我国社会福利制度的现状与问题

我国社会福利制度的现状与问题

中国社会福利制度的现状和问题

在社会保障学界,人们往往把社会保障与社会福利两个概念混同使用。在这里,我们将社会福利作为社会保障法律体系之下五个项目中的一个项目来使用。

在社会保障法律体系中,社会保险旨在为人们的例如生老病死这些一般生活风险提供保护;社会补偿旨在为人们在遭遇例如战争、暴力行为这些特殊的生活风险而受到损害时提供保护;社会救济旨为那些不能从社会保险或者社会补偿中获得待遇或者从社会保险或社会补偿中获得的待遇不能维持其基本生活需要的人们提供的保护。而社会福利旨在为提高和改进人们的生活质量以及人们的全面发展而提供的物质帮助和服务设施,例如住房津贴、教育津贴、青少年津贴、老年公寓、博物馆等。

(一)中国传统福利制度的建立和内容

中国的社会福利制度建立于20世纪50年代,1951年8月发布了<关于城市救济福利工作报告>,报告由政府民政部门负责组织实施,保障对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴、残疾人等。民政部门经过设立福利机构为这些孤老残幼人员提供保障。福利机构分为社会福利事业和社会福利企业两类。福利事业机构包括各种收养性的福利院、精神病院等;福利企业主要是经过为残疾人提供就业机会,解决残疾人的生活保障问题。民政部主管的这些福利只覆盖了城镇极少数特殊人群(占总人口1%不到)。1950年6月颁布的<工会法>、1953年劳动部公布的<中华人民共

和国劳动保险条例实施细则修正草案>对企业职工的生活困难补贴、探亲补贴、取暖补贴作了规定,还规定企业应设立食堂、托儿所,所需费用由企业行政或资方负责。1953年5月财政部、人事

部发布<关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知>、1954年3月政务院发布了<关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知>、1956年国务院发布<关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬季宿舍取暖补贴的通知>、1957年1

月国务院发布了<关于职工生活方面若干问题的指示>,这些法规对国家机关、事业单位职工的冬季取暖、生活困难补助、职工住

宅、上下班交通、职工家属医疗补助、生活必须品供应等问题作

了全面的规定。由此,绝大多数企业职工以及国家机关和事业单位工作人员的福利需求按规定由其所在单位提供,而且是中国社会福利的主体(占城市居民的95%以上,占总人口的25%以上)。企业职

工的福利由劳动部负责和管理,而国家机关、事业单位工作人员的福利由政府人事部门负责。能够看出,中国的社会福利是由民政福利、企业职工福利和国家机关、事业单位职工福利三部分组成。

从20世纪50年代初建立社会福利制度至90年代末期的整个

计划经济时期,城镇居民能够享受到的福利待遇在不断增加,从职

工的生活困难补助、冬季取暖补贴、探亲补贴、交通补贴、休假

疗养,到为职工建立托儿所、幼儿园、食堂、洗澡堂、医务室、阅览室、体育场,再到为所有城镇居民提供粮油以及副食品价格补贴,一个企业或者一个单位就是一个无所不论、无所不包的小社会。

另外,教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面,从小学到高中教育是免费的,高等教育不但免交学费、住宿费等费用,而且学生还能够享受到能够解决吃饭问题的助学金;在福利分房方面,企业或者单位按照职工的工龄和年龄等条件以及家庭人口数目,为职工分配住房。总之,计划经济时代的50年,中国的社会福利是以职业为依托、以城镇职工为主体、关怀职工生活方方面面、所需经费几乎全部由国家财政提供的福利制度。

中国的福利制度自建立以来,特别是在建国后的十来年,在解决城乡无家可归、无依无靠、无生活来源的社会成员的生存问题上,作出了有益的贡献。据民政部门的统计,1959年民政部门管理的福利院收养了64454位孤老、27964位孤儿和14627位”三无”精神病患者。[1]在农村,按照1960年4月二届全国人大二次会议经过的<1956-1976年全国农业发展纲要>第30条确立的对农村中的孤老残幼实行”五保”的制度,许多地区建立了养老院,收养农村中的孤寡老人。到1994年,全国已有33584个乡镇统筹供养了273万”五保”人口,农村敬老院约4万所,收养56万老人。[2]民政福利制度的实施就使得那些社会上最脆弱群体的生存有了保障,由此极大地显示出新生的社会主义制度的优越性,保障了社会稳定。

在计划经济时期的”高就业、低工资”的就业和分配制度下,城镇职工所享受到的无所不包的福利待遇,不但极大地填补了职工

由于低收入而造成的生活上的亏空,改进和提高了她们的物质和精神生活水平,而且使她们切实地感受到当家作主的满足和自豪。

(二)中国现行的社会福利制度

20世纪80年代开始的经济体制改革带来了社会结构的巨大变化,传统福利制度日益暴露出一系列不适应新社会环境的弊端:首先,国有企业改革必然使企业成为自主经营的经济实体,它们要与所有企业一起参与市场竞争,在这种情况下,企业特别是一些老企业,由于背负沉重的职工福利负担,因此难以与新生企业公平竞争,面临更大的破产风险,而且职工所在的企业一旦破产,职工极其家庭能够获得的福利待遇将没有了着落,生活将立即遇到极大困难;其次,企业的福利待遇将企业与职工紧紧地栓在一起(例如单位分配的住房、职工子弟就读的子弟学校等,形成了企业与职工之间的人身依附关系),不同企业或单位,职工的福利待遇会有很大差异,有些单位职工的福利甚至高于工资,这就阻碍劳动力的合理流动和市场经济所需要的统一劳动力市场的形成;第三,优厚的福利待遇由于是平均分配,因此不但没有发挥它激励劳动者积极性的功能,反而助长了人们的懒惰和依赖心理,影响企业的效率和发展;第四,经济体制改革带来经济结构多元化,农村人口流入城镇,进入不同所有制企业和单位就业,她们连应当享受到的社会保险待遇都享受不到,何谈享受社会福利待遇,这种从制度建立之初就对农民实行的不平等待遇,在社会主义市场经济下不能再延续下去,否则会继

续扩大城乡差距,城乡隔离的二元社会经济结构也无法打破。能够看出,在市场经济下,传统福利制度不但不能适应不同社会成员的需求(中国现有的社会福利服务只能满足5%的社会需求,这里的社会福利服务主要指为老年人、残疾人提供的养老和寄养机构),而且直接对企业的发展,最终也对整个经济的发展产生影响,也会酿成社会不稳定因素。改革传统的福利制度势在必行。

1993年4月,民政部发布了<国家级福利院评定标准>,同年8月,民政部又发布了<社会福利企业规划>。1994年12月,民政部发布了<中国福利彩票管理办法>。1997年4月,民政部与国家计委联合发布<民政事业发展‘九五’计划和远景目标纲要>,指出,残疾人能够由过去单一的在福利企业就业改变为在福利企业或分散就业。1999年12月,民政部颁布了<社会福利机构管理暂行办法>。从这些法规能够看出,无论是社会福利院和社会福利企业的发展,福利资金的筹集,还是残疾人就业,社会福利机构的管理等,民政部门作为中国福利事业的主管机构将把中国的社会福利事业逐步从官方举办引向社会举办,并按福利需求设立福利项目,例如将原来单一的以集中收养孤寡老人的养老院,按照老年人的不同需求设立养老院、老年公寓、老年护理服务、老年家政服务等福利项目,并面向所有有福利需求的老年人。民政福利的社会化不但使民政福利走出封闭,而且提高了民政福利机构的效率。与此同时,社会办的福利机构也在迅速发展。特别是社会办的社会福利企业,其发展势头甚至超过了官办福利企业,有数字表明,到20世纪90