全面推进依法治国的重点内容(上))

全面推进依法治国的重点内容（上））

全面推进依法治国的重点内容（上）

主讲人：马怀德

中国政法大学副校长、教授、博士生导师

马怀德：大家下午好。非常高兴有机会跟大家一起交流学习十八届四中全会公报的一些体会。因为全面推进依法治国的若干重大问题的决定还没有公布，所以仅就十八届四中全会的公报所涉及的相关的全面推进依法治国的问题谈一点自己的学习体会，谈的不对的地方，还请各位批评指正。我想谈这么几个方面，第一呢先简要的回顾一下，我们国家提出依法治国的这个历程以及它的重大意义。第二呢，重点的谈一下十八届四中全会确立的全面推进依法治国的总目标，第三呢重点谈一下四中全会《决定》涉及到的未来全面推进依法治国的几个重大任务，几个重大任务。

P4首先呢，想跟大家一起回顾一下，我们国家提出依法治国这样一个历程，以及它的重要意义。

P5我们国家提出依法治国，时间并不长，最早可以回溯到1997年党的十五大报告，首次写入了依法治国建设社会主义法治国家，1999年，全国人大修改宪法把这一条写入了宪法中，变成了一项宪法原则。也就是我们常说的全面推进依法治国的方略，基本方略，当然在后来的十六大、十七大、

十八大报告中，都有对依法治国的重要论述，表述呢有些微的差别，有提出推进依法治国、全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，建设法治中国等等这些要求。在十八届三中全会中，首次提出了加强法治中国建设的要求，但前提还是全面推进依法治国。这次四中全会确立的主题是全面推进依法治国，这个里面呢，可能重点是要考虑全面这两个字，因为在十八大以后，习近平总书记在2012年12月4号，首都各界纪念现行宪法实施三十周年的大会上，专门讲了一段话，他说以后推进依法治国，必须是依法治国，依法行政、依法执政共同推进，法治国家、法治社会、法治政府一起建设，这是一个坚持推进依法治国的一个基本路径。这也是第一次提出把依法治国、依法执政、依法行政放在一起，把法治国家、法治社会、法治政府放在一起，它反映出了我们党在治国理政方面，在对法治重要性的认识方面又有了新的认识，新的提高，所以这次四中全会明确以依法治国为主题，这在我们党的历史上是第一次。

P6 过去党的报告中，都有有关法治的内容，十五大提出了依法治国建设社会主义法治国家，十六大又提全面推进依法治国，十七大提出加快建设社会主义法治国家，我们看到十八大提的是在以前最多的一次，十八大报告有关法治的内容有77处之多，算是最多的一次，但是呢这次全会的报告，是完全是以依法治国为主题的，通篇都是有关全面推进依法

治国的内容。因此，从这一点上呢，可以看出我们党对法治，对依法治国的这种认识有了进一步深化，把法治摆在了一个更加神圣、更加重要、更加重要，更加基础性的地位。所以也有人评价说，十八届四中全会必将在我们党的历史上，我们国家的历史上，成为一个里程碑的一个会议。十八届四中全会通过的全面推进依法治国的若干重大问题的决定，一定是一个我们党的历史上，我们国家历史上，具有非常重要意义的理论篇章。

P7那么具体依法治国的重要意义何在？为什么我们党在这

个阶段提出要全面推进依法治国，而且要以全会的形式讨论依法治国并且要通过这样一个决定呢？我想按照现在的公

报所披露出的信息，意义可能是在四个方面，第一就是全面推进依法治国，全面推进依法治国，对于我们全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴梦，具有重要意义。十八大报告就提出，到2020年全面建成小康社会时，有四个法治标准，第一就是依法治国方略全面落实，第二法治政府基本建成，第三司法公信力不断提升，第四人权得到切实尊重和保障。当时把这四个标准作为是全面建成小康社会的法治标准，现在来看的话，我们全面推进依法治国，目的首先是要为全面建成小康社会服务，为实现中华民族伟大复兴梦服务，为什么呢？因为法治在一个国家发展的进程中起到决定性的

作用，经济的发展，只能代表一个国家发展实力的一部分，

包括军事，包括科技，但真正有实力的是什么呢？我认为是制度文明，是制度文明，是政治文明，这种制度和政治文明，它所蕴含的这种力量，以及他所代表的这个价值和方向，的确在其他的物质文明与其他物质文明相比的话，更有价值，或者说更有力量，我记得美国前总统小布什说过一句话，他说人类千百年来的历史，最为珍贵的不是令人眩目的现代科技，也不是汗牛充栋的大师们的著作，而是人类学会了如何驯服公权力，把权力关进笼子里。从世界各国来看，能够把权力关进笼子里，能够获得这种所谓的人类最珍贵的文明是什么，就是法治。所以法治是一个国家价值的体现，也是政治文明的高度的标准。

P8我还记得温家宝在2010年的全国依法行政工作会议上，他有一段话，他说我们党提出依法治国建设法治国家，这是我们党治国理政，从理念到方式的革命性变化，一个执政党，夺得政权之后，就要善于把党的主张和意志通过程序变为宪法法律，然后依照宪法法律治理国家，这是执政党和夺取政权的党最大的差别，也就是说，我们做革命党的时候，是以砸烂旧的法统破坏旧的法制为使命，比如说我们解放的时候，《六法全书》被废除，国民党的旧法统被破除，那是我们当时的使命。那是革命党的特点，但是一旦夺取政权之后，是不是还是以这种革命的方式执政呢？不是了。你要学会怎么用更加符合执政党地位，符合执政党规律的这种要求去执政，

要学会如何把党的主张跟意志同人民的意志一道，通过程序变为宪法法律，通过宪法法律治理国家，所以温家宝说，他说我们国家提出依法治国，建设法治国家、法治政府，这是从理念到方式的革命性变化，具有划时代的意义，也是我们国家政治体制改革迈出的重要一步。我想这个评价是到位的，因为我们讲法治，不是简单意义上把法律当工具去看待的，我们更多的是把它看成是一种人类文明的结晶，一种共同的价值，而且这种价值本身，对于一个国家，对于一个社会的富强、文明、民主，具有非常重要的意义。所以这次四中全会明确提出，全面推进依法治国，是我们全面建成小康社会实现中华民族伟大复兴梦的重要，重要内容，在这方面具有重要意义，这是第一个意义。

P9第二个意义呢我想四中全会的公报里明确提出，全面推

进依法治国，对于全面深化改革，推进国家治理体系治理能力的现代化，具有重要意义。也就是说，我们推进依法治国，既是全面深化改革的保障，同时呢也是推进国家治理体系、治理能力现代化的一个重要组成部分。三中全会通过的全面深化改革的若干重大问题决定提出了我们国家的全面深化

改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义，推进国家治理体系、治理能力的现代化，那么什么是治理体系、治理能力的现代化？最重要的标志是什么呢？我认为就是法治，因为法治，是制度的最高形态，我们讲的治理体系，实际上讲

的就是一套符合现代理念的国家制度体系，这种制度体系和运用这种制度的这种能力，称之为是治理能力和治理体系的现代化，那什么才能够体现一个国家的制度的最高级的形态？无一例外的，每个国家的法治他所制定的法律以及得到良好的实施，这就是最关键的，因此呢，现在提出全面推进依法治国，对于我们深化改革，全面深化改革，推进治理体系，治理能力的现代化，确实具有非常重要的意义。我想就打一个比方，如果没有法律保障的话，我们的改革是很难进行下去的，我们的每一项重大的改革，都是以法治为引领推动和保障的，你比如现在行政审批制度改革，简政放权，如果法律不做及时的修改，那就会出现法律和改革之间的巨大冲突，一方面你改革政策改了，但是另外一方面法律没有修改，法律还写着那个审批许可呢，你地方就把它废了，部门就它废了行不行？肯定不行。所以法治和改革之间，要有这样一种密切的关系，最重要的呢，法治要起到对全面深化改革的引领推动和保障作用，因为只有这样，我们的制度体系才能够越来越成熟，越来越定型，越来越变得向法治化的方向迈进，最理想的就是当一个国家的各项治理制度，治理体系完备之后，最终都是应该是以法治的形式所呈现的，没有法治，很难讲治理体系、治理能力现代化问题，这是第二个重要意义。P10那么全面推进依法治国第三个重要意义就在于它是提高我们党的执政能力和执政水平的必然要求，我们党的执政能

力、执政水平。我记得十六届四中全会的时候，通过了关于加强党的执政能力的一个决定，在这个决定中，首次提出了依法执政的概念，依法执政的概念，过去我们都讲依法治国，依法行政，但是那个十六届四中全会的决定，首次提出了依法执政的概念，也就是说，国家要依法治国，但是对党执政党而言，要依法执政，依法执政，所以现在呢，习总书记把这几项内容合在一起讲，坚持依法治国、依法执政、依法行政，共同推进，法治国家、法治社会、法治政府一起建设，所以依法执政被纳入了整个国家的法治体系，法治框架内，那么依法执政实际上就是一个国家执政党执政能力提升的

一种表现。可能大家不熟悉的，不清楚的是我们解放以来，特别是改革开放以后，党中央关于党内的法规规范性文件，制定的数量是非常多的，我们在去年还专门的发布了党内法规体系，党内行政，党内法规的制定条例和党内规范性文件的备案办法，我们俗称叫党内的立法法，就是他要求中央也好，地方党委也好，你制定党内的这种规则，包括党章、党内法规，党的规范性文件，意见等等，应该遵循什么样的权限程序，这说明我们在执政方面，方式方法发生了变化，更加注重用法治的方式治国理政，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，也更加依靠法治来加强提升我们党执政的能力，治国理政的能力，所以这一点呢，我想是我们全面推进依法治国的另外一个重要意义，另外一个重要

意义。

P11那么第四个重要意义就在于全面推进依法治国对于约束规范公权力，保护公民私权利，维护社会公平正义，维护社会公平正义具有非常重要的意义。我记得1997年刚刚提出依法治国的时候，很多人对这个概念还是有隔膜的，不能够准确、完整、全面的理解它，中央提出了依法治国，很多省就开始提出各类依法治理的口号，包括依法治省、依法治市、依法治县，有的地方甚至提出依法治村、依法治家，各行各业提了很多这种口号，大家都耳熟能详，依法治山、依法治水，依法治路，依法治教，这些口号提的对不对？也对也不对。对呢它确实一个国家推行法治，讲依法治国，必须落实到方方面面，各个层次，所以推进依法治理是必要的，因此这种表述也不错。但是呢另外一方面我们必须说，这是对法治本身也隔膜，有误解，有误读的表现。为什么？因为法治的核心不是治老百姓，如果说用法律治老百姓，治民的话，那我们几千年前，法家思想就完整的呈现了这样的一个思想特征，你治老百姓嘛，严刑峻法，总能让老百姓服服帖帖的。但那是法治吗？不是，那不是完整意义上的法治，法治如果把它的中心放在了治老百姓头上，把它当成是一种工具，手段的话，那就背离了法治的含义。英文中对法治的这种解读可能更加准确，英文中有一句话，什么是法治叫（英文），法的统治，它强调的是制定良好的法律，得到全社会的一体

遵行，强调法律至上，强调程序正当，强调规则，也强调平等之治，良法之治等等。所以说我们说的法治不是简单的说用管老百姓的那个法，那叫法制，那只能叫制度的制，刀制，而不是水治。真正意义上的法治是法的统治，不是人的统治。法的统治强调，制定良好的法律，良法得到全社会的一体遵行。你是国家机关也好，企事业单位也好，你是普通老百姓也好，大家都按统一的，平等的规则，良法，来履行自己的义务，行使自己的权力，承担自己的责任，这才是法治。

P12所以呢我又想起来了，2008年5月4号，时任总理的

温家宝同志，到中国政法大学去视察，结果呢他跟学生座谈的时候，他有一段话，我觉得讲的还是很有意义。他讲他说，今天我刚进你们的大门口，就看到你们校门口有一块大石头，石头上刻着四个大字，叫法治天下，这是我们老校长，（江城）教授的一句话，法治天下。他说我把它演绎一下，叫法比天大，法治天下，只有法比天还大的时候，才能做到法治天下。他说现在都讲法治，法治精神，我理解的法治精神是什么呢？五个方面，第一，宪法法律的尊严高于一切，这就体现了法治精神。第二，法律面前人人平等，没有人有例外，没有人有超越宪法法律的特权，更不允许以言代法、以权压法、徇私枉法，对于一切违反宪法法律的行为，都必须予以追究。第三，一切组织机构，都必须在宪法法律范围内活动。第四，立法要发扬民主，法律要在群众中得到宣传普及，第

五就是要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。他这五句话啊，基本上是把法治的最核心的那几个要素都讲清楚了，我们说的今天讲的法治啊，不是说用法律这个手段管老百姓，治老百姓。我们说的法治，强调第一，宪法法律要有尊严，是一个社会的最高准则，但是都按宪法办。第二，法律面前人人平等，法律适用不分三六九等，大家平等的适用法律。第三，一切组织机构必须在宪法法律范围内活动。这个强调的是非常重要的，没有组织可以跳出宪法法律范围来活动，所以习总书记也常说，党领导立法，保证执法，带头守法，党自身也必须在宪法法律范围内活动。所以我们说一切组织机构是包含了各个执政党、参政党，包含了各类国家机关企事业单位，一切组织和个人都必须在宪法法律范围内活动。

那么法治强调的所谓的良法就是制定良好的规则，要得到全社会的一体遵行。而且呢，老百姓也要守法，不是仅仅让官员守法，老百姓可以不遵守法律，不遵守规则，那也不行。就是立法要发扬民主，要制定出一个良法，但这个良法必须得到全社会的一体适用，谁都不能逃脱，老百姓要知法守法用法，依法维护自己的权益，表达自己的诉求。

最后呢，就是改革开放之初，十一届三中全会就提出的，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，所以我们说，全面推进依法治国，对于约束规范国家公权力，保障老百姓的

私权力，个人权力，维护社会的公平正义，具有非常重要的意义，我们不能想象一个国家不讲法治，不讲法治是两受其害，一方面呢我们的执政会受到威胁，你执政党失去了合法性，执政危机四伏，又不按规则办，不按规矩办，那你就缺乏正当性合法性，很难长期执政。同时呢全面推进依法治国，对保护公民的私权力，具有极其重要的意义，人民的幸福安居乐业，人们的这个社会和谐稳定，全靠法治。所以四中全会提出了，法律的权威，靠人们的信仰，靠人们的信赖和维护。同时呢，人们也有义务有责任去维护法治的权威，维护法治的权威。

这是我想跟大家汇报的第一个大问题，就是依法，全面推进依法治国提出的这个过程和它的重要意义。

P14第二个大问题呢，我想重点讲一下，这次四中全会所提出的，全面推进依法治国的总目标是什么？

P15总目标是什么？三中全会提出了全面深化改革的总目标，是发展完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系，治理能力的现代化。那么这次四中全会提出的全面推进依法治国的总目标，概括起来是两句话，概括起来是两句话。一呢就是建设中国特色社会主义法治体系，二是建设社会主义法治国家，也可以连成一句话，也就是我们全面推进依法治国的总的目标，就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这里我要解释一下，什么是中国特色社会

主义法治体系，这是党文件中，第一次提出的这个概念。过去我们说有法律体系一说，大家都知道，2011年，吴邦国委员长，代表全国人大宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成，那个法律体系指的是立法层面的，就是我们制定了242部法律，700部行政法规，8600部地方性法规，还有数以万计的政府规章，形成了一个多层次，跨领域的完整的有机的法律规范体系，法律规范体系，他讲的是静态的制度，讲的是规范。但是这次不一样，这次不是讲法律体系，而是讲法治体系，一个律一个治，一字之差，意义完全不同。法治体系强调的是，法律制定的完备，而且能够得到切实的遵守和执行，实施，又有相应的监督保障机制，这才叫法治体系。法律体系强调的是静态的规范层面的制度层面的这样一个体系，而法治体系强调的是动态的，立体的，完整的，包含立法执法司法守法，各个环节的这样一个有机的完整的体系。所以说法治体系更全面。

P16那么我们这次全面推进依法治国的总目标，就是要建设有中国特色的社会主义法治体系。也就是说我们在立法层面要形成完备的法律规范体系。在法律的实施层面，要形成高效的法治实施体系，在监督层面，我们要形成严密的法治监督体系。在保障层面，我们要形成有力的法治保障体系。同时还要建立健全，党内法规制度体系，党内法规制度体系。所以现在呢，这个媒体和社会解读的时候，往往说，社会主

义法治体系，包含了五个体系，五个体系。这五个体系就是完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系和健全的党内法规制度体系。这五个体系，是第一次提，所以非常有新意，非常有新意。当然呢它跟过去我们的很多提法是有关联的，是有关联的。不是完全割裂的，它是有密切的关联性，你比如说我们要形成完备的法律规范体系，这重点讲的是立法任务，立法机关，你就你的主要任务就是要形成一个完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，这个主要对司法和执法机关提出了一个要求，也就是我们的行政执法机关，政府机关，司法机关，要严格的执法，公正的司法，形成高效的法治实施体系。

那么严密的法治监督体系，主要是对监督部门而言的，对监督部门而言的。监督机关，要对整个法治的运转形成严密的监督体系，当然这也包含了司法监督，行政监督，党内监督，社会监督，要形成一套完备的立体的这种法治监督体系。有力的法治保障体系，这是从党的领导，从全社会法治意识提高的要求，谈法治的保障问题。如果我们都不懂法，如果党在这个全面推进依法治国方面，没有倾注这么多的这个精力，没有这个做出全面统筹的这种规划和推进的话，那法治也很难保障，很难形成这样一套保障体系。党内法规体系，我等会儿会讲，它是指党内的一套规范体系，这也是首度被纳入了社会主义法治体系之中，社会主义法治体系之中。所以全

面推进依法治国的总目标啊，具体而言，就是这么五个体系，五个体系，建成一个五个体系的法治体系，建成一个社会主义法治国家，具体而言啊，具体而言，按照公报的要求就是，在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国，依法执政，依法行政，共同推进，法治国家，法治社会，法治政府，一体建设。这是我们说全面推进依法治国的总目标，一个具体的内容。

P17当然还要提出，还提出了要推进国家治理体系，治理能力现代化，而且对如何实现这个总目标啊，又提了两条特别要求，第一呢就是必须坚持共产党领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等。必须坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，这就是我们常说的，要推进全面推进依法治国这个总目标的实现，还是要在党的领导下，要坚持人民主体地位，法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国的相统一。要坚持从中国的实际出发。这是我想在我们认真的学习，四中全会公报之后，发现它的这个总目标和目标和具体内容啊，这个讲的内容比较丰富，比较细，比较具体。既讲了法治体系的完备性，五个体系，又讲了，为了实现这个五个体系和建设法治国家要三个依法，共同推进这

个法治政府、法治社会、法治国家一起建设。还强调我们说坚持人民主体地位，法律面前人人平等，坚持这个从实际出发，坚持以德治国，依法治国的结合等等。这是我想是我们这个了解了第一个，第二个大问题，就是这次的四中全会所确立的未来中国推进依法治国的总目标就是这样一个目标。P19第三个大问题呢，我想重点的谈一下，就是我们推进依法治国，建设法治国家，特别是建设有中国特色社会主义法治体系，这个重要的任务是什么？未来面临的主要任务是什么？目标明确了，体系是清晰的，完整的，如何来实现这个目标，推进这个体系建设？我想重点要放在以下的几个方面，几个任务。

P20第一个大任务呢，第一个大任务，就是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施，这条非常重要。我们未来面临的主要任务实际上还是立法，还是要加强宪法，加强宪法实施问题。与以往不同的是，以往我们强调，说未来的法治任务就是科学立法，这次没有说科学立法，强调的是要形成以宪法为核心的中国特色社会主义法治，法律体系，实施宪法，加强宪法的实施。

那么这个所谓的中国特色的法律，中国特色社会主义法律体系，为什么要以宪法为核心？为什么要形成这样一个体系之后，要加强宪法的实施？实际上凸显了宪法的重要性。2012年的12月4号，习近平总书记强调的，坚持依法治国，首

先坚持依宪治国，坚持依法执政首先坚持依宪执政。这次的四中全会公报重申了这样一个说法。就是把宪法摆在了更加突出和重要的位置上。大家都知道，宪法是一个国家的总章程，根本大法，具有最高法律效力，具有最高法律效力，但长期以来，我们的宪法意识单薄，宪法的这种观念不够，落实宪法，实施宪法的保障制度，机制不完备，违反宪法的现象时有发生，而且宪法在很多人的眼里，认为是空洞无物的，是抽象原则的。我相信没有几个领导干部尤其是高级领导干部从头到尾的认真的读过宪法，更不要说记住宪法的那些条文，理解和准确把握宪法的内涵，为什么？我们过去没有这个氛围，大家不认为宪法重要，认为宪法可有可无，因为我们从来没有遇到过说，因为哪个人违反了宪法被追究了责任，或者哪件事情违反了宪法，被定了性，或者是被曝了光，很少，违宪的（制定）实际上是时有发生，但是呢我们不把它当做是一个违宪的现象，我们说它是违法违纪，说是违反原则，违反政策，但很少说他违宪了。我们领导干部在宪法的这个权威的认识和维护上，确确实实还有很大的距离，这一点呢，实际上我们跟西方有些国家形成了很大的差距。

P21大家可以关注，比如说美国总统选举，美国总统选举后，总统宣誓就职的时候，手是要扶在宪法上，按在宪法上，对着首席大法官宣誓，要忠于宪法，维护宪法，实施宪法。我们是没有这样的制度的，所以呢这次啊，四中全会，即将通

过的，已经通过的这个全面推进依法治国的若干重大问题的决定，我在这里透露一下，明确规定了宪法宣誓制度，领导干部上任的时候都要对宪法宣誓，都要对宪法宣誓。不光是我们说的国家主席、部长、省长，所有的领导干部，你换届了，或者上任了，当选了，要宣示，首先是对宪法宣示，要忠于宪法、实施宪法、维护宪法的权威，这是，就这么一个制度，它就可以提升，在人们的心目中，对宪法的地位做很大的提升，让人们意识到宪法的重要性，你说过去我不读宪法没关系，以后还真要读一读宪法，因为你违不违法，你可能自己是清楚的，但是违不违反宪法，你还真不一定清楚，哪个举措，哪个政策，或者哪个决策违反了宪法，你还真有可能会触犯宪法，会，会出现这个问题。

另外这次的这个四中全会，设立了一个宪法日，宪法日，过去我们知道，十二四号，是全国普法宣传日，普法宣传日，以后还要设立宪法日，宪法日意味着什么呢？实际上是唤醒全民族对宪法的这个高度的认同、重视，维护宪法的权威，保障宪法的有效实施，所以说宪法的这一点，我认为这个制度的改变，虽说是一个很小的，很细节的一个制度，但它的影响也是深远的，影响也是深远的，这对于增强全社会的宪法意识，我相信会有很大的作用。

另外，为了保障，我们说宪法的有效的这个宪法的权威，还要加强宪法的解释，要完善宪法的解释程序机制，过去我们

宪法是没有解释程序的，怎么解释宪法，对哪一条大家有争议，或者理解不同的时候，谁来解释，按什么程序解释，这个机制是什么？没有，以后就要加强完善这方面的宪法解释的程序机制。同时要加强和完善宪法实施制度，和宪法的监督制度，怎么保障宪法实施？怎么来监督宪法实施？这个要加强和完善。当然四中全会以前，学术界、理论界，提了很多观点建议，比如说有人提出，要搞违宪审查，有人说全国人大要设立宪法委员会，甚至有人提出要设立宪法法院。当然这些观点，最后都没有采纳，但是明确提出了，要在全国人大加强宪法的解释机制，程序机制，要加强宪法的实施监督的制度，宪法监督，宪法实施的制度，具体怎么加强，有一系列的要求，这个大家看到决定之后，就可能有更加清晰明白的认识，我这里就不多说了。

这是我想说的这个在六大重要任务的第一个任务，就是建立以宪法为核心，社会主义法律体系，而且加强宪法的实施。P22那么第二个任务我想重点就是，要在立法上，要进一步科学立法，进一步科学立法，提高立法质量，提高立法质量，要发挥立法的引领和推动作用，把提高立法质量作为一个关键，而且必须坚持立法先行，这是对立法的一个非常重要的要求。过去我们很少说，立法先行，我们一般都讲政策先行，领导的讲话先行，某此会议的精神先行，现在强调立法要先行，这个是有针对性的，为什么要强调立法先行？因为我们

实践中，很多情况下，是不考虑立法的问题，我们只顾着改革创新，只顾着突破现有的羁绊，制度羁绊，约束，但是没有考虑到太多立法的问题，最后就导致我们的很多改革是违法的，没有法律依据的，直接与法律冲突的，这显然是不行，所以现在提出了立法要先行。你比如说你设计了一个改革方案，要想落实，首先你修改法律，或者制定新的法律。你比如说上海搞自贸区，那你必须全国人大要立法，要授权，你不能让它处于一种违法的改革境地，不能造成这种困境。还有很多重要的制度，它本身的改革就是对法律的修改，改革本身就是修改法律，你不立法先行，你就没办法实施改革，没办法推动改革，所以说立法先行，要发挥立法的引领和推动作用，过去都认为立法就是个保障作用，现在不了，它还起了一个引领作用，推动作用，很多东西是靠立法去引领和推动的，尤其要抓住提高立法质量的这个关键，立法质量要提高。

P23要把公平、公正、公开贯穿到立法的全过程，要完善立法的体制机制，坚持立改废释并举，这个也是过去没提过的，什么叫立改废释并举？就是制定法律，修改法律，废止法律，解释法律，立改废释并举，你不能一个劲儿的制定新的，忘了修改旧的，也不能一个劲儿的废止一些老的，你忘了去解释一些法律法规，所以说立改废释并举的这种立法要求，目的是为了增强法律实施的及时性、系统性、针对性和有效性，

立法最终还是要体现在它的这个实施过程，你过程中看看能不能有效，有没有针对性，能不能及时解决问题，关键是要在立改废释这个方面把握好。

P24那么如何来这个提高立法质量呢？这里头提出了一个新的概念，叫健全有立法权的人大，主导立法工作的体制机制，依法赋予社区的事，地方立法权，推进科学立法，民主立法。这个话是针对什么来说的呢？是针对长期以来，我们的部门立法，部门权力利益化，部门的利益法制化，部门起草法律，主导法律的起草，已经成为近一、二十年的常态，绝大多数的国家的法律，甚至百分之百的行政法规、规章，都是行政机关的部门起草的，那么部门起草法律，它也有它的好处，就是有操作性，它结合自己实际面临的问题，它会制定出有操作性，有针对性的一些法律条款，但是最大的弊端，就是部门起草，法律它有部门的利益在里面，部门加（私货），部门起草的法律，更多的是维护了本部门的权力和利益，许可权、审批权、收费权、处罚权、强制权、政策制定权，他都是通过立法的方式把它固化下来，那大家知道，我们中央五十多个部委，地方有的更多，每个部门在起草法律的时候，都试图把自己的利益、权力给它固化，给它强化，给它法制化，那怎么来保证国家法律的统一性和有效性，和统一实施，很难保证。我坦率的说，也参与过很多部门的法律起草论证的工作，一个明显的感受就是，部门起草的法律，屁股事归