指向公共设施等人人享有的利益，服务对象的利益指公共行政所指向的特定对象的利益，如民政局所指

向的社会救济群体。官僚的利益单列是因为他们同样是公共行政人员，又是公共行政人员的行为客体，且往往是作为同僚和利益互通体存在。

到底何种利益在公共行政人员的行为选择中起决定作用，由公共行政人员的行为价值目标决定，又和公共行政人员的道德修养水平同步，还受外部评价的影响和制约。公共行政人员的道德品质越高尚，对自我利益的关注就越少。我们从来都不否认公共行政人员自我利益的存在和实现的必要，但如果公共行政人员把它作为自己行为选择的前提而不是社会回报，其行为选择的正当性是值得怀疑的。这也是以布坎南为代表的“公共选择学派”的“经济人”假设无法自圆其说的根源。行政领域作为公共领域是不能市场化的，公共领域如果市场化了，任何措施都只能成为外在的形式化的规范，“经济人”的存在是客观事实，试图使公共行政人员“经济人”化又是另一个问题。承认公共行政人员经济人化的合理性，就会提出规范其行为的相应方案，这个方案既要满足公共行政人员“合理”的私人性利益，又要防止其对公共利益的侵害。这在实践中是不可能实现良好平衡的。

既然“公共人”是公共行政人员的特性，公共行政人员就应该符合公共领域的要求，树立公共利益至上的道德自觉。公共利益至上并不等同于无私奉献，公共行政领域中公共行政人员的行为选择应该是可普遍化的行为，行为标准的明确化是普遍化的前提和基础。这种道德自觉来自公共行政人员对社会理性、职业理性及其显性制度的理解和内化所形成的良知。当公共行政人员以良知为动因去进行道德行为选择时，并不是以个人的主观任意去支配他的行为。当然，良知的形成取决于个人所受的社会教育和自我教育，也取决于个人同他人和社会的交往、个人的性格和气质、个人的全部道德生活经验，每个人的良知是有区别的。所以，良知构成公共行政人员道德行为选择的动机，并不意味着任何从良知出发的选择都是不容怀疑的。

2、行政行为选择的调控机制

公共行政人员在什么样的动机驱动下工作，从行为选择的动机到行为选择的后果，都表现为正当、失当和应当三个层次。通过行为调控机制的运行，可以促使公共行政人员抑制失当动机，扭转失当结果，使公共行政行为回到正当的轨道上来，并不断向应当发展。

行政行为选择的调控机制之所以必要，取决于两个基本事实：其一是任何行政活动都必需遵循一定的秩序；其二是调控机制可以使行政行为选择合乎职业理性和社会要求。如果说，因为公共行政的绩效上限不确定，从对公共行政的高要求而言，对公共行政人员行为选择的评价主要看其行为后果。当公共行政的绩效既定的时候，对公共行政人员的行为选择的动机的考察就变得尤为重要了，他完成同样的任务，既可以照本宣科，也可以认真负责，甚至可以以权谋私，这就使调控机制的重要性得到凸显。

所谓调控，既包括组织对其成员的指导、制约和制裁，也包括成员之间的相互影响、激励、监督和批评。它是以人的行为为直接对象的。对行政人员的调控不能仅仅理解为对越轨行为的制裁，还应该包括各种形式的引导和教育，也不应理解为行政组织或领导对行政人员的调控，同时也应包括行政人员之间的互相调控，以及行政人员对组织和领导的调控，调控的目的不能只理解为对现成秩序的维护，同时还包括新秩序的建立。

行政行为选择的调控机制是多种多样的，一般而言，主要有：

行政制度。行政制度可以对行政人员的一般行政行为做出具体安排，规定其应该做的和不应该做的，虽然行政制度很难概括行政人员的每个行政行为，我们也能从行政制度中看到行政行为的底限，从而使行政人员行为选择的艰难起码不是在应该和不应该的价值冲突中

感到困惑和苦恼，而只是价值层级权衡的困难，对制度的遵循，至少可以获得普遍的“善”，虽然可能不是最多的“善”。在行政活动中，行政制度是自主性的基础和边界，没有行政制度的约束，自主选择将成为无边无际的活动。行政制度不可能是尽善尽美，更无罅隙的，也不可能是一成不变的，惟其不会永久好下去，我们才要持续努力。

权威榜样。权威是一种凭着自己的权势、地位、学识、能力以及其他超过一般人的特长而形成的威慑力量。权威的本质就在于把是什么和应该怎样统一起来。权威包含着调控因素，具有调控功能，权威的构成越合理化，就越能反映社会群体和个体的利益，越能发挥其调控作用。在统治型社会中，由于权威调控的重要特征是强行贯彻统治意志，权威往往成为强权，成为超越于群体和个体之上的力量，这时权威的作用不再是调节，而是支配。榜样在一定意义上也是权威，但更倾向于靠自身的高尚品质而得到公认，它不是命令人们服从，而是使人们心悦诚服地追随和效仿。要发挥榜样的调控作用，就必须是真实的，将现实和理想、群体意志和个体意志相结合所形成的榜样。主观任意设立的、与个体现实生活脱节的榜样，就会成为“假、大、空”的偶像，无法实现对行政人员的道德调控。

社会舆论。所谓社会舆论，是指一定社会群体通过思想或观点的总合而表现出来的对某一社会现象、个人的思想和行为所持的态度，具体表现为人们对某一思想或行为的赞扬和谴责。社会舆论有两个显著特点：一是广泛性。有人群的地方就有舆论，“谁人背后无人说，谁人背后不说人”的俗语就是对舆论广泛性的概括，任何人都要参与一定的舆论，任何人又都会受到社会舆论的制约和影响；二是强制性，舆论的强制性来自对行为主体精神的压迫，它不仅使行政人员了解自己行为选择的善恶后果，还通过舆论的评判对行政人员的行为选择方向产生影响。一定社会、阶级要实现对其成员的思想和行为的有效道德调控，就必须加强舆论导向。在社会主义社会，加强社会主义舆论导向必须得到高度重视，而特定行政组织舆论和其他社会舆论的差异无疑对国家的舆论导向工作提出了更高要求。

从根本上看，积极的行政调控不应该是顺应甚至激发公共行政人员“经济人”的一面，而是要通过各种调控手段来唤醒和激发他们对“公共人”的道德需要，人性中的逐利性和市场经济的推动，使公共行政人员表现出一定的经济人特性，这在一定程度遮蔽了公共行政人员的“公共性”。

3、行政行为选择的赏罚机制

行政行为选择的调控机制的启动和功能的实际发挥，还必须有具体的社会操作形式，这就是行政行为的赏罚机制，通过行政行为的赏罚机制，不仅可以引导行政人员选择某一行为，还可以迫使行政人员放弃某一行为，使行政行为选择的调控机制得到具体落实。

在社会生活中，“赏善罚恶”是普遍通行的观念。没有对善行的褒奖，善就得不到扩张，没有对恶的惩罚，恶就得不到限制。所谓赏罚，就是一定组织根据其价值标准，和一定的组织形式对其成员履行社会义务的不同表现及其行为后果，以物化、量化的形式所施行的报偿，包括对行为优良者的奖励和对行为不良者的惩罚。

人们的行为是多种多样的，对之施行的赏罚形式相应也应该是多种多样的。对行政人员的赏罚，主要有三种主要方式：

第一，物质利益赏罚。物质利益赏罚直接表现为行政人员个人利益的得失，构成强有力的外在约束。马克思指出：“人们所奋斗争取的一切，都同他们的利益有关。” 在人的多层次需要或利益中，物质利益是最基本的利益，决定着人们的衣食住行，从而决定人们行为选择中趋利避害的基本趋向，正由于此，物质利益赏罚不仅可能，而且十分必要。

第二，行政性赏罚。这是指把对行政人员的道德要求和行政人员的行为选择联系起来，在

行政能力的考评、职务的任免等方面做出的赏罚。通过行政性赏罚，可以使行政人员自觉

提高行为选择能力，调整行为选择价值目标，努力保持与社会主义道德要求的一致。

第三，归宿性赏罚。亚里士多德说“人天生是政治动物”，这是对人的社会性而言的，人天

生就归属于某个群体或团体，离开群体的个人的存在，是不可思议的，所以古代社会有流

放罪犯的传统，离开群体的个体，其生存本身是极其困难的。对人的流放还可以是思想上的，人作为一个社会的存在物，不仅在物质上需要社会的供给，在精神上也需要社会的交；流。犹太教对异教徒的严酷惩罚之一，就是禁绝社会所有成员与他的任何接触。现在对行

政人员中错误严重的共产党员所实施的留党察看甚至开除党籍，无疑也具有类似的功能。

行政行为选择的赏罚机制对行政人员的个体道德人格塑造具有推动和促进作用。尤其表现

在外部的压力和吸引力上，当某个行政人员因为行政行为选择符合社会道德规范、价值观

念的要求时，社会的奖赏会使其得到某些物质上和精神上的满足，这种吸引力无疑会支持、强化其相应的行为选择并转化为内部的动力。而社会惩罚不仅能使自律意识较弱的行政人

员知难而退，而且能起到对错误行为的禁止和阻斥。

行政行为选择的赏罚机制在不同的社会、阶级或行政组织那里，其性质是不同的，效用也

是有别的，更不是万能的。充分发挥其作用，离不开社会道德评价、道德教育等的密切配合。

三、行政行为选择的伦理评价

1、行政行为选择伦理评价的对象

行政行为选择伦理评价的对象当然与行为密切相关，问题在于任何行为都包含两个基本因素：动机和效果。是考察行为的动机还是行为的后果，或是兼求二者的统一。明确的考察

对象，是进行评价的前提。

解决评价对象的问题，是正确判定公共行政人员行为选择的道德责任，发挥伦理评价功能

的前提。

在中外伦理史上，对动机与效果的地位作过长期的争论，基本上形成了对立的两大派别：

唯动机论和唯效果论。唯动机论认为，评价道德行为的唯一依据是行为的动机，至于效果

的好坏并不影响动机，不能作为根据。康德是西方唯动机论的代表，他认为，一种行为善

恶与否、有无道德价值，只能看它是否出于“善良意志”，只要从“善良意志”出发的行为，

不论其效果如何，都不能使它的道德价值受到影响。中国的董仲舒也提出：“正其义不谋其利，明其道不计其功。”唯效果论者恰恰相反，认为评价人的道德行为只能看行为的效果，不能看动机，人的动机是复杂的，判断动机是不可能的。中国南宋的陈亮就提出：“功到成处，便是有德；事到济处，便是有理”。功利主义的代表边沁认为，一个即便出于报酬而救人的人也是道德的，因为他使人免死。唯动机论注意到了动机在评价行为中的重要意义，

好的动机即使没能完全实现，也是善行，坏的动机即使造成善果，终归是恶，但唯动机论

者夸大了动机的意义，完全抛弃了效果，这就错了，唯效果论看到了效果在行为中的意义，但她夸大了效果的作用，实际上否定了人的行为是有意识有目的的活动。动机论和效果论

各有其合理性部分，又都抛弃了对方的合理性部分，所以毛泽东提出：“我们和这两者相反，我们使辩证唯物主义的动机和效果统一论者。”

在公共行政过程中，判定公共行政人员行为选择的道德责任，是不是也要遵循动机和效果

的统一呢？如果是，又该是怎样的统一？

在一般的行为选择中，动机和效果的统一往往是我们判定某人的某一行为是否道德进而判

定某人是否道德的依据，正由于此，我们不简单地因为某人的某行为后果的“恶”而否定某

人动机的“善”及至某人的道德品质。在公共行政人员的行为选择中，我们依然应该坚持动

机和效果的统一，但这种统一不应该是含混的或模糊的统一，也不是均等的统一。公共行

政作为公权运用的特质，决定了对效果的评价比对动机的评价更迫切。公共行政人员的行

为选择，不是日常个人行为，而是运用公共权力的行为，作为公共权力的运用，往往指向

特定的现实利益的实现，利益的实现问题首先表现为效果，如果公共权力的行使不能使行

政受体获得应有的利益即公共权力的使用导致行为选择的效果“恶”，无疑可以而且应该判

定公共行政人员行为选择不当。但是对一个行政行为的评价和对一个公共行政人员即行为

者的评价要区分开来，一个行政行为的不道德和一个行政人员的不道德不是完全等同的，

对行政行为的道德评价，我们应该坚持倾向效果论，但对公共行政人员的道德评价，应该

坚持倾向动机论。因为一个公共行政人员的行为动机的“善”和行为后果的“恶”完全可能并存。这里似乎存在一个冲突，就是行政行为主体和行政行为两者责任的分离，实际上行政

行为主体始终都是行政行为选择的责任承担者，行政行为的失当通常直接影响作为行政行

为主体的公共行政人员，并由他来承担道义上的责任，我们必须承认，这和我们说该行政

人员不道德是有区别的。重大事件中，我们可以比较容易从行为效果判定行为者的动机，

而在日常行政过程中，只有某个公共行政人员经常性的行为效果“恶”，我们才确定行为主

体的不道德。当我们在这个意义上坚持道德判定依据上动机和效果的统一，才能对公共行

政人员的行为选择合理地进行评价。

2、行政行为选择伦理评价的主体

对行政行为选择予以伦理评价，还必须考虑伦理评价的主体，道德本身是极具相对性的，

所谓“公说公有理，婆说婆有理”。正确评价公共行政人员行为的伦理选择，必须结合公共

行政的特质，确定其评价主体。

一般的行为选择中，道德评价的主体是任何社会意义上的人，但在公共行政人员行为选择

的评价主体上，我们起码应做行政组织内部和外部的划分。自从行政组织成为组织后，必

然有自己的特殊利益，这是任何一个组织能够存在的前提。同时行政组织又是公共权力的

运行者，代表着公共利益。在有着特殊利益的组织内部，有其相对独立的道德要求，这和

组织外部的要求不一定是同一的，莱西将这一问题称为“团队合作”伦理。“只有其成员都保证自己是团队合作者，具体联邦机构的需要才会得到满足”。如果有人试图实施伦理自主性，将公众的利益至于组织的利益之上，就会被视为对组织的威胁，并会遭受严厉的处置。类

似的道德要求和公众希望公众利益置于组织利益之上的期待是完全相反的。

当公共行政人员的评价主体来自行政组织内部时，团队伦理必然成为实际上指导公共行政

人员行为选择方向的主导，对公众利益负责的考虑将放在其次，如果冲突的话就放而弃之。在严格科层制体系中，完全来自行政组织内部的评价还可能导致行政道德灾难，因为金字

塔式结构将使权力顶端的人成为最终的道德仲裁者，而他自身能否成为道德榜样始终应该

受到怀疑。

当评价主体来自行政组织外部时，问题也不能说马上就会得到彻底的解决，比如公众对行

政组织内部具体情形的了解就是一个问题，但首先从根本上和对公共行政作为公共权力的

运用、公共利益的代表的要求是一致的，这是最为重要的，只有从公众的立场去进行伦理

评价，才能使公共行政人员的行为选择趋向公众利益即合道德性。至于合道德性的准确程度，依赖于公共行政人员提供的相关信息，因此我们呼唤必要的政务公开。

以上说的都是对行政行为选择的社会评价主体，行为主体的自我评价同样重要。道德的自我评价是通过主体的内心信念实现的。伦理学所讲的内心信念，“主要是指道德信念，它是人们发自内心的对某种道德原则、道德规范和道德理想的真诚信服和强烈的责任感，是人们深刻的道德认识、强烈的道德感情和坚定的道德意志的有机统一。” 行政行为主体对自己的评价是否客观公正，能否发挥作用以及作用的大小，完全取决于评价者自身的道德信念。在自我评价中，道德信念将作为深入内心的道德准则，成为自我道德评价的标准，对自己的行为进行道德审视和评判。

培养公共行政人员的自我评价能力，是提高行政行为选择道德水平的重要环节。道德信念的树立，使公共行政人员对不符合道德要求的行为因感到羞愧而警醒，对合乎道德要求的行为因感到欣慰而坚持。如果没有一定的道德信念，社会道德评价也很难深入行政人员的内心，甚至因受到抵制根本不起作用。社会道德评价只有在行为主体道德信念的认同和接受中才有效发挥其作用。

3、行政行为选择伦理评价的标准

如何正确评价行政人员的行政行为选择，还必须明确评价的标准。我们希望行政人员保持效率和公平，效率和公平是完全可以协调一致的，因为两者正是相互依赖的，问题在于行政人员如何才能实现效率和公平，这要求行政人员在行为选择中做到廉政、公正和勤政。确定行政行为选择的评价标准，必须从评价对象特殊的质展开，我们对行政行为的要求是什么。从这一点看，公共行政都应该为最大多数公民谋福利，这是毫无疑问的。问题在于如何才能做到为最大多数公民谋福利，实现我们支持公共行政的目的，无疑要尽可能多地增长社会财富，所以有效率问题的提出，而这种社会财富当然应尽可能有利于社会中的每一个人，所以我们又提出了公平。有一段时间，人们总是把效率和公平对立起来，其实质是希望实现效率和公平的结合，因为公平从来就不是绝对的平均，是有差异的，正是这种有差异的公平，提升着包含具体利益的效率，而效率的保证，又在于不断地使竞争地主体处在同一起跑线，其实就是机会的均等，不仅仅是起始机会的均等，而且是过程中的均等，如罗尔斯所说：“社会和经济的不平等应该满足两个条件：第一，他们所从属的公职和职位应该在公平的机会平等条件下对所有人开放；第二，它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益（差别原则）。”

因此，最后比较满意的结论就是“效率优先，兼顾公平”，

公共行政人员能以怎样的崇高道德促进社会公利，其上限是无法确定的，每个人的能力也是不同的，这种不同，马克思在论述按劳分配是事实上的不平等时就做了详尽说明。这并不排斥评价标准的存在。

要做到公平，首先就要求公共行政人员摒弃公共领域内的私利，也就是廉政。亚当。斯密曾揭示：在私人领域中，一个人“他通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益……由于他管理产业的方式目的在于使其生产物的价值能达到最大程度，他所盘算的也只是他自己的利益，在这场合，象在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”。能有这样的效果，其实还是因为公共领域提供的保障。当公共领域中

的行为主体也如此的时候，是不可能促进社会的利益的，公共领域中行为主体即公共行政人员的私利越多，对公共利益的攫取就越贪婪，也越有条件满足贪婪的欲望。当然，正因为每个公共行政人员并不等同于公共管理学派所描绘的“经济人”，才有廉政的可能。要做到公平，在对服务对象的态度上，要求做到公正，如此才能不偏好一部分人损害另一部分人

没有物质基础的公平是空洞无意义的，效率由此而成为公众对公共行政人员的要求，具体而言，就是勤政。

勤政就是勤于政事，勤奋工作，不尚空谈浮夸。勤政不仅仅是个技术问题和能力问题，也是工作作风和工作态度问题，即伦理问题。行政绩效作为公共行政人员的义务，不应该停留在外部约束，而更应该体现为一种道德自觉，这不仅仅是对公共行政人员这一角色义务的承担，更是在这一角色意义上的自我实现。公共行政人员作为公共人，体现着人的公共性，也只有在这种公共性中才能找到自己存在的意义和实现自我的价值。这不仅要求公共行政人员有公共利益至上的道德观念，还要有为公共利益不断进取的道德自觉。在公共行政中，不作为的行为就是不道德行为。所谓不作为，是指某一公共行政人员的身份和职务要求他做出一定的行为，他却没有做出，从而造成公共损失和个人损失的行为。一般的不作为是应该考虑客观障碍的，但对公共行政人员的不作为的否定，在于这种行为对公共行政人员而言，是自知的行为，也是起码的要求。勤政当然存在努力程度的问题，正是在勤政的努力程度上，体现出公共行政人员的道德层次和差异。公共行政人员能否自觉提高勤政的方法和能力，也是一个和对其道德评价相关的环节。

廉政和勤政是对公共行政人员的同向要求，它们的冲突只在公共行政人员对廉政不满时才有可能，两者并无实质的对立，需要考虑的公共行政人员的道德提升和合理利益的满足。公正和勤政是方法和态度的结合，只有立场不同才有冲突。就廉政与公正的关系而言，廉政是公正的前提，但公正不是廉政的必然结果。正由于三者的并行不悖，以公平和效率作为公共行政人员的行政基本取向，我们应该坚持以“廉政、勤政、公正”作为公共行政人员行为选择的道德评价标准。

对行政行为选择的考察，从政治和法律的角度考虑得更多一些，因为行政发展的历史缘由和更强的可操作性。为了降低行政行为选择的自主性所造成的冲突和破坏，韦伯为代表的思想家们不惜以牺牲行政人员的自主性为代价，追求公共行政的普遍化，这实际上降低了公共行政的水平，普遍化的东西肯定是较低层面的，惟其如此才可能大多数人可以达到，所以当社会发展到必然对公共行政提出更高的要求时，对公共行政进行再造的呼声一浪高过一浪，制度供给学派、公共选择学派等喧嚣一时，并成为一些国家政府进行行政改革的指导思想，不管这些思想的出发点和归宿如何，对公共行政人员的“人”的考察重新成为关注的焦点。

在公共行政行为选择中，正是出于对“人”的考察，其伦理考量就不仅必要而且可能。在公共行政，行为选择的道德责任不完全是行为主体内在的意志如价值观等决定的，即不是行政人员的主观决定行为选择是否应负道德责任，道德责任始终有其客观内容，行政人员的德性和是否承担行为选择的道德责任之间是有差别的，但应该是有提升能力的。

[思考题]

1、为什么行政行为选择具有道德性？

2、行政行为选择的机制有哪些？

3、如何对行政行为选择进行伦理评价？

[案例分析]

在公共人力资源管理中，传统保守领域出现了典型的进退两难困境：雇佣处于社会不利地位群体的成员。

在这一问题上，有两种立场：其一是政府做出特殊的关照，包括降低招募标准，从而能够雇佣美国社会那些分隔群体的成员，这些分隔群体以各种形式存在，如种族的、宗教的、能力的、伦理的或者性别歧视的，原因是因为测验中的文化偏差、缺乏受教育机会以及普遍的社会偏见，政府有义务为那些遭受不公的人提供一个特殊机会去发展。如果这会伴随某些公共服务规则的让步，就让他放手去做吧，毕竟，这样的让步只是为长久受到伤害的谋职者取得社会公平性之平衡而已，而且这只是照着应有的方式来做，因为政府是惟一的对确保社会机会平等负有最重要责任的机构。

另一种立场认为无论谋职者过去的困苦灾难如何，不应该考虑任何“降低标准”的措施。这种观点的逻辑是政府有义务对其所有被统治的公民提供可能的最好的管理，雇佣那些测试结果不象其他申请者同样好的人，或者那些没有取得同等教育学历的人，或者不考虑申请者背景中有不能弥补的间断，去雇佣那些不称职的人，这就等同于通过剥夺所包含的群体的权利来损害民众的利益。除非雇佣最顶尖的申请者，否则政府的经济、效率、效果、责任都将恶化，对我们所有的人造成损害。

从这个例子中，我们可以看到，以什么作为评价公共行政人员行为选择的标准，将直接影响到其行为选择的方向和效率。

组织中的人本主义认为，人道地对待公民应该是制定行政决策最终的目的，但是在引证的案例中，哪一种是公共行政人员应该选择的呢？雇佣或提升那些可能不能够特别好地履行其责任的、被剥夺了了受良好教育权利的群体成员能够达到人本主义效果，还是通过不雇佣同样的处于不利地位群体，永远不允许他或她有机会实现他或她的整个人力潜能，也不帮助他或她的民族的事业，哪一种方式能够最好地服务于人本主义呢？这种两难困境可能会变得更加强烈，如果假定一位丧失了受良好教育权利的群体成员申请进入某机构受到质疑，而这个机构的设置是用来消除对处于不利地位群体的歧视为目的的，例如平等就业委员会。实际上对于进入了行政领域的人而言，如果来自这样的群体（如黑人），其业绩往往在组织内也是受怀疑的，这又造成新的不公平。

从公共行政的本质出发建立其雇佣或提升公共行政人员的方式应该是较为可取的，公共行政既然是为促进和实现公益而获得合法性，其成员就必须是能够胜任某个特定的职位的，在能够胜任的范围内，不排除可以或者优先考虑处于不利地位的人和有特殊贡献的人（如军人）。