PPP项目投资模式、PPP案例解析

黑龙江省 PPP项目咨询研究中心

实施方案编制、财政承受能力论证、物有所值评估等政府和社会资本合作(PPP)项目咨询PPP项目投资模式、 PPP 案例解析

一、 PPP(Public-Private-Partnerships)模式

一般情况下， PPP模式是政府与社会资本合作各种模式的统称。此处是作为一种独立而具体的模式。就此而言，PPP融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先，政府针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资

和建设，融资来源包括项目资本金和贷款;项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过政府扶持所转化的效益。

20 世纪 90 年代后 ,一种崭新的融资模式 -PPP模式

(Public-Private-Partnership，即“公共部门 -社会资本 -合作”的模式 )在西方特别是欧洲流行起来,在公共基础设施领域 ,尤其是在大型、一次性的项目 ,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。

PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：政府部门或

地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定

特许合同 (特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或

对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承

诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快

基础设施建设及有效运营。PPP模式的内涵主要包括以下 4 个方面：第一， PPP是一种新型的项目融资模式。 PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二， PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与社会资本以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。 PPP融资模式的操作规则使社会资本能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了社会资本的投资风险，而且能将社会资本的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与社会资本各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三， PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。社会资本的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可

图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取 PPP模式，政

府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予社会资本沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高社

会资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四， PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在 PPP模式下，公共部门和社会资本共同

参与城市轨道交通的建设和运营，由社会资本负责项目融资，有可能

增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省政府的

投资，还可以将项目的一部分风险转移给社会资本，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人

非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织 (如政府 )。合作

各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧。只

有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模

糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。

PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是政府，是引入

社会资本参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。政府对基础设施

建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和

运营过程的各参与方进行指导和约束。金字塔中部是政府有关机构，负

责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔

的底部是项目私人参与者，通过与政府的有关部门签署一个长

期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和政府有关机构的

具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投

资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。 PPP模式是一个完整的项目融资概念 ,但并不是对项目融资的彻底更改 ,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式 ,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益即社会效益却是最大的 ,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

PPP模式案例

北京地铁4 号线在国内首次采用PPP模式,将工程的所有投资建设任务以7∶3 的基础比例划分为 A、B 两部分,A 部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设 ,由政府投资方负责 ;B 部分包括车辆、信号

等设备资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议,要根据 PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标,对企业进行考核。在项目成长期,政府将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给PPP 项目公司 ,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期 ,为收回部分政

府投资 ,同时避免 PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金 (为简便

起见,其后在执行过程中采用了固定租金方式)的形式令政府投资公司

参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部

资产移交给政府或续签经营合同。

深圳地铁 4 号线由港铁公司获得运营及沿线开发权。根据深圳市政府和港铁公司签署的协议 ,港铁公司在深圳成立项目公司 ,以 BOT方式投资建设全长约 16km、总投资约 60 亿元的 4 号线二期工程。同

时,深圳市政府将已于 2004 年底建成通车的全长 4.5km 的 4 号线一期工程在二期工程通车前 (2007 年)租赁给港铁深圳公司 ,4 号线二期通

车之日始 ,4 号线全线将由香港地铁公司成立的项目公司统一运营,该公司拥有 30 年的特许经营权。此外,香港地铁还获得 4 号线沿线 290万m2 建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内,项目公司由香港地铁公司绝对控股,自主经营、自负盈亏,运营期满,全部资产无偿移交深圳市政府。

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