厦门市社会保障制度创新研究(参考Word)
厦门市社会保障制度创新研究
厦门经济特区设立以来，厦门市委、市政府坚持经济和社会协调发展，立足于构建和谐社会，在加快经济建设和促进社会进步的同时，高度重视社会保障制度建设，按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，不断创新突破、先行先试，初步建立了符合科学发展观要求，具有厦门特色的社会保障体系。许多社会保障制度改革举措在全国处于领先地位或产生重要影响，社会保障的制度优势逐步显现，社会保障制度创新的“厦门模式”已现雏形。进入新世纪，面对新形势、新任务，特别是海西建设的新机遇，继续保持厦门社会保障制度创新优势，加快建立城乡一体化的社会保障体系，必将为厦门经济特区应对金融危机，实现再次腾飞提供强大的发展动力和重要的社会支撑。
一、厦门社会保障制度创新的历程与动因
(一）厦门社会保障制度创新的历程
经济特区是中国改革开放的“排头兵”、“试验田”和“窗口”，如何从旧的计划经济体制的束缚中解放出来，探索建立新的社会主义市场经济体制，是贯穿经济特区发展史的一条主线。厦门经济特区设立以来，在积极实施特殊优惠政策，积累经济发展优势的同时，自觉进行体制、机制创新，不断形成经济社会发展的制度优势。厦门社会保障制度创新主要经历了三个阶段：
1、政策突进（1984-1997年）
1981年底厦门经济特区正式动工建设，经过三年经济体制改革，社会保障制度建设显得极为迫切。1984年，厦门从企业职工退休费用社会统筹起步，尝试建立企业养老保险制度，揭开了社会保障制度创新的序幕。社会统筹的养老保险的出现，极大地冲击了旧的国家保障观念和养老退休制度，促进了现代社会保障观念的树立。1986年，厦门社会劳动保险公司成立，成为独立的社会保险经办机构。此后，失业、工伤、生育等社会保险新险种，最低生活保障等社会救助制度，社会性住房保障（经济适用房、解困房）制度一一在全省乃至全国率先探索建立。1994年，《厦门职工养老保险暂行规定》出台，社会养老保险制度进一步规范。1997年，将公费医疗和劳保医疗统一并轨为城镇职工基本医疗保险制度的改革试水。至此，厦门初步建立起了要素基本齐全的社会保障体系框架。
2、制度整合（1998-2003年）
始于1997年的基本医疗保险制度改革虽说起步晚，但它在政策体系的完整性、运作机制的可持续性、多层次制度的衔接性等方面做出了更为深入的设计，对整个社会保障体系的制度整合起到了积极的推动作用，厦门社会保障制度进入一个从“按人分类”到“属地管理”为基本原则的制度整合新阶段，各项社会保险的覆盖面得到了迅速的扩大，政府社会保障部门职责界线日益清晰，基金管理水平全面提升并出现结余。2002年全市社会保险管理体制发生重大变化，医疗保险行政管理和业务经办职能并入劳动保障部门，结束了社会保险多头管理、分散经办的管理体制和经办格局，社会保险的管理体制实现了统一管理、资源共享、集约经营。在此基础上对原各社保机构的业务数据进行归并和清理，建立了“五险合一”的社会保险信息系统，在同一个社会保险信息系统上经办养老、医疗、失业、工伤和生育保险五个险种业务。
3、优势叠加（2004至今）
2004年，中共十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的历史任务，对厦门社会保障政策设计理念产生了重大影响，即社会保障制度不仅是市场经济发展的配套工具，更是和谐社会制度的一项独立支柱。同年，福建省委省政府提出建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区的奋斗目标，厦门要建设成为海西重要的中心城市。面对新的形势与任务，厦门充分行使地方立法权，加大民生保障立法，完善社会保障措施，形成厦门经济特区独有的社会保障制度与环境优势。在这一阶段，厦门在全国率先实施全民医保制度、开展覆盖城镇和农村困难群众的最低生活保障制度，社会保障性住房制度成为全国“蓝本”，在全省率先启用社会保障卡、建立失地农民养老保险制度，各项社会保险参保率领先全省。厦门社会保障制度改革的创新优势与经济特区的发展优势得到了较好的叠加共振，大大增加了城市的综合竞争力。中国社会科学院发布的2008年《中国城市竞争力报告》，在城市社会环境竞争力指标的排名中，香港因在社会协调、城乡协调和社会保障方面表现突出，社会环境比较和谐和健康而排名第一，厦门紧次于沈阳、上海、澳门之后排名第五。2009年5月，国务院做出《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，使海西建设上升为国家战略，这是继设立经济特区以来厦门发展再次面临的重大历史性机遇。海西建设的新优势，将推动厦门加快建设覆盖城乡居民的一体化社会保障体系，在海峡西岸进一步发挥创新示范作用。
（二）厦门社会保障制度创新的动因
一套有效率的制度应随着社会经济环境的变化而不断创新和变化。制度是意识理念、经济水平、技术工具、文化习惯等因素的函数，其中任何一种因素的改变都有可能使得制度创新发生。不断推动支持厦门社会保障制度创新的因素主要是以下几个方面： 1．社会经济发展中结构性矛盾的存在产生了制度变迁的内在动力
经济的发展离不开稳定的社会秩序。自改革开放以来，厦门经济的快速发展与稳定、有序的社会环境呈正相关。但是随着厦门经济变革的不断提速，社会变革日益滞后，出现了结构性的矛盾：在高速工业化中，人们失去传统家庭保障的支持；在快速城市化中，人们失去对土地的依靠；在高度的市场化中，人们失去就业的稳定性；在提前的老龄化中，人们“未富先老”，来不及为未来做好准备。在不同时期不同阶段，由于社会保障制度的缺失，已不能满足各类群体的需求，反而制约着社会经济的发展。比如不完善的农村养老、医疗不能解决农民的疾苦，农民对城市化心存抵触；越来越多的进城务工人员涌入厦门，如果他们在养老、就业、医疗、工伤、生育等方面不能享受与市民同等的待遇，造成“工作越中心化，生活越边缘化”的新社会矛盾；社保低层次统筹制约了人才与劳动力的自由转移等。因此，建立完善社会保障制度，不仅是为了亡羊补牢，有效消除“市场失灵”，更是为经济发展提供一个稳定有序的社会环境。
2．市委、市政府关注民生提供了重要的政治推进力
历届市委市政府都把保障民生作为经济社会发展的重中之重，坚持立党为公，执政为民，把社会保障当作重要民生工程来抓，不断地提高保障标准和扩大保障范围，千方百计为人民群众排忧解难，减轻人民群众生活疾苦。厦门社会保障制度的建立完善始终坚持维护社会公平稳定与促进市经济发展相结合，这就使社会保障制度创新不全是经济快速增长压力“倒逼”下的被动行为，而是将社会保障制度作为建设和谐社会的主体性社会制度来加以构建。因此，厦门一些社会保障制度项目的建立不全都滞后于经济需求，有的制度已快于经济体制改革的节奏而先行先试。1997年建立厦门职工基本医疗保险时还带有打破公费医疗体制，为企业减负的考虑。2008年以来建立的城乡一体化居民基本医疗保险制度，则是市委市政府在构建和谐社会的“四个加强、四个破解”（即加强平安厦门建设、就业再就业工作、市政设施建设、农村和社区基层组织建设，破解交通难、住房难、就学难、就医难的问题）工作过程中推动建立的。全民医保制度的建立，为推动岛外经济发展进一步扫清障碍。
3．社会财富的积累产生了积极的物质支持力
改革开放以来，厦门经济社会的发展成绩令人瞩目。1978-2008年，全市GDP总值年均递增17.1%，经济长期平均增长率位居全国大中城市前列。按户籍人口和常住人口计算，人均GDP分别达到13538美元和9304美元。财政总收入2008年达到410.1亿元，年均递增20.6%，全市财政总收入占GDP的比重达到了26%。良好的财政状况和充实的财力，保证了社会保障改革所需，社会保障财政支出逐年增长。城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入2008年分别达到23948元和8475元，年均递增15.2%和14%。①居民收入的稳定增长，使社会保险个人缴费率处于可承受范围，社会保障支出预期处于相对较低的水平，有利于巩固和稳定社会保险费的收支水平，防止大起大落。
4．城市精神的形成产生了重要的文化推动力
一方面，特区创办以来形成的敢为人先的创新精神激励着社会保障制度改革与探索，经济、人文国际化、区域化以及社会交流水平的提高，使厦门有机会在更宽视野、更高站位上谋划社会保障等改革。另一方面，自我超越的危机意识达成了较高的社会认同水平，产生了强大的社会动员力量。从20世纪90年代中期争创国家卫生城市，到“双拥模范城”六连冠，到获得联合国人居奖，再到2005、2008年连续两次以总分第一的成绩荣获全国文明城市称号，无不体现了全社会参与。作为这些创建活动的题中之义，社会保障制度创新一次次成为全市人民争先创优的关注点。再一方面，追求温馨和谐的人文情怀推动了厦门社会保障制度不断完善。比如厦门较早在全国建立了以商业保险为主体进城务工人员有关社保办法，随着政府财力的壮大，不断将进城务工人员与本市户籍从业人员社保办法并轨衔接，提高保障水平。目前厦门五大险种均已覆盖进城务工人员。2005年还首创进城务工人员退社保金社会化发放，进城务工人员即便离开厦门，也可在全国任意一家银行网点支取。2007年厦门被评为“最受农民工欢迎十大城市”。
二、厦门社会保障制度创新、成效与特点
经过多年努力与实践，厦门社会保障事业得到全面发展，成果丰硕，成效明显。
（一）具有时代特征和地方特点的政策举措亮点纷呈。厦门通过社会保障制度创新，在民生领域作出了一种从效率优先向注重公平转变的制度安排，将城乡平衡、内外平衡、需求平衡、群体平衡、代际平衡因素和要求置入改革，创造出了一系列具有时代特征和地方特点的政策举措亮点。除前述全民医保制度的建立外，在进城务工人员社会保障体系、社会保障性住房制度，社会救助及慈善机制创新等方面均在全国、全省产生了积极影响。
①根据《厦门经济特区年鉴》（2009年）相关数据计算得出。
进城务工人员社会保障体系建设。厦门较早在沿海开放城市中建立起了进城务工人员社会保障体系。从1993年开始，厦门就先后制定出台进城务工人员（农民工）工伤、失业、养老、医疗、生育等一系列社会保险办法。尤其是1999年颁布实施的《厦门外来员工社会保险暂行办法》,率先在全国按照“低标准准入”的原则将各类社会保险覆盖范围扩大到进城务工人员。2000年，厦门市制定了《外来从业人员基本医疗保险暂行办法》，规定进城务工人员连续参保满5年以上，就可享受与本市城镇职工基本医疗保险的同等待遇。2007年首次将生育保险的范围扩大到外来员工，与本市从业人员一起实现了全员覆盖。2006年起厦门率先在全国实施建筑、矿山和石材加工等高危生产企业的进城务工人员工伤保险，在全国首创从工伤保险基金中补助已全额支付一次性医疗补助金和伤残就业补助金给工伤职工的用人单位，推动了工伤保险健康快速发展。到2008年12月末，全市已参保的建设工程项目已达1162个，缴纳资金达2708万元，覆盖建筑行业参保进城务工人员约8.5万人。①进城务工人员社会保障体系的形成，打破了户籍制度限制，实现了社会从业人员间的“内外平衡”。
社会保障性住房制度。在基本生活保障需求中，吃的困难较易解决，住的问题实为民生大事。面对快速上涨的房价，社会中低收入群体的住房难问题十分突出。2006年起，厦门市在全国首创社会保障性住房制度，探索了一条有效解决住房难问题的新路子，被国家有关部门誉为“厦门蓝本”。厦门的社会保障性住房制度具有四大特征：一是改变“福利性”为“保障性”，政府承担起对中低收入住房困难家庭的住房保障责任，并只保障基本的住房需求；二是租售并举，可租可售；三是着重保障中低收入住房困难家庭，根据中低收入家庭承受能力，坚持小户型、功能全、一步装修到位；四是严格的退出机制，社会保障性住房只能自住，不得上市转让、出租、转租或空置。2006年起，全市规划建设20个社会保障性住房项目，目前已开工18个，累计完成投资40多亿元，将可提供4万套房源。
社会救助和慈善机制创新。厦门最低生活保障建设起步早，1993年厦门就建立了城市居民最低生活保障制度，1997年，全市低保制度从城市向农村覆盖，实现了城乡一体化。在2004年，厦门城乡低保制度率先通过人大立法实施地方法律保障。厦门低保制度实行分类施保，就是根据当地维持居民、村民基本生活所必须的费用，并适当考虑未成年人的义务教育费用，同时参考本市年度物价指数和企业职工最低工资标准制定，把全市的低保标准分为三类：分城市（思明、湖里区）、城镇（海沧、集美、同安、翔安区城镇居民）、农村（
①《厦门经济特区年鉴》（2009年），中国统计出版社2009年版，第206页。
海沧、集美、同安、翔安区农村居民），并随经济社会发展水平逐步提高。社会低保资金支出由1993年的120万元，到2008年的4799万元，在短短的16年里增长了近40倍，呈现了快速增长的发展态势。社会慈善事业是社会救助的重要补充， 2004年，首家以实物捐助为内容“爱心超市”在厦诞生，捐助者的积极性得到提高，受助者更能“体面”地接受捐助。这一融合社会救助与社会慈善功能的做法荣获“中国地方政府创新奖”。目前，全市共有慈善（爱心）、博爱超市34家，2008年接收、发放社会各界和社区家庭捐赠款物约280万元，有5万余人次的困难群众得到慈善超市的救助。2008年，全市社会慈善力量进一步整合，首次将“万人献爱心”和“慈善一日捐”两项社会捐赠活动“合二为一”，全年共接收385个单位捐款324万余元，用于救助我市低收入困难家庭，提高了全社会的救助水平。
（二）全民医保制度率先突破实现城乡一体。基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系是党中央提出的到2020年的一项战略目标。厦门1997年建立城镇职工基本医疗保险制度以来，以“人人享有”为方向，不断扩大覆盖面。2007年1月厦门正式启动城镇居民医疗保险和未成年人医疗保险，将没有医保安排的老、幼、低、残纳入统筹范围。2007年建立了城乡一体化管理和经办的医疗保险管理体制，将新型农村合作医疗提升为农村居民医疗保险，建立适应农村特点的农村居民医疗保险制度。2009年7月，厦门将大学生纳入城乡居民基本医疗保险，标志着基本医疗保险的参保范围覆盖到了厦门所有的人群，从制度上消除了死角和盲区，人人享有基本医疗保险的城乡居民医疗保障体系已基本建成。厦门全民医保制度除实现了“广覆盖”的目标外，进一步超越“低水平”保障模式。在各类参保人员住院大病统筹的基础上，率先在全国实现城镇职工和城乡居民的门诊医疗费用统筹，进一步提高了城镇职工和城乡居民的门诊医疗保险待遇，解决了参保人员常见病、多发病的医疗费用问题，城镇职工、城乡居民医疗保险个人自付医疗费平均负担水平分别不到15%和50%。全民医保制度的建立具有标志性的意义，为实现社会保障整体制度的城乡统筹作出了重要的探索。
（三）社会保障管理体制不断优化优势明显。一是集中化管理。厦门在全国率先初步建立起了社会保障集中管理体制，全国多数地区存在的多头管理、分散管理以至监管“虚化”的通病在厦门得到控制和消除。2002年厦门社会保险管理体制实行重大改革，整合成立厦门社会保险管理中心，将医疗保险行政管理和业务经办职能并入劳动保障部门，从而结束了社会保险多头管理、分散经办的管理体制和经办格局，人、财、物得到集中调配和使用，社会保险的管理体制实现了统一管理、资源共享、集约经营的新局面。2008年，在全国率先实现
原卫生部门经办的新型农村合作医疗移交劳动保障部门管理，实现经办机构、基金管理、缴费待遇等方面统筹管理。二是社会化服务。建立起了市、区、街（镇）三级社会保障服务网络体系，每个层次都建立起了社会保障服务机构。企业退休人员社会化管理率达到99%，社区管理率达100%。养老保险对账单实现全面社会化发放。到2009年上半年，全市共有医疗保险定点机构以及纳入医疗保险定点医疗保险服务管理的医疗机构181家，医疗保险定点零售药店264家，基本满足城乡参保人员就医购药需要。三是信息化支撑。依靠现代科技特别是信息技术，建立了社保信息平台，在基金征缴和给付管理上发挥巨大的作用。厦门率先在全国将社保信息数据库建在地税部门，实行“五险合一、全责征缴”的社会保险费征管模式，这种税费统管的做法提高了征缴的权威性。对未按规定参保或欠缴保费企业，地税部门还可以通过将个人所得税、企业所得税等信息与参保人数、工资基数进行比对，促进社会保险费征缴“扩面”，抑制“领取工资不参保”现象，确保社会保险费应收尽收。在支出管理上，依靠信息平台，社会保障卡功能得以不断完善，一卡在手，可以实现办理社会保险、就医购药、就业服务、职业技能培训、劳动合同签订等多种功能，甚至使用公共图书馆等其他公共服务。同时，通过信息平台对各方面社保业务数据和个人信息进行归并和清理，也增强了对社保基金的监督力度。
（四）统筹城乡社会保障能力明显增强
厦门社会保障制度的社会认同度高，群众参与积极性高，政策执行力强。厦门社会保障体系在国家法律“应保尽保”范围基础上，覆盖了城乡几乎所有从业人员、退休人员和各类低收入群体和不同所有制形式单位和组织，养老、医疗、失业、工伤、生育“五险合一”的社会保险体系，生活、医疗、教育、住房“四位一体”的社会救助体系健康运转。截止2009年5月，全市城镇职工基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到113.87、120.4、98.55、93.23、90.47万人，进城务工人员参加各项社会保险人数均超过58万人，参保率居全国前列。2007年起实施的城乡基本医疗保险，到2008年底，登记参保人数达74.6万人，其中农村居民参保45.52万人(不含农村未成年人)，加上城镇职工基本医疗参保人数，全市各项医疗保险参保人数达197.1万人。①社会保险基金安全性良好，收支总体平衡并有结余，到2008年底，全市社会保险基金累计结余135.06亿元。②
①《厦门经济特区年鉴》（2009年），中国统计出版社2009年版，第205页。
②根据《厦门经济特区年鉴》（2009年）相关数据计算得出。
（五）农村社会保障体系逐渐完善城乡差距不断缩小。发展成果全民共享是中国特色社会主义建设的基本要求，城乡实施同一标准的社会保障是社会文明进步的重要表现。近年来，厦门农村社会保障体系