论中国自然资源产权制度的历史变迁 (2)

论中国自然资源产权制度的历史变迁

作者：肖国兴点击量：1506 发布日期:2004-3-26

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(中国海洋大学法学院肖国兴)

摘要：历经40年的制度变迁，中国自然资源产权制度从公有产权的二元结构安排发展到开发利用产权安排，从开发利用产权无偿委授发展到有偿交易，取得了一定的制度绩效。然而，只有自然资源所有权交易的制度安排才是中国自然资源产权制度从计划经济走向市场经济的必由之路。

关键词：自然资源产权制度市场经济历史变迁

随着中国向市场经济渐进步伐的加快，中国自然资源产权制度也发生了从计划经济向市场经济的制度变迁。然而，这种变迁却是极为缓慢的，以致于中国自然资源市场尚处在“史前时期”。中国自然资源产业长期滞留在计划经济，成为中国向市场经济渐进的死角。因此，对中国自然资源产权制度40 年的历史变迁进行总结与评价，为产权制度创新提供制度选择是必须的。

笔者以为，作为决定一国经济增长与发展的自然资源产权制度，并不都是促进经济增长与发展的制度。然而，无论其作用如何都是一国经济增长与发展的基础。当制度阻碍经济增长与发展时，制度变迁就成为必然趋势。受各种因素的影响，渐进往往成为制度变迁的常态。⑴中国自然资源产权制度从计划经济向市场经济渐进的历史变迁可以分为三个历史阶段，即从单一公有产权的二元结构─开发利用产权的无偿委授─开发利用产权的有偿交易。其中每一个历史阶段都有特定的经济内容与制度形态。某一阶段可能并无实质变化，却有其制度变迁的客观性与必然性。从总体上看，这种制度变迁在向有利于自然资源合理配置方向渐进，但制度变迁的成本太高，以致于人们对这种制度变迁的前景并不乐观。但随着中国向市场经济渐进制度安排的逐步到位，自然资源产权作出市场供给的制度安排只是一个时间问题。

一、自然资源产权制度的初始界定

自然资源及其产权安排是一国经济增长与发展的决定性因素，⑵因而一国自然资源产权制度的安排在任何国度中都具有突出的位置。对于本世纪50 年代的中国，自然资源产权制度安排则具有更为特殊的意义。中国自然资源产权制度是在推翻旧法统确立的自然资源私有产权的基础上确立的公有产权，建立产权的初级目标是“实现耕者有其田”，高级目标是实现自然资源的公有制。因而与以往的自然资源产权制度相比，中国自然资源产权制度安排有着深刻的制度内涵。自然资源产权制度如何安排在中国民主革命时期，就已成为制度创

新的焦点，（我们还可以追溯到中国历史上的农民运动的要求。）无论是孙中山领导的辛亥革命，还是中国共产党领导的人民民主革命都是以自然资源特别是土地等产权的重新安排为基本要求的。新中国的成立特别是新法统的建立，使这种要求从地下走向公开，从非正式走向正式。经过土地改革、收归国有等“公有化”产权变动的操作，自然资源的公有产权制度终于得以确立。国家所有权是中国自然资源公有产权的主导形式。《共同纲领》首先确立了国有自然资源是“发展生产、繁荣经济的主要物质基础和整个社会经济的领导力量”

⑶的法律地位。新中国第一部宪法在规定全民所有制“是国民经济的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础”的同时，规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”⑷显然，自然资源的国有产权从中国自然资源产权制度安排的一开始就具有无限排他的地位。

同为自然资源公有产权的集体产权却遭到了冷默。中国自然资源产权制度创新是通过强制性手段实现的，暴力是制度创新的主要路径，这就决定了国家和政府在自然资源产权制度中具有重要的地位。另一方面，公有产权要求公共选择，也只有国家和政府才能在全社会的范围内代表公共利益对自然资源进行支配，才可能是公共选择。中国是按苏联模式架构计划经济的国家，自然资源产权制度的安排也基本效仿苏联。苏联在建国初期就明确“为实现土地社会化，废除土地私有制，宣布土地为全民财产，并根据土地平均使用的原则无偿交付劳动者使用。”“全国性一切森林、蕴藏与水利...均宣布为国有财产。”⑸遂后又进一步规定，土地、矿藏、水流、森林、矿井、矿山等都是国家财产，即为全民财产。⑹只是中国自然资源公有产权没有采取所有权的单一结构，而是二元结构。虽然这种公有产权的二元结构并没有在宪法上作出明确安排。

上述自然资源产权制度的初始界定，决定了中国自然资源所有权在成为“宪法性权利”的同时，也决定了它在长时期内成为“政治口号”。它的安排、实现与操作，加上政治运动的影响和作用带来了中国自然资源开发利用无效率状态持续了三十年。

第一，自然资源成为国家和集体所有权的专有物。宪法在确定国有自然资源主要地位的同时，也划出了国有自然资源的范围。明确归国家所有的资源是矿藏和水流，而森林、荒地和其他资源的归属需要法律确定。但50年代至70 年代末中国并没有制定一部自然资源法律对这些资源进行确权，政府行为却成为确权的唯一根据。因而在大部分情况下，自然资源成为国家的馕中之物。国家所有权与集体所有权分别是生产资料国家所有制和集体所有制在法律上的表现。生产资料的公有性质不可变，自然资源就成为禁止流通物，资源产品也成为限制流通物。在取消和限制商品生产与交换的论点得到纠正以后，自然资源作为基础性生产资料依然被排除在商品交换之外，而且把自然资源公有制的保有作为社会主义的典型特征。自然资源的禁止交易成为社会主义经济与政治的铁律，一切交易资源的行为都被视为对社会主义公有制的瓦解与破坏。既使在公有产权内部国家与集体之间、集体与集体之间的产权变动也不能通过交易，而是通过行政行为进行。自然资源的价值与效率来源于交易与流通，中国自然资源产权的初始界定已经排除了自然资源的价值与效率。自然资源不是商品，也就谈不上资源价值与效率，从而使资源无价，资源产品低价成为长期困扰中国经济增长与发展的障碍。

第二，政府供给、分配、经营、管理自然资源。根据宪法秩序，全民所有制就是国家所有。据此，政府代表或代理国家支配了中国大部分自然资源。政府的自然资源所有权与行政权是结合配置的，政府对资源产权的行使主要表现为资源行政管理。按资源品种，从中

央到地方的各级政府都设立了完整的行政部门。这些政府和部门在向厂商供给、分配资源的同时，通过计划与指标直接决定企业经营管理。尽管各级政府与部门及其行政管理权限有过多次调整与变动，行政权属对自然资源的支配与控制却在进一步加强。资源行政管理替代了资源产权管理，直接破坏了产权追逐经济动力结构，也使资源行政管理无效率与低效率呈为常态。政府本无能力管理全部资源，仅凭单纯的行政命令与政治说教并不能带来自然资源的合理开发利用。特别是资源行政管理既无资产约束，也无资本约束，管理的经济绩效仅仅是资源开发利用秩序的安定。然而，资源纠纷此起彼伏，始终没有平息过，60 年代兴起的小煤炭窑向国有大矿的侵蚀浪潮一直波及到90年代。至于资源浪费与破坏及环境污染更是普遍存在的现象。

第三，厂商成为国家经营自然资源的车间。国有资源企业是中国自然资源开发利用的主力军，占有了大部分赋存条件好的资源。但是企业的生产与经营活动全部由政府安排、包揽，企业的宗旨就是完成上级下达的生产指标与任务，特别是国家统配物品和利润的上缴。此时国有资源企业既不是资源产权主体，也没有独立的投资产权人格。与其他国有企业相比，承担的行政性生产任务与计划经济的制度成本要大得多，以至于在90年代大部分产业向市场经济渐进并取得明显绩效之后，资源产业还背着支付和消化改革成本的包袱。国有资源企业与其生产物品一样都成为统配企业。因此，国有资源企业充其量是一个生产车间，既无活力，也无压力。

第四，集体所有权成为国家所有权的附属物。虽然宪法并无明确安排自然资源的集体所有权，但已明确规定了集体所有制，加上其他行政规范、政策性安排及非正式安排，自然资源的集体所有权是一个客观存在。中国疆域辽阔的自然资源事实上也不可能全部由国家所有权支配，同时中国是工农联盟为基础的人民民主专政的国家，自然资源的集体所有权是国家对农民根本利益确认与保护的制度安排。然而，自然资源的集体所有权与国家所有权的产权边界并不清楚，不仅无法律根据，甚至无行政性规范依据。由于国家所有权为政府代表，国家所有权与集体所有权的关系往往成为政府与农民集体的关系，农民集体的利益又时常为政府所代表，集体所有权效力经常为国家所有权所吸收，不仅集体农民之间的产权变动需要政府确权，产权纠纷由政府解决，连与国家所有权之间的关系也是由政府处理的。即使是集体所有权与国家所有权之间的产权变动也是由政府的单方行政行为完成的。实际上，集体所有权在“一大二公”等运动的冲击下已经丧失了产权的功能，中国的目标是“使社会主义的集体所有制向社会主义的全民所有制转化，使社会主义的全民所有制向共产主义的全民所有制转化。”⑺虽然有关集体所有制形式有过争论，但自然资源支配以全民所有制为主始终没有发生过动摇。

第五，自然资源成为无主物。中国自然资源成为公有产权的专有物只是为了表示公有制的法律存在，并不考虑自然资源的合理开发利用。自然资源集体所有权为国家所有权所吸收，国家所有权又为行政权所吸收，自然资源的产权约束为行政规范替代，禁欲与服从成为维系产权的制度安排。自然资源无偿开发利用又进一步弱化了若隐若现的产权效力，剌激人们无拘无束地向大自然索取。政府的三令五申无法有效矫正资源开发利用的混乱局面。屡屡进行的政治运动也抑制不住人们普遍涌动的“靠山吃山，靠水吃水”，“有水快流”，“国家、集体、个人一起上”等无政府心理及搭便车心理，甚至促使人们怀着“人定胜天”的信念向大自然宣战。然而资源无价，并无人对资源的破坏与浪费负资本和资产责任。

第六，行政管理制度替代了法律制度。宪法对中国自然资源产权制度的安排并没有带来

法律对自然资源产权制度的具体安排。由于资源产权制度为资源行政管理制度替代和管理，有关资源产权管理及其运作的规则都由政府确定与栽决。在中国自然资源产权制度从开始就成为行政管理制度。资源行政管理既无法律根据，又无司法监督，公权力逐步异化，成为各级政府及部门牟取集团与部门利益的路径。80年代后期至今普遍存在的政府设租与寻租行为无不起源于50至60 年代的资源行政管理。

二、自然资源产权制度变迁的启动

80年代伴随着中国开始从“人治”走向“法治”，自然资源产权制度也发生了从行政管理制度向法律制度的变迁。实际上经过“文革”洗礼，人们已经认识到资源行政管理法律制度化在资源开发利用中的作用。七五宪法和七八宪法都在重申国有自然资源地位与范围的同时明确规定，国家可以依照法律规定的条件，对土地等生产资料实行征购、征用或者收归国有。⑻这些规定尽管有其历史局限性，但毕竟表明，政府对自然资源产权的管理必须依法行政，集体所有权的变动也必须符合法律程序。它对日后中国自然资源产权制度的变迁无疑是一个良好的开端。进入80 年代中国自然资源产权制度才正式进入创设阶段。此间中国颁布了一批规范自然资源产权的法律与法规：《宪法》第9条和第10条共6款，(1982)，《民法通则》第80条、第81条、第83条共7款，(1986)，还有7个单行法律：《森林法》(1984)、《草原法》(1985)、《渔业法》(1986)、《矿产资源法》(1986 )、《土地管理法》( 1986 ，1988)、《野生动物保护法》(1988)、《水法》(1988)以及大量行政法规地方法规和行政规章。这些法律、法规和规章正式安排了中国自然资源产权制度，表明在中国已形成了以自然资源品种法律为结构体系的法群以及各种资源产权制度。中国的资源行政管理开始进入法制化阶段，然而，正是这个宠大的法群及其作出的产权制度安排，在保证中国自然资源政府供给实现的同时，严重地阻碍了中国自然资源市场的发育，导致资源利用长期处于无效率或低效率状态，成为现行中国自然资源浪费和破坏的制度根据。根据这些法律安排，中国自然资源产权制度具有两大明显的特征：

第一，中国自然资源法律制度安排的所有权主体只有国家和集体。现行《宪法》规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地除外。”⑼并进一步对基础性自然资源－土地的国家所有和集体所有范围作了明确界定。基于所有权是所有制的法律表现的认识，仍然把自然资源的所有权确认为自然资源的公有权。与五四《宪法》不同的是，明确安排了自然资源所有权的二元结构，在中国宪法上第一次正面规定了自然资源的集体所有权，虽然还是突出了以国有资源所有权为主的精神。宪法对自然资源所有权主体资格的规定与限制，使其他主体无法进入，没有多元所有权主体的参预，自然资源的不可交易也就成为现实。因此，所有权主体的二元结构决定了中国的自然资源不可能进入市场，即使有可能进入也是残缺和不完全的，这也正是中国自然资源市场无法发育的根本原因。

第二，中国自然资源法律制度排斥自然资源的交易，却不排斥自然资源的使用。排斥了交易，使用也就失去了价值，使用的不经济性也就成为必然。现行《宪法》规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”⑽现行《民法通则》规定“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”还规定“国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”⑾有的单行自然资源法律还专门规定了惩罚资源交易的条款。自然资源的交易行为的违法性与应受惩罚性是显而易见的。同时几乎所有的自然资

源单行法律都规定，国家所有和集体所有的自然资源可以由单位和个人依法开发利用（包括使用、收益、采伐、勘探、开采、捕捞等活动）并规定了各种自然资源开发利用产权如使用权、承包经营权、矿业权、渔业权、林业权、狩猎权等。这些开发利用的产权，就其内容而言显然具有对自然资源支配的性质，它与国家所有权共同存在于同一资源上，对国家所有权有一定的限制作用是确定的。因此，开发利用产权的安排突破了原有的自然资源产权结构，开始承认厂商主体资格与法律地位，使厂商有可能成为名符其实的资源产权主体。然而，这些产权却是毫无代价地从政府手中获取的，政府通过许可证形式将这些产权无偿委授予开发利用者的同时，也使这种产权“私法公法化”，具有了公权的性质。这种产权附加了较多的行政限制，产权的委授与否取决于政府的自由裁量，产权的内容由行政规范确定，产权行使、救济运作也取决于政府的行政行为。这种产权制度的安排并不是为了厂商合理支配资源，而是为了自然资源公有产权，特别是国家所有权的实现。更糟得这种产权安排在向开发利用者供给“免费午餐”的同时，使开发利用者具有了攫取的品格。自然资源是国家的，自己仅仅是捞一把的匆匆过客，不捞白不捞。当开发利用者以这种心态从事自然资源开发利用时，自然资源的浪费、破坏和污染也就成为屡禁不止的现象。无怪乎法律制度常常是约束力软化，并不能带来应有的制度绩效。在“法网恢恢”的条件下，开发利用者的攫取行为常常带来的是自己利益的增加，进而又一步刺激了攫取的冲动。“免费午餐”产权安排的无效率和低效率是显而易见的。其实这种制度安排本身就有内在的不可克服的两对矛盾：一方面让厂商为了经济目的开发利用资源，却又无偿供给资源；另一方面政府委授产权，却又让厂商牟取私利。这种制度最终酿成了中国自然资源法律制度成本大于绩效的现实。

随着中国向市场经济渐进步伐的加快，中国法律对自然资源的制度安排也发生了变化。现行《宪法》第10条第四款修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用，权可以有偿转让。”⑿这在中国自然资源法律制度渐进变迁的历史上具有重要的意义，它标志着中国产权制度开始有了发育。产权本是厂商牟取利益的权利能力和资格，因而它在本质上，是交易关系。自然资源的所有权属于国家和集体，这种产权的初始界定决定了自然资源是国家和集体利益之所在，厂商非经国家和集体同意，不得从事自然资源的开发利用，否则就构成侵权行为。自然资源开发利用产权的取得应该是厂商与国家和集体谈判交易“讨价还价”的结果，而不是政府分配的结果。即是交易就应是对价有偿的，有代价的，没有“免费午餐”，而公平则是交易的基础。公平在开发利用产权的设定中对双方都是必须的，因为这意味着双方在交易中都能得到利益上的实惠，这就要求作为所有权主体的国家和集体在设定权利让渡利益时要得到补偿，厂商在接受权利获得利益时要给付代价，而且得到的补偿和给付的代价应该是对等的，否则无从讲公平。因而无论是让所有权主体无偿委授，还是让厂商无偿享有都是不公平的。不公平就无法建立有效的利益机制，所有权主体可能贻于行使权利，开发利用产权主体可能滥用权利，甚致发生权利变异，致使权利走向它的反面。中国自然资源管理中严重存在的公权利的设租与寻租行为，及开发利用中的自然资源浪费、破坏和污染行为正是在政府的无偿分配中孕育和发展的，致使中国自然资源产权制度长期以来是徒有虚名的。因此，尽管宪法仅对土地有偿使用作出了安排，却有可能使中国自然资源产权交易的法律安排成为现实。果然，中国《宪法》第10条第四款修正之后，《土地管理法》也作了修正，确立了土地有偿使用制度。⒀《城市房地产管理法》（1994）进一步规定了土地使用权交易制度，明确规定土地使用权出让、转让、出租、抵押制度，并划出了土地使用权交易与划拨的界限。⒁从而使土地开发利用产权成为中国最早进入交易的自然资源法律制度。土地开发利用产权的交易制度安排并不是，也不等同于土地所有权的交易制度安排，而且制度安排本身还有许多不足，如交易规则安排的不

规范与不合理等，但它为其他自然资源法律的交易制度安排无疑具有范式作用。

三、自然资源产权制度变迁的选择

土地开发利用产权交易法律制度安排，让人们看到了中国自然资源产权制度创新的曙光。然而，中国自然资源产权制度变迁却是非常缓慢的，作为基本法的《民法通则》关于禁止自然资源交易的规定迄今没有修正，其他自然资源法律的不适条款也迟迟得不到修正。就在法律制度变迁停滞时，政策安排的制度变迁却如火如荼地开展起来。接近90年代中期，地方政府拍卖“五荒”产权的举措接连出台，在政府的领导和参予下自然资源产权制度的变迁趋于形成规模。固然这种制度变迁的动力形式上首先是满足地方政府的寻租心理，但它直接反映了制度变迁的内在要求。这种制度变迁是在非正式制度变迁的推动下，按政府确定的行政规范进行的，它不仅使产权制度混同为行政管理制度，而且使完整的国家所有权分割成地方共享权，本该归中央政府的财政收入成为地方收入，因而这种制度变迁又有一定的局限性。但它把有偿使用作为制度变迁的基本内容，确立了政府与厂商进行交易的规则与程序，使多种资源产权进入市场，从而使厂商通过交易得到资源产权，并在实行资源产权交易的地方形成了资源市场氛围的制度绩效却是必须肯定的。同时它为正式制度进行产权制度变迁，特别是法律上作出安排奠定了制度基础。正因为这种制度变迁取得了较为明显的制度绩效，才有了90年代中期以后中国自然资源法律制度的变迁。

《矿产资源法》的修正标志着中国自然资源法律制度变迁又开始启动，突出表现在产权交易规则的法律安排。《矿产资源法》(1996)安排了探矿权、采矿权交易制度，从而使矿业权成为中国第二个进入交易的自然资源法律制度。矿业权的交易限制较严，且禁止牟利性交易。⒂矿产资源在自然资源中具有重要的地位，为此各国法律管制都比较严，中国作为政府供给自然资源的国家能作出这种制度安排是很难得的。特别是在有关自然资源的价值观念尚未达成共识，《中国21 世纪议程》也未作出自然资源产权制度创新性安排的情况下，《矿产资源法》的修正成为中国自然资源法律制度变迁的信号。然而，交易是以牟利为驱动的，特别是厂商进行的交易，如果不能带来大于成本的收益，交易是没有任何意义的。把禁止牟利性交易的制度安排与厂商交易矿业权的目标值联系起来，不能不说是个悖论。矿业权本身就是制度交易的产物，排除了交易，矿业权也没有存在的必要。可将这一制度安排与厂商无偿取得矿业权联系起来时，人们可能又会认为禁止牟利性交易还有一定合理性。问题是为什么厂商会无偿取得矿业权？这是中国矿业置留于计划经济的典型表现。

中国自然资源产权制度从计划经济发育成熟，历经40年的制度变迁，依旧没有走出计划经济的怪圈。制度变迁的阻碍因素较多，从产权制度变迁的直接决定条件看，中国自然资源产权制度必须安排出自然资源所有权交易的制度，这是中国自然资源产权制度走出计划经济的必由之路。

第一、自然资源所有权交易是自然资源成为商品，最终成为资本和资产的前堤。商品是价值和使用价值的统一体。在中国自然资源的使用价值是肯定的，自然资源价值却一直不予承认。自然资源无价论长期在理论界和国家决策部门占支配地位。自然资源投入既不计入社会交易成本，也不计入企业生产成本，致使自然资源的浪费和破坏及环境污染。向市场经济渐进以来，有不少学者开始探讨自然资源的价值与价格问题，国家决策部门也准备将自然资源的投入纳入国民生产总值，国资部门也准备对自然资源实行资产化管理。然而，苦于自然资源价值来源无法确定，自然资源价值量无法计算等原因，理论研究得不出令人信服

的结论，决策与管理部门也无法操作。立足于现行的制度安排是无法解决自然资源价值来源问题的。价值就是交换价值，而“交换价值首先表现为一种使用价值与另一种使用价值相交换的量关系或比例。”⒃价值是以交易为前堤的，没有交易就没有价值。自然资源作为自然力存在，本身并没有价值，它的价值来源于交易，当自然资源用作交易物，其他商品的价值就会表现在它们身上。交易是以所有权的让渡为条件的，自然资源交易也不例外。显然，中国自然资源无价，不在于奉行了劳动价值论，而在于法律制度作出了禁止自然资源交易的安排。现行部分法律虽然已作出了自然资源开发利用产权交易的安排，但交易的标的是权利，是某种获利可能性的让渡。由于权利充其量是一种定限物权，并不是完全物权，权利的价值和价格与物并不一致。这种交易本身并不反映自然资源的价值与价格。只有安排自然资源的所有权交易，才能使其价值形态与实物形态达到完整统一，向最有价值的方向流转，从而成为名符其实的资本与资产。

第二、自然资源所有权交易是厂商实现利益最大化，政府代表公共选择的保证。自然资源开发利用产权的交易，只是完全物权与定限物权相互定限的契约状态，权利不可能是长期性产权安排。厂商对产权并无最终的处分权，产权的内容在有偿交易的条件下，容易剌激厂商投机的心理；在无偿交易的条件下，容易剌激厂商攫取的品格。只有在厂商拥有自然资源所有权的条件下，厂商才能在产权确定，边界明晰，权利可自由转让的产权安排中，减少外部性，克服搭便车和机会主义，在降低生产成本的同时，降低社会交易成本，从而实现利润最大化。现行自然资源开发利用产权的交易是在政府参预下的“管理的交易”，而不是“买卖的交易”⒄由于政府既是管理者，又是交易者，行政权与产权的混同与冲突，在使产权效力弱化或丧失的同时，也使行政权具有了权利与利益粘连的秉性，设租与寻租往往成为政府的行政行为的宗旨。自然资源所有权交易制度的安排可以促使行政权与自然资源产权明确界定。因为所有权主体的多元化可以在打破国家行政垄断的条件下，使政府行政权与产权置于不同的制度安排中，从而减少政府设租与寻租路径，避免公共权力进行部门选择、地方选择和小团体选择的机会。

中国是联合国环发大会《21世纪议程》的签字国，有义务履行自己可持续发展的承诺，联合国可持续发展委员会也将对中国可持续发展行动进行检查。可持续发展的核心是处理好当代人之间和当代人与后代人之间自然资源分配的效率与公平的关系，而这正是可交易所有权的自然资源产权制度所解决的问题。为此，中国必须克服现行自然资源产权制度带来的制度障碍，大胆进行制度创新，特别是进行宪法秩序与法律安排的制度创新。而不应拘泥于某种生产关系，如自然资源公有制的维系。“生产关系以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式；群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式，不合法的使它合法起来。”⒅中国的制度变迁本身就是自上而下的强制性制度变迁，现行的制度都是宪法与法律安排的，只要宪法与法律作出自然资源所有权交易的安排，中国自然资源产权制度就会发生实质性制度变迁。中国自然资源产权制度从公有产权的二元结构安排到自然资源开发利用产权的变迁，从自然资源开发利用产权无偿委授到有偿交易，都是宪法与法律作出的制度安排，并且起到了较好的制度绩效。如果再作出自然资源所有权交易的制度安排，中国自然资源开发利用就会彻底摆脱无效率和低效率的制度阴影，取得明显的制度绩效。这是中国向市场经济渐的必然选择与结果，也是自然资源从高成本地下交易走向低成本公开交易的必然选择与结果。

注释：

⑴道格拉斯.C.诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》中译本，第7页，上海三联书店1995年出版。

⑵W.阿瑟.刘易斯:《经济增长理论》中译本，第7页至第8页，上海三联书店1990 年出版。

⑶《共同纲领》第27条、28条。

⑷五四《宪法》第5条、第6条、第7条。

⑸《苏俄宪法》第3条、第6条。

⑹《苏联宪法》第6条。

⑺毛泽东:《关于帝国主义和一切反动派是不是真老虎的问题》载于《毛泽东著作选读》下册第808页，人民出版社1986年出版。

⑻七五《宪法》第6条，七八《宪法》第6条。

⑼⑽八二《宪法》第9条第一款，第10条第一款、第二款、第四款，

⑾《民法通则》第80条第三款，第81条第四款。

⑿八二《宪法修正案》第2条。

⒀《土地管理法》第2条第四、第五款，第7条。

⒁《城市房地产管理法》第二章。

⒂《矿产资源法》第5条、第6条。

⒃马克思:《资本论》第一卷第49页，人民出版社1972年出版

⒄约翰.康芒斯:《制度经济学》中译本，上册第76页至84页，商务印书馆，1981 年出版。

⒅邓小平:《怎样恢复农业生产》载于《邓小平文选》第一卷第323页，人民出版社1994年出版。

原文发表于《郑州大学学报》1997年第5期

自然资源资产管理体制演进四个阶段、存在五大问题及改革国家自然资源资产管理体制的基本设想

自然资源资产管理体制演进四个阶段、存在五大问题及改革国家自然资源资产管理体制的基本设想 党的十八届三中全会明确提出要“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，这是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。自然资源资产是指产权主体明确、产权边界清晰、可给人类带来福利、以自然资源形式存在的稀缺性物质资产。自然资源资产管理体制，是关于自然资源资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管理方式等方面的基本制度体系。目前我国自然资源资产管理体制尚不健全，所有权仍不到位、权益不落实等问题突出，亟待从理念认识、组织架构、权责分配、监督问责、配套制度等方面加快改革，积极稳步推进我国自然资源资产管理体制改革。 一、我国自然资源资产管理体制演进大致经历了四个阶段 第一阶段（1949－1978年），自然资源资产管理体制缺失阶段。这一时期尚未出现资源资产管理理念，资源配置靠行政划拨，资源无偿使用。 第二阶段（1978－1990年），自然资源资产管理体制探索研究阶段。属资产管理的萌芽期，尽管国家从制度上提出了所有权、使用权分离，提出了有偿使用制度，但在实际中并未真正实施。 第三阶段（1990－2010年），自然资源资产分散管理体制逐步形成阶段。这一时期初步形成了目前自然资源资产分类管理的体制，资源有偿使用制度得以全面推进，要素市场建设步伐加快；由于不同资源资产化步伐不一，因此体制呈现分类分级、相对集中、混合管理态势，但并未设立专门的资源资产管理机构。

第四阶段（十八大以来），自然资源资产管理体制进入全面深化改革阶段。十八届三中全会决定提出要“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者”，对我国自然资源资产管理体制改革提出了新要求。 二、目前我国自然资源资产管理体制存在五大问题 一是政府市场关系未理顺。突出表现在：将资产管理（确保保值增值）与资源监管（规制市场失灵）混为一谈；有偿使用范围有待扩大，出让方式有待完善，市场化出让程度低（如海域使用权）；资源市场化定价机制不健全，资产价值评估制度不完善；缺乏全国统一的资源交易体系和交易信息平台。 二是管理主体不到位，权益未落实。所有者权利谁来行使不清晰，如国有土地所有权由国务院行使，实际中由地方政府资源管理部门代为行使，导致所有权与管理权不分，极易造成资产流失；再如部分重点国有林区名为国家所有，实践中却沦为地方和企业自管自用。 三是组织架构不合理、效率低下。机构分散、条块分割、多头管理问题突出，综合协调效果不佳，导致重复建设、资源浪费、信息不畅、信息打架、互相扯皮等问题严重。 四是权力分配不合理，央地关系未理顺。中央与地方政府管理目标与绩效的差异性，导致委托代理机制失灵；央地财权事权不匹配，中央审批事项多，事中事后监督管理常不到位；同时，资源收益分配在各级政府并不合理，资源所在地政府往往承担更多事权。 五是监督与问责机制不健全。重资产处置、收益管理，轻后期监督管理问题严重；内部监督为主的多元监督体系未建成；责任追究制缺位，处置不力、违法成本低。

我国土地所有权变迁

从辛亥革命到1949年，在中华民国的法律框架下，土地制度是在衔接清末现实和参照西方私有制基础上发展起来的“有限土地私有制”，这种土地所有权制度使农民在强化土地继承权的同时，也强化了对土地兼并的保护，从而使得丧失土地的流民、贫民和流氓无产者成为加剧社会动荡的重要原因，这也是国民政府后来丧失政权的主要经济原因之一。 1949年以来，农村土地制度先后经历了四次变革。1950年起进行土地改革，废除了国民政府实行土地私有制所形成的土地兼并，实行与传统完全一致的“耕者有其田”的农民土地“私有制”，到1952年，全国范围内土改结束。但这时的土地私有制一是“落地未生根”，二是依然是不完整的私有权。因此，1953年～1956年，在保留农民土地私有制基础上的农业互助组和初级合作社，实行农业的社会主义改造，以及1958年～1978年，土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社，将原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切私有财产都强制性无偿收归集体所有，在中国社会的历史文化传统中不仅显得顺理成章，而且在社会主义公有制的旗号下的变本加厉行为，也似乎被赋予了某种社会进步意义。1979年至今，全国普遍推行家庭联产承包责任制，依然实行农村土地的集体所有，由农户家庭承包经营。 但1982年宪法规定的农村土地(包括自留山、自留地和宅基地等)属于集体所有，在法律上依然是一个边界非常模糊的概念，自上而下的省、县、乡、村行政组织，都可能依照权力大小，通过权力影响改变这个模糊的“集体所有权”边界，这种方式虽然会造成事实上的权利损害，却并不会在法律上构成明确的侵权。近年各种开发区遍地开花、农用耕地逐年减少的现实，实际上与传统的土地产权边界不清有非常重大的关系。这种权利边界不明确的土地产权安排，使得农民在面对任何一级行政组织的事实侵权行为时，都会丧失任何形式的公力救济权，甚至连最基本的私力救济行为，也常常被行政权与司法权合一的政府归结为“非法”。这样的土地产权制度安排，客观上进一步加剧了人地关系高度紧张的矛盾，同时也使得城乡二元结构矛盾持续恶化。

试述我国的自然资源产权制度

试述我国的自然资源产权制度

试述我国的自然资源产权制度 一、我国自然资源产权制度的演进 产权界定是一种法律行为，自然资源产权制度的演进，直接表现为相关法律制度的演进。回顾我国自然资源产权制度的历史变迁，大体经历了完全的公有产权阶段、使用权的无偿取得与不可交易阶段、使用权的有偿取得与可交易阶段。每一阶段都以相应的法律规定为依据，并做出具体的产权安排，由此发挥不同的产权功能，取得不同的制度绩效。 1.完全的公有产权阶段（20世纪50年代——70年代） 新中国第一部宪法规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”根据这一规定，我国从建国伊始就确立了自然资源的公有产权制度。 （1）在所有权上，国家行使对绝大部分自然资源的所有权，即从我国自然资源产权制度建立的一开始，国家所有权就占据了主导地位，产权的初始界定过度国有化。但在实际操作中，集体所有权是客观存在的，在事实上形成了公有产权的二元结构，但这一事实并未在宪法以及其它

法律中得到确认和体现。 （2）在使用权上，国有企业作为资源的实际使用者垄断了使用权。但在计划经济体制下，国有企业并不能自主经营、自负盈亏，只是充当资源的生产加工车间，按照国家的行政指令供给资源产品，因而没有实质的经营权、收益权，缺乏权利激励与责任约束。 （3）在转让权上，任何政府行政调配以外的资源交易都是被严厉禁止的，任何集体、个人不得出售、出租转让任何自然资源。转让权的缺失，导致资源利用结构的调整迟缓，资源配置处于低效状态。但在当时生产力水平低下，经济增长速度缓慢，对资源的需求较少的情况下，这种低效的产权制度对资源的供给尚能满足这种需求，对资源的开发利用尚能维持在资源的承载极限之内。 2.使用权的无偿取得与不可交易阶段（20世纪80年代） 进入80年代，我国的自然资源产权制度才正式进入创设阶段。国家颁布了一系列自然资源产权的法律法规：《宪法》第9条、第10条共6款(1982)，《民法通则》第80条、第81条、第

试述我国的自然资源产权制度

试述我国的自然资源产权制度 一、我国自然资源产权制度的演进 产权界定是一种法律行为，自然资源产权制度的演进，直接表现为相关法律制度的演进。回顾我国自然资源产权制度的历史变迁，大体经历了完全的公有产权阶段、使用权的无偿取得与不可交易阶段、使用权的有偿取得与可交易阶段。每一阶段都以相应的法律规定为依据，并做出具体的产权安排，由此发挥不同的产权功能，取得不同的制度绩效。 1.完全的公有产权阶段（20世纪50年代——70年代） 新中国第一部宪法规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”根据这一规定，我国从建国伊始就确立了自然资源的公有产权制度。 （1）在所有权上，国家行使对绝大部分自然资源的所有权，即从我国自然资源产权制度建立的一开始，国家所有权就占据了主导地位，产权的初始界定过度国有化。但在实际操作中，集体所有权是客观存在的，在事实上形成了公有产权的二元结构，但这一事实并未在宪法以及其它法律中得到确认和体现。 （2）在使用权上，国有企业作为资源的实际使用者垄断了使用权。但在计划经济体制下，国有企业并不能自主经营、自负盈亏，只是充当资源的生产加工车间，按照国家的行政指令供给资源产品，因而没有实质的经营权、收益权，缺乏权利激励与责任约束。 （3）在转让权上，任何政府行政调配以外的资源交易都是被严厉禁止的，任何集体、个人不得出售、出租转让任何自然资源。转让权的缺失，导致资源利用结构的调整迟缓，资源配置处于低效状态。但在当时生产力水平低下，经济增长速度缓慢，对资源的需求较少的情况下，这种低效的产权制度对资源的供给尚能满足这种需求，对资源的开发利用尚能维持在资源的承载极限之内。 2.使用权的无偿取得与不可交易阶段（20世纪80年代） 进入80年代，我国的自然资源产权制度才正式进入创设阶段。国家颁布了一系列自然资源产权的法律法规：《宪法》第9条、第10条共6款(1982)，《民法通则》第80条、第81条、第83条共7款(1986)，还有7个单行法律:《森林法》(1984、1998修订)、《草原法》(1985)、《渔业法》(1986、2000修订)、《矿产资源法》(1986、1996年修订)、《土地管理法》(1986、1988和1998两次修订)、《野生动物保护法》(1988)、《水法》(1988)以及大量的行政法规、地方法规和行政规章。表明在我国已形成了以自然资源品种法律为结构体系的法群以及各种资源产权制度。 （1）在所有权上，《宪法》规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地除外。”从而在中国宪法上第一次正面规定了自然资源的集体所有权，确立了公有产权的二元结构。 （2）在使用权上，实现了所有权、使用权的分离，打破了“公有—公用”，由国有企业独揽使用权的局面，形成了企业、单位、个人等多元化的使用权主体。但自然资源是大自然的慷慨赐予，并非劳动产物，因而没有价值的理论认识，导致自然资源成为了“免费的午餐”。使用权的无偿取得使原本就若隐若现的产权效力进一步弱化，一方面，国家和集体没有得到相应的所有者收益，所有权实际是虚置的，缺乏对使用者的监督激励；另一方面，使用者没有了经济利益上的约束，必然会对资源进行掠夺性开发利用，侵犯国家和集体的所有者权益。 （3）在转让权上，资源的交易仍然是被明令禁止的，如《民法通则》规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”；“国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。有的单行自然资源法律甚至还专门规定了惩罚资源交易的条款。

中国土地制度的历史变迁

中国土地制度的历史变迁分析 摘要：农业是国民经济的基础，作为农村经济制度基础和核心的土地产权制度是农业经济增长的关键。农村土地产权制度安排不仅关系到农业现代化的实现和农村经济的全面发展，而且对整个社会经济的发展都具有举足轻重的作用。从特定意义上说，农村土地及其产权关系问题的存在，制约着我国“三农”问题的解决乃至城镇化发展的步伐。本文以农村土地制度为研究对象，以农村土地的产权关系为主线，运用新制度经济学理论，采用定性与定量相结合以及多学科综合分析的方法，较为系统地回顾了中国土地制度的历史演进过程，然后对改革开放以来的土地制度变迁进行了重点审视。在此基础上分析了土地制度创新的现实基础与应当遵循的原则，对我国农村土地产权制度未来的创新模式提出了初步构想。 关键词：农村土地制度制度变迁分析与启示 The history change analysis of land system in China Abstract：Agriculture is the foundation of nation economic,land peropertiy right institution is the key of agriculture economic growth.Under the circumstance of issues concerning agriculture, countryside, and farmers attracting more and more public attention, the author systematically analyzes and discusses the history, the reality and the future of rural land policies in China from the view of its innovation, striving to offer novel ideas to tackle issues concerning agriculture, countryside and farmers effectively. This paper takes rural land institution as an object of study,takes property rights relationship and management relationship of rural land as a main clue,uses the theory of new institutional economics,adopts the method of combining quantitative analysis and qualitative analysis,reviews systematically the developing process of rural land institution in China,especially since 1978.analyses the innovative mechanism institutive achievement and being faced with difficult position and gauntlet of the present rural land institution in China and defines the objective and following principles of rural land institution innovation proceeding from the actual conditions of our country,on the basis of these,constructs the innovative models by stages of rural land property rights institution and management institution. Key Words: rural land institution,institution change,analysis and enlightenment

自然资源管理统计调查制度

自然资源管理统计调查制度 中华人民共和国自然资源部制定 国家统计局备案 2019年7月

本报表制度根据《中华人民共和国统计法》 的有关规定制定 《中华人民共和国统计法》第七条规定：国家机关、企业事业单位和其他组织以及个体工商户和个人等统计调查对象，必须依照本法和国家有关规定，真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料，不得提供不真实或者不完整的统计资料，不得迟报、拒报统计资料。 《中华人民共和国统计法》第九条规定：统计机构和统计人员对在统计工作中知悉的国家秘密、商业秘密和个人信息，应当予以保密。

目录 一、总说明 (361) 二、报表目录 (365) 三、调查表式 (367) （一）自然资源信访情况（GB10） (367) （二）用地用海审批收件情况（GB11） (369) （三）自然资源行政复议案件情况（GF10） (369) （四）自然资源行政诉讼案件情况（GF11） (372) （五）自然资源行政公益诉讼案件情况（GF12） (374) （六）不动产登记发证情况（GD10） (376) （七）自然资源权属争议调处情况（GD11） (377) （八）全民所有自然资源资产情况（GQ10） (377) （九）国土空间规划编制实施情况（GK10） (381) （十）城乡规划许可情况（GY10） (385) （十一）国土空间规划管理部门及人员基本情况（GK20） (385) （十二）国土空间规划编制单位及人员基本情况（GY21） (387) （十三）土地违法案件查处情况（GZ10） (387) （十四）土地违法案件责任人处分及处罚情况（GZ11） (388) （十五）矿产违法案件查处（GZ20） (389) （十六）矿产违法案件责任人处分及处罚情况（GZ21） (392) （十七）测绘违法案件查处情况（GZ30） (393) （十八）测绘违法案件责任人处分及处罚情况（GZ31） (394) （十九）自然资源科技人才情况（GK10） (396) （二十）自然资源科技研发情况（GK11） (396) （二十一）自然资源科技成果情况（GK12） (397) （二十二）自然资源标准化和计量监督管理情况（GK13） (399) （二十三）信息化建设情况（GX10） (400) （二十四）涉外海洋科研项目情况（GG10） (402)

论中国自然资源产权制度的历史变迁 (2)

论中国自然资源产权制度的历史变迁 作者：肖国兴点击量：1506 发布日期:2004-3-26 -------------------------------------------------------------------------------- (中国海洋大学法学院肖国兴) 摘要：历经40年的制度变迁，中国自然资源产权制度从公有产权的二元结构安排发展到开发利用产权安排，从开发利用产权无偿委授发展到有偿交易，取得了一定的制度绩效。然而，只有自然资源所有权交易的制度安排才是中国自然资源产权制度从计划经济走向市场经济的必由之路。 关键词：自然资源产权制度市场经济历史变迁 随着中国向市场经济渐进步伐的加快，中国自然资源产权制度也发生了从计划经济向市场经济的制度变迁。然而，这种变迁却是极为缓慢的，以致于中国自然资源市场尚处在“史前时期”。中国自然资源产业长期滞留在计划经济，成为中国向市场经济渐进的死角。因此，对中国自然资源产权制度40 年的历史变迁进行总结与评价，为产权制度创新提供制度选择是必须的。 笔者以为，作为决定一国经济增长与发展的自然资源产权制度，并不都是促进经济增长与发展的制度。然而，无论其作用如何都是一国经济增长与发展的基础。当制度阻碍经济增长与发展时，制度变迁就成为必然趋势。受各种因素的影响，渐进往往成为制度变迁的常态。⑴中国自然资源产权制度从计划经济向市场经济渐进的历史变迁可以分为三个历史阶段，即从单一公有产权的二元结构─开发利用产权的无偿委授─开发利用产权的有偿交易。其中每一个历史阶段都有特定的经济内容与制度形态。某一阶段可能并无实质变化，却有其制度变迁的客观性与必然性。从总体上看，这种制度变迁在向有利于自然资源合理配置方向渐进，但制度变迁的成本太高，以致于人们对这种制度变迁的前景并不乐观。但随着中国向市场经济渐进制度安排的逐步到位，自然资源产权作出市场供给的制度安排只是一个时间问题。 一、自然资源产权制度的初始界定 自然资源及其产权安排是一国经济增长与发展的决定性因素，⑵因而一国自然资源产权制度的安排在任何国度中都具有突出的位置。对于本世纪50 年代的中国，自然资源产权制度安排则具有更为特殊的意义。中国自然资源产权制度是在推翻旧法统确立的自然资源私有产权的基础上确立的公有产权，建立产权的初级目标是“实现耕者有其田”，高级目标是实现自然资源的公有制。因而与以往的自然资源产权制度相比，中国自然资源产权制度安排有着深刻的制度内涵。自然资源产权制度如何安排在中国民主革命时期，就已成为制度创

自然资源权属制度 (1)

自然资源权属制度 目录[隐藏] 自然资源权属制度 自然资源规划制度 自然资源调查和档案制度 环境标准 环境环境的作用 环境标准体系及其制订 环境标准的法律意义 [编辑本段] 自然资源权属制度 自然资源权属制度 自然资源权属制度是法律关于自然资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担的一系列规定构成的规范系统，是自然资源保护管理中最有影响力、不可缺少的基本法律制度。 ★我国的然资源权属制度主要包括两方面的内容：一是自然资源所有权，一是自然资源使用权。 一、自然资源所有权：是所有人依法独占自然资源，并表现为占有、使用、收益、处分等四种权能。 A.占有权是对自然资源实际掌握和控制的权能。 B.使用权是按照自然资源的性能和用途对其加以利用，以满足生活、生产需要的权能。 C.收益权是收取由自然资源产生的新增经济价值的权能； D.处分权是依法对自然资源进行处置，从而决定自然资源命运的权能。 自然资源占有、使用、收益、处分的四种权能，既可以与所有权同属一人，也可以与所有权相分离。 ★自然资源所有权的类别： A.按自然资源权属的主体来分，可分为自然资源国家所有权、集体所有权和个人所有权。 B.按自然资源的种类分，可分为土地资源所有权、森林资源所有权、水资源所有权、草原资源所有权、矿产资源所有权、野生动植物资源所有权。 ★自然资源所有权的取得：是指自然资源权属主体根据一定的法律事实获得某资源的所有权，从而可以对该自然资源行使占有、使用、收益和处分的权利。 ★在我国，自然资源权属主体不同，其权属取得的方式也不同。 ★国家所有权的取得。我国主要有以下三种方式： A.法定取得：是指国家根据法律规定直接取得自然资源的所有权，它是我国国家自然资源所有权取得的主要方式。 B.强制取得：国家可以从社会的公共利益出发，凭借其依法享有的权力，不顾所有人的意志，采用国有化、没收、征收、征用等强制手段取得自然资源的所有权。自然资源的国有化和没收是人民解放战争过程中和建国初期我国国家取得自然资源所有权的主要形式。 C.天然孳息和自然添附：天然孳息是指自然资源依自然规律产生出来的新的自然资源；自然添附是指自然资源在自然条件的作用下而使自然资源产生或增加的情况。 在我国，自然资源所有权的客体是无限制的，国家可以取得任何自然资源的所有权。 ★集体所有权的取得。自然资源集体所有权是劳动群众集体对其所有的自然资源依法进行占有、使用、收益和处分的权利。 ★在我国，自然资源集体所有权的取得主要有下列方式： A.法定取得：是指集体组织根据法律的规定而取得自然资源的所有权。 B.天然孳息：开发利用取得，自然资源可以因人类投入劳动而产生，也可以因人类投入劳动而使一种资源变为另一种资源。集体可以因开发利用自然而取得新产生的自然资源的所有权。例如，集体经济组织因建设水库，蓄积水流而取得水库水体的所有权；将集体所有的荒山植树绿化，变为森林，而取得新的森林资源的所有权。在我国，自然资源的集体所有权是有限所有权，即它的客体是有限的，矿产资源、野生动物资源

中国土地产权制度变迁：1949-1998(1)

认为能够遵照人的意愿而控制社会进化过程，这似乎是一种 奢望。 [1]、分析框架 本文用制度经济学的概念和分析框架，对 1949— 1998 年 50 年间中国土地产权制度 [2] 变迁作以系统的分析和阐述。 制度变迁理论告诉大家，制度安排 ( institutionalarrangement )总是由起始时的均衡态势向非均衡态势过渡的，即均衡是暂时的，而非均衡则是常态； 非均衡的出现预示着制度创新和制度变迁，制度变迁 ( institutionalchange ) 分 为 诱 致 性 制 度 变 迁 (inducedchange )和强制性制度变迁 ( compulsivechange )。 结合我们讨论的主题——土地产权制度，每次土地产权制度 非均衡都会引起产权的重组。制度非均衡( institutionalnon-equilibrium )及变迁 理论构成了 本论文的主要架构。我们将 1949— 1998 年以来的土地产权制度变迁看作是由制度均衡到非均衡而引起变 迁的过程。 1949 年前的土地制度安排相对于新掌握政权的共 产党要“实现耕者有其田”的政治意志来说，是非均衡的， 于是便开始了 中国土地产权制度变 迁： 1949-1998(1)

1952 年的土地改革。而此后的以家庭为单位的小农经济相对于工业化等的制度安排，又显得非均衡。于是，强制性制度变迁——集体化便随之而到。1958 年以后的人民公社制度安排，并没有使它的创制者如愿以偿。制度的非均衡依然显现，60 年代初大饥荒的痛苦经历教育了农民及政府必须在现行制度安排之外寻找生存机会，来自底层的制度创新——“包产到户”又引起短暂的诱致性制度变迁。然而由于意识形态、统治者的有界理性和政治偏好等的作用使得这一短暂调整的流产，于是强制性制度变迁得以重演：人 民公社体制得以保留。低下的n 集体经济效率的长期徘徊，引起农民的再次“反抗” ，在现存的制度安排下，已不能满足农民收益的要求，他们不得不在现存的国家认可的制度安排的边界之外寻找能最大限度地满足自己利益要求的制度安排。有了60 年代初期的经验，“包产到户”作为制度选择集合中一个又应运而生，于是又一波诱致性制度变迁的到来，即70 年代末始于安徽凤阳小岗梨园村的家庭联产承包责任制。然而，故事并不因此而结束，家庭联产承包责任制的制度安排又引起新的非均衡、制度创新及产权的重组。 二、土地改革：强制性制度变迁及其社会、经济绩效 一）强制性制度变迁及其经济社会绩效

中国的自然资源

《中国的自然资源》教学设计与过程一、教学目标 1、理解自然资源的概念，掌握自然资源的六个类型； 2、了解自然资源的五个特征； 3、通过对自然资源数量的锐减和污染的严重的教学，教育学生要爱护环境，珍惜自然，建设和谐社会。 二、教学重点 自然资源的概念和类型 三、教学难点 自然资源的五个特征的理解，已经煤炭、石油、有色金属以及太阳辐射等资源的分布。 四、教学辅助工具 一个自制的风车，一瓶水，一两根草，一个辣椒 五、教学内容 以下是我这节课的课堂实录： 新课导入：我们从第二章就开始，就一直用多媒体上课，这一上就是两个月，现在，我们终于又回来了，我倒是很想念在教室上课的感觉啊！你们觉得是在教室上好呢还是在多媒体上好？ 学生讨论激烈，争相回答。 师：认为在多媒体上好的同学举手。请说说理由。 生：用多媒体上课可以看到很多图片。 师：那用多媒体上课有没有不好的地方 生：有。学生过位，纪律太差。 师：认为在教室上好的同学举手。理由。 生：纪律好，效率高。 师：看来同学们还是认可在教室上更好。那这一节我们不仅要在教室上课，还要尝试一种新的教学方法，既自主学习法。 教学过程： 师：今天这节课呢，我们要学习第三章第一节，中国的自然资源概况。那什么是自然资源呢？现在请同学们用5分钟的时间看课本，找出这几个问题的答案。第一个，什么是自然资源？第二个自然资源有哪些类型？第三个，自然资源有哪些基本特征？好，现在看书。 学生看书找答案，我在黑板上板书： 第三章第一节中国的自然资源概况 问题1、什么是自然资源？ 2、自然资源有哪些类型？ 3、自然资源有哪些基本特征？ 写完后，我走下讲台，观察同学们的答题情况。学生基本上都是在课本里划出来。发现很多同学把第二题的答案当成了第一个问的答案。我指出他们的错误，但没告诉他们答案，让他们继续找。第1第2个问都容易，但是第三个稍微有点难。我鼓励找出第三个问题的答案的同学举手。同学L举手后，我过去检查，发现他指的是练习册里的每章小结的那个地方，答案是正确的，然后我又借机提醒同学们要充分利用跟地理有关的一切材料。 5分钟后。 一、自然资源的概念

自然资源资产产权制度十问.

自然资源资产产权制度十问 ? 2013-11-29 16:12 作者:王玮来源:中国环境报 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(全文简称《决定》提出,“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。” 何为自然资源资产产权?为何要健全自然资源资产产权制度?自然资源资产的价值怎样核算?空间用途管制与环境功能区划又是什么关系?对于自然资源的开发利用,现有管理体制存在哪些不足?市场与政府在其中应分别扮演什么角色?自然资源资产负债表怎么编制?为什么要对领导干部实行自然资源资产离任审计?为什么自然资源生态补偿需要“看得见”的手? 针对这些问题,环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南研究员接受了记者的专访,作出了解读。 1 自然资源资产产权如何界定 根据自然资源特性,可规定一定的所有权、占有权、使用权和处置权等 明晰自然资源资产产权应首先界定自然资源概念,传统的概念是自然环境中与人类社会发展有关的,能被利用来产生使用价值并影响劳动生产率的自然诸要素,包括有形的土地、水体、动植物、矿产和无形的光、热等。我的理解是《决定》扩大了自然资源范畴,不仅将传统意义上投入经济活动的自然资源部分纳入进来,如矿藏、森林、草原等,也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源,如空气、水体、湿地等。这就使得保护对象更加丰富和合理,进而为综合运用市场、法律、行政、技术等多种手段保护和修复生态环境增加空间。 根据我国宪法规定,自然资源产权主要有全民所有和集体所有两种形式。根据自然资源特性,第一种类型是对进入社会生产过程并能带来经济效益的纯自然、非人工自然资源,可以规定一定的占有权、使用权和处置权;第二种类型是对生态系统

完整版中国的土地政策变迁

实用标准文案 60年回眸与前瞻中国农村土地制度变迁土地问题无疑是当前中国农村最为基础、最为广泛，也最为复杂和棘手的经济社会 本文着力还原不同历史时而土地制度则是一切土地问题的缘起和总根源。为此，问题之一，政策法规视角来审视中国土地制度的历史变迁过程。期具有代表性的中央决议、法律文件等，由于社会制度是一个渐进式的演进过程，存在必然的“路径依赖”，而很难在短期“脱胎换骨”。从这个意义上来说，农村土地制度变迁不可能脱离历史过程而“另起炉灶”，而这正“制度变迁的社所不能无视的是当前理论工作者在进行理论创新和提供改革路径的过程中，对于历史进程的重新审视有助于我们更好地认识当前农村土地制度和政策因此，会成本”。并能提供更为可行和从而对农村土地问题的现实困境有更加深刻的认识，选择的历史渊源，具有可操作性的政策建议。一、土地集体所有制形成的政策过程 年通过实施的《中国土地法大纲》，这是指导新中国的土地制度最早可以追溯到1947 《大纲》确立了均分农村土地改革的纲领性文件，由此也奠定了日后土地制度变迁的基调。“乡村中一切地化的农民私有制。第三条规定，土地“所有权归农户所有“。第六条规定，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分主的土地及公地，连同乡村中其他一切土地，配“，从而彻底实现按人口均分土地的分配形式。年颁布实施的《土地改革法》进一步从法律层面对土地制度进行了规范和细化， 1950由人民政府发给土地所“土地改革完成后，第三十条规定，并进一步保障了农民的所有权。亿多。土改运动使3并承认一切土地所有者的自由经营、买卖及出租其土地的权利”有证，无地或少地农民分到了土地，彻底改变了农村的生产关系。精彩文档．实用标准文案 农业合作化运动加快为应对小农户与大生产之间的矛盾，50年代，20 然而，进入世纪个不同时期：推进，逐步完成了从土地的农民所有制向集体所有制的转变。具体可分为4建立基于农民所有制的农业生产互助合作。 1. 月中共中央颁发的《关于农业生产互助合作的决议（草案）》为标志，全年12 以1951一3种形式：国各地开始普遍发展互助组和试办初级农业生产合作社。这种互助合作主要有三是以土地入股为特点的土地合是临时性的或季节性的简单劳动互助；二是常年的互助组；作社。这种互助合作仍然维持土地的农民所有制。逐步完成所有制转变的农业生产合作社。 2.年中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，开始由初级社和互助合作1953 “从临时互助组、常年互助组到实行土向高级农业合作社“阔步迈进”。第一条明确指明，到实行完全的社会主义的集体农民统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，地入股、。，（集体农庄）就是对农业逐步实现社会主义改造的道路”公有制的更高级的农业生产合作社年通过的《高级农业生产合作社示范章程》为标志，合作化运动完成了从初级形式以1956向高级形式的彻底转变，也完成了由土地的农民所有制向集体所有制的转变。迈向“大集体”的人民公社。 3.月中共中央通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，年19583 鼓励“有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社“，这是人月，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。其8民公社化的前奏。同年“社的组织规模，第二条指出，“政社合一”“巨型化”本质特征是规模和实行的管理体制。精彩文档． 实用标准文案 “有的地方根据自然地形条件和生产发展的需要，两千户左右较为合适”，一般以一乡一社、六

第三章 中国的自然资源 第二节：土地资源(2)

八年级地理导学案 班级：姓名：编号：NO:16 课题：第三章中国的自然资源第二节：土地资源（2） 学习目标 1.了解合理利用土地资源的重要性，以及中国土地资源存在的问题。 2.分析、理解我国土地资源分布差异的原因。 重点难点 我国土地资源分布差异、合理利用每一寸土地。 有效导入 说出我国土地资源优势和劣势 一、导学引航研读教材 1.我国的耕地和林地主要分布在________________________________ 2.草地主要分布在____________________________________________ 3.难利用土地分布在__________________________________________ 4.加强土地的管理和保护，把“________________________________”作为基本国策。 5.我国土地日是________________________. 二、预习反馈自主探究 我国土地资源分布不均的原因是什么？ 三、分组合作讨论解疑 1.阅读图3.9、3.10、3.11分析： ①南方耕地以为______________主，北方耕地以为______________主。 ②它们分布大致以____________________为界，大致与_________mm等降水量线的分布比较一致。 ③造成我国耕地南北差异的成因是： 南方降水_____(多或少)，属________地区(干湿地区)；北方降水_____(多或少)，属________地区(干湿地区)。 2.看图 3.13，朗读其文字说明，分析：

①土地利用中存在问题：______________、___________、______________。 ②读图3.15,漫画表示含义 小鸟的悲哀： 小草的哀求： 飞来的山峰。 五、训练案 1、我国耕地主要分布在（）。 A 非季风区 B 东部平原及低缓的丘陵地区 C 西部高原及山地区 D 半湿润、半干旱地区 2、下列地区中，主要土地利用类型以林地为主的是（）。 A 内蒙古高原 B 长江中下游平原 C 横断山区 D 珠江三角洲 3、下列土地资源的利用不合理的是（）。 A 平原、低缓的丘陵发展耕地 B 高原发展畜牧业 C 山地发展林业 D 在耕地上大量建设高楼大厦 4、我国耕地与草地分布的界线大致是（）。 A 1200毫米等降水量线 B 800毫米等降水量线 C 400毫米等降水量线 D 200毫米等降水量线 5、判断题 （1）我国北方平原广阔，多耕地，且以旱地为主（） （2）我国草地主要分布在半湿润区和干旱区（） （3）我国水田与旱地的分布大致以800毫米年等降水量线为界（）（4）在我国西部大开发的战略中，“保护天然林”“退耕还林（草）”是为了发展畜牧业（） 六、自我完善训练提升 1.本节课我的收获是什么？ 2.教师总结。 东西差异 分布 土地耕地的南北差异：北方田，南方田。 资源 举例土地资源遭破坏：_______________________ 合理利用基本国策：____________________________ 每一寸土地 全国土地日：_________________

健全自然资源资产管理体制

健全自然资源资产管理体 制 Prepared on 22 November 2020

健全自然资源资产管理体制 党的十八届三中全会明确提出，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，健全国家自然资源资产管理体制。健全这方面的制度与管理体制，明确产权主体，实现资源最佳配置，有利于发挥市场调节作用和评价生态建设成效，有利于推进生态文明制度体系建设。健全自然资源资产产权制度与管理体制是一项系统工程，应着力抓好如下几点： 理顺现有自然资源资产管理体制。一是设立统一的自然资源资产管理部门，统一行使各级国有自然资源资产所有者职责。明确自然资源资产管理和资源监管部门的职责分工，即管理部门主要负责监管自然资源资产的数量、范围和用途，落实自然资源资产所有权人的权益，监管部门主要负责自然资源的保护与修复。二是完成自然生态空间确权登记，包括产权界定作为基础和依据。监管部门要让自然资源使用者的权益得到保护和实现，同时确保生态功能得到严格保护。三是健全自然资源管理和监护的社会制衡机制，让公众、媒体、非政府组织等社会力量参与进来。 建立多样化的自然资源所有权体系。根据自然资源产权多样化特征，分门别类建立起多样的所有权体系。对于产权界限比较清晰的自然资源，如森林、草原、矿山等，在平衡公共利益及所有者与使用者利益前提下，根据其使用、经营的公共性和外部性大小，可以将自然资源的所有权分配或拍卖给国家、地方政府、企业和个人等不同的产权主体；对于产权边界模糊而难以界定的自然资源，如海洋水产资源、地下水等，应继续以公共产权主体为所有者，但需要改变目前政出多头的所有权结构，由统一的自然资源资产管理部门作为单一的所有者来管理。 建立统一的自然资源产权交易市场。一是建立涵盖所有自然资源产权种类的交易市场，通过建立统一市场，加强对自然资源产权交易的监管，规范交易行为，吸引多方面的交易主体，提高交易的便捷化程度，从而达到规范和活跃自然资源产权交易的目的。二是探索把部分自然资源的所有权私有化，形成公私产权对接的自然资源产权混合市场。通过适当引入自然资源私有化，探索解决公共租金流失、价格机制失效、使用权过度滥用等问题。 建立和完善公共资源产品的价格政策和有偿使用制度。要在资源型产品价格改革的基础上，全面深化对公共资源产品价格形成机制和有偿使用制度的改革。要依据效用价值理论，对具有内在价值的资源产品进行定价；并建立新的资源价格政策，依据公共资源的自身特点，确定不同的资源价格政策，在此基础上全面推行资源有偿使用制度。

中国农村土地产权制度的演变与土地制度改革

石河子大学毕业论文 题目：中国农村土地产权制度的演变与土地制度改革 院（系）： 专业： 学号： 姓名： 指导教师： 完成日期： 2017年5月14日

目录 一引言 (5) 二农村土地产权制度的历史演变 (5) （1）土地改革(1949-1952年) (5) （2）人民公社体制(1953-1978年) (5) （3）家庭联产承包责任制(1978年以后) (6) （4）建国以来土地演变分析 (6) 三当代农村土地制度现状 (7) （1）现有法律制度 (7) （2）存在的问题 (7) （3）引发的经济和社会问题 (9) 四当前农村土地改革方向解析 (10) （1）承包权改革目的 (10) （2）土地改革中承包权的方向 (10) （3）土地改革中经营权的方向 (11) 五结语 (11)

中文摘要 1978年以来，经过进30年的演变和发展的家庭联产承包责任制在当下的时代巨变中逐渐展现出其不适的一面，2014年中央拉开了土地改革的帷幕。本文从建国开始探讨土地制度的演变过程，分析当代土地制度的现状，分析其优势和缺陷，探讨2014年土改的出发点和目标，预判其未来走向。本文认为：现阶段，土地改革依然要以保护进城务工农民的利益为考虑，维持农村土地集体所有，保护承包权的稳定发展，实行经营权的有序流转。从远目标是要实现承包权的自由流转，从立法和制度两个层面上完善土地法律体系。 关键字：土地产权、三权分置、土地改革

Abstract Since 1978, after 30 years of evolution and development, the HouseholdContract Responsibility System has showing its discomfort side gradually in the current era of changes. In 2014, the government opened the curtain of the reform of land. This paper started from 1949 to explore the evolution of the land system, analyzing the status of contemporary land system, analyzing its strengths and weaknesses, to explore the starting point and goals of land reform in 2014, and predicting its future direction. This paper argues that at this stage, agrarian reform is still necessary to protect the interests of migrant workers and peasants, to maintain the steady development of rural land collectively and protect the right of contracting, and to carry out the orderly circulation of management rights. From the far goal is achieving the free flow of contracting rights, from the legislative and institutional levels to improve the land legal system. Key word: the Land Property Rights, the Separation of the Property Right, the Reform of Land System