中南大学排版例子

分类号密级

U D C 编号

CENTRAL SOUTH UNIVERSITY

硕士学位论文

论文题目湖南省社会组织管理体制建设与创新研究学科、专业公共管理MPA

学院( 系、所) 政治学与行政管理学院

研究生姓名

导师姓名及

专业技术职务教授（校内）教授（校外）

二ОО八年五月

内容摘要

随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展，我国社会正在发生深刻的变革，诸如分配、就业、安全、腐败等各种社会矛盾和问题凸现。如何适应新形势新要求，改进和加强社会管理职能，提升公共服务水平，已成为各级政府面临的一项重大课题。

党的十七大也明确提出，要完善社会管理，维护社会安定团结，最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。因此，创新和完善社会组织管理体制，促进社会组织健康发展的重要性和迫切性日显突出。

本文立足湖南的实际，通过阐述加强社会组织管理体制建设和创新，促进社会组织发展的现实意义，客观分析湖南省社会组织管理体制与社会组织的发展现状、存在的问题及其形成的原因，提出了加强湖南省社会组织管理体制的建设和创新、促进湖南省社会组织的健康发展的政策建议，以进一步理顺政府与社会组织的关系，加大对社会组织的培育扶持力度，加强对社会组织的监督管理工作，逐步实现社会组织的健康、有序发展及其与经济社会的同步发展，逐步实现政府与社会组织之间的良性互动，真正使社会组织“提供服务、反映诉求、规范行为、化解纠纷”的作用得以充分发挥。

关键词：社会组织；管理体制；建设；创新

The Study on the Construction and Innovation of the Management System of Hunan Social Organizations

Abstract:

With the deeping of the reform and opening policy and fast development of socialist economy in our country, various social problems Such as distribution, employment, security, and corruption have arisen. Governments of different levels have to face an important issue which is how to improve and strengthen the role of social management to fit the new requirements.

It is emergence to innovate and perfect the management system of social organization for the healthy development of social organization as the idea of perfecting social development to maintain the peace and stability of social has been arisen at the Seventeenth CPC National Congress.

According to the practice in Hunan, the author analyzes management system, the current situation and problems of social organization in Hunan objectively. The policy proposals about strengthening the construction and innovation of the management system to promote its development has also been raised. Following these suggestions, we can make clear the relationship between the government and social organizations as well as strengthen the supervision of social organization. Only through the sound and ordered development can we make the role of social organizations put into fullplay.

Key words:social organization; management system; construction; innovation

目录

内容摘要 (4)

Abstract (4)

引言 (1)

一、社会组织与我国社会组织管理体制 (2)

（一）社会组织的概念界定 (2)

（二）我国社会组织管理体制 (7)

二、社会组织管理体制建设和创新的现实意义 (9)

（一）是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的内在要求 (9)

（二）是深化政治体制改革，实现政府职能转变的必然选择 (10)

（三）是顺应时代潮流，促进经济社会全面发展的有效途径 (10)

三、湖南省社会组织管理体制和社会组织发展现状、问题与制约因素 (12)

（一）湖南省社会组织管理体制及社会组织的发展现状 (12)

（二）湖南省社会组织管理体制及社会组织发展存在的的问题 (13)

（三）湖南省社会组织管理体制及社会组织发展的制约因素分析 (15)

四、湖南省社会组织管理体制建设和创新对策 (18)

（一）优化社会组织发展环境 (19)

（二）完善社会组织监管体制 (20)

（三）加大对社会组织的扶持力度 (23)

（四）加强社会组织人才队伍建设 (25)

（五）引导支持社会组织加强内部管理 (26)

（六）健全社会组织法律法规体系 (26)

（七）创建社会组织党建工作 (27)

参考文献 (28)

附录 (33)

在研期间发表的学术论文 (34)

致谢 (36)

引言

随着我国社会主义和谐社会建设步伐的加快，社会组织在向社会提供服务、化解纠纷、规范行为、反映诉求等方面，逐渐成长为一支不可或缺的建设力量，为新形势下的社会治理格局变迁作出了重要贡献。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，对社会组织发展的方针政策、功能定位、发展重点、自身建设，作出了全面阐述，把“完善社会管理，保持社会安定有序”的工作提到一个新的高度。党的十七大报告指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”并强调要“重视社会组织建设和管理。”将“社会组织放到了全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体”的高度进行论述。”

湖南省作为中部崛起的重点省份之一和“两型社会”综合配套改革试点省份，如何深化社会管理体制改革，深入挖掘发展潜力，促进社会和谐发展，是我们共同面临的重大课题。本文拟采取政治社会学的研究方法，试图通过体制创新，提出社会组织管理体制建设的具体模式，期望对湖南社会组织管理体制的建设途径进行思考。

一、社会组织与我国社会组织管理体制

（一）社会组织的概念界定

自20世纪80年代以来，对政府和企业之外的其他组织的研究一直方兴未艾。但对政府与企业之外的组织如何表述，说法很多。较为普遍的有“第三部门”、“非政府组织”、“非营利组织”、“社会中介组织”、“公民社会”、“公民组织”、“民间组织”等。

“第三部门”这个概念是由美国学者Levitt最先使用的，以前人们往往把社会组织一分为二，非私即公，非公即私。Levitt认为这种划分太粗糙，忽略了一大批处于政府和私人企业之间的社会组织。它们所从事的是政府组织和私人企业“不愿做、做不好或不常做”的事。他将这类组织称谓“第三部门”（The Third Sector）此后，这个概念在美国学术界被比较频繁地使用。①国内学者如张名②、王绍光③、孙立平④等从社会学和经济学的角度对“第三部门”进行了分析。但也有学者指出，“第三部门”因为是一个近些年才出现的外来术语，对这个概念的使用，不符合中国国情。许多人不了解“第三部门”，“在经济领域，还容易将此‘第三部门’混淆于国民经济中的‘第三部门’，即服务行业部门。”⑤也有学者认为在中国目前的情况下，西方学者提出的关于第三部门的定义都难以采用，无法对中国“第三部门”进行合理的界定。⑥

“非政府组织”（NGO）是至今仍广泛使用的一个重要概念。一般认为，“非政府组织”一词最初是在1945年6月签订的联合国宪章第71款正式使用的。1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。NGO一词进入中国是在1995年，第四届世界妇

①王方华等编著《非营利组织营销》，上海交通大学出版社，2005年1月，第14页。

②王名：《“第三部门”管理概述》，中国人民大学出版社，2002年7月

③王绍光著，《多元与统一——第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社，2000年3月

④孙立平、晋军等:《动员与参与--第三部门募捐机制个案研究》,浙江人民出版，1999年10月

⑤俞可平，《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》，2006年第一期，第111页

⑥邓国胜，《中国第三部门的界定》，

https://www.sodocs.net/doc/0a4448486.html,/web/showBulltetin.do?id=15760&dictionid=1835&catid=，2008年3月2日

女大会在北京召开，按照国际惯例需要同期同地召开国际NGO论坛，这一概念第一次呈现在中国人面前。以王名等人为代表的清华大学NGO研究所的研究人员，倾向于使用“非政府组织”这个概念。“非政府组织”这一概念，强调社会组织的非官方性，表明社会组织不属于政府组织系统，明显不同于政府组织。但在中国的语境中，这一概念可能产生两种正好相反的歧义。一是认为只有那些重要的、正式的民间组织，才属于社会组织的范畴。因为非政府组织这一概念最初引入中国，与联合国宪章中涉及的国家间非政府组织在联合国的地位与作用相关，而国家间的非政府组织往往是十分正规的，并经过政府的正式批准，而大量存在于社会中的非正式组织有可能被许多人排除在“非政府组织”视野之外。一是把“非政府组织”的“非政府性”理解成与政府没有关系，甚至理解为与政府对立。然而耐人寻味的是，在中国的现实生活中，那些最重要的“非政府组织”恰恰与政府的关系最密切，有些直接就是“政府的非政府组织”( Governmental Non-government Organization)。①“非政府组织”现多用于有关第三世界国家的文献，主要用来描述发展中国家里以促进经济，社会发展为己任的组织。

从辞源上说，“非营利组织”是一个来自西方的概念。国际社会对非营利组织的概念界定有多种不同的方式。有从发展战略上界定的，有从资金来源上界定的，有从共同特征上界定的还有从结构运作上界定、从法律法规上界定、从特殊目的上界定、从子类构成上界定，等等。②但这些定义各有侧重点，如果根据不同定义对非营利组织进行统计，可能会得出相差很远的结果。而我国学者对“非营利组织”的定义，基本上都是依据国外学者定义的基础上进行的总结概括。

如邓国胜认为，非营利组织是指有那些服务大众的宗旨，不以营利为目的的，组织所得不为任何人牟取私利，组织自身具有合法免税资格和提供捐助人减免税的合法地位的组织。③吴东民认为，非营利组织可以解释为服务大众为宗旨，而不以营利为目的，具有自愿性和自治性的正式组织。④王方华认为非营利组织是不以营利为目的的而从事社会公益事业的机构、组织和团体，它们可以是现有的政府事业

①俞可平，《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》，2006年第一期，第110页

②李恒光，《非营利组织概念界定的国际比较》，《青岛科技大学学报》(社会科学版)，2004年3月，第41页。

③邓国胜著，《非营利组织评估》，中国社会科学出版社，2001年12月第2-3页。

④吴东明等主编，《非营利组织管理》，中国人民大学出版社，2003年12月，第4页。

单位和教育机构，注册的民办科技机构等。①从国内外学者的非营利组织的研究上可以看出，他们着重强调非营利组织在分配上具有非利润性、在行为上具有志愿性、在价值取向上具有公共利益和在法律上具有法定性等特征，突出了社会组织与企业和公司等市场组织的区别，但是它“很容易模糊社会组织为了自身的生存从事的必要的有偿服务与营利活动之间的界限。”所以，“用‘非营利’来界定目前中国的社会组织，可能会遇到如何确定‘非营利’标准这样一个新的难题。”②“社会中介组织”概念是我国提出的，在我国的相关管理法规中这一概念出现频率很高，在党的十五大报告中明确指出要“培育和发展社会中介组织”。中国行政管理学会课题组在一份《我国社会中介组织发展研究报告》中，将社会中介组织定义为：“是按照一定法律、法规、规章或根据政府委托建立的，遵循“独立、客观、公正”原则，在社会生活中发挥服务、沟通、监督等职能，实施具体的服务性行为、执行性行为和部分监督性行为的社会组织。”③提出中介组织的概念，是政府将自己看作管理主体，市场和社会看作管理客体，政府需要专门扶持一批社会组织来帮助自己进行对社会和市场这个客体的有效管理。中介组织的概念明确地揭示了社会组织位于政府与企业之间的中间性特征，但这一概念却“严重地掩盖了公民社会组织的其他主要特征，特别是其非营利性。”④

“公民社会”是近年来中西文献中用得最多的一个概念。俞可平在他的“公民社会”研究中，将其定义为“国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。”⑤但正如俞可平教授在他的这篇文章开篇时所提到的一样，“公民社会，总的说来，对于当今中国政府和学术界而言，还是一个新的事物。中国公民社会本身正在形成之中，还很不成熟，其典型特征和作用还未得到充分展,,与此相一致，对中国公民社会的认识和研究还有许多模糊不清的地方，

①王方华等编著，《非营利组织营销》，上海交通大学出版社，2005年1月，第19页。

②俞可平，《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》，2006年第1期，第110页。

③中国行政管理学会课题组，《我国社会中介组织发展研究报告》，《中国行政管理》2005年第5期，第7页。

④俞可平，《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》，2006年第1期，第110页。

⑤同上。

这突出地表现在对一些重要范畴和概念没有比较一致的看法。”①“公民社会”一词是civil society 翻译过来的，但是，其中 civil 在中文中既可译为“公民的”又可译为“文明的”；society 在中文里既有“社会”的意思，也有“社团”的意思。因此，civil society 既可用来描述某个特定的，建立在志愿基础上的非商业性组织，也可以用于对所有这类组织的总称。除此之外,对这个名词还有其它诸多不同的理解。这是因为它使用的历史相当长，亚当·弗格森、黑格尔、马克思、托可维尔、葛兰西、哈维尔都曾用过它，但用法各不相同。因此，对这一词汇的理解，存在歧义是难免的。

其他如“公民组织”、“民间组织”等概念，也常用以指社会组织，“公民组织”强调了社会组织的政治性，因为公民是一个由宪法界定的政治概念，“民间组织”提出了社会组织的民间性，但在不少学者特别是政府官员眼中，它具有边缘化色彩。因而都不足以概括社会组织的本质特征与内涵。

任何一门社会科学学科的发展相当程度取决于以下几点：理论观点陈述的清晰与完整、类型（typology）与模式（model）建构的有无，及其指引研究者观察社会现象的洞察力与周延性。目前，随着社会组织在我国社会管理当中的作用日益凸现，但对社会组织的概念的界定和使用却较为混乱，因此，在社会组织研究的过程中，给社会组织一个明确的概念，不只是理论研究的要求，同时，也是现实社会管理的需要。

就社会组织本身来说，也有一个自我认识的问题。我国在短短的几年中，涌现出大量的社会组织。许多社会组织对自身的地位、性质、特点、历史使命的认识，都还停留在直观的表层。加上有关的政策法规尚不配套，因而在现实中，这类组织的活动存在不少不规范甚至混乱的现象，难于为社会提供高质量的公共物品和公共服务。为了使这些组织健康地发展，提高他们对自身社会角色地位的认知，确定概念也是十分必要的。

广东省委党校、广东行政学院张尚仁教授对“社会组织”的含义、功能与类型进行了比较详细的论述，把社会组织界定为“指政府与企业外而向社会提供某个领

①俞可平，《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》，2006年第1期，第109页。

域的公共服务的法人实体。”并归纳出社会组织具有合法性、自主性、自律性和服务性等四个方面的基本特性。①

党的十六届六中全会《决定》和十七大报告明确提出了“社会组织”这一概念，这是对传统的"非政府组织"、"非营利组织"、"第三部门"或"民间组织"等概念的进一步提炼和超越,是用中国特色社会主义理论深刻认识这类组织的基本属性、主要特征而形成的科学概括。可以说,社会组织这个概念既包含了上述传统概念的基本内涵,又弥补了传统概念的局限,避免了传统概念的某些歧义,有利於纠正社会上对这类组织存在的片面认识,从而进一步形成各方面重视和支持这类组织的共识。②十七大报告把社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设"四位一体"的高度进行全面而系统的论述,在这样一个马克思主义纲领性文献中，如此全面地论述社会组织，在我们党的历史上还是第一次。这说明党中央已经清楚地看到社会组织在我国现代化建设中不可替代的作用。

国家民政部部长李学举在南京召开的全国社会组织建设与管理工作经验交流会上的讲话指出，（十七大报告）这份凝聚全党全国各族人民智慧的政治文件中，对于社会组织的一些重大理论和实践问题，有着一系列新概念、新认识、新要求、新发展。他指出，在报告中进一步确认了“社会组织”这一科学定义，是对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的改造，是用中国特色社会主义理论深刻认识这类组织的基本属性、主要特征而形成的科学概括。这一概念有利于纠正社会上对这类组织存在的片面认识，有利于进一步形成各方面重视和支持这类组织的共识，有利于这类组织在经济社会发展中更好地发挥积极作用。

他还指出，报告首次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。这意味着我们党充分认识到社会组织在保证人民当家作主、扩大公民有序政治参与方面的重要地位，把它作为发展社会主义民主政治的可靠力量。

①张尚仁，《“社会组织”的含义、功能与类型》，《云南民族大学学报》（哲学社会科学版），2004年3月，第28页。

②陈朝宗，《发挥社会组织在现代化建设中的作用》，《福建日报》，2008年4月8日

同时，他认为报告首次提出了社会组织“建设”这一新任务。这充分体现了我们党以科学发展观对社会组织发展规律的自觉把握，集中反映了我们党在探索和回答社会组织实现什么样的发展、怎样发展等问题上的新成果。

党的十六届六中全会《决定》和十七大报告提出的社会组织，主要是由政府文件认可的社会团体、民办非企业单位和基金会等三类组织，同时，也提出要“健全社会组织”，也就是说社会团体、民办非企业单位和基金会等三类组织是社会组织的主体部分，相对原来的社会组织，这三类组织是我国现阶段新社会组织①，也是本文研究的对象。这三类社会组织分别按照国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会等级管理条例》正式登记成立，民政部门将这三类组织统称为“民间组织”。

（二）我国社会组织管理体制

目前，我国社会组织管理体制是：登记管理机关和业务主管单位双重负责。即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督管理职能。各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对社会组织进行监督管理的政府职能部门，其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。在统一归口的同时，相关法规还规定：与社会组织业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位，作为社会组织的业务主管单位行使监督管理职能。

在同一行政层级上，存在两个分别对社会组织负责的监督管理部门：一个是统一的登记管理机关，另一个是分散的业务主管单位。尽管两类管理部门之间无论在法律上还是实践中都存在经常的沟通与协调，但因分别隶属于不同的政府职能部门，所执行的行政职能和所代表的部门利益无法完全一致起来。加上各业务主管单位在机构设置、人员配备上参差不齐，彼此之间在监管能力上存在较大差异，在执法和政策执行上就会出现不同，从而使得社会组织不仅要面对双重的监督管理部门，而且不同的社会组织往往因为面对不同的监督管理部门而受到不同的政策待遇。无论登记管理机关还是业务主管单位，审批社会组织成立的登记申请都是事关大局的核心职能，谁批准谁就要承担对社会组织包括政治风险在内的一切责任，而双重管理

①王泽华，《社会组织建设与管理的几点思考》，社团管理研究，2008年第1期。

本身则成为分散和规避这种责任的制度安排，无论批准还是不批准都由两个不同的监督管理部门负责。

双重管理体制因此实际简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制。无论登记管理机关还是业务主管单位，首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任，社会组织的发展则被置于次要的目标上。由于相关法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义务，所以对社会组织来说，找到愿意承担责任的业务主管单位就成为能否获准登记的首要条件。而业务主管单位批准社会组织的条件，不仅要看其业务范围是否相关，更重要的则是要看社会组织能否置于其有效的控制范围内，要看社会组织的发展会不会带来过大的政治风险和责任，以及社会组织的发展能否增大业务主管单位所在的部门利益。要满足这样的条件，业务主管单位对社会组织的行政干预就在所难免。在实践中，这表现为社会组织的党建工作及其领导权集中在业务主管单位身上，且许多社会组织的负责人由业务主管单位委派、任命甚至兼任。

双重管理体制是在计划经济体制下国家在对社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排，它在本质上将社会组织和政府置于相互对立的关系上，政府管理社会组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重审批进行准入限制。在这种体制下，社会组织的登记注册被设置了双重门槛：在跨越合法登记注册的门槛之前，所有的社会组织要得到合法登记都须跨越业务主管单位的审批门槛。这样，双重管理体制通过双重负责、双重把关的审批制度为所有的社会组织获得合法身份设置了障碍。其结果是：由于获得合法身份的门槛太高，越来越多的社会组织转而采取工商注册的形式，或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式，或者甘冒不登记注册的风险。①

因此，在上述双重管理体制在总体上不利于社会组织的发展。过度强调登记注册的审批把关，在限制社会组织合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理，使得一方面大量的社会组织被拒之于合法登记的门槛之外，另一方面一旦获准登记成为合法的社会组织则万事大吉，既缺乏必要的政策支持和引导，对其行为的制约和监管也极为有限。

①王名：《改革社会组织双重管理体制的分析和建议》，

https://www.sodocs.net/doc/0a4448486.html,/GB/49154/49156/5598444.html，2008年3月2日。

二、社会组织管理体制建设和创新的现实意义

（一）是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的内在要求

目前，我国正处于经济发展与社会变迁的非均衡时期。其特点是，经济发展水平与市场化程度不断提高，而社会领域和公共事业的发展却明显滞后，在社会公平、劳动就业、弱势群体救助、社会治安、公共安全、人口与环境等方面存在着严重的社会问题与矛盾。为此，我党和国家的领导人立足社会主义初级阶段这一基本国情，在总结我国发展实践、借鉴国外发展经验、适应新的社会发展要求的基础上，提出了科学发展观这一重大战略思想作为我国社会经济发展的指导方针。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。①深入贯彻落实科学发展观，要求我们积极构建社会主义和谐社会。

作为中国特色社会主义的本质属性，和谐社会是一种以合理的社会结构和强大的调适能力为基础、能够良性运行与协调发展的社会。它依靠制度、组织和管理把各种社会矛盾控制在一定的范围之内，以制度化解各种社会危机、保障社会的稳定发展。我党在十六大提出“社会更加和谐”的目标后，就在十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的任务，在十六届六中全会作出构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定。十七大报告更进一步将构建社会主义和谐社会视为贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。

构建和谐社会，完善社会管理、保持社会安定有序是基本要求。针对新的社会发展需要，重新界定政府与市场及社会组织的职能，在加紧推行社会管理体制变革、创新政府的社会管理制度的同时，充分利用和挖掘丰富的社会资源，形成一个全面实施社会管理的整体合力，完善社会管理、重视社会组织的建设和管理。社会建设已作为一项重要任务列入党的工作重心，包括社会组织管理体制在内的社会管理体制创新成了我党落实科学发展观与构建和谐社会的统一要求与核心内容。

①《党的十七大工作报告》，2007

（二）是深化政治体制改革，实现政府职能转变的必然选择

现代的社会发展已经表明，公共事务的治理需要多种公共机构或公众个人的联合，不可能单凭政府的力量解决所有的社会问题。传统的、以政府为一元主体的社会管理体制，已经无法再适应现在的社会管理要求。为此，我们必须及时地调整和更新社会管理理念，在坚持政府对社会管理的主导地位的同时，扶持和培育社会的自我管理，实现公共管理的社会化、多元化发展。

作为社会管理与建设多元主体中的一元，政府应发挥的是“掌舵”和“导航”作用，大量的具体“划桨”事务应当通过社会化机制处理，即交给公民社会组织承担。政府应在集中人力、物力和财力完成必须由其承担的社会管理和公共服务职能、保证公共目标的前提下，鼓励其他社会资源和力量参与公共服务。在社会管理方面，政府将不再依靠行政手段对社会实施全面的微观管制，而是要将工作重点放在公共服务职能的履行上面，主要通过制定各项社会政策、建立和完善各种利益表达和协调机制的方式来保证社会秩序的稳定与和谐。

从根本上来说，社会事务是社会上一个个的人之间发生的各种关系，公民不仅是公共管理和服务的接受者，也应该是社会建设和管理的基本力量。要想在制度上保证增强社会的创造活力，最广泛最充分地调动一切积极因素，建立健全利益协调机制，就必须依靠公民的积极参与和利益表达，来实现多元化的社会治理目标。社会组织则是公民参与社会管理的渠道和载体。

因此，我们应加大对社会组织管理体制的变革力度，通过扶持和培育社会组织的发展，加强政府与社会组织之间的分工与协作，帮助社会组织在多个领域承担政府职能转变后的功能让渡，弥补政府在某些社会服务方面的空白和薄弱环节；同时利用社会组织根植于社会的优势，发挥它们在提供服务、反映诉求和规范服务等方面的作用，最终促成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局的形成。

（三）是顺应时代潮流，促进经济社会全面发展的有效途径

改革开放以来，我国取得一系列经济与社会建设成果的同时，也依然面临着许多困难和问题，如生产力还不够发达、“三农”问题较为突出、城乡差距较大、生

态环境比较脆弱、经济结构欠合理，增长方式比较粗放、科技自主创新能力较弱，以及劳动力整体素质不高、社会管理和公共服务方面的支出及就业压力加大等。这些问题已经严重制约着我国的经济增长和社会发展。

在这种机遇与挑战并存的关键时期，我们应树立高度的历史责任感和强烈的忧患意识，在立足实情、着眼全局、抢抓机遇，突破发展的瓶颈制约和体制障碍的目标指引下，遵循中央在政府职能转变与行政体制变革方面的基本要求，落实社会管理体制变革。要以科学发展观为指导，转变社会管理方式；在具体的公共事务管理中逐步弱化政府的微观管理职能，强化社会自治。要落实政府的宏观管理与社会保护功能，完善公共服务职能体系建设，建立适合国情、省情的公共服务模式。要充分发挥社会组织参与公共服务的作用，满足人民群众日益增长的物质文化需要；通过政府与社会组织的共同努力，提高公共服务的水平和质量，使公共服务与经济增长协调发展、互为促进。只有这样，才能深化和落实行政管理体制改革，创新政府的社会管理方式，为社会经济发展提供积极的组织保障。

三、湖南省社会组织管理体制和社会组织发展现状、问题与制约因素

（一）湖南省社会组织管理体制及社会组织发展现状

近年来，湖南省各级政府部门从落实科学发展观、构建和谐社会的高度认识创新社会组织管理体制、扶持社会组织发展的重要意义，并依据党和国家的法律及政策要求，主要从制度建设、政策支持等方面推进社会组织管理体制的变革与社会组织的扶持和培育。

在社会组织的管理方面，湖南省成立了由省领导任组长，组织、统战、经委、教育、科技、公安、民政、财政、人事、劳动和社会保障、文化、卫生、地税、体育、工商、质监、科协、文联、社科联等部门负责人参加的领导小组①，亲自过问并及时研究社会管理中出现的各项实际问题。同时，在全省选拔了一批政治素质高、业务强、作风正的优秀干部从事社会组织管理，充实社会组织管理力量，加强对社会组织管理干部的业务培训和廉政勤政教育；注册开通了《湖南社会组织网》，并以此为阵地，宣传社会组织管理的法规政策、推介典型经验、交流省内外信息。

进一步明确了社会组织管理机构的职权和职责分工，要求民政部门侧重于依法登记和宏观管理，业务主管单位侧重于业务活动和人事管理，各级民政部门积极配合业务主管单位及其他部门做好对社会组织评估达标活动的清理检查工作，并通过登记管理、年度检查、执法监察等各种手段规范社会组织的行为。逐步拓宽社会组织在公共领域的参与空间，在环境保护、扶贫帮困、社会保障等领域加强与社会组织的合作，将其纳入政府主导的治理程序。要求社会组织登记管理机关与业务主管单位密切配合，通过召开联席会议、建立定期联系制度、联合下文等方式沟通情况，统一各类社会组织登记管理的操作程序，形成登记管理机关与业务主管单位之间分工明确、责任落实、密切合作、齐抓共管的工作机制。

为了完善社会组织管理体制，促进社会组织的健康、有序发展，湖南省政府先后制定了《湖南省行业协会管理办法》、《湖南省农村专业经济协会促进办法》等规章，下发了《关于开展民办非企业单位复查登记工作的通知》、《关于培育发展和规

①《湖南省人民政府办公厅关于成立湖南省民间组织管理工作领导小组的通知》，2003

范管理内存专业经济协会的通知》①。湖南省民政厅作为社会组织的登记管理机关，还先后与省委组织部、省财政厅、省监察厅、省物价局、省地税局、省科技厅、省水利厅、省教育厅、省文化厅等多个行政管理机关配合下发文件，规范社会组织的管理。

截至2007年12月底，湖南省共有各级各类社会组织13285个，其中社会团体9039个、民办非企业单位4174、基金会72个，另外还有民政部委托管理的全国性社团3个，全省各级社团及基金会的分支机构两千多个。②在公共产品提供、市场服务、反映诉求、化解纠纷、慈善救助、行业自治等领域，湖南省也涌现了一批成效显著、作用突出的社会组织。例如湖南省电力行业协会、银行行业协会、公安民警基金会等组织，它们都在各自的领域服务着相关群体，发挥积极的参与作用，并取得良好的社会效应。

（二）湖南省社会组织管理体制及社会组织发展存在的问题

虽然湖南省各级政府已经在加强社会组织管理实践中进行了积极的探索，社会事务的管理水平逐步提高，但无论是在制度建设还是在体制方面，与经济发展水平和人民群众日趋多层次、多样化的社会服务需求存在较大的差距：

1．改革步伐较慢，制度创新水平较低

与经济发达的地区相比，湖南的社会组织管理体制建设水平处于一个速度相对落后、特点不突出、优势不明显的状况。与江苏省、浙江省、山东省、上海市、重庆市等地方政府纷纷推出多项举措来落实政府职能转变、削减行政审批项目、扶持社会组织发展以及创新社会管理体制相比，湖南省在鼓励社会资源进入社会服务领域、加强和完善政策和法规制定、弥补政府社会工作机制的漏洞或空白方面，缺乏积极有效的规定；扶持社会力量从事社会服务的政策，也不够完善、有力；对于如何保护和引导社会资源进入公共服务领域，还未在资金、财税、人事、管理制度等方面做出切实可行的规定。③这种状况严重制约着湖南省内社会资源进入社会服务领域的积极性和能力，致使其公共服务的社会化进程滞后。

2．公众参与程度低，社会组织实力不强

①根据湖南省民间组织管理局、湖南省民间组织促进会编：《社会团体登记管理文件资料汇编》统计。

②数据来源于湖南省民政厅民间组织管理局。

③湖南省人民政府经济研究信息中心，《2005湖南省经济发展展望》，湖南，湖南人民出版社2005

首先，从社会组织的数量来看，湖南省每万人拥有社团和民办非企业单位的比例不仅低于东部地区的广东、江苏、山东、浙江、河北、上海和辽宁，也低于中、西部地区的湖北、四川。①其次，湖南省的社会组织还普遍存在着总体实力不强，发展速度缓慢、布局与结构不均衡；从业人员素质偏低，人员结构不合理；内部治理与运行机制不规范，民主管理流于形式；经费来源受制约，缺乏独立的人事权和财权等问题。

此外，官办色彩浓厚也是湖南社会组织的一大特色。许多社会组织都是由政府部门牵头发起，无论是社会组织的章程制定、人事任免、日常决策，还是内部的监督管理，都受到政府部门的牵制。据2005年的一项统计显示，在湖南省民政部门正式登记注册的社团中，由行政机关、事业单位发起成立的社团达4602个，约占社团总数的70%。这些社团的会长一般由该系统主要领导人担任，协会的工作人员也是所属机关的干部。其中，由县处级以上领导干部兼任秘书长以上职务的社团共有2326个，占社团总数的35%；在社团兼职的领导干部共计4958人。②这些业务主管单位或挂靠单位往往把社团作为自己的一个下属处（科）室，从人、财、物等方面控制社团的日常工作和活动开展。由于缺乏社会性、自治性和独立性，许多社团的服务功能都被淹没在组织管理功能之中，完全依靠行政手段来开展工作，无法履行最基本的社会服务和会员权益保护功能，从而导致其社会认同感低、工作效果不理想，使湖南省社会组织的发展陷入无作为——无吸引力——无资金的恶性循环困境。

再者，从社会组织的活动领域来看，市场经济类中介组织的发展较快，众多的行业协会、商会在规范商业行为、反映社会诉求、维护公民权利和提供市场服务上，发挥了积极的参与作用；涉及弱势群体保护的基金会、慈善组织则发展速度较慢，作用有限。而且，随着城乡、区域经济差距的进一步拉大，经济较发达地区（如长沙、株洲、湘潭、常德）社会组织的社会职能均有一定程度的体现，并逐渐成为当地社会治理的一支重要力量，而经济社会欠发达或比较偏远地区，特别是在西部少数民族落后地区的社会组织发展都比较滞后，其参与作用更是微乎其微。

3．管理机制不健全，管理方式比较落后

尽管近年来中央文件多次提出加强社会管理、扶持社会组织发展的要求，湖南

①湖南省人民政府经济研究信息中心，《2005湖南省经济发展展望》，湖南，湖南人民出版社2005

②《湖南省民间组织登记统计表》，2005

省政府的工作报告也明确提出要“按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，努力改进工作作风，提高政府的管理和服务能力”，①但是在具体的社会组织管理机制建设和管理方式变革方面，却没有太多的实际作为。

从对社会组织的管理机制来看，湖南省在2001年左右就从省到县普遍成立民间组织管理工作领导小组，但真正有效运转起来的很少。与待管理的一万多家民间组织相比，湖南省民间组织的管理人员偏少。目前，湖南省民政厅民间组织管理处只有5名行政编制，加上省公安厅一位协助者，共6名工作人员；湖南省14个市州的民间组织管理机构只有27名在编工作人员；70%以上的县（市、区）民政部门没有建立民间组织登记管理机构，没有专职工作人员。②除了人手匮乏造成的社会组织管理无力之外，在社会组织的注册登记、业务指导、监督检查等方面，还存在着各业务主管部门各行其事、各执一词、彼此之间缺乏必要的沟通与协作的问题。以湖南省的农村专业经济协会为例，该类组织的登记管理部门是省民政厅，业务主管单位是相关的涉农部门，但扶持资金却来自省农办。在省民政厅评选示范农村专业经济协会的同时，省农办也另行组织评选示范农民专业合作组织，双方各自为政，互不买账。

（三）湖南省社会组织管理体制及社会组织发展的制约因素分析

1．社会经济发展水平的影响

一般而言，一个国家或地区的社会建设和管理水平是与其经济发展程度呈正比的，即经济越发达，社会越发展，社会管理越能够创建主体多元、方式多样的新型社会组织管理体制。与江浙地区相比，湖南的内陆省份位置和农业经济性质决定了其社会组织发育和社会管理的水平偏低。因为地处东西部地区的结合部，湖南的社会经济发展既缺乏区位优势，又没有政策优势，在全国各省的排名中，大致中游偏后的位置；虽然整体经济总量偏高，但经济实力不强、发展速度较慢、市场化与城镇化的水平较低。这种欠发达的经济状况，使得湖南的社会发展也同步落后，社会组织的成长缺乏必要的土壤和温床。所以，不能不切实际地要求湖南省的社会组织管理体制建设脱离这一现实，它的发展和完善必须同步或适当超前现行的经济发展

①《湖南省政府工作报告》，2007

②《湖南省民政厅人员机构编制统计表》，2007

水平以及由此带来的社会管理需要。

2．政府管理理念与现行社会管理体制的制约

自1949年新中国成立以来，伴随着计划经济体制建立的是政府与社会高度合一的集中社会管理模式。在这种模式下，政府取代社会包办了一切公共事务管理和社会服务提供，并垄断着绝大部分的稀缺资源和社会空间；政治和行政权力成为支配整个社会生活的基本力量，个体高度依附政府。整个社会结构高度不分化，社会组织缺乏基本的自我管理和自我发展能力。虽然，我国目前正在开展全面的体制变革，国家对稀缺资源的控制有所放松，也出现了适于社会组织发展所必需的自由流动的资源和自由活动的空间，但是在这一社会转型期，政治和行政因素仍然是一种辐射力和穿透力极强的资源，对其他资源的流动和转化仍然具有极大的影响。

这一历史体现在政府对社会组织的管理理念上，就直接表现为政府对社会组织发展的不重视。一些原本应该回归社会的管理职能仍由政府持有，还未从计划经济体制下权力与职能过分膨胀的情景中解脱出来，还在整个社会经济管理体系中居于绝对的主导地位。各级政府还未将社会组织完全纳入年度工作计划，没有建立起分工明确的指导、实施体系，对社会组织的资金、税收、人员等政策支持没有完全到位，对社会组织参与公共事务建设的理论研究工作也重视不够。

在具体的社会组织管理制度上，我国施行的双重负责的行政管理体制，还必须满足会员人数（50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员）、规范的名称和相应的组织机构、固定的住所、专职的工作人员以及合法的资产和经费来源（要求全国性的社会团体有10万以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万以上的活动资金）等方面的要求。①这些规定，虽有其合理性，但也为社会组织的成立设定过高的门槛。而且，与政府对企业的法制管理相比，社会组织的法律监管存在着立法层次不高、法律条文比较抽象、空洞、难以具体操作等问题。在这种管理模式的影响下，湖南以及全国其他地区的社会组织管理制度难免陷于重行政管理而轻社会自治、多政府管制而少社会调节的境地。

3．社会组织自身建设不力，诚信程度较低

严格地说，社会组织是在20世纪七、八十年代才得到快速成长起来的新型公共①《社会团体登记管理条例》，1998