德国住房租赁市场发展的主要经验及启示1
德国住房租赁市场发展的主要经验及启示1
李 讯2
（中国人民银行济南分行，山东 济南 250021）
摘 要：发展住房租赁市场是解决我国低收入群体住房问题的重要措施。目前，很多国家在解决本国居民住房问题上都不同程度地采取住房租赁措施，尤其是德国。本文以德国为例，研究其住房租赁市场发展的主要经验，并结合中国实际，构建我国住房租赁市场的发展路径。
关键词：德国；住房租赁；主要经验；启示
Abstract：The development of housing rental market has been an important solution for the housing difficulty of low-income groups in China. Recently，many countries have taken the measurement in various degrees，especially in Germany. This paper focuses on the experience of the development of housing rental market in Germany，and builds the reasonable and realistic development path of housing rental market for China.
Key Words：Germany，housing rental，main experience，inspiration
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2011）10-0046-04
一、引言
近年来，由于各种利益的驱使，从政策导向和我国居民获取、解决住房问题的意识上看，租赁方式在我国被边缘化。住房市场结构明显失衡，直接影响到房地产市场持续健康发展。
一方面，从整个住房租赁市场来看，我国缺乏专门的房屋租赁法或相关租赁法规，租赁房屋的详细标准及租赁登记备案等缺乏细则，而且租房市场长期缺乏权威的统计信息，供需情况、房源分布、租金等没有统计部门的准确数据，政策制定与居民租房缺乏信息支撑，导致承租人或出租人权益未得到有效保护，租赁市场乱象频生。另一方面，我国缺乏房地产企业涉足的住房租赁供应体系。现行的政策安排基本上是鼓励住房出售，企业经营租赁住房税负占租金收入的30%左右，在这种税率下，企业基本无盈利可言，因此开发商和机构投资者很难涉足住房租赁的投资和经营。而且房地产企业投资经营住房租赁缺乏长期稳定的融资渠道。与投资出售的住房相比，投资供出租的住房需要长期占用资金，且资金量较大，投资回收期一般要30—40年，因此对企业资金实力和融资能力的要求很高，大量规模小的房地产企业缺乏足够的资金。在我国目前的金融体制下，房地产开发企业缺乏长期政策性贷款支持，经营租赁房在融资上面临困难。
另外，对于我国提倡的公共租赁房建设发展（包括廉租房），由于政府持有房源，后续的维护、更新改造以及管理方面都需要投入大量的人力、物力和财力，这对政府的资格审查、后续管理等效率均提出了更高的要求，而且全国各地建设标准差异较大，国家层面的针对公租房的法规
制度或指导性意见无法统一或规范。廉租房覆盖范围有待进一步扩大，公共资源并未实现均等化，加之户籍、教育等基本权利与住房长期挂钩的不合理现象，政府难以有效调配资源，“夹心层”的租住房问题愈发突出。
本文尝试借鉴德国住房租赁市场发展的主要经验，结合中国实际，构建我国住房租赁市场的发展路径。
二、租赁住房的双重属性
根据使用者住房占有方式或住房消费方式的不同，通常将住房分为租赁住房与自有住房两类。对于自有住房，使用者享有完全产权，如所有权、使用权、收益权、处置权等，同时可以在市场上自由买卖住房。对于租赁住房，使用者只具有合同期内的使用权，所有权、收益权、处置权归租赁房主所有。自有住房不一定自住，也可用于租赁。
租赁住房有双重属性。一方面，租赁住房是一种商品，具有商品属性，其租金价格由市场供求关系决定，租金结构中必然包含了房主所要求的利润，一般是比较高的。住房的市场租金和市场买卖价格其实是内在一致的，所以，买不起住房的人也较难长期支付市场租金。市场租赁住房一般为私人或住房机构所有，以盈利为目的，租赁方式是自由寻找、自由成交。
另一方面，租赁住房还有特殊属性，即社会保障性，是解决中低收入人群、新就业人员、外来务工人员等住房困难的一个途径。突出表现在于它是确保居民生存的基本物质条件，是人们最基本的生活资料和必需品。那些中低收入家庭虽然不具备购买住房或市场租赁住房的消费能力，但“居者”应该“有其屋”，住房租赁不能完全由市场决定。保障性租赁住房不归个人所有，而是由政府或公共机构所有，租金价格低于市场价或承租者能承受的价格。对于租赁住房，过于强调其商品属性，忽略其社会保障属性，完全依赖市场实现其供求均衡，必然会引发分配不均、社会不稳定等问题。
保障性租赁住房由于具有特殊性，其投资与建设自然由政府负责。然而，政府财力是有限的，其作用不能仅仅停留在花钱投资上，而且还需引导民间资本投资建造保障性租赁住房。投资建造只租不售的保障性租赁住房，靠民间资本完全自愿是不可能的，这就需要政府的指导和适度的强制性。也就是说政府可以通过法律法规等行政干预形式，强制要求具有一定开发规模的房地产公司建造一定比例的保障性租赁住房，从而实现政府的社会职能。
三、住房租赁市场发展的德国模式
在德国这个欧洲综合经济实力最强的国家，60%的民众选择一辈子租房居住。这并不是因为德国房价高，与其国民收入相比，德国是西方发达国家中房价最
低的国家之一。租房，作为大部分国民的规模性行为，在德国有着悠久的历史。长期以来，良好的法律法规、政策条例规范了房屋租赁市场，很好地保障了租客的权益。被称为“福利社会”的德国，对房屋租赁的规范深深地根植于其宪法精神中，这种理念值得国际社会深思与借鉴。
（一）租房供给以房地产企业为主，建设保障性租房享受优惠政策
据德国联邦统计局2008年数据显示，德国出租房源的构成中，93%左右的房子为私房，真正由政府出租的住房仅占出租住房总数1%到2%。由于政府出租的住房数量很少，所以就采取了一些强制措施，保证出租房源。一是法律规定，德国住房合作社建造的住房必须用于出租，不能出售。住房合作社每年建造的房屋数量占全国总数量的1/3左右，如此庞大数量的房屋只能用于出租无疑对出租房源的稳定起到重要作用。二是部分地方政府规定，房地产企业在建造住房过程中，必须预留一定比例的住房，专门卖给或者租予低收入者等特殊群体。如科隆市每年新建的住房数量大约为3800套，而其中的1000套必须作为出租房，专门为低收入群体建造。为支持房地产企业建设保障性住房，政府予以优惠条件支持，如长期贷款、低息贷款甚至是无息贷款、土地优惠、免税等政策优惠。
（二）制定“房租合理价格表”，严格控制住房租赁价格
关于房租价格，德国政府并不任由市场供求关系确定房租水平，而是由市政部门、房东与房客协会、房屋租赁介绍所等机构，根据所租房屋地理位置、交通状况、房屋建筑年份、质量及节能情况，确定一个“房租合理价格表”，每套房屋的租金都要参考该价格表。如果房东不参照该表，对房客漫天要价，就可能会受到惩罚。如法律规定，房东不得随意涨房租，即使要涨到同类住房的通常水平，当事人还必须连续15个月内没涨过价，而且涨幅一般不得超过10%；3年之内不允许房租涨幅超过20%；如果房东的房租超过“合理价格”的20%，就构成违法，超过50%，就构成犯罪，如果不及时改正还可能面临牢狱之灾。
（三）规范租赁市场管理，有效保护租房者与房东合法权益
一是加强租房合同管理。德国的租房合同分为有限期和无限期两种。无限期合同保证租房人能够长久租住一处房产。租房合同的一方若想终止合同，通常须提前3个月通知对方。如果租期超过5年，须提前半年通知对方；租期为8年，须提前9个月通知；租期达到10年或以上，则须提前1年通知。二是明确规定禁止“二房东”现象，有效地防止住房租赁非法投机。三是在保护房东权益方面，法律规定，签署租房合同前，租房人必
须向房东出具3项证明：信用等级证明，即此前支付租金的记录；详细的工作情况；财务状况证明。租房合同通常还规定租房人须按入住时原样交还房屋，租房期间对房屋所做改变须全部恢复。四是在保护租房者权益方面，法律规定如果租房者没钱支付房租，房主不能直接将其赶出去，而需要先上诉到法庭，提供证据证明租房者确实没有足够收入。
（四）提供房租补贴，全力解决低收入者住房问题
房租补贴是目前德国政府对低收入居民住房保障的主要方式。根据规定，德国公民凡家庭收入不足以租赁适当住房者，有权享受住房补贴，以保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。具体而言，就是先要根据低收入家庭的具体情况，确定一个可以承受租金的数额（一般按家庭收入的25%确定），然后与该家庭实际缴纳的租金对比，后者与前者的差额由政府负担。房租的补贴资金由联邦政府和地方政府各负担一半。如科隆市有100万人口，其中9万人享受房租补贴。领取房租补贴的家庭，住房负担占家庭税后月收入的比例由45%下降到31%。
四、德国公共租赁住房发展的经验
德国公共租赁房屋的政策根据不同时期的需要而转变，但总体原则始终是保障居者有其屋。从实践看，早期德国调动各种社会资源建设福利房，对于解决住房紧张、稳定房价起到了决定性作用；当前德国政府逐步退出公租房市场，也是适应了形势需要，这并未妨碍低收入者解决住房问题。
（一）保障性住房租赁的发展应由政府主导
在德国，房地产业被视为社会福利机制的重要一环。与医疗、教育等福利一样，保障居民住房是联邦政府首要的政策目标之一。其《住宅建设法》明确规定，要建造面积、布局、租金适合广大居民需要的住房。联邦政府自1949年以来，每年都向各州提供数额不等的财政支持用于福利房建设或补贴。自上世纪末开始，大多数居民的住房问题得以解决，福利房逐渐退出历史舞台，联邦政府直接参与的保障房建设也宣告落幕。然而，德国并未放松对整个租房市场的管理，政府通过控制房价、房租等手段保障低收入者的住房。如政策规定，在房屋建成后，住房投资人需要首先与政府合作，在一定的期限内以成本价将房屋出租给政府指定的群体，期限截止后，投资人才可进行市场运作；政府将资助低收入群体租赁合适的住房。通过这些缓阻机制，德国政府力图缓解政府退出带来的后果。正是在政府的积极引导及强烈干预下，德国大力发展租房，租金的稳定得到了保证，更重要的是让广大租房者能够获得稳定的住房。
（二）住房租赁供给应多元化
从德国模式
看，政府只供应很少一部分保障性住房，大部分是房地产企业供应的。但为确保市场化供应充足，德国政府重点在政策激励上做文章。一方面出台政策强制性要求房地产企业建设出租房，并保证一定比例用于保障性租房；另一方面又赋予房地产企业政策优惠，如低息或无息贷款、土地优惠、免税等。这样既发挥了财政资金四两拨千金的作用，引导大量民间资金进入租房建设，又保证了房地产企业的利益不受大的损失，确保房地产企业供应的积极性。此外，德国住房合作社也是租赁住房供应的主要力量。住房合作社依靠社员入社资金可获取国家等量资金的资助，并可争取银行等量的低息贷款。房屋建成后分配给社员租住，社员按照入社的先后顺序排队租房。目前，德国有2000个住房合作社，属下拥有200万套住房、300万个会员，统计显示，合作社建造的住宅占德国新建住宅总数的30.9%。
（三）租赁市场快速发展要有法律规范
德国房地产租赁市场快速发展离不开健全的法律体系的支撑。长期以来，良好的法律法规、政策条例规范了房屋租赁市场，很好地保障了租客与房主的合法权益。从住房租赁的认识上看，德国《民法典》把房屋租赁分为“使用租赁”和“收益租赁”两类，对以使用为目的、供普通居民租赁居住的“使用租赁”进行了严格的法律规定；从性质上看，德国《住宅建设法Ⅰ、Ⅱ》为租赁住房定下了“公益”、“福利”的基调，“创建面积、布局、租金或负担适合广大居民需要的住房”是其明文规定的宗旨；从市场上，不仅有鼓励修建租住房屋的法律规定，更加专业的法律则是《租房法》，这项法律严格规定房租涨幅在三年内不得超过20%等。房屋租赁市场因为严格的法规而干净透明，租客可以获得巨大的安全感———在德国，租住同一间房子达数十年之久的住客数量相当可观。
（四）政府补贴是低收入者租房的重要保障
德国人普遍持有一种观点：“即便房屋市场从总体上讲是供需均衡的，但仍有一些家庭无法依托本人的力气取得相应的住房。”对于这一低收入群体，政府主要采用财政补贴的方式。根据规定，德国公民凡家庭收入不足以租赁适当住房者，有权享受住房补贴，以保证每个家庭都能够有住房支付能力。具体而言，就是先要根据低收入家庭的具体情况，确定一个可以承受租金的数额（一般按家庭收入的25%确定），然后与该家庭实际缴纳的租金对比，后者与前者的差额由政府负担。房租的补贴资金由联邦政府和地方政府各负担一半。2009年，德国人均月收入为2400—3000欧元。据此，每月收入在2200欧元以下的独身家庭
，两个成年人带一个孩子且月收入在4100欧元以下的家庭，都可以请求房钱上涨补助，即上涨局部的90%由政府承当。
五、我国住房租赁市场的发展路径
（一）政府应加大支持力度，全面推动住房租赁市场的发展
十二五规划要求，对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。这要求我国各级政府应加大政策支持力度，通过税收、法律、补贴等各种政策手段，借鉴德国经验，改变我国住房市场的消费方式，努力打造一个住房租赁与住房买卖并重发展的市场。充分发挥宏观调控职能，为住宅租赁市场创造良好的法规政策环境，大力扶持住房租赁业和相关中介机构的发展，运用政策推进住房租赁业务；在增量结构中逐步扩大租赁比重，加大力度向存量市场拓展，改变长期以出售为中心的住房流通格局。
（二）规范住房租赁市场的交易行为，建立诚信、高效的住房租赁市场
梳理目前住房租赁市场的法律法规，使业主和租户的利益得到充分的法律保障。进一步完善房屋租赁合同网上备案，并加强房屋租赁合同的约束力，监管业主有效执行租约，不得随意提高房租、跟风涨价。尽快将租房市场情况纳入统计范围，并及时向社会公布，以利于根据市场变化调整政策，也利于租房人参考租房。对房地产经纪机构和经纪人的行为进行法律和行业自律约束，保障租赁双方通过经纪机构进行租赁交易时利益不受侵犯。
（三）加大租赁房源筹措，保证租赁住房供给
一是进行住房保障制度创新，增加保障型租赁住房供应。政府鼓励房地产企业新建保障型租赁住房，利用政府掌握的经济杠杆，制定有关鼓励保障性租赁房的融资、税收及土地支持政策，引导企业在投资开发新的商品房时合理配比，增加小户型商品住宅的建设，参与投资和经营保障性租赁房。二是创新资金筹措机制。建立以财政预算为主的住房保障专项基金，加大财政投入，将住房公积金增值净收益全部用于廉租住房建设，建立稳定规范的资金来源制度，确保必要的财政预算资金及时到位。同时，研究探索中长期融资与社会资金筹措的新机制，允许部分住房公积金资金、基金、信托资金、保险资金和房地开发商资金等进入。
（四）加大政策优惠力度，提高中低收入家庭的积极性
完善低收入者租房的优惠政策，鼓励广大中低收入家庭从购房市场中分流到租房市场，允许提取公积金支付房租，提高居民租金支付能力和租房积极性;对租商品房仍有经济困难的中低收入家庭应实行税收优惠政策，如返还个人所得税等；加大住房租赁补贴的额度和范围，变间接补贴为直接补贴，改实物补
贴为货币补贴，通过政府对租房者的直接补贴来减少政策执行环节，通过货币补贴的方式，使直接补贴落到实处。
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（责任编辑 耿 欣）
1注：本文仅代表作者本人观点。
2作者简介：李讯，供职于中国人民银行济南分行，经济师。
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