中国保障性住房建设问题的研究

我国保障性住房建设问题的研究

孟庆风

【摘要】在当前房价迅猛上涨的形势下，保障性住房建设作为一项重要的民

生工程越来越受到人们的关注。保障性住房对于当前解决中低收入群体的居住需求、抑制我国过快上涨的房价发挥了重要的作用。但是我国保障性住房建设中也

存在一些法律保障不完善，选址偏僻和保障性住房劣质建设等问题，阻碍了这一

民生工程的顺利进行。这需要政府高度重视建立健全保障法律保障体系，严格审

查保障性住房申请、退出条件，加大资金投入力度，提高保障性住房质量，保证

住房政策真正实施、落实，并惠及人民。

关键词:保障性住房价值存在问题建议措施

自古以来，衣食住行被认为是人类的四大基本要求。其中，住房为市民提供

了基本的空间屏蔽和居住场所，是公民生存和发展必不可少的基本物质条件。住

房问题是关系到国计民生的基本经济和社会问题，为低收入者提供住房即是住房

保障制度的基本内容，也是构建和谐社会的必然要求。随着社会的发展和社会的

进步，人们对住房的需求也不断增长，加强保障性住房建设，切实解决住房问题,

有利于提高住房供给水平，促进国家的可持续发展。

一．实行保障性住房建设的价值

社会保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。①

①来自大宗商品网

建立完善的住房保障体系，改善中低收入家庭的居住条件，让全体人民共享改革发展的成果，让广大人民群众可以享有可靠的社会保障，实现安居乐业，是构建社会主义和谐社会、维护社会稳定的重要方面，是当前我国重要的民生问题，是各级政府履行社会职责的重要内容。具体来说：

第一，提高社会平均的住房消费质量，提高低收入人群的居住水平，有利于

提高社会生产力。一般人们可能会认为，住房保障建设之所以必要和重要，是因

为住房的生活必需品特征。但实际上，住房的作用绝不仅仅是为人们提供一个遮

蔽寒冷、能安心睡觉的场所。现代住房经济学认为，政府必须实施住房保障一个

很重要的出发点，是因为住房消费在过程中存在着很大的“外部性”，在结果上

具有很强的“生产性”。①古语说得好，“安居”才能“乐业”。国际上有很多

公共卫生学文献证明，良好的住房条件是保证充沛体力进行社会生产和生活的必

要前提，居住环境的好坏对于儿童的成长发育乃至将来的职业与社会表现都非常

关键。从这个角度来看，住房消费是社会生产力的一种重要投入要素。

第二，大力推进保障性住房建设，是保障和改善民生的重大事件。住房事关

人民群众的切身利益，是人民群众安身立命之本，只有人的基本居住问题解决了，才能保障社会的公平与安定。住房问题既是群众的大事，也是政府的大事，保障

低收入住房困难家庭基本住房是政府的重要职责，实施保障性安居工程，解决低

收入家庭住房困难，是保障和改善民生的主要途径。因此，有关部门要科学规划，落实资金投入、土地供应等政策措施，公正、公平、公开地确定保障对象，加强

全过程监督检查，确保工程质量和资金安全，使保障性住房工作惠及百姓，切实

让低收入住房困难家庭得到实惠。

第三，大力推进保障性住房建设，能够抑制我国过快上涨的房价、保持经济

平稳较快发展。当前我国商品房房价上涨过快，仅靠市场的力量来解决这一问题

显然是不够的，国家必须进行宏观调控，而保障性住房建设就是国家为抑制房价

过快上涨而采取的宏观调控手段。我们必须要坚持以人为本、执政为民的施政理念，大力推进保障性住房建设，这对于促进经济长期平稳较快发展，不断提高人

①李薇.《积极推进“廉租房”为主的保障性住房意义重大》[J].2009.4

民群众生活水平和质量，具有十分重大的意义。所以，有关部门必须从经济社会发展的大局出发，进一步加快保障性安居工程建设。

第四，大力推进保障性住房建设，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是构建和谐社会的重要举措。党的十七大报告提出了必须在经济发展的基础上，努力使全体人民“住有所居”的宏伟目标。党和政府高度重视建设保障性住房，据统计，2010年，我国投资兴建了保障性住房590万套，竣工370万套。①2010年11月23日，住建部在向各地发出的《关于报送城镇保障性安居工程任务的通知》中称：2011年计划安排建设保障性住房和各类棚户区改造性住房1000万套。温家宝总理在2011年2月27日接受中国政府网和新华网的联合专访时又表示：未来五年，我国将计划兴建保障性住房3600万套。这是自1998年中国政府停止福利分房、实施房改后，政府推出的最大规模的保障房计划。在十二五规划的开局之年，这一政策的变化充分体现了科学发展观的必然要求，必将有利于建设我国社会主义和谐社会，有利于提高人民的生活水平。

二．保障性住房建设实施过程中存在的主要问题

房改以来，虽然各级各地政府不断完善保障性住房制度、更新政策、制定规划、加大投资力度，但因政策、制度还存在严重缺陷、缺乏执行力和保障房需求远远大于供给，最终致使保障房的保障作用和功能大打折扣，彻底扭曲了保障性住房的初衷。当前，保障性住房存在的问题已无法回避，这些问题归纳起来主要是：

1.普遍出现保障性住房选址偏僻，且生活配套措施差。我国多数保障性住房多数选在交通不方便的近郊区，以济南保障性住房建设分布状况为例（如图1）。从图中看出，济南的保障性住房主要分布在近郊区，或者是分布在主城区的边缘地带。这样的空间分布，使保障房居民远离工作地点，不仅增加了交通费用与时间，还给他们的生活带来很多不便。根据调查，距离主城区较远的西蒋峪公共租赁住房、龙泉花园位于旅游路以南、龙洞路以西、全运村对面，周边仍是一片未①中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在全国保障性安居工程工作会议上的讲话

开发的山地，保障房居民的生活配套设施甚不健全。

图1 济南市区保障性住房空间分布图

资料来源：济南市住房建设规划（2008-2012年）

2. 保障房分配不公,居民收入审查形同虚设。按政策规定，保障性住房只能出租或出售给中低收入的家庭，但在现实中，这一规定已经基本失去了意义。不排除保障房还是解决了一批生活非常困难家庭的住房问题，但现实中，一些保障性住房被高收入家庭或已有一套或多套住房的家庭所租用或购买。如福建龙岩公务员“团购”保障房事件，深圳市近300人涉嫌隐瞒资产骗取保障房事件，山西忻州限价房成公务员小区，干部倒卖赚5千万，更有苍南县“850套保障房房源近9成分给公职人员”的事件震惊四野。①在收入核定上，瞒报、少报、不报现象普遍存在，弄虚作假随处可见。保障性住房基础管理工作存在这些薄弱环节,使一些“非低收入家庭”也纳入保障范围, 导致低收入家庭住房不能得到保证。从而出现了富人多房，穷人无房的现象, 更违背了保障性住房政策的初衷。

3.保障性住房质量难以保证。保障房工程质量问题，始终是社会关注、群众最关心的问题。在一些地方，由于工期赶、造价低、监管难，保障房质量问题频发。2011年5月24日至6月2日，河北省住建厅对全省保障性住房质量安全进

①贾卧龙.《保障房——灵丹妙药莫成楼市毒药》[N].观点地产网.2011.6

行了执法监督检查。在检查的66项保障性住房建设工程、71个单位工程中，共有11个项目的建设单位、施工和监理企业被通报批评。其中，7个工程的建设手续不齐全，占检查工程的10%。保障性安居工程质量形势不容乐观，被曝光的一些质量问题，在社会上造成了不良的影响。

4.住房公积金制度体系不健全，使保障性住房发展迟滞。首先，住房公积金覆盖率较低。根据住房和城乡建设部的研究报告, 我国住房公积金运行效率呈逐年下降之势, 2008 年, 我国住房公积金使用率和住房公积金运用率分别为72.81% 和53.54%, 同比分别下降1.78% 和3.51%, 住房公积金运行效率低下问题日益严重。①另外，住房公积金管理落后，公积金管理不透明，监督机制有待强化。过去数年间，地方上曾接连出现几桩挪用公积金大案，如湖南郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪挪用公积金 1.15亿元，转到澳门去赌博。李树彪从1999年就开始挪用住房公积金，2004年才被发现，其间长达5年。这说明了我国对公积金管理的疏忽以及公积金管理制度的不健全，使很多城市不对外公布公积金收缴和使用情况，没有独立的外部审计部门对其进行必要的审计，为公积金的违规操作提供了可能性。这些问题对于保障性住房资金紧张的中国来说，无疑减慢了保障性住房建设的进度。

5. 以“开工率”作为衡量保障房建设进度标准不够科学。目前，我国各地区保障性住房开工率较高，但是有些工程由于种种原因迟迟不能竣工与入住，不能达到目标。如济南市的计划是2011年底前，新开工公共租赁住房不低于2.3

万套。但自2010年8月31日同时启动6个公共租赁住房项目到目前，只有西蒋峪片区、沁园新居和文庄新居项目取得实质性进展，有4518套开工建设。有把握能在9月底前全部开工的有5个项目、共9982套，其余项目离开工要求差距较大。②而有的地方为应付各种检查而搞“假开工”的现象，这种欺上瞒下做法不仅使我国对保障性住房的统计有误，不利于规划建设，而且有可能激化社会矛盾。

①苏多永, 张玉香.保障性住房供给不足的原因探析与政策建议[ J] .中国房地产金融, 2010.3

②中正.济南住房面临三题供地量压力大[N].大众网大众日报.2011.5

三. 对我国保障性住房制度的措施建议

我国保障性住房制度自建立发展至今，已然取得了不少的成绩，但由于我国经济和社会发展处于发展阶段,很多方面尚在改革期间，在制度建设方面还非常不完善。为应对目前保障性住房建设的需要，健全和完善我国保障性住房制度的建立，根据我国保障性住房出现的问题提出以下建议：

(一)关于保障房资金投入和补贴

1.加大政府财政投入力度，拓宽资金来源。资金问题是各国提供社会保障性住房普遍面临的一个难题，我国要发展社会保障性住房，必须完善公共财政职能，拓宽资金来源。可以通过包括财政性住房资金即通过财政拨款获得社会保障性住房建设发展基金、住房公积金增值收益、专项保障性住房房地产投资基金、出售公房收入、发行债券和接收社会捐赠等系列渠道来获得投资。如济南成立的全国首支专向投资保障性住房的私募基金“安居基金①”。它的成立为保障性住房和城市建设融资创造了新的模式。除此，政府还要完善贷款担保机制,降低中、低收入居民申请贷款的门槛,增强其购房能力,促进住房保障制度的顺利构建.

2.提供保障性住房保障补贴。政府应严格按照家庭收入情况来确定享受住房保障水平，只有月收入低于一定水平的最低收入家庭才有资格租用保障性住宅。政府对保障性住房的购房补贴或优惠采用分级的办法。不同收入的家庭给予不同程度的补贴。如最近北京市住建委公布的《关于公共租赁住房租金补贴申请家庭及租金补贴标准有关问题的通知（征求意见稿）》。以据北京中原以三口之家租住远洋沁山水68平方米公租房为例测算，家庭月收入为3600元的，每月实际租金为1558元，租金占据家庭月收入的43%，租金价格比市场租金低53%左右；家庭月收入为5400元的，每月实际租金为2173元，占据家庭月收入的40%，租金价格比市场租金低35%左右；家庭月收入为7200元的，每月实际租金为2542元，

①安居基金由新华房交所和济南市房地产业协会共同发起，总规模20亿元人民币，一期设立10亿元人民币，由我市房地产企业、建筑企业及成熟的社会投资人以有限合伙的形式共同投资组建，由承担无限责任并经验丰富的专业基金管理公司———天津景坤达基金管理公司负责日常管理。

占据家庭月收入的35%，租金价格比市场租金低24%左右。①这样的对策想必会得到广大人民的支持和拥护。

(二)完善保障性住房的管理运行机制，加大政策支持

1、要立法明确住房保障进入、退出、监管政策。为实现保障性住房的可持续发展，不仅要完善各类保障性住房申请、审核、公示、复核、退出等制度，政府还应建立长效监督体系, 对申请资格、审批条件加强监督控制, 定期复查, 动态管理, 要做好人口、住户、房屋、收入、就业等方面的基础工作，掌握基本情况，推进信息共享。保证低收入群体致富后退租,以制度、法规来保证廉租房的入住公平性。②做到以机制规范行为，以制度堵塞漏洞，使准入退出的结果让社会信服、让百姓满意。对违反规则的，要严肃处理，追究责任。

3、加强保障性住房质量监督，实行终身负责制。推行项目法人对住房建设质量负永久责任，其他参建单位按照工程质量管理规定负相应责任；推行参建单位负责人和项目负责人责任终身制；推广施工现场工程质量责任标牌，公示建设、勘察、设计、施工、监理单位和负责人，并在建筑物明显位置设置永久性标牌，接受社会监督。③严格检查建材供应质量、施工质量和竣工验收。对恶意造成保障性住房质量问题的单位，个人加大惩罚力度。

4、各地区对保障性住房建设的管理应设立有效的专门机构。即使对经济适用房、廉租房各设有专门管理机构, 但相互之间没有形成联动机制。对此, 完全可以设立市级机构, 全面负责保障性住房的投资、建设和管理。再往下设置各区住房保障办公室, 主要负责本区内的住房保障的一系列工作。将街道办事处纳入住房保障的部门,负责街道低收入家庭基本住房保障的公告、复核等日常工作, 并做好社会保障部门等有关部门与上级住房保障办公室等的联络与协调工作。④以北京为例，北京日前已成立了住房保障办公室，主要负责保障性住房的开发管理工作，集中人力、物力实现住房保障的职能化和专业化，以行政手段解决市场机制无法解决的住房问题。

①北京公租房补贴标准公开征求意见最高可达房租50%[N].第一财经日报.2012.3

②郭文，冷小玲.防保障性住房.双刃之伤[J]。瞭望新闻周刊.2008.(49)

③公平分配是保障性住房生命线[N].济南七月网.2012.2

④苏勇.农村地制创新与住房保障制度的变革[ J] . 求索, 2010.7 .

(三)合理选址，防止城市“贫民窟”

1.实行保障房配建。保障性住房的选址要符合保障性住房的使用者交通出行方便的要求，降低通行的费用。如果建设到离城市较远的郊区，会加大居民的生活成本，不能真正方便人民群众的生活和工作。建议政府强制要求在商品房小区内有一定比例的限价房项目，此项目在广东取得了很好的成效。广东省提倡在商品住房项目中配建一定比例的保障性住房，不仅避免了保障房小区将来会成为“贫民窟”或者犯罪高发的弊端，而且加强了社会各阶层的交流，避免了贫困人群的孤立。政府还要完善社会保障性住房的公共服务设施与周围环境。提高老百姓的生活质量，方便百姓的生活。

2.改善农民工的居住条件，防止城市贫困窟的集中出现。随着农民工大批涌入城市，解决农民工居住问题越来越受到关注。鉴于短期内解决庞大农民工队伍的居住问题比较难，建议采取“分类提供、逐步推进”的办法来实现。①对收入水平较高、工作相对稳定和本地工作时间较长的农民工，可以考虑将其直接纳入住房保障范围。如2012年甘肃省在《甘肃省2012年保障性安居工程建设和对城市住房困难家庭发放廉租住房租赁补贴实施方案》中明确规定，将进城务工的无住房人员、新就业大中专院校毕业学生等列入公共租赁住房的保障范畴。此外，对居住相对集中的其他农民工，应着力改善其现有居住条件，包括城市生活设施改造、环境整治和安全排查等，建议政府适当给予补贴。

四、结束语

我国的保障性住房建设才刚刚起步，在政策执行中避免不了的会出现一些漏洞和困难，而产生与初衷不一致的结果。但保障性住房政策对解决中低收入家庭住房问题是十分重要的，是不可忽略的正确举措，这就要求我们在建设过程中及时发现问题，结合我国的实际情况制定出正确的解决问题的方案，确保保障性住房建设健康、高效、快速向前发展，最终实现居者有其房的目标。

①邢伟.加大保障性住房建设的建议[J].宏观经济管理.2009.3

参考文献 :

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