产城融合理念下的控规编制研究
产城融合理念下的控规编制研究
Research on the Making of Regulatory Planning Based on Industry-Living Integration 李 磊 LI?Lei
摘 要 本文对产城融合这一规划理念进行了分析，提出产城融合的控规编制要围绕中心结构、用地结构、布局结构和交通结构，实现道路交通、土地利用、人口分布、就业分布以及强度分区的五位一体。
关键词 产城融合；产城一体单元；控制性详细规划；职住平衡Abstract:This?paper?analyzes?the?concept?of?“industry-living?integration”,?and?proposes?that?the?regulatory?plans?based?on?industry-living?integration?should?focus?on the?structure of?centers,?the?structure?of?land?use,?the?structure?of?layout?and?the?structure?of?transportation,?in?order?to?realize?the?integration?of?road?traffic,?land?use,?population?distribution,?employment?distribution?and?intensity?districting.
Keywords:Industry-Living?Integration;?Industry-Living?Integration?Unit;?Regulatory?Planning;?the?Balance?of?Job?and?Housing
0?引言：产城融合理念的提出
理念总是重视现实中的问题，而产城融合已成为近期城市规划中的重要理念。现实的情况是，伴随着城镇化进程的加快，各地的“城市病”正在不断发生。“城市病”的病因很复杂，从城市规划的视角分析，“城市病”主要表现在城市过分强调功能分区，各种职能过度分离。在一些城区外围的产业园区规划中，过于强调集约用地，对于居住和配合功能考虑不足，通勤距离明显偏大，影响产业的进一步发展①。即便在城区里面，也存在土地利用混合程度低，开发功能单一的问题。特别是一些房地产项目对于服务配套考虑不足，造成居住和服务、居住和就业、就业和服务之间功能剥离，社区活力不足。“城市病”重要的现象之一就是通勤交通时间过长，严重影响城市功能的发挥②。
《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》在谈到我国城镇化存在的问题和矛盾时，也指出我国目前存在“产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化”等问题[1]。
现代主义城市规划思想集大成者《雅典宪章》将城市功能区分为工作、居住、游憩和交通，但回顾城市规划的历史演进过程，产城融合本来就是城市规划的应有之义，尽管现实中种种原因导致了“产业孤岛化”和“城市空心化”等问题。
领导层也意识到了问题的存在，提出将“产城融合”作为推进新型工业化、新型城镇化“两化”互动的重要途径。传统的“两化”互动实质上还是工业化带动城镇化，而所谓新型工业化、新型城镇化，就是要实现产城一体融合发展。党的十八届三中全会公报也明确指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展[2]。
产城融合的关键在于“以产促城，以城兴产、产城互动”。产城融合的突破口是激发城镇社区的活力，把产业园区作为城镇社区加以精心打造，推动经济发展从单一的生产型园区经济向多功能的城市型经济转型。越来越多的城市已经在探索产业发展与城市布局的良
DOI: 10.13791/https://www.sodocs.net/doc/943340555.html,ki.hsfwest.20140616
李磊. 产城融合理念下的控规编制研究[J]. 西部人居环境学刊, 2014, 29(06): 89-94.
中图分类号 TU237
文献标识码 B
文 章 编 号 2095-6304(2014)06-0089-06
作者简介
李磊：成都市规划设计研究院，高级工程师，国
家注册规划师，lilei008@https://www.sodocs.net/doc/943340555.html,
性互动关系，规划师也需要尽快提出产城融合的规划应对。控制性详细规划是我国法定规划的重要组成部分，也是直接指导城市建设的规划工具。为实现产城融合发展，有必要对传统的控规编制技术手段进行研究和创新。
1?职住平衡是产城融合的核心
产城融合不等于产城一起，城市功能分区工作同样重要。“产城融合”实际上是要求在一定空间尺度下实现各项城市功能（包括产业功能）的相对均衡。实际上这是一个城市结构的问题。
2012年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》对于居住用地、公共管理与公共服务设施用地、工业用地、道路与交通设施用地、绿地与广场用地等五大类用地提出了其占总建设用地的建议比例（表1）。
上述比例是在大量统计资料的基础上进行综合分析的结果。但是上表所给的建议比例跨度较大[3]，也没有涉及吸引就业和交通较多的商业服务业设施用地。因此，我们很难说一片用地控规的用地汇总表简单满足了上述比例的要求，用地各项功能的比例就是均衡和协调的。
所谓“产城融合”，就是要处理好“产”和“城”的相互关系。而说到产业，无论制造业还是现代服务业，关键在于提供就业。至于城市，实现“居者有其屋”是其核心功能。如果从人的角度，产城融合的问题就是职住平衡的问题。因此，职住平衡是产城融合问题的核心。
所谓职住平衡，即在一定空间范围内实现就业和居住的相对平衡，大部分居民
可以就近工作；通勤交通可采用步行、自
行车或者其他的非机动车方式；即使是使
用机动车出行，时间也比较短，空间距离合
理。职住平衡是实现产业和城市协调发展
的重要保障。很明显，职住平衡在减少交
通拥堵、节约通勤时间方面有着重要意义，
问题的关键就在于如何通过控规编制实现
职住平衡。
2?产城一体单元的概念
在规划编制中，为实现“产城融合”
的规划理念，我们提出产城一体单元的概
念。产城一体单元是实现城市产城一体发
展的基本空间引导单元，是在一定的地域
范围内，把城市的生产及生产配套、生活及
生活配套等功能，按照一定协调的比例，通
过有机、低碳、高效的方式组织起来的，并
能够相对独立承担城市各项职能的地域功
能综合体，需要在保障效率、提高活力、完
善结构等多方面对城市空间进行优化[4]。
产城一体单元追求功能的平衡。如果
我们把一个成熟的城市区域作为一个整
体，各项功能无疑是平衡的，但这种平衡
对于规划的编制是没有意义的。空间尺度
越大，功能的平衡越容易取得。城市化进
程中的中国是个特例，每年的春运实际上
告诉我们“产”和“城”在中国的分布是多
么不平衡。一般意义上，空间尺度越大越
容易平衡，空间尺度越小越不容易平衡，
因此对于产城一体单元的规模（空间尺
度）的界定非常重要。
我们以交通效率和配套效率作为产城
一体单元的两项重要评价指标，并从这两
方面对产城一体单元的规模（空间尺度）
进行研究。
2.1 基于交通效率的研究
从交通效率角度，产城一体单元的空
间尺度取决于交通工具的选取。在美国南
加州2001年一份名为《新经济和南加州的
职住平衡》的报告中，研究职住平衡的空间
范围是通过围绕工作中心的通勤距离来界
定的。根据1990年的调查，南加州的平均
通勤时间为24min，很少有超过30min的。
而根据1999年的数据，平均通勤速度为每
小时45.7km。因此，《新经济和南加州的职
住平衡》提出围绕工作中心半径22.53km的
范围内来研究职住平衡问题[5]。
南加州地区目前的主要通勤交通工具
是小汽车，如果规划之初就注重采用绿色
交通，将自行车做为主要通勤交通工具来
测算产城一体单元的范围，根据30min的可
接受出行时间计算，产城一体单元内部工
作出行距离不宜大于6km，同时考虑非直
线系数，由此得出产城一体单元规模不宜
大于30km2。
2.2 基于配套效率的研究
要减少单元之间的交通出行，产城一
体单元的公共服务设施水平必须达到城市
片区级，才能满足居民的日常需要。因此可
以基于片区级公共服务设施的配套效率来
确定产城一体单元的规模下限。根据对主
要城市片区级公共服务设施的服务半径和
服务面积的统计研究，我们认为产城一体
单元规模不宜小于20 km2（表2）。
2.3 产城一体单元的规模
根据以上两方面的分析，产城一体单
元适宜的规模为20～30km2，属于较小的中
等城市规模。这一结论实际上是基于交通
方式、人口分布等一系列假定，在现实中会
出现不同的问题。例如，一些山地城镇由于
受地形影响，自行车使用受限，同时人均用
用地名称占城市建设用地比例/%
居住用地25.0～40.0公共管理与公共服务设施用地 5.0～8.0
工业用地15.0～30.0道路与交通设施用地10.0～25.0
绿地与广场用地10.0～15.0
服务半径/km服务面积/km2职业学校 2.317
综合医院 2.215
妇幼保健院 2.214
图书馆 2.418
展览馆 2.418
博物馆 2.520
文化活动中心 2.215
体育中心 2.520
酒店 2.215
影剧院 2.215
养老院 2.317
表1?规划城市建设用地结构
Tab.1?the?structure?of?urban?construction?land 表2?各类城市片区级公共服务设施服务半径和服务面积统计表
Tab.2?the?statistics?of?various?types?of?urban?district-level?public?facilities’?service?area?and?service?radius
地规模较一般城镇偏大，对于产城融合的考虑相应就要扩大时空范围（图1）。
根据2010年四川省关于省内城镇建成区面积的统计，20～30km 2这一规模实际上也正是绝大多数县城的规模。在国内各级城镇中，县城在解决职住平衡、实现宜居宜业方面实际上具有某种空间尺度方面的优势。这是一个有意义的课题，值得进一步研究③。
另外，如何在建成区划定产城一体单元也是值得研究的问题。产城一体单元是围绕单元中心的城市空间，对于新区我们可以有意识地进行规划，但是在旧城区域，城市用地高度混合，很难按照20～30km 2的尺度对空间进行划分。对于旧城区域，应结合旧城改造和更新的方法，进行空间单元划定，为建立新的平衡打下基础。
城市地区可以划定产城一体单元，农村地区实际上也可以划定产城一体单元。四川省在推进新农村建设中提出的“新农村综合体”的概念，实际上就是农村地区的产城一体单元④。
2.4 对于产城一体单元的认识
综上，产城一体单元既是一种空间概念，也是一种规划方法。
产城一体单元是一种空间概念。产城一体单元是实现产城融合的基本空间载体。我们要在产城一体单元空间范围内进行各项城市功能的空间组织及平衡。
产城一体单元也是一种规划方法。产城一体单元的尺度是比较适宜开展控规编制的尺度。我们可以根据城市发展实际，在总体规划的基础上以产城一体单元为基本单元开展控规编制。产城一体单元之下可以进一步划分不同的功能单元以及基层社区，以单元式规划的思维，统筹考虑各类设施的配套和布局。伴随控规的实施，也将以产城一体单元为基础进行日常规划管理。
3?五位一体的控规编制
产城一体单元的功能相对独立，就其空间尺度而言是作为一个独立项目开展控规编制的比较好的平台⑤。但为了实现产城融合，传统的控规编制技术手段就应该有所创新。
《城市规划基本术语标准》指出：“控制性详细规划是以总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制
性定位以及空间环境控制的规划要求”[6]
。
传统意义上的控规编制，主要内容实际上包括四个方面，分别是道路交通、土地利用、人口分布和强度控制，市政配套设施及管线虽然作为必备内容，但实际上是作为整个方案的支撑系统来看待的。上述四个方面的内容实际上是相互交织的，但从控规的方案编制阶段来看，又是有先后的。
在对上位规划和现状进行分析和研判的基础上，构建初步的规划结构。在此基础上，结合地形、城市功能以及景观要素，完成初步的路网格局，形成主干路、次干路系统。依托初步的道路交通方案，形成生态绿地和开敞空间体系，进一步深化布局主要用地类型。根据上位规划确定的人口规模，划分居住区和居住小区，确定中心体系。最后，建立规划控制体系，明确强制性、引导性控制指标，对规划区的三维空间形态进行控制。方案过程中，随着方案的深化，会对上述内容进行一些调整，但对道路交通、土地利用、人口分布和强度控制作为控规的主要内容是不会变的。在上述方案过程中，“产”和“城”的关系实际上是被没有涉及的。如果规划区有相应
的产业规划，所谓的“两规合一”更多的是在用地上被动地落实产业布局。
提出产城一体单元概念的初衷，就是将城市划分为一个个宜居宜业、功能相对独立的空间单元，从交通上讲，可以将一部分因城市开发带来的新增交通需求在单元内部折减。但无论是单元的对外交通，还是内部交通，我们都需要了解单元内依托于各类产业用地的就业岗位分布。人口规模和用地规模一样，都是国内城市规划项目的重要指标，但就业岗位却往往被忽视掉了⑥。而对于西方规划师而言，一个规划项目能带来多少就业岗位是非常重要的一个规划数据。
为实现产城融合，控规编制就应该实现道路交通、土地利用、人口分布、就业分布以及强度分区的五位一体。在方案编制阶段，应该同步考虑人口分布和就业分布，既要考虑总体量上的平衡，也要研究居住人口和就业人口在单元内部的空间分布。作为五位一体的控规编制，五大要素实际上是相互关联的，方案的编制过程就是五大要素相互校核的过程（图2）。
五大要素实际上还是围绕着整个规划区的结构展开的。对于产城融合的控规编制，最为重要的是关注四大结构。3.1 中心结构
产城一体单元内部主要依托各级中心的构建带动用地的拓展，内部的服务设施分为三级，结合各级中心配置，包括单元级、功能单元级和基层社区级⑦（图3）。
同时，
结合产城一体单元各级中心布
图1?山地产城一体单元示意（广元市三江新区）
Fig.1?the?example?of?industry-living?integration?unit?in?
mountainous?area?(Sanjiang?new-region,?Guangyuan)
图2?五位一体的控规编制
Fig.2?the?five?aspects?integration?in?the?making?of?
regulatory?planning
局，在单元内规划形成完善的城市绿地系统。也就是说，产城一体单元的各级中心既是城市功能和绿地系统的核心，同时也是交通与景观的节点与空间布局的重点，是一套完整的类似中心地体系的结构。各产城一体单元在中心结构的基础上，根据地形和布局需求规划公园形成绿心，并围绕绿心布局公共服务设施和公交枢纽，结合公交和慢行系统，构建便捷的服务体系。３.2 用地结构
马克思主义经济学有一条基本原理，即各产业部门必须同步协调发展，反映到城市空间上，在一定范围内，各类用地必须保持一定的比例关系。产城一体单元的用地结构就是要在单元范围内，围绕职住平衡，为实现产城一体单元的功能平衡，控制各类用地之间的比例关系。我们可以把产城一体单元内的用地分为产业用地、产业配套用地、居住用地、居住配套用地，从而分别研究各类用地之间的相互关系。
在一般城市规划中，对于产业功能和产业配套功能之间的相互关系的研究较少。实际上，在现代经济中，产业配套功能对于产业功能来说有非常重要的意义。由于产业类型的差异，产业功能和配套功能之间的比例关系也存在较大的差异。产业配套功能的比重与主导产业类型息息相关。
居住功能与居住配套功能的相互关系实际上一直是城市规划关注的重点。
通过引入职住平衡比的概念，我们可以进一步推算产业用地和居住用地的比例关系。四川省成都天府新区规划要求各个产业一体单元的职住平衡比要超过60%（原则上单元内60%以上的就业人口（含带眷）在单元内部居住，即被认为达到职住平衡）⑧。
计算公式为： Y X
= A *B *(1+C )*D *E
X —产业用地面积；Y —居住用地面积； A —产业就业密度；B —带眷系数；
C — 三产劳动力数量与二产劳动力数
量比值；D —职住平衡比；E —人均居住面积。
这里有两个问题值得关注。由于产业门类不同，产业就业密度差异很大。另外，带眷系数也有很大变化。在具体规划编制中，需要根据当地实际，结合具体产业来确定（图4-5）。
根据上述配比关系测算，可以进一步明确各类产城一体单元内各类功能之间的配比。这对于各个产城一体单元的控制性详细规划的编制具有很强的指导意义。鉴于功能配比存在不确定性，在各产城一体单元用地布局中还可以预留部分未确定具体设施的服务设施用地和市政设施用地作
为弹性用地，以便更好地支撑未来的产业发展和城市营造。
另外，还要认识到产业技术升级将导致传统功能边界的模糊，现实中的用地的复合远远超出规划师的想象。在控规编制的过程中，还要加强用地兼容性研究，使之更具灵活性，这也是实现产城融合的有效技术手段。
3.3 布局结构
产城一体单元的空间布局应完整地融入产业、产业配套、居住、居住配套、生态等各种功能，其布局结构的表现形式根据主导产业类型的不同而不同。同时在规划编制中不同的价值取向也将促成各单元不同的空间发展模式。对此，规划中应予以重视。3.4 交通结构
交通结构是产城一体单元结构的重图3?产城一体单元内中心体系示意
Fig.3?
the?center?system?inside?the?industry-living?integration?unit
图4?成都市部分产业就业密度柱状图
Fig.4?the?histogram?of?employment?density?of?some?industries?in?Chengdu?
图5?成都市部分产业带眷系数折线图
Fig.5?the?line?chart?of?coefficient?of?dependent?of?some?
industries?in?Chengdu
要组成部分。产城一体单元内部交通要充分发挥公交、自行车的作用，贯彻低碳、环保理念，缓解早晚高峰时期的交通拥堵问题。要充分发挥公交系统的作用，产城一体单元内部通过公交支线和次、支路网延伸至功能单元和社区，并结合各级中心进行站点设置。在产城一体单元内，公交分担率不低于50%，其中地上公交分担率不低于25%，地下公交分担率不低于25%。同时为实现机非分离，单元内通过绿道网络等构建独立的慢行廊道并覆盖单元，串联居住、文娱、工作及生态功能地区，主要为当地居民提供服务。同时结合综合交通枢纽、地铁站点及城市中心区合理布局停车设施，根据项目类型合理确定停车配建比。
4 大数据时代的思考
产城融合理念的提出标志着我国的规划发展进入了一个新的阶段。城市规划更加关注民生，关注提高市民的生活质量，某种意义上可以称之为规划范式转化。如果说，“城乡统筹”是规划对于城乡空间的全面覆盖，“产城融合”则代表规划对城市功能的全面的动态认知。从规划编制的角度来看，传统城市规划是对于城市未来状态的静态表达，因此常住人口规模是城市规划的重要指标，对于作为生产者的人实际上是忽视的。这里面既有技术上的原因，当然也有认识上的原因。即便是各地
的规划院，也缺少对于所在地区城市问题的长期跟踪研究。对于中心城区和新区之间的潮汐式交通问题，借助于六普数据，开展中心城人口、户籍分离问题研究与不同产业单位面积就业岗位数据统计、市民上下班时间调查、城市夜间运行问题研究等，这些都是和产城融合息息相关的问题。我们已经步入大数据时代，很多问题有了新的解决思路。
图6是美国规划师利用2010年美国人口统计资料和2011年加拿大人口统计资料绘制的北美人口分布点状图，别小看了这张图，上面一共有341,817,095个点，每个点代表一个人，统计精度达到了每个统计单元。图7是图6中放大后的洛杉矶市。通过纳税信息，生成工作岗位分布图也不是难事。这些分布图将为美国规划师的相关研究提供很好的帮助。
国内也可以充分利用最新的六普数据，完成各地人口分布和就业分布的研究，为产城一体研究的进一步深化打下基础。无锡城市规划编制研究中心利用手机基站数据识别常住人口，测算职住比，北京市城市规划设计研究院利用公交IC卡数据进行公交出行时空分异分析和公交通勤流向分析（图8）。这些都为解决产城融合问题打下坚实的基础。未来，我们应加快大数据研究，加强大数据在城市规划行业，尤其是在规划研究和编制中的应用，服务智慧城市建设。
5?结?语
回到主题，对于控规编制，产城融合是一个有用的规划概念吗？实际上，这是一个很难直接回答的问题。我们规划师会面对三种意义的“产城融合”。
首先，作为一种目标，产城融合是一个有用的概念。每一个规划师实际上都应该是理想主义者，我们希望通过产城融合发挥经济和社会效益，我们希望获得在住房和就业问题上的公平和正义。产城融合本身就是我们的职业目标。
其次，作为一种规划工具，产城融合又是难以定义和测量的，也是难以预测的。产城一体单元范围内的居住人口和就业岗位的比值在逻辑上和这个区域的职住平衡状态是没有直接关系的。
最后，作为一项规划政策，
产城融合
图6?北美人口分布点状图
Fig.6?the?dot?map?of?population?distribution?in?North?America
图7?洛杉矶市人口分布点状图
Fig.7?the?dot?map?of?population?distribution?in?Los?Angeles
图8?无锡市通过手机识别职住比
Fig.8?judging?job-housing?balance?through?mobile?
phone?data?in?Wuxi
又是难以实施的，国外有学者认为职住平衡是一项高成本低效益的规划政策。
“产城融合”或许就像是古希腊神话中的金羊毛。它是理想和信念的代表，也许在追寻这一理念的过程中，我们就会得到它。在规划特别是控规编制中，我们应该使用这一概念，至少，它将为我们展示城市的未来。
注释：
①笔者前几年曾经参与了一批工业园区的控
规编制。上级管理部门提出的编制要求中有一点是工业净用地面积不得低于70%。
这里面固然有避免当地政府利用工业园区搞房地产开发的考虑，最终带来的结果是用地布局图上都是代表工业用地的咖啡色。
②根据2010年中科院发布的《2010中国新型
城市化报告》，中国主要的特大城市上班平均花费时间为：北京52min、广州48min、上海47min、深圳46min。各大城市远大于美国（最长的纽约为38.4min）和欧洲（最长的英国为22.5min）的主要大城市。
③在2013年底完成的中国工程院重大咨询项
目《中国特色新型城镇化发展战略研究》中提出县域应作为新型城镇化的重点。
④根据四川省住建厅《四川省新农村综合体
建设规划编制办法和技术导则（试行）》的定义，新农村综合体是指按城乡统筹和区域协调原则组织起来的，人口集聚适度、产业支撑有力、功能设施齐备、环境优美和谐、管理科学民主、能够体现城乡一体化格局的农村新型社区，是新型城乡关系中的重要一环。我们对天府新区928km2非建设用地区域也进行了产城一体单元的划分，详见《四川省成都天府新区生态环境与绿地系统规划》。⑤有些情况下，几个产城一体单元一起编制
控规也未尝不可，但产城一体单元是基本
单元。
⑥就业统计以及失业率统计也往往不被国
内统计部门重视。
⑦如果对应于行政管理体制，三级分别对应
于区、街道和社区。在某些情况下，直接采
用单元和社区两级配置也是一种有益的探
索。在现实规划中，取消街道，加强社区的
改革已经启动。就笔者个人而言，日常生活
也主要和社区打交道。
⑧不同的经济社会背景下，控制指标的选取
也有所不同。南加州地区就认为就业岗位
数和家庭数的比例在1左右就是一种平衡
状态。
参考文献：
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图表来源：
表1：城市用地分类与规划建设用地标准
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社, 2011.
表2：根据国家相关标准、规范整理
图1：姚楠, 李竹颖. “产城一体”理念在山地
城市新区规划中的实践——以广元市三江新
区为例[J]. 规划师, 2012(06): 42.
图2：作者绘制
图3：成都市规划设计研究院，天府新区创新
研发产业功能区总体城市设计（2013年）。
图4-5：成都市规划设计研究院，产城一体单
元深化研究（成都市规划设计研究院2014年
科研课题）。
图6-7：作者根据网络资料收集整理
图8：毛荣昌. 无锡基于手机信令数据的居
民出行调查项目[R/OL]. 北京: 城市数据派
(2014-03-12) [2014-12-01]. http://udparty.
com/news.php?act=view&id=156.
收稿日期：2014-07-22
（责任编辑：袁李姝）