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【公共管理】公共管理学

第一章公共管理导论

关键词语：公共管理、公共管理学、新公共管理、Ｐ途径的公共管理、Ｂ途径的公共管理公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题及处理公共事务所需的知识、机能与策略。作为一门学科，它以公共管理者作为教学和研究的对象；既重视公共管理的外在环境，又重视内在的管理；公共管理者重视私人部门的管理方法和技术，但未改变公共部门的主体性；作为一门学科，它具有多学科交叉性。

第一节公共管理的意义

公共管理的含义反映了人们在不同时期对它的理解，这有助于我们理解公共管理的性质和范围。依时间的先后，人们对公共管理的理解主要有五种有代表性的观点。

（一）皮瑞（Perry）和克莱姆（Kraemer）的观点

公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向以及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。

（二）卡尔森（Garson）和欧尔曼（Overman）的观点

他们认为，公共管理是对行政的一般方面的学科间整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。

卡尔森和欧尔曼还说明了公共管理与公共行政的六点不同：

（１）它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突；

（２）对经济和效率标准认同的工具取向以替代公平、回应或政治特色；

（３）以对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的观点；

（４）倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化，而不是夸大它们的差异；

（５）像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部环境，而不是过分关注法律、制度和政治过程；

（６）与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学或社会学紧密关联。

（三）奥托（Otto）、海蒂（Hyde）和沙夫里茨（Shafritz）的观点

公共管理是公共行政或公共事务的一部分，综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、通过预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法和艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。

（四）波兹曼（Bozeman）与史陶斯曼（Straussman）的观点

公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理远比内部行政具有更广的含义；公共行政一词几乎与政府官僚组织相关联，而公共管理一词更具有弹性。

（五）休斯（Hughes）的观点

他认为，与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化；公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策，公共行政关注程序，将政策转化为行动和机关管理；管理包括着行政，但同时意味着以最大化的效率实现组织目标以及对结果的责任；公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不仅仅遵循知识，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。

（六）公共管理的含义和性质

公共管理：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。

公共管理的性质：

（１）承认政府部门治理的正当性；

（２）强调政府对社会治理的主要责任；

（３）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；（４）强调多元价值；

（５）强调政府绩效的重要性；

（６）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；

（７）以公共的福祉和公共利益为目标；

（８）将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为这一职业的实践者。（重点）

第二节公共管理学的发展与研究途径

（一）公共管理的发展

公共管理作为公共行政的一个新的领域，其产生与发展，正如波兹曼（Bozeman）所言：与公共行政或官僚理论的起源相比，更为模糊不清。有学者认为，公共管理最早可追溯到威尔逊1887年所发表的《行政之研究》，在这一经典著作中，他便呼吁建立一种新式的行政科学，使政府的运作能如企业经营般的流畅。

公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。30年代末期，行政学者古利克（Luther Gulick）为推动当时的行政改革，主张将管理主义与公共性目标相结合。

严格来说，公共管理作为一个研究领域，正式产生是在20世纪70——80年代，导致公共管理产生的主要原因，有学科发展方面的因素，也有现实背景。

１、公共管理发展之学科背景

从1887年威尔逊的《行政之研究》发表后，公共管理学便成为了一门独立的学科。公共行政学的发展，以行政学家亨利的观点，经历了不同时期的典范变迁。

第一阶段：政治与行政二分法（1900——1926）。主要代表学者有古德诺和怀特。公共行政在这一阶段，关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。

第二阶段：行政原则（1927——1937）。在这个阶段，许多学者关注建构“行政原则”。魏劳毕于1929年出版了《公共行政的原则》，特别强调有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家，这些原则可以不考虑环境因素而适用于任何地方。

第三阶段：公共行政即政治学。这一时期，公共行政开始向政治学回归。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而无行政”，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。

第四阶段：公共行政即管理学。从1960年至70年代起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。

这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上：一是公共行政与私人部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理，或类同管理；三是企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府绩效。这一阶段将公共行政专项管理，为日后公共管理途径的发展奠定了基础。

然而，将公共行政类同于一般管理的研究，受到许多学者的质疑。质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同；质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效。

总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境的差异，私人部门的知识、机能、概念和工具，在引入政府部门运用后便产生了格格不入甚至失灵的情形。

在这样的背景下，有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向和一般管理的工具取向结合起来，发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。

２、公共管理的时代背景

公共管理的发展，除了学科发展的因素以外，还具有重要的历史背景和现实原因。米诺古认为三项压力促进了公共管理的兴起：一是财政压力，政府开支庞大，预算赤字无法消除；二是服务品质的压力，公民对政府服务的品质提出更高的要求；三是意识形态的压力，新右派意识形态占上风。

具体分析，导致公共管理兴起的时代因素主要有以下几个方面：

（1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。

第二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府规模不断扩大，政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，政府遭受到越来越多的批评。（２）经济因素与财政压力。

工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，因此，通过改革政府以缓解财政经济压力便成为一个可行的手段。

（３）社会问题与政府不可治理性的增加。

社会的进步也引发了诸多的社会问题，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确实力不从心，加上官僚体系本身的诸多弊病，这些多引发了民众对政府的信任危机。在此情况下，让公共服务回归社会、市场的呼声日盛，因此，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

（４）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。

针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。正是在这种意识形态下，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种必要的选择。

（二）公共管理的研究途径以及特质

依管理学家波兹曼的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。

１、P途径下的公共管理

P途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径下的公共管理研究源于20世纪70年代，在70年代，由于对传统公共行政学发展不满，产生了许多公共政策学院或课程。

P途径研究的公共管理：一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向；研究方法上，大多采用个案研究法。

公共管理学家波兹曼（Bozeman）认为，公共政策取向的公共管理有三个基本共识：

（１）视公共管理为政策分析互补之物；

（２）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；

（３）以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。

２、B途径下的公共管理

B途径下的公共管理：研究也是始于20世纪70年代，企业行政管理学院开始重视工商政策与管理战略，受此影响，一些学者发展起B途径下的公共管理。

B途径下的公共管理与P途径下的公共管理相比，有以下不同之处：

（１）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；

（２）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织的特殊性；（３）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；（４）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题；

（５）前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。

学者波兹曼（Bozeman）对二者提出更深入的看法：

（１）P途径的公共管理学者，一心想要划清与传统公共行政的关系；而B途径的公共管理学者与行政学者有较密切的关系和相似理念。

（２）P途径的公共管理学者认为公司部门管理有别；者不认为公司部门的管理有什么质的差异，他们主张将企业管理的概念与工具运用于公共部门的管理上。

（３）P途径的公共管理学者几乎完全依赖案例研究为获取知识的工具，B途径的公共管理学者则把案例研究和量化研究两者作为教学研究的方法。

（４）P途径的公共管理学者擅长与个案的处理与分析；B途径的公共管理学者比较重视学术的研究与理论的建构，擅长从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术和方法。

（５）P途径的公共管理学者以高层管理者，特别是政治性任命人员为主要教学研究对象；B途径的公共管理学者则以具备文官资格的公共管理者作为主要教学研究对象。

（三）公共管理学的特点

1、波兹曼的观点

为了整合公共管理研究的不同途径和观点，美国雪城大学（Syracuse University）举办了“全国公共管理学术研讨会”，并于1993年出版了《公共管理：迄今最佳文集》一书。波兹曼整合会议的观点，认为公共管理具有下列特征：

（１）以公共管理者为教学研究中心，重视实践经验，从成功的管理经验与个案中提取管理处方；

（２）重视公共组织与公共管理的共同特性，特别关注外部政治因素对公共管理的冲击与影响，以及二者之间的互动与关联；

（３）不仅关注管理过程的设计与研究，更重视战略的制定与执行。

２、我国学者张成福的观点

（１）公共管理基本上是一个整合性的概念；

（２）公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但未改变公共部门的整体性；（３）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理的的战略设计、政策设计为焦点；（４）公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味着一种新治理；

（５）公共管理强调价值调和与责任；

（６）公共管理是一个科际整合的研究领域。

第三节公共管理的特质以及与私人部门管理的区别

公共管理有何特质，即是说到底在哪些方面区别与私人部门的管理，这是一个一直有争议的问题。从规范理论的角度来看，强调公私管理之间的区别以及联系，对于理解公共管理的特质是十分有益的。

从现实来看，公共部门与私人部门的界限尽管不是那么明晰，但是二者皆为整个社会不可或

缺的组成部分，公域和私域往往是相连的和互动的。但是以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的组织和实体，其组织性质决定了二者之间存在着本质的区别，反映在组织管理和运作中，不可避免的出现差异。现将二者的差异分析如下。

（一）政治权威与经济权威

公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理不可避免的包括政治权威的作用（也存在着非权威的作用）。公共管理的主体乃为政府。波兹曼认为公共管理就是政治权威的管理，这说明了公共管理的本质。政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身就有强制性，当人民违反法令的事情发生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不拘有这种公权力。

私人部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾。

（二）多元制衡与自主性

公共管理是在民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共管理的过程充满了政治气氛，公共管理的自主性受到影响。

私人部门的管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。

（三）公共利益与私人利益

就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。

相反，私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为具有积极的经济和社会价值，当然，私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他人的权益和利益。

（四）法的支配与意思自治

政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但是应在法律规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。随着社会的发展，在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权，并发展有“行政保留权”，但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。对于私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法支配而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。

（五）政府与市场

政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。具体而言，这种差异表现在：

１．垄断与市场。私人部门提供的产品和服务，多有竞争者；而公共部门提供的服务，往往是只有一家，因此公共部门通常缺乏竞争的压力。

２．公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性和非排他性；而私人部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割和排他的，价格也是可以衡量的。

３．自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品和服务，公民没有自主决定的权利。

４．利润与支持。私人部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向

很容易成为其经营目标；而政府往往缺乏服务的动机。

（六）多元理性与经济理性

公共部门处在各种社会力量作用的中心，公共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和选择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。

私人部门的管理，因为它的组织属性和职能有限，所以造成的社会影响面较小，不易形成整体社会作用，因而其管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。第四节新公共管理

自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任危机、效率危机，均开始了大规模的政府改革。这股改革浪潮，虽然被赋予了不同的称谓，但可以统称为“新公共管理”。依据经济合作及发展组织的界定，这些国家所展现的具体行动，可以包括：（１）企业管理技术的应用；（２）服务及顾客导向的强化；（３）公共行政体系内市场机制及竞争功能的引入。其共同特征则是引进公共管理的理念、技术及模型。

（一）胡德（C.Hood）对新公共管理的归纳

著名公共管理学家胡德（C.Hood）归纳出了新公共管理的七个要点：

１．即时的专业管理。这意味着让公共管理者管理并承担责任。

２．标准明确与绩效衡量。管理的目标必须明确，绩效目标能被确立并加以衡量。

３．强调产出控制。用项目与绩效预算取代传统的预算，重视实际成果甚于重视程序。４．转向部门分权打破公共部门的本位主义，破除单位与单位之间的藩篱，建构网络性组织。５．转向竞争机制。引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质。

６．强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。

７．强调资源的有效利用。

（二）法汉姆（Farnham）与霍顿（Horton）对新公共管理的归纳

１．采取理性途径的方式处理问题，亦即在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色和作用。

２．重新设计组织结构，其目的在于使政策制定与执行相分离，并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位。

３．改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化，授权给管理人员，以利绩效目标的实现。第五节公共管理面临的现时代挑战

政府仍然是我们这个时代的核心治理者和管理者。但是环顾四周，政府治理的环境将变得更为动荡、更为复杂，公共管理也面临着更加严峻的挑战。

关于回应维持宪政秩序和政府稳定的问题

安全与秩序是人类社会发展的一个基本前提。对当代政府治理而言，良好的宪政秩序是基本的前提和基础。一些政府崩溃和缺乏宪政秩序的国家正处于人类最严重的灾难之中。如何防止政府崩溃，建立和发展宪政秩序并实现良好的政府治理便成为公共管理面临的一个关键问题。

关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题

政府治理决非是一个工具棗理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，也就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性；同时，公共管理有责任维护人类社会的基本价值，尽管这些价值之间可能是冲突的。公共管理对民主宪政基本价值的回应和落实，关系到政府治理的合法性，关系到政府的权威和公信力，也关系到公共管理作为一门科学的合法性。因此，我们必须考虑这些基本价值的捍卫问题，否则，公共管理将成为缺乏灵魂的盲动，甚至可能成为暴政的工具。

关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题

政府与市场作为控制社会的两大力量，在推动经济和社会发展中均起着重要的作用。政府与市场不是谁取代谁的问题，过分强调任何一方的作用都可能造成灾难性的后果，两者应该有机的配合和协调起来。因此，我们应该辩证地思考二者之间的关系，抛弃意识形态的偏见，发展公域和私域的对话和沟通，平衡二者的作用。

关于回应全球化的挑战问题

现代地方治理已经变成一个管理全球和地方相互依赖关系的过程。在全球化的时代，政府必须以相互联系的观念取代分离的观念。对于政府治理而言，全球化是机会也是挑战。在全球化的时代，一个政府如何维护自己国家的主权与独立：如何在推动经济发展的同时，维护经济的安全等等，都是21世纪公共管理需要面临的新议题。

关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要

可持续发展作为人类发展观的最重要进步和突破，已经得到国际社会的广泛的认同，它意味着发展既要满足当代人的要求，又不能对后代人满足其需要的能力构成危害。如何平衡眼前发展与长远发展的需求，是当代政府治理面临的挑战。

关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题

政府作为推动科技发展的角色更加重要，政府必须成为推动大规模科技创新的主导力量之一；其次，政府作为社会问题的管制者，也面临着艰巨的任务，如高科技犯罪等。同时，科技革命也正在改变着政府自身的组织结构、运行方式、工作行为，如何回应科技的发展、利用科技创新政府治理方式也成为世界性的潮流，电子政府便是典范

如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题

一个良好的政府治理需要政府与公民、企业、社会之间的信任关系的存在，而这种信任关系的重要基础在于政府及其官员将国家权力用于公民目的而不是用于自己的目的。腐败严重损害了公民的信任感，也削弱了社会资本，最终损害到政府的合法性。因此，政府治理者必须采取各种战略和有效措施来遏制腐败的发生和蔓延。

关于重振政府治理能力问题

政府的能力：是指政府以最小的社会价格采取集体行动的能力。政府能力涉及多个方面：预测及掌握变化的能力；制定周延而明智的公共政策的能力；发展不同方案以执行政策的能力；吸引及有效运用资源达成政府目标的能力；持续学习，成长以适应未来挑战的能力。重振政府治理能力，取决于政治环境的改善、政府体制的重塑、公民与社会的参与、政府管理技术方法的创新以及公共管理者的知识机能。

关于如何发展有效的组织体制问题

官僚组织体制是工业化时代的产物，已经不能适应变化了的环境的要求。未来的公共组织应该是弹性化、整合的、透明的组织；为公民提供整体性服务的组织；跨功能的组织；与社会有广泛联系的组织。如何建构适应新时代发展的政府组织，并使之适应新环境的需要，这是公共管理面临的又一挑战。

如何构建国家与社会共同治理模式问题

由于当代政府面对的公共问题的复杂性，使得政府已经无法成为唯一的社会治理者，它必须依靠与民众、企业、非营利部门来共同治理社会，这应该是政府所追求的一个重要目标。公共管理如何应付复杂、不确定与变革的管理

公共管理者必须调整自己的思维方式，改变传统的机械的惯性思维模式，顺应社会发展的潮流，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式，才能较好的应对复杂多变的社会问题。重建公共管理的道德秩序

目前的政府既缺乏一致认同的道德准则，也缺乏对道德的追求热情，所以，重建公共管理的道德秩序是我们面临的亟待解决的问题。

第二章公共管理者的角色与知能

关键词语：公共管理者管理者的角色管理技能有效地公共管理前瞻性管理

公共管理者：是受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人，公共管理者是一个公经理人。

第一节一般管理者的角色

一、明茨伯格总结了八种研究管理者职能和角色的途径

1、古典学派

2、伟人学派

3、企业家学派

4、决策理论学派

5、领导有效性学派

6、领导行为学派

7、领导权力学派

8、工作活动学派

二、管理者的十大角色——明茨伯格的观点

明茨伯格，对管理者的角色和作用研究和论述：一个管理才同时起着不同的作用。归纳为三个方面：人际关系方面的工作、信息情报方面的工作和决策方面的工作。

1．人际关系方面的角色

着重于人际关系的建立与维系，具体包括下列三种角色：

（1）挂名首脑。（2）领导者（3）联络者

2．信息方面的角色

管理者在其组织内部的信息传递中处于中心地位。信息角色包括下列三项：

（l）监听者（2）传播者（3）发言人

3．决策方面的角色

管理工作中最重要的部分也许就是担任决策角色。包括以下四个主要角色：

（1）企业家（2）故障排除者（3）资源分配者（4）谈判者

三、奎恩等人的观点

20 C 80——90年代，以奎恩为代表界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色。兹将这八种角色说明如下：

1、导师

2、促进者

3、监督者

4、协调者

5、指导者

6、生产者7掮客8、革新者

第二节公共管理者的特殊角色

1945年公共行政学者保罗·阿普里伯曾说：“政府是不同的，因为政府是政治的”。他同时从三个方面：范围的、影响的广度与深度、公共责任和政治特质来分析政府组织的不同。公共管理者和一般管理者的角色和职责肯定有许多相吻合之处，因为管理（无论公与私）都会涉及对一个组织拥有的资源棗人力资源、财政资源、物质资源、信息资源棗进行规划、组织和协调，以有效的方法去实现组织目标。然而，管理工作的一个最显著的特征在于其环境适应性，即管理者不断依据环境的变化来调整自己的价值、角色和行为。公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决定了公共管理者承担与一般管理者不同的角色。

对公共管理者的特殊角色，许多学者作了很好的阐发。阿普里伯认为公共管理者除不能忽视政治角色与公共性质外，应成为民主价值与公共利益的保卫者和提倡者。哈特认为公共管理者应先具有公民和良民的身份，并在公共服务使命的召唤下，经由法定程序任命，所以他不仅应娴熟政策执行技术，更应坚持与捍卫立国精神，保障和提升公民道德，如此方无愧为民主行政的卫士棗高尚官员。他认为高尚官员应至少具有四项责任：重视道德、关爱公民、道德企业主义和责权并重。

在许多对公共管理者特殊角色的论述中，1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言”中，对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述，最具典范性。在我们看来，他们对公共管理者在民主宪政治理中角色的论述，的确反映了公共管理者的特殊使命和角色。

一、执行与捍卫宪法的角色

公共管理者在就职时已宣誓要护宪及行宪，行宪的预期目标是营造一个稳定且有效运作的政治体系，而终极目标则是增加机会，促进平等以及持续地改进和提升全民的生活品质。这是

公共管理者的天职。

二、人民受托者的角色

公共管理者受人民的托付，在治理过程中扮演正当与重要的角色，不能屈服于强烈短视的压力，应考虑长远的全民利益。公共管理者要不惧强权，更不能妄自菲薄，只把自己当成工具，应以追求公共利益为职责。

三、贤明少数的角色

公共管理者要能做到众人皆醉我独醒，不可人云亦云，要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的“喧嚷的多数”或有权的少数，他们有责任通过吸引民众参与公共事务，使贤明的少数变成多数。

四、平衡轮的角色

公共管理者必须对外在环境有回应或有反应，但绝不是像地震仪一样忠实地从事刺激反应的记录，或像忠诚的仆人一样只听命行事，也不能只是很有技巧地在各种利益集团间躲闪、求存。公共管理者要肩负专业责任，也就是要以维持公共利益及宪政运作为职志，公共管理者应以其合法权力及专业判断在治理过程中的各种势力中，扮演平衡轮的角色。

五、扮演分析者和教育者的角色

公共管理者应该或必须能够有意识地了解自己决策的价值体系与假定，为自己的所作所为提出合理说明并尽量将人民纳入治理过程。公共管理者应扮演分析者与教育者的角色，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者，乃至一般民众对公共事务的了解，并向他们灌输公共利益的观念。

第三节公共管理者的技能

公共管理者为扮演好其角色，必须具备一些基本的管理技能。所谓技能，系指后天发展起来的、处理特定的人、事。物的能力。管理技能不同于一般的业务能力，业务能力系从事某种具体工作的能力，如市场调查、产品设计、服务营销、研究发展等等。一般而言，一个优秀的管理者多半具有较强的业务能力。当然具有较强业务能力的人未必就是一个好的管理者。一．技术性技能

技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。现代公共管理的一个显著特征在于其日益变为一个专业化的活动，有效的管理者必须拥有完成专业性工作所需的技术能力。例如，对于一个政策分析者而言，他必须掌握复杂的定量分析的方法。特别是电脑技术广泛应用于政府管理以后，对电子计算机和网络能力的了解和掌握就显得尤为重要。相对来说，管理层次超低的管理人员就越需要具有技术技能。特别是一线的管理者，技术技能尤为重要，因为，一线的管理人员大多从事训练下属人员或回答下属人员有关具体方面的工作，因此，他们必须知道如何去做下属人员所做的各种工作。

二．人际关系技能

正如瓦尔多所言，公共行政管理的本质在于其是协作性的人际活动，协作活动的核心在于人际的互动。一个管理者的大部分时间和活动都是与人打交道的：对外要与有关的组织和人员进行联系、接触；对内要联系上下级，特别是要善于激励诱导下属人员的积极性（即做人的工作）。一个管理者只有拥有人际关系技能才能将人员整合到各种协作性的活动之中。

人际关系技能十分复杂而且不易概括。最低限度包括一种他我意识（所谓“己所不欲，勿施于人”），一种对他人的关怀和敏感，对自己责任的体认，对别人权益的尊重，做事符合人情事理等等。许多研究表明，人际关系技能是管理者必须具备的技能中最重要的技能。这种技能对各层次的管理人员都具有同等重要的意义。在相同条件下，一个具备这方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功。

三．概念化技能

所谓概念化技能，系指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能

力。卡兹认为概念化技能包含着一个管理者体认到组织的功能是相互依赖的，并能够从大的背景上为组织的未来勾画远景。一位优秀的公共管理者必须了解国内外政治、经济、社会、文化发展变化的现状与趋势，从组织之中超脱出来，将组织视为大环境的一个有机组成部分，进而建构愿景、发展战略，以保证组织的永续生存和发展。中国古词讲“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，说明身在局中不识大体的道理。“欲穷千里目，更上一层楼”，即站得高，才能看得远。中国古代之寓言井底之蛙、坐并观天、夜郎自大等说明的是人不可缺乏概念化的技能的道理。

四．诊断技能

所谓诊断技能，是指针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。中国古代文官考试的“策论”，也就是考察官员的“诊断”应对功夫和能力。正如一个医生根据病人的病情进行诊断方能对症下药一样，一个公共管理者应根据组织内部各种现象来分析研究各种表象，进而探究其实质。如果我们将概念化技能视为“只见森林，不见树木”的话，那么，诊断技能便相当于“只见树木”，要由表及里，从现象掌握本质的功夫。

五．沟通技能

可以这样讲，没有沟通便没有管理和组织，管理工作所做的每件事情都包含着沟通。管理者没有信息则不能作出决策，而信息只能通过沟通得到，决策一旦作出，就要进行沟通，否则决策再好也无人知晓。要处理好人际关系，就要进行广泛的意见沟通。可见，沟通是管理的基础，也是管理者的一项基本技能。

所谓的沟通技能，系指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度，亦能较快、正确地解读他人的信息，从而了解他人的想法、感受与态度。管理者需要沟通的技能。沟通的技能涉及许多方面，如简化运用语言、积极倾听、重视反馈、控制情绪等等。虽然拥有沟通技能并不意味着成为一个有效的管理者，但缺乏沟通技能又会使管理者遇到许多麻烦和障碍。

第四节有效的公共管理者

对于一个公共管理者而言，成为一个有效的公共管理者是重要的，有效性是一个相当模糊的概念，它是我们经常谈论，但又很难得到界定和满意答复的概念。管理大师德鲁克是最早谈论有效的管理者这一话题的人。在其著作中，他将有效性几乎与管理者的工作等同起来，他认为“无论他（她）工作在企业还是医院，是政府机关还是工会，是大学还是军队，人们首先总是期望管理者以善其事，简言之就是期望他是有效的”。

在我们看来，有效性是一个充满了价值判断的词汇，在某种程度上，它是经济、效率、效能、公平等的综合体现。

有效的公共管理者有哪些基本的特质呢？波兹曼和史陶斯曼在《公共管理的战略》一书中，曾提出理想的公共管理者有七个基本特质。

一．有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者

有效的公共管理未必等于策略的公共管理，二者虽有关联，但制定策略与执行策略必须与许多其他公共管理工作配合进行。公共管理可能在某些层次是有效的，但却未必在策略层次上有效；同理，在策略层次上或许是有效的，但却未必在其他层次上有效。因此，自我评估的训练甚为重要，因为，公共管理者借此可认识自己，了解自己的优缺点，以便在策略执行时能汰弱留强。然而，如何评估自己，波兹曼认为自我评估是一种本能，了解别人对你的看法，可以帮助自我评估。在管理人员的发展训练中，可要求部属与主管相互评估对方。此外，要求因为只能分析细节的公共管理者来处理大范围的问题是令人担忧的。

二．有效的公共管理者必须是不令人讨厌的

有效的公共管理者是绝对不会令人讨厌的，因其必须具备相当丰富的知识并乐于学习，同时

愿意与他人分享知识，并有一些工作之外的生活乐趣。公共管理者必须具有创造力，而创造力可能源于与问题无关的想法与概念，而这些想法与概念最后皆能运用于解决问题。假若有效的公共管理者具有创造力，而这些创造力又是以渊博的知识为基础时，那么有效的公共管理者就绝对不会令人讨厌和厌烦。

三．有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉

公共管理者不应是唐斯）所谓的“狂热家型的官僚”，因为这种人在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其他任何的发展，常常会引起冲突和仇恨。而公共管理者应为“政治家型官僚”，因为他们具有清晰的个人与政策价值，并将其运用于公共管理上，使其拥有远大的目光和高瞻远瞩、开阔的胸怀；在制定策略时，亦能够超越自我利益，甚至于组织利益，以整个社会或国家的利益为着眼点。

四．有效的公共管理者必须具有耐心

耐心对于公共管理者而言，至为重要。因为公共组织不像私部门，其变革速度往往较为缓慢。由于公共部门策略的执行往往旷日费时，甚至于要耗费大笔的经费，这就需要公共管理者必须具有耐心并坚持到底。

五．有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验

策略性的公共管理的推动必须由对机关业务有全盘了解的管理人员掌理。因此，有效的公共管理者最好具有在不同部门，甚至不同机关的工作经验，这样，就可以使其在管理中能够充分了解和掌握各个部门的工作性质，在决策中能够全盘考虑，通盘打算。

六．有效的公共管理者必须以民众为导向

有效的公共管理者不仅要能与民众和睦相处，还要能了解不同民众的各种需求，并作出适当的反应，这样才可称得上是一位开放的、具有民主参与意识的管理者。

七．有效的公共管理者必须善于分析与思考

分析并不等于量化，公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力，这就是说．公共管理者并不是只须具有作业研究、推论统计、线性规划等技能，而是必须有逻辑运用与结构性思考的能力。因为，现代公共管理强调分析，尤其是价值、判断、直觉、经验间的分析思考与分析工具的整合。

第五节面向未来的、具有前瞻力的公共管理者

我们正生活在一个变革的时代。这种变革的复杂性越来越强烈。越来越多的技术、社会和信息革命的相结合，使我们的环境变得更为动荡，这一环境和态势对传统的基本的管理假定发起挑战。未来的管理者必须学会对不确定和动荡时代）的管理。著名的公共管理大师莫根在其《驾驭变革的浪潮》一书中，为变革时代的公共管理者如何进行有效的管理，提出了许多深刻而又具启迪的见解。

一、未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力，他们需要一种“触角”，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。

二、未来的公共管理者必须具备前瞻性管理的态度和技能，特别是“前瞻思考”、“由内而外的管理”能力。

三、未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。特别是他们应将领导视为一种“形塑”和“架桥”的过程，调动大家的能量和聚合大家的努力，因应环境的挑战和要求。这样一个过程要求领导能够创造并发明愿景，达成理解、获取共识。

四、在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。

五、未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造性。未来的公共管理者必须建构促进创造过程的关系；必须具有培养鼓励开放性、自我设计、前瞻性企业精神的价值和文化；公共管理者必须通过头脑风暴、创造性思考、试验以及发展奖酬结构以鼓励创新。

六、组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。随着层级控制的削弱，公共管理者将通过发展共有的价值，相互理解进行协调并在分权和控制之间寻求恰当的平衡。管理者需要开发“远程管理”的技巧。管理者必须促进分权化，拥熟地设计和管理自组织系统。

七、信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和服务的性质与生命周期。未来的公共管理者必须理解如何利用人工智能开发新的产品和服务。新技术可以用来强化组织中自上而下的官僚作风，但其真正的潜力在于促进分权化、网络化的管理作风以及自组织的能力。通过创建由电子协调的小规模的、松散的组织单位，信息技术具有化解组织层级控制的能力。新技术将同样改变组织间的关系，消解组织间的刻板边界，创造更加开放的互动形态。所有这些变化，对未来的公共管理者产生十分重要的后果：管理组织间的关系变得与管理组织内的关系同样重要；通过培育共同的利益和认同的意识，运用第一流通系统，从而实现无官僚习气的协调技能便显得十分重要。

八、复杂性是管理棋局的代名词。许多管理者可能希望简单性，但事实上他们不得不与复杂性打交道。为了管理纷繁的歧例以及悻理，未来的公共管理者必须发展一种能使他们应对混乱和不能界定情势的管理哲学和技术。公共管理将涉及众多的利害关系人，公共管理者必须体认到多元的利益，需要许多政治的和网络的技能以调和相互矛盾和冲突的利益要求。未来的公共管理者同样要求具有们熟的管理技能以应对管理的不断变化与转变，他们必须认识到变动不居乃为常态，并且应具有应付思想、观念、技术、信息、组织内外关系不断变化的能力；在某些时候，他们还必须将危机管理视为常态的管理。

九、除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，特别是高层管理者，必须寻找改变这些趋势的方法以便于管理。前瞻性的管理包含着改变社会、经济、环境的能力，而不是仅仅把环境视为既定不变的。未来的公共管理者需要发展一种“环境知能”，来影响并改变问题。

第三章公共部门的角色

本章核心探讨公共部门的经济职能和作用，政府作用的职能和方式以及可能的限制。同时，对政府改革中涉及市场化的策略进行评述。

关键词: 公共部门，公共产品，市场失灵，外部性，政府失灵，寻租，外部性问题，政府治理工具

第一节公共部门的性质与需要

一．公共部门的性质

传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯把整个社会划分为两大部门：公共部门和私人部门。无论是在何种类性的社会和经济中，以政府为核心的公共部门都是普遍存在的。可以毫不夸张的说，公共部门影响着整个社会和经济。一个人或一个组织不论其是否高兴或乐意，都时刻受到公共部门的直接或间接影响。

（一）公共部门的定义

对公共部门，不同的学者有着不同的定义，这里引用经济学家席克斯的定义。公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定，在民主社会，是由公民的代表来决定的。

（二）公共部门的性质

从对公共部门的定义可看出，公共部门是公共，政治决策的结果，而不是市场运作的结果，公共部门拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。

（三）公共部门与私人部门的区别与联系

1．区别

公共部门与私人部门的重要区别在于两个方面：一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的

合法性是直接或间接从政治选举过程中产生的；二是政府被赋有一定强制力，这种权力是私人机构所没有的。简单说，其核心差异在于是否拥有合法的强制力。

2．联系

两者间充满了互动，现代经济和社会的发展正是两者相互作用的产物。任何一个社会和经济，都是公共部门和私人部门的有机组合，二者之间也是相互依赖的。私人部门依赖政府部门提供基础结构和法律，政府依赖私人部门提供产品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构棗赋税。

二．公共部门的需要

对于一个社会为什么需要公共部门，从不同的角度有不同的解释和回答。

（一）公共部门的政治存在

即从政治角度解释公共部门存在的理由。任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。这种权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件，即使它不是唯一条件。当一个集团或一些个人关于被认为宝贵东西的分配方式发生争执时，以及这些争执无法通过私人磋商使双方得到满意的解决时，一项社会权威为其后盾并由社会承认其权威性的政策就被公布出来。显然，如果不规定某种办法对数量有限的价值在争执不下的当事人之间作出裁决，社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态，公共部门正是居于此而存在的。

（二）公共部门的经济存在

1．市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据，这意味着自由地进入市场而不存在障碍，要获取这些条件，就需要政府的调节或其他措施。

2．在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方，也需要政府调节。

3．没有政府所提供的法律结构的保护与执行，则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。

4．某些具有生产特点或消费特色的货物，即使排除了竞争上的障碍，也无法通过市场得到供应，于是发生外在性问题，需要公共部门解决。

5．因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节。6．市场机制，尤其在一个高度发达的金融体系中，未必带来高就业率，稳定的物价水平和社会期望的经济增长率，要达到这些目标，则需要公共政策。

第二节市场机制、市场失灵与政府干预

一．市场机制

市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合，将所有各类的市场予以集合就是市场体系，在市场体系中，各个市场相互影响，价格会不断变动，而后自动趋于平衡，价格通过这种自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联系在一起，形成相互依赖关系。这种市场的自动调节功能就称为市场机制。

二．市场失灵

定义

简单说就是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。

（二）市场失灵的表现及危害

公共产品的提供

对于消费者的偏好在市场上反映不出来的商品和服务即公共产品，市场根本不能进行生产和分配。

市场经济中的垄断

市场实现资源配置优化的前提条件之一，是竞争存在与不存在垄断的现象。事实上，世界上根本没有出现过完全竞争的局面，即总是存在垄断和寡头经济。其祸害不在于谋取垄断利润，而在于破坏正常的市场运作。

市场经济的外部性

市场机制能够实现资源的合理配置，但市场经济也会造成资源配置的障碍。除公共产品与垄断外，最为显著的便是市场经济的外部性，表现为外部经济与外部不经济两种情况。

市场波动与经济的不稳定性

市场从来就含有不稳定性。它的发展始终是以周期性的增长形式进行的。通过市场经济进行自发性的交换过程，始终孕育着经济活动急剧并大幅变动的可能性。这种变动，危害到市场机制的有效性，往往给资源分配、收入分配带来不利的影响。

市场经济下的收入不平等

以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。这从社会公正、社会稳定、经济效益来看都是不理想的。

政府干预

针对市场失灵的种种表现和危害，政府应采取相应的干预措施。

1．对公共产品的生产和提供，市场体系干不了，或者能干却干不了，是政府分内应做的事。2．政府应针对因垄断或其他非竞争性因素的存在以及所引起的竞争的不完整性，采取有效措施，保证竞争的有效性。从世界各国的情况来看，主要方法是实行政府的直接调控和立法的控制。政府的作用不是取消垄断或寡头经济，而是维持有效竞争。

3．政府应保证市场无法发挥作用的外部经济效益的实现并有必要对外部损失成本发挥作用，使外部不经济最小化。

4．实现经济稳定的主要途径，是通过政府的财政政策和货币政策。

5．作为实现收入分配的手段，政府可以在公共经济管里中，全面实行税收政策和转移开支的政策。另外，也可以通过政府直接干预市场机制，操作价格，以改变收入分配的不平等。第三节市场经济中政府的经济职能

对于市场经济下政府的职能问题历来存在着广泛的争论，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。从历史上看，政府职能及其作用范围是不断变化的，它与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果棗即社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。历史发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府作用的强度。但政府的一些基本职能是可以描述的。

处于政府使命核心地位的任务

（一）建立法律基础

（二）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定

投资于基本的社会服务与基础设施

保护承受力差的阶层

保护环境

市场经济条件下政府的基本职能

（一）提供经济发展的基础结构

政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则以及框架。它们包括：界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。

（二）组织各种各样公共物品和服务的供给

由于公共物品的特点，使得私人部门很少有诱因去生产，因此，政府必须介入而由政府来提供。典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制

系统以及其他基础结构。

（三）共有资源和自然资源的保护

共有资源和自然资源与公共物品一样没有排他性，但有竞争性，因而不可避免地导致私人决策者的过分使用。我们不能依靠市场去保护自然资源的浪费使用，使自然环境免于遭受损害。因此，政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。四）社会冲突的调整和解决

政府存在的一个基本理由在于解决或消除社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。在一个社会中，不可避免地会出现各种各样的社会冲突，政府的职责在于促使冲突的解决。此外，在一个社会中，总会出现强势集团，也会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。

（五）保护并维持市场竞争

垄断导致资源配置的无效率。为此，政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如用制定反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等。

（六）收入和财产分配的调节

市场经济是会产生不平等的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。政府在进行再分配方面显然处于有利地位，因为政府拥有强制征税的权力，该项权力使得政府能大规模进行再分配工作，并且政府能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入分配问题。政府实现再分配的直接手段有：税收转移、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税等。

（七）宏观经济的稳定

在市场经济中，会出现周期性的经济变动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所苦。政府的作用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。稳定政策的工具包括财政工具和货币工具等。

上述七个方面的职能是政府的基本职能，称其为基本职能是因为这些职能是普遍的，甚至是跨时空的。当然，政府职能的范围、政府作用的强度，为实现这些职能所采取的公共政策和治理工具是会不断发生变化的。

第四节政府治理工具的选择

一．政府的治理工具

（一）定义

治理工具，又可称之为政策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，旧无法实现政府的目标。

（二）政府治理工具的主要类型

1．政府部门直接提供财货和服务。由政府部门承担政策规划即执行责任，费用由政府税收支出或使用者付费。如政府提供军队、警察、各种公共建设等。

2．政府部门委托其他部门提供。由政府部门负责提供财税与劳务，但由政府机关间彼此签约并将其付诸执行。

3．签约外包。此种方式指政府雇佣私人部门提供公共服务，费用则由政府编列预算支出。如政府托私人公司清运垃圾。

4．经营特许权。是指由政府核准私人部门提供服务，但政府则保留价格之核准权，费用则由使用者付费。如高速公路出口的路线经营权。

5．补助。即政府通过免税、低息贷款、直接补助等诱因来提供服务，其费用包括政府对业者的补助即使用者付费。如政府的出口退税政策。

6．抵用券。是指政府赋予符合资格的人民自由选择去消费某种货品，而由政府付费，例如社会救济以及医疗服务的提供。

7．市场运作。指政府对于市场运作不加干预，完全由市场之需求及供给自行调节，由费用者自行决定消费对象，政府仅维持市场秩序。

志愿服务。指由非盈利组织提供服务，政府对此予以鼓励。

自我协助。指由政府提供的公共服务不符合或不能满足民众的需要，人们自行寻求解决问题的方式。如社区内守望相助等。

10．政府贩售。指消费者向政府购买特定服务，民众成为需求者而政府则为提供者。

上述十种方式，依政府介入的程度不同，可以用图3—1来表示。

（三）政府治理工具的分类举例

1．史耐德和英格的分类

2．林德和彼得斯的观点

政府治理工具的选择

很显然，政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标，所谓“条条道路通罗马”。运用何种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场依赖程度，相对成本等综合因素而定。政策工具的选择是十分复杂的事情，选择那种政策工具，或者选择那种政策工具比较好，并没有明确的答案。然而，通过对各国政府改革的观察，我们不难发现，政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更强调公共服务的民营化和市场机制；强调非盈利组织提供公共服务；强调放松管制等。第五节政府失灵

一．政府失灵

政府机制应呈现社会资源经由政府的配置达成最大化的效益。但是，不完全市场和不充分信息问题无论是在公共部门还是在私人部门都是相同的，也是相当普遍的，加之其他方面的原因，政府失灵也是普遍存在的一个问题。

所谓政府失灵，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。

二．政府失灵的类型及原因

（一）成本和收益的分离：过剩和成本提高

无论市场怎样不完善，都是与生产成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的。政府活动因为缺乏任何价格的指引，便割裂了这种联系，因为维持政府活动的收入具有非价格来源，即来源于政府的税收等。由于缺乏这种联系，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂。这种割裂意味着资源错误配置的程度增加，因此，无论公共政策采取何种形式，政府活动的一个趋势是明显的多余的成本，从而导致社会资源的浪费。一方面，不完全信息的作用是明显的，另外，政府预算也会因利益集团的游说造成生产过剩和重复投资的问题。

(二) 政策制定的复杂性和低质的政策

公共政策的制定是一个复杂的过程，由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置。（三）内部性问题

公共组织为了进行其内部的管理，需要发展他们的标准或规则，这些标准或规则即内部性，即用来评估机构的运行和机关人员的行为。这些标准很接近私人的组织目标，因为在机构内的动力是由个人或集体的行为产生的，这就意味着私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。

（四）政府组织的低效率

政府部门缺乏竞争，管理部门及管理者缺乏竞争的压力政府官员也缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样就导致了政府组织的低效率。

（五）另一种分配的不公平

由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权利或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。

（六）寻租（寻租:寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。）

寻租是政府干预的结果，在政府干预的情况下，寻租者可从政府那得到某种特权。但寻租行为会导致社会资源的浪费，这是因为为了获得寻租，寻租者需要花费时间、精力和金钱，这种活动对社会没有任何效率。而且如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高，此外，整个社会也会也同样为此付出道德的成本甚至政治的成本。

（七）政策执行的无效率

政府干预的公共政策能否达到预期目标，不仅取决于政策设计，也取决于政策执行。由于各种因素的存在，导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。

（八）所有制残缺（所有制残缺:所有制残缺是由产权经济学家阿尔钦与卡塞尔提出的，可以理解为是对那些用来确定完整的所有制权利束中的一些私有权的删除。）

所有制的残缺，是因为一些代理者获得了允许其他人改变所有制安排的权利。国家干预是造成产权残缺的根源，而产权的残缺会在一定程度上导致资源配置的无效率。

从以上八方面来看，政府干预的制度和机制，正如市场机制那样，在许多方面是笨拙的，政府干预本身也可能是不奏效的。

第四章公共部门战略管理

由于日益复杂环境和公众多元的需求，政府管理部门与外界环境的互动问题成为影响政府管理的主要因素之一，因而战略管理在公共行政领域内占有日益重要的地位。

就公共部门而言，战略是其发展总目标的表现形式，它通过对带有长期性、全局性和根本性的谋划与对策研究，决定着该部门在一定时期内管理的方向和所要达到的目标，涉及到组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置等。公共部门的战略管理，还涉及到其组织的计划、组织、协调和控制等各项职能，是一项重要的管理技术或工具。公共部门的战略管理主要发生于较高级别的政府管理层，或者说是主要由政府高层所进行和完成的一个关于政府管理的一个特定的管理过程。

第一节公共部门战略管理的价值和特点

在当代，面对日益复杂、动荡和多元的公共管理环境，为了取得最好的管理结果，实现组织目标，非公共部门中战略管理技术由于自身的特点，受到整个公共管理部门的重视并进入了公共管理领域。

一、战略管理概述

1、战略与战略管理的基本内涵

战略最早是一个军事术语，意指通过一定的谋划去实现或赢得战争胜利的目标。与战略相关另一个术语是战术或策略，它也具有通过制定一定的对策去赢得战争胜利的含义，但两者有层次上的区别。一般来说，战略相对的是整个战争，是针对整体的、总的目标，而战术相对的则是一场战争的局部或一场战争中的某一战役，是针对较低层次的目标。战略这一概念产生后，相当程度上作为一种管理程序或技术，逐步在私营部门即企业中得到广泛的应用，尤其是在第二次世界大战后，随着环境的复杂和竞争的激烈，企业通过制定相关的战略并进行战略管理，注重长远利益和周边环境，而不只是顾及眼前的内部问题，取得了满意的效益。因此，所谓战略，是指带有全局性、长远性和根本性的重大谋划与对策研究，它反映了组织在一个较长所要达到的主要目标和实现这些目标的主要措施、部署、步骤和设想，并着眼于

组织长期目标和宗旨的实现。

战略管理，从管理过程的角度看，它是一个以战略计划的制定为起点，包括了计划的执行、追踪与控制等环节的完整的管理过程。而从决策的角度看，它可以被视为一种战略决策的制定及其执行，包含四个方面的内容：

第一、对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动。

第二、将整体组织与对其发性冲击的议题进行分析的活动。

第三、关注组织目标以及发展方向的战略选择。

第四、促进战略的有效执行。

所以，所谓战略管理，是管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为，或者说，战略管理是制定、实施和评价组织能够达到目标的艺术或技术。

2、战略管理与战略规划的关系

在认识战略管理基本内涵时，必须注意战略管理与战略规划的区别与联系。

战略规划，是指从战略的高度对完成组织目标或任务进行的计划，但并不涉及计划的执行和评估问题。从历史发展来看，战略规划是战略应用于私营部门的最初形式，流行于20世纪60?/FONT>70年代，主要有两种表现形式，即企业战略计划和公司战略计划。

其一、企业战略计划。主要包括确立企业任务、环境监测和确立目标三个内容。明确企业任务包括对现行与预期的企业前景、产品、市场以及数年时间内的预测做出明确的规定，它涉及了对组织所从事的业务内容的认定。环境监测包括级组织内外部的优势、薄弱环节、机会和威胁等进行评价。确立目标是任务和环境监测基础之上的更加具体的指向，较高层次的战略要素在较低层次上转变为目标。

其二、公司战略计划。公司战略计划作为一项管理技术或管理过程来说，与企业战略管理有大致相同的内容和步骤，但是，公司战略计划比企业战略计划更关心组织的高层，更关心企业各部门之间的责任分配，而且，十分重视并要求公司的主要管理人员如首席行政官能够提出一个相当持久的公司远景规划。相比较之下，在取向和步骤基本一致的前提下，公司战略计划比企业战略计划在具体细节上要更为周密得多，也成熟得多。

但从管理过程来看，战略规划毕竟只侧重于规划，而对如何保证所制定的战略规划的落实注意不多，因而在80年代以后，随着对战略及其运行规律的认识的深化，人们对战略的运用不再停留于仅仅进行规划，还注意了根据战略规划的要求对整个战略规划的执行、控制和评估，也就是说，是将战略观念贯穿于组织的所有部分，以及管理的全过程，使战略的运行构成了一个完整的管理过程，形成了战略管理。这样，在管理领域内，战略管理代替了战略规划，战略规划成为了战略管理的一个组成部分，它与执行、评估合一起，构成了一个完整的战略管理过程。

3、战略管理的基本特点

现代战略管理具有如下的特点：

第一、战略管理具有强烈的未来导向性。应该说，组织的计划都是根据组织的目标所确定今后要实现或完成的任务，因而在管理领域内，任何组织的计划都具有未来性。

第二、战略管理具有长期性、全局性和根本性。整个战略管理涉及的是组织发展的总的格局和问题，关注的是组织的长远发展和利益。

第三、战略管理具有外向性，是外部环境的管理。所谓外向性，是指战略管理是在面对复杂多变的环境时，通过制定战略，利用外部机会和化解或回避外部威胁，从而促进组织成长的发展。

第四、战略管理是一个由外向内的实施过程。战略管理是从注重外部环境，寻求机会与回避威胁开始的，通过环境评估，确定战略规划，然后将这一战略目标贯穿于整个组织的结构调

整、人员安排和资源配置，进行整个组织管理运行的。

第五、战略管理是理性分析与直觉的结合。从决策的角度看，战略管理是在对组织外部和内部多种因素定性和定量分析的基础上，作出决策的过程，相当程度上它是一种重大决策的客观、逻辑的方法。然而，战略管理决策的制定又不仅仅由靠理性分析，因为战略管理是面向未来的，是首先关注复杂多变的外部环境的，而未来是不定的，外部环境也是处于发展变化中的，因而不可能仅凭精确、明晰的逻辑分析就能制定出战略规划，经验、感觉和直觉也在决策中取着极为重要的作用。

二、公共部门战略管理的价值和特点

战略管理作为一项管理工具在政府管理领域内的运用具有重要的价值，但公共部门对这一管理技术的运用有其特定的要求。

1、公共部门战略管理的价值战略管理作为一项管理工具使用对公共管理部门来说，具有以下的价值：

第一、使公共管理部门对公共管理能适应越来越复杂的环境的变化。公共管理受到由政治、经济、文化、生态等因素所构成的公共管理环境的影响，而在现代社会，不仅政治、经济、技术、文化和社会都发生了巨大的变化，而且各个因素间的相互作用也更为频繁和复杂，从而使公共管理面临的环境更加动态化和不确定，对公共管理提出了新的要求。

第二、能促进政府管理改革的深入。自20世纪80年代以来，随着人们对政府与社会关系的重新认识，抛弃传统的“大政府”即政府在社会管理中对公众的生、老、病、死都直接负责管理而对“小政府”价值的追求，政府社会管理改革职能进行了重新定位并深入进行了政府职能输出方式的改革，相应的也明确了公共管理的不同层次的管理内容及其方式。因此，对更主要的承担宏观公共管理事务的公共部门来说，战略管理作为一种新的管理工具，对政府提出公共管理长远的、全局的发展规划，具有重要的作用。

第三、使政府更好地维护和代表公共利益。现代公共管理社会环境的更加动态化和复杂化，其中一个重要的构成因素就是公众公共需求在总体上的增长与质量和规格上的多元化要求。政府进行公共管理的基本目标，是在公共领域代表和维护公共利益，而社会的公共利益是由若干区域内或若干社会阶层和团体的在基本方面具有共同性的利益构成的，这就决定了在整个公共利益的构成中，存在不同区域和团体的局部性的或质量要求不同的共同利益。这就要求政府在进行公共管理中，必须要有相应的系统观念、整体观念和长期观念，从而能从战略的高度构建国家或地区的公共事务发展战略，以更好地维护和代表公共利益。

2、公共部门战略管理的特点战略管理是作为一项管理技术或管理工具进入公共部门的，公共部门的战略管理与私营

部门的战略管理在程序上或步骤上的基本相同，使得公共部门的战略管理也具有战略管理的一般特征，即上述的强烈的导向性、长期性和全局性、外向性、从外向内的运作及理性与直觉的结合等。

但是，公共部门在运用战略管理时，会受到一些私营部门不必考虑或不必直接考虑的因素的影响和制约。这些因素主要是宪法的规定、立法和司法的规定、政府法规、管辖权限、稀缺资源、政治气候等，因而国外学者认为在公共部门，“战略计划是在宪法规定的范围内，为确定政府行为性质和方向的基本决策所进行的专业性努力”。

因此，公共管理部门在运用战略管理时，必须注意以下几点：

第一、在开始制定战略计划的过程中必须取得一致意见。这里的“取得一致意见”，主要是指公共部门在形成战略规划时，由于规划涉及到公共利益，因而必须最大限度地注意公众的要求，力求使规划能得到公众的普遍认同。

第二、考虑公共管理部门的权限，或是关于公共组织立法的具体规定。这是公共部门与私营部门在进行战略管理时的一个重要区别。一般来说，私营部门的授权没有限定，如一个石油

领域里的企业，其业务逐步拓展到钢铁、化工、电子等，是很正常的。但在公共管理中却不能如此。

因为公共部门所拥有的权限是法律所赋予的，这就决定了它的管理和服务范围。而在制定战略时，权限是最重要的。公共部门只能在法律规定的范围内，根据法律的授权进行战略决策。第三、努力追求组织任务的明确性。由于公共部门管理对象是公共事务，目标是增进公共利益，但在现实中，公共利益通常是一个较为抽象的概念，因而公共部门要明确的决定自己去干什么尤其是达到一个什么样的指标是增进了公共利益较为困难的。加之在现实中，一些公共部门基于这种困难性，“目标不明确常常是有意而为之，因为虽然不明确的目标不能达到，但谁也不能说没有达到目标”。因此，较之私营部门的战略管理，公共部门必须更加注意对任务和目标加以说明和分析，并将战略任务和目标分解到较低的层次。

第四、注意战略绩效评估中的社会效益指标。战略绩效的评估无论是在私营部门还是公共部门都是战略管理中的一个重要环节，但两者的战略绩效评估指标体系不完全相同。对公共部门来说，由于其组织的基本目标和法律的规定，因而在考虑战略是否与外部环境相一致时，首先必须注意公共需求的满足，也就是对公共利益的维护和促进。

第二节公共部门战略管理过程和原则

从管理过程来看，公共部门的战略管理与私营部门一样，通常表现为一个客观的、逻辑和系统的过程或步骤。虽然这一过程在一定程度上表现为一种管理艺术，但它是有规律可循的，进而也是有基本的原则可依的。

一、公共管理部门战略管理过程

在理论上对战略管理的过程的划分，管理学者布莱森设计了一个模式，将公共部门的战略管理分为开始制定战略计划过程并取得一致意见、明确组织权限、阐明组织任务和价值、对外界环境进行评价、对企业内状况进行评价、确定组织面对的战略性问题、制定战略棗处理问题、制定有效的未来的组织蓝图八个步骤。美国学者奥斯本和盖伯勒在进一步将公共部门战略管理的步骤分为内外形势分析、判断鉴定组织面对的要害问题、确定组织的基本任务、整合组织的基本目标、绘制蓝图棗成功的景象、制定实现这个蓝图和目标的战略、排列战略时间表、测量评价最终结果九个步骤。

这里，我们将公共部门的战略管理分为环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四个主要环节进行分析：

1、环境分析

公共管理环境是一个由多种交互作用的因素构成的系统，包括生态的、文化的、政治的、经济的等方面。这些环境因素根据对公共部门决策的影响程度，实际上又可以分为一般环境和具体环境。一般环境指作为整个公共部门决策背景的环境因素，如社会文化心理、公共管理文化观等；而具体环境则指对公共部门的决策、管理发生直接影响的因素，包括组织内部的环境。

环境分析的基本任务是运用系统思考和特定的分析模式或工具，分析影响组织的外部系统以及组织在这一特定外部系统背景下的优势与不足，了解外部的机会和威胁，从而奠定战略规划的基础。这一依靠特定工具所进行的环境分析通常被称为SWOT分析，我们将在本章第三节中进行具体介绍。

2、战略规划

战略规划是在环境分析的基础上形成战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。从战略管理的角度看，公共部门战略规划主要有以下几个方面的活动：

（1）确认重要的环境变化及趋势的议题。

（2）提出问题和确认目标、任务。主要内容是明确本身是什么组织并且组织将如何发展？组织的服务对象是什么？服务对象需要什么？我们应当进入什么样的领域进行服务？等等。

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张成福《公共管理学》课后习题 第8章公共人力资源管理 一、概念题 1．人力资源 答：人力资源是指人所具有的对价值创造起贡献作用并且能够被组织所利用的体力和脑力的总和。这一概念可以从广义和狭义两个方面理解。从广义上来看，一国的人力资源泛指现在和未来一切可能成为生产性要素的人口，包括现实的人力资源(即一个国家或地区在一定时间内拥有的实际从事社会劳动的人口)、潜在的人力资源(一个国家和地区中具有劳动能力的人口)和未来的人力资源(那些未达到劳动年龄的人口)。从狭义上来看，人力资源指一个国家、一个地区乃至一个组织能够作为生产性要素投入社会经济活动的劳动力人口的数量和质量。人力资源的特点在于：人力资源为能动资源；人力资源是高增值性资源；人力资源无法储存；必须不断地投资、维持与提升，才能保持其价值和增值。人力资源既有量的属性，也有质的属性。人力资源的数量为具有劳动能力的人口数量，其质量指经济活动人口具有的体质、文化知识和劳动技能水平。人力资源的数量在一定程度上反映了一个国家、地区和组织的实力；人力资源质量是比人力资源数量更为重要的一个指标，一个国家和组织真正拥有了高质量的人力资源，才真正地拥有了竞争的实力。 2．人力资源管理 答：人力资源管理是指组织内所有人力资源的获取、使用和维护等一切管理的过程和活动，或者是组织管理中涉及到人力资源的政策和实践。一般说来，现代人力资源管理主要包括以下几大系统：①人力资源的战略规划、决策系统；②人力资源的成本核算与管理系统；

③人力资源的招聘、选拔与录用系统；④人力资源的教育培训系统；⑤人力资源的工作绩效考评系统；⑥人力资源的薪酬福利管理与激励系统；⑦人力资源的保障系统；⑧人力资源的职业发展设计系统；⑨人力资源管理的政策、法规系统；⑩人力资源管理的诊断系统。 3．人力资源管理的职能 答：人力资源管理的职能是指人力资源管理的功能或应起的作用和用途，分为管理职能和作业职能两个方面。人力资源管理的管理职能是指人力资源管理在企业高层领导的授权下，要处理对他人有权力关系的工作，包括计划、组织、指挥、控制等几项内容，其程度与范围随授权的程度而定，也就是代表高层领导行使管理工作的权限，是管理权力的一种延伸。人力资源管理的作业职能包括员工的招聘、选用、派用、培训、工作分析与工作设计、员工绩效的评价、制定与执行报酬和福利计划、建立有效激励员工改善或提高工作绩效的系统、建立人力资源信息系统，以及处理劳资关系等一系列内容。 4．工作生活质量 答：工作生活质量是指通过有计划地组织干预方法，以改善组织效能与组织成员福利的过程。包含工作环境和工作安排、员工参与、人际关系、经济报酬和福利、个人自我实现与潜能发挥。人力资源管理中，工作生活质量的内容大体包括：①劳动报酬的充分性和公平性； ②安全和有利于健康的工作条件；③工作组织中的人际关系；④对工作本身的满意度；⑤员工生涯发展；⑥参与决策，民主管理；⑦工作具有社会意义；⑧保障员工在组织内的权利； ⑨工作以外的家庭生活和其他业余活动。工作生活质量活动对人力资源管理的作用主要表现在：①为人力资源的开发和管理工作拓宽了视野，增加了新的手段；②使人们认识到，组织中的员工除了要求较高的收入和稳定的工作之外，还有许多更重要的追求目标；③促使民主

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【名师指导】2-8月份是专业课复习黄金时间，因为在复习过程遇到不懂的难题可以尽早地寻求帮助得到解决。凡事预则立不预则废。只有早准备才能在最后时刻不会因为时间不够而手忙脚乱。对于跨专业来说，时间安排上更是应当尽早。复习的尺度上，主要是将参考书精读2-3遍，速度不宜太快，否则会有遗漏，一般每天弄懂2-3个问题为宜。由于这段时间很关键，大家完全可以而且应当把专业问题都吃透。事实上，并非所有的知识点都能够作为考试内容，但是重点则会不厌其烦地在不同年份的真题中变换着面孔出现。所以，大家在精读的时候就需要把这些能够成为考察点的东西挖掘出来，整理成问答的形式。限于篇幅，不再赘述，以上仅供大家参考，不当之处，敬请指正，更多备考方法、策略、规划请到我们的官网查询，必能满足你的期待。 公共管理学张成福 第六章公共组织管理 【考点1】组织的性质 1、静态组织观：以组织结构为研究的主要取向。认为组织是人们为了达到一定目的和需要，按照一定形式联合起来的，是有特定结构和活动方式的人的群体。如马克斯·韦伯的科层论。 2、动态组织观：从组织成员的相互交往行为的角度。 3、生态组织观：以组织与内部环境和外部环境的平衡角度为研究的基本价值取向。 4、精神的（心态的）组织观：以心理或精神为研究的价值取向。 【考点2】公共组织的特性 政府部门和私人部门在科层组织和管理方法的采用上有许多相似的地方。但是，二者在本质是存在着不同。通过与私人组织的对比，公共组织的特性可归纳为以下几点： 1、公共组织以追求公共利益为其价值取向

公共组织行政的推行，在于谋求社会的“公共利益”，以最好的服务来争取民众的拥护和支持。相比之下，工商组织的目的与动机，则在于追求“个人利益”，其一切活动与决策以产品价格为决定因素，以赚钱为目的。 2、公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威 公共组织的活动：预算的编制、人员的晋升、资源的使用等，都必须在法律的规范下行动，这与私营组织有所不同，私营组织虽然也要依法行事，但法律的角色是边缘性的，只要是法律未明文禁止的皆可行动。 再者，公共组织所制定与执行的法律带有权威性和强制性，而私营组织所制定的规则，人员的服从是自愿的。 3、公共组织权威的割裂 公共组织除了向上级行政单位负责外，同时也要考虑其服务对象、立法机关、司法机关和人民团体的要求，接受他们的监督。 4、公共组织受到高度的公共监督 5、公共组织间的相互依存性 6、公共组织政治因素的考虑 公共组织的行动发生于政治环境中，其制定的政策和行动的后果都具有政治意义。 7、公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8、公共组织的独占性 公共组织的目标是公共利益，但公共利益大多抽象模糊。相对而言，私营组织的目标技术创造利润，企业的一切活动均以此标准来衡量。 9、公共组织的强制性 公共组织的活动本身具有强制性，凡是在其职权范围内的事务，皆有管辖权，并有权依法对公民违法行为进行处分。 【考点3】公共组织设计与管理的一般原则 1、统一指挥，统一目标 统一指挥的前提条件是统一目标。要实现目标统一，就必须对总目标进行分解，并分配给每一部门和个人，使每个部门、每个人的目标成为实现组织总目标的一个有机组成部分；以目标为基础，建立各种形式的责任制，讲求合理分工与协调。统一领导是统一指挥的关键。机构设置统一是统一指挥的保证。 2、分层管理，分权治事 要实现分层管理，分权治事，就必须处理好两种基本关系。一是管理幅度和管理层次之间的关系，在被管理单位和人员不变的情况下，两者呈反比例关系。二是集权和分权的关系首先只设立必要的管理层次，其次，实行逐级指挥，逐级负责制。最后，实行分权管理。

张成福、党秀云-公共管理学考研笔记

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2015年北邮行管考研参考书（官方版） 615 公共管理理论 《公共管理学》（修订版），张成福、党秀云，中国人民大学出版社，2007年1月版（为主）； 《公共管理导论》，欧文·休斯，中国人民大学出版社（第三版）。 819公共管理专业综合 《行政管理学》（第四版），夏书章主编，高等教育出版社、中山大学出版社，2008年版； 《社会学概论新修》（精编版），郑航生，中国人民大学出版社，2009年版（为主）； 北邮参考书复习特点解析： 夏书章的《行政管理学》框架非常明晰第一遍背诵的时候列出整体框架笔记 《社会学》关注重点概念的定义重点理论的内容 张成福的《公共管理》条目较多我认为公共政策是重点一定要熟练背诵可能有些问题会混淆注重重点概念的区分 休斯的《公共管理导论》在近两年的比重越来越大可能因为翻译的问题或者外国人思路的不同

以下由育明教育考研考博辅导中心提供 张成福、党秀云-公共管理学考研笔记 第一章公共管理导论 一．公共管理的含义: 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。 二．公共管理的性质：（育明教育注：了解） （１）承认政府部门治理的正当性； （２）强调政府对社会治理的主要责任； （３）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；（４）强调多元价值； （５）强调政府绩效的重要性； （６）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法； （７）以公共的福祉和公共利益为目标； （８）将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。 三. 公共管理的研究途径：（育明教育注：重点） 依管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。 （一）P途径下的公共管理： 1.背景：P途径下的公共管理研究源于20世纪70年代，在70年代，由于对传统公共 行政学发展不满，产生了许多公共政策学院或课程。 2.含义：即以公共政策为研究途径的公共管理理论研究。认为，公共管理必须与公共政 策的形成与制定密切相关。 3.性质： 1）P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治面向。 2）以研究取向而言，P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向； 3）研究方法上，大多采用个案研究法。 4.公共管理学家波兹曼（Bozeman）认为，公共政策取向的公共管理有三个基本共识： １) 视公共管理为政策分析互补之物； ２）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材； ３）以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。

张成福《公共管理学》(修订版)课后习题详解(第1~4章)【圣才出品】

张成福《公共管理学》（修订版）课后习题详解 第一章公共管理导论 一、概念题 1．公共管理 答：公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。公共管理的特征包括：①承认政府部门治理的正当性；②强调政府对社会治理的主要责任；③强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；④强调多元价值；⑤强调政府绩效的重要性；⑥既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；⑦以公共的福祉和公共利益为目标；⑧公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，重点在于将公共行政视为一门职业，公共管理者则是这一职业的实践者。公共管理作为公共行政的一个新的领域，其产生和发展较为模糊，公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。 2．公共管理学 答：公共管理学是指运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的一门学科体系。它是一个科际整合的交叉学科群，是以解决公共问题为导向的应用科学。这一学科的目的在于帮助公共管理者获取解决公共问题，处理公共事务所需的知识、技能与策略。 公共管理作为一门学科或研究途径，其特征包括：

（1）公共管理学是整合性概念，是介于公共行政和企业管理的之间的研究领域。 （2）强调将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。 （3）重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。 （4）公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理，即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系。 （5）公共管理强调价值调和与责任。 （6）公共管理关注和重视政府改革与再造。 （7）公共管理是一个科际整合的研究领域，从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。 3．新公共管理 答：新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。新公共管理的前提假设是：通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。 新公共管理理论认为政府改革和发展的方向是通过行政改革进行自我解构，全面引进私营部门的管理模式，塑造企业型政府。这一理论的核心在于，强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。 新公共管理的特点主要有：①即时的专业管理；②标准明确与绩效衡量；③强调产出控制；④转向部门分权；⑤转向竞争机制；⑥强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；⑦强调资源的有效利用。

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北京邮电大学公共管理专业考研备考资料-育明考研 一、北京邮电大学公共管理学院公共管理专业考研招生情况（育明斯太朗考研） (2) 二、北京邮电大学管理学近五年复试分数线（育明斯太朗考研） (2) 三、北京邮电大学公共管理专业近五年硕士研究生招录情况统计表（育明斯太朗考研） (3) 四、北京邮电大学公共管理专业考研参考书（育明斯太朗考研） (4) 五、北京邮电大学公共管理专业考研资料一本通（目录） (4) 六、615公共管理理论考试大纲 (6) 七、819公共管理专业综合考试大纲 (10) 八、参考书笔记（获取更多参考书笔记欢迎咨询杜老师） (12) 七．公共管理与私人部门的管理之间的联系:（育明教育注：重点） (12)

一、北京邮电大学公共管理学院公共管理专业考研招生情况（育明斯太朗考研） 北邮作为特色工科类院校，信息科技一直是其强项，与清北交科等一线名校相比都毫不逊色，相对来讲其他学科排名一般，起步较晚。但是近年来北邮学科发展政策进行了调整，对人文社科类专业越来越重视，从这几年的财政投入就可以看出。而且北邮在电信、网络、通讯等领域多年积累了丰富，毕业生认可度高，经育明教育统计，北邮公管的就业以国企、事业单位居多，尤其三大运营商每年都有大批岗位。综合以上因素，北邮公管的竞争难度属中等，但性价比高，对于外地希望进京读研或者以国企为就业意向的同学来说，是理想的选择。 二、北京邮电大学管理学近五年复试分数线（育明斯太朗考研） 复试内容和计分标准 1、复试内容

复试内容包括综合素质考核、思想政治素质考核、心理测试、笔试、面试、外语综合能力测试等内容。 2、计分标准 复试成绩满分为100分，含外语综合能力（10%）、专业笔试（40%）、专业面试（50%） 总成绩=初试总成绩÷5×70%+复试成绩×30% 复试形式 1、专业笔试科目：公共管理学 参考书：徐双敏，《公共事业管理概论》第一版，北京大学出版社 冯静，《公共政策学》第一版，北京大学出版社 2、专业面试 组织形式：硕士点负责人组织本专业所有硕士生导师参加。 面试地点：公共管理专业面试 思想政治考核、资格审核 面试内容： （1）专业面试：外语综合能力、专业基础知识及前沿知识、科研能力、应变反应能力。 （2）思想政治考核、资格审核。 三、北京邮电大学公共管理专业近五年硕士研究生招录情况统计表（育明斯太朗考研） （北京邮电大学考研咨询育明·斯泰朗考研杜老师扣扣：八九三二四一二二六） 育明教育解析：从表中可以看出，北邮近几年的招考人数虽有些调整，但目前已经趋于稳定，14人左右。每年的报录比基本在1:10左右浮动，形成了比较成熟的招考模式。同学们在复习过程中一定要克服浮躁，稳扎稳打的走完五轮，坚持到底，考取北邮公管是稳定可预期的。

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第1章公共管理导论 1.1 公共管理的意义 皮瑞和克莱姆的观点 公共管理一种新的途径，它是传统公共行政的规范性取向以及一般管理制工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理这是为职业的实践者，而非政客或政治家。 卡尔森和欧尔曼的观点 公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。卡尔森和欧尔姆还对公共管理与公共行政的不同进行了说明。 奥托、海蒂和沙夫里茨的观点 公共管理是公共行政或公共事务的一部分，是综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务管理、人力资源管理的各种方法与艺术。 波茨曼与史陶斯曼的观点 公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理含有战略意义，并且更有弹性。 休斯的观点 与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序，而公共管理包括得更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。 本书对公共管理的理解 共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。

1.2公共管理学的发展与研究途径 公共管理学的发展 公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代，当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现实的背景。 公共管理的研究途径 依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的演进而言，大致可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（public policy approach，简称P途径）以及企业管理途径（business approach，简称B途径）。 公共管理学的特质 1. 公共管理是以整合性的概念。 2. 公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门。 3. 公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。 4. 公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。 5. 公共管理强调价值调和与责任。 6. 公共管理关注政府改革和政府再造。 7. 公共管理是以科际整合的研究领域。 1.3 公共管理的特质以及与私部门管理的区别 政治权威与经济权威 公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。公部门的权威来自制度与法律的授予，而私部门则是来自经济性的市场力量。 多元制衡与自主性

张成福《公共管理学》笔记和课后习题(含考研真题)详解- 公务人力资源管理【圣才出品】

第8章公务人力资源管理 8.1复习笔记 一、人力资源的特性 （1）人力资源的含义 人力资源是指人所具有的对价值创造起贡献作用并且能够被组织所利用的体力和脑力的总和。 从广义上来看，一国的人力资源泛指现在和未来一切可能成为生产性要素的人口，包括现实的人力资源（即一个国家或地区在一定时间内拥有的实际从事社会劳动的人口）、潜在的人力资源（一个国家和地区中具有劳动能力的人口）和未来的人力资源（那些未达到劳动年龄的人口）。 从狭义上来看，人力资源是指一个国家、一个地区乃至一个组织能够作为生产性要素投入社会经济活动的劳动力人口的数量和质量。 （2）人力资源的特性 ①人力资源为能动资源 能动性的核心表现为人力资源在管理活动中的主导作用。在经济活动中，人力资源是惟一起创造作用的资源。创新是一切组织活动的生命，而只有高质量的人力资源才能承担不断创新的任务。 ②人力资源是高增值性资源 人力资源基于“人”的特性，其所产生的价值与影响、收益的份额远远超过其他资源；人力资源和其他资源一样，在投入使用以后都可能引起损耗，但人力资源却能在使用过程中不断实现自我补偿、更新和发展。因此，人力资源是一种高增值的资源。

③人力资源无法储存 人力资源无法储存，如果现在不及时应用人力资源，就不能得到人力资源的价值，因此，闲置的人力资源是对人力资源的巨大浪费，惟有前瞻性地、有计划地与适时地运用人力资源，才能发挥人力资源的作用。 ④人力资源必须不断地投资、维持与提升才能保持其价值和增值 为了维持人力资源的价值，一个组织只有依据社会和环境发展的要求、组织与个人的要求，持续不断地投资于人力资源，强化其知识、技能与态度，才能适应变革的压力，发挥人力资源的价值。 二、现代人力资源管理的兴起 1．现代人力资源的兴起 人力资源管理是20世纪70年代，特别是80年代以来流行与兴盛的一个管理领域。人力资源管理（HRM）一词，经过整个80年代再跨90年代，逐渐被管理者及管理学者们所熟悉。传统上，涉及人力的管理问题，人们所习惯并熟悉的词汇是人事管理。但现代管理认为人力资源管理一词取代传统的人事管理一词并非仅仅是词语的变化，而是反映了时代变化的特征乃至管理理念的变化。 2．人力资源管理兴起的主要原因 （1）人力资源或人力资本理念的确认和广泛共识 20世纪80年代以来，人力资源和人力资本的重要性已被人们广泛地认同和接纳。人们普遍认为人力资源是国民财富的最终基础，人是积累资本，开发自然资源，建立社会、经济和政治组织并推动国家向前发展的主动力。企业或事业唯一真正的资源是人，管理就是充分开发人力资源以做好工作。

张成福《公共管理学》笔记和课后习题(含考研真题)详解(第13章 公共管理的新策略——第15章 企

第13章公共管理的新策略 13.1 复习笔记 一、公共服务的民营化 1．民营化的意涵 （1）民营化的含义 公共服务的民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程，即政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。公共服务民营化的类型主要有：撤资、委托、替代。 （2）民营化的主要目的 ①利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量； ②针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以缩小政府活动和政府职能的范围。 （3）关于民营化的争论 ①支持民营化者以公共选择理论为依据，认为政府失灵经常出现，而民营化意涵某种程度的“再市场化”。通过民营化方式，可以减少官僚体系的繁文缛节、政府的过度膨胀，可以提高政府公共服务的品质与效能。 ②民营化的反对者认为，民营化不但会侵害主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。因为，民主政治的基础乃是政治社群意识，民营化会动摇这种整体意识。另外，市场组织的盈利取向，亦容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益。 2．民营化的类型

（1）民营化基本类型 ①撤资 公营事业或资产移转至民间。此种移转型之民营化可经由出售、无偿移转及清理结算等策略进行。而出售及无偿移转的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其他私人企业，或事业机构原有之所有人。而对于经营绩效不佳的公营事业，则可通过削减预算、关闭工厂以及出售资产等方式使之退出市场。 ②委托 政府部门委托私营部门承担部分或全部财货与服务的生产活动，但政府继续承担监督的责任。政府委托外包的形式有： a．签约外包。即政府将部分货品或服务委托民间提供办理。 b．特许权。指由政府提供给私营部门经营权，但政府保留“价格率之核准权”，而费用由使用者支付。如申请者超过一家，则可在竞标的情形下，由民众、政府共同决定核准权。 c．补助。即由政府通过免税、低利贷款、直接补助等形式，以形成“诱因操作”。 d．抵用券。由政府核发给有资格使用的民众，以指定消费某类货品（如食物、房租）。通常社会福利救济就是通过此种方式来实施。 e．强制。由政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金即是由私营部门支付分担或共同承担若干社会安全责任。 ③替代 当大众认为政府所提供的生产或服务不能满足社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求时，私营部门就可替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。替代的形式有： a．功能不足之替代。如当社会治安日趋恶化，而警力又明显不足时，就可由民间保安

张成福-公共管理学考研重点笔记-考点分析

育明教育行管专业资深专家徐老师解析：整体看来，2013年的中央民族大学行管研究生入学考试的专业课的难度并不大，基本上还是延续着往年的难度，所以，2014年的民大考研的复习还是要以基础为关键点，打好基础。因为民大并不对外公布参考书目，育明教育根据内部信息和7年的辅导经验，为2014年准备考取民大研究生的学生提供最权威的参考书目以及内部信息，希望能给14年准备考研的学生带来最大的帮助。 2014年中央民族大学考研状元笔记及历年真题解析 中央民族大学行政管理视频课程+内部资料+最后押题三套卷+公共课 阅卷人一对一点评=2500元 7月1日前购买8折优惠 第十四章企业型政府与政府再造 第一节政府再造的内涵与背景 （一）再造的内涵 １．再造的定义 美国管理大师汉默(Hanmmer)和钱培(Champy)认为，“再造”是对组织流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得激烈的改善。在此定义中，主要观点为：（１）剧烈性。再造带来的并非是微不足道的改善或进步，而是要使组织绩效实现大幅度的突破。 （２）彻底的。再造并非改进现有状况，而是重新创造，深入到事物的根基。 （３）流程。指一组结合一起的能为顾客创造价值的机关工作。

（４）重新设计。重新设计组织过程。 ２．错误观点的纠正 汉默认为，再造的一些错误观点要予以纠正： （１）再造不是缩小规模。再造是从头开始重新设计工作，再造要裁减的是工作，而不是岗位或人员。 （２）再造不是组织重组。再造的中心工作是工作如何做，而不是机构如何设置。 （３）再造不是赶时髦和万能的灵丹妙药。再造是一项彻底的新原则，推翻以层级节制和专业分工来设计工作的理念。 （４）再造是一场革命。这场革命基于从头到尾的整个过程和为顾客创造价值上。 （二）政府再造 传统上的行政改革，大多将改革的注意力集中于人员精简、组织结构调整以及组织的自我更新。然而由于行政组织的惰性，行政改革往往很难取得成效。另一方面，传统的行政改革由于关注行政组织内部管理的简化，而忽视了政府与环境的关联，也往往使改革处于不推不动、推亦不动的境地。 “政府再造”一词，在很大程度上标明了如今人们在行政改革问题上的观念更新。政府再造不只是注意政府在量上面的成长，而更重要的是质的方面的改变。它更能表明我们这个时代政府改革的本质，即政府改革将涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整，涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及外部关系的调整。

张成福版公共管理学章节重点

第一章公共管理导论 一、公共管理的意义 1、公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治、经济、管理、法律等方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。 2、公共管理与公共行政的不同（公共部门与私营部门的区别） ⑴对经济和效率标准认同的工具取向，以替代公平、回应或政治特色。公共管理追求的是效率，强调是管理，公共行政追求的是公平，强调的是行政。⑵公共管理包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突。⑶对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的观点。 二、公共管理的研究途径 1、公共政策的途径（P途径下的公共管理） P途径下的公共管理导源于20世纪70年代，一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略；P途径十分重视非理论性的、非量化的，以实物为基础的规范取向；在研究方法上，大多采用个案研究法 三、公共管理与私部门管理的区别 ⑴政治权威与经济权威。 公共管理在本质上是国家的行动，不可避免包括政治权威的作用；私部门管理，在很大程度上是非政治权威，但这种权威是是市场的权威或经济权威。 ⑵多元制衡与自主性。 公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的，而私人部门管理有相对充分的管理自主权。

⑶公共利益与私人利益。 就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别于私人管理的一个重要特征。 ⑷法的支配与意思自治。 政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但受到法的支配，而私人管理更多遵循的是契约自由和意思自治。 ⑸政府与市场 公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。 ⑹多元理性与经济理性。 公共部门政府治理需要综合考虑各种利益和价值的平衡，私人部门的管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。 四、新公共管理 胡德归纳新公共管理的七个要点 ⑴公共管理者管理并承担责任⑵管理目标必须明确，绩效目标能被确立并加以衡量⑶强调产出控制，重视实际成果甚于重视程序⑷转向部门分权⑸引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质 第二章公共管理者的角色与知能 一、公共管理者的技能 ⑴技术性技能 ⑵人际关系技能 ⑶概念化技能 ⑷诊断技能 ⑸沟通技能 二、有效的公共管理者

张成福《公共管理学》笔记和课后习题(含考研真题)详解(第4章 公共部门战略管理——第6章 公共组

第4章公共部门战略管理 4.1 复习笔记 一、公共部门战略管理的性质 1．战略与战略管理 （1）战略的含义 战略是指一个组织的总目标，它涉及一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术，而战术或策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。 （2）战略管理的含义 战略管理是指管理者有意识地选择政策、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。 2．战略管理的特征 （1）战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图。 （2）战略管理着重于较长远和总体的谋略。战略管理通常涉及或关注组织发展的总体的格局，战略管理关注全局或非局部，关注较长远的利益而非当前利益。 （3）战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。战略管理就是外部环境的管理，即识别、监视和评估外部机会与威胁。 （4）战略管理是直觉和理性分析的结合。战略管理并不是一种采用精密、明晰的纯粹科学。经验、判断和感觉、直觉对于制定良好的战略决策至关重要。 （5）战略管理是持续性与循环性的过程。由于组织外部环境是不断变化的，组织应持

续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便必要与及时做出调整。 （6）战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。前瞻性思考的特征为：向前看；寻找问题和机会；寻找重构问题的新方式以便将负面的东西转为潜在的正面性，开启新的发展途径；把握、形成和发展机会使其能够实现。“由内而外的管理哲学”是指脱逃自我中心，从他人或外在环境的观点来看组织问题，而非从自己组织内部去诠释外在问题。 3．公共部门重视战略管理的原因 （1）更加复杂和不确定的环境。战略管理能够保证组织与其环境之间有一个良好的战略配合，使组织的能力与环境要求相匹配，同时安排组织内部的结构与程序以使其随战略选择而成长，并发展出新的、能符合未来挑战的能力。 （2）公共部门角色的变化。从20世纪80年代以来，“大政府”的观念受到越来越多的质疑，相反，“小政府”无论在理论或实践上均获取了人们的认同和支持。 （3）国际化和国际竞争力的挑战。为了应付国际化和国家竞争力的压力，政府必须从更宏观的视野、更长远的观点制定国家发展的战略，制定提升国家竞争力的战略。 （4）公共利益的挑战。公共管理者要有系统观、整体观、长期观。公共管理必须构建国家或地方长期发展战略，以维持可持续的发展与繁荣。 二、战略管理的过程 1．战略管理过程 指战略管理活动客观的、逻辑的和系统的过程和步骤。战略管理过程在本质上是一个促进学习和行动的过程，而不只是一个正式的控制系统。 2．战略管理过程的主要环节 （1）环境分析。主要任务是运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的

张成福《公共管理学》(修订版)课后习题详解(1-6章)【圣才出品】

第1章公共管理导论 一、概念题 1．公共管理 答：公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。公共管理的特征包括：①承认政府部门治理的正当性；②强调政府对社会治理的主要责任；③强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；④强调多元价值；⑤强调政府绩效的重要性；⑥既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；⑦以公共的福祉和公共利益为目标。⑧公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，重点在于将公共行政视为一门职业，公共管理者则是这一职业的实践者。公共管理作为公共行政的一个新的领域，其产生和发展较为模糊，公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。 2．公共管理学 答：公共管理学是指运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的一门学科体系。它是一个科际整合的交叉学科群，是以解决公共问题为导向的应用科学。这一学科的目的在于帮助公共管理者获取解决公共问题，处理公共事务所需的知识、技能与策略。 公共管理作为一门学科或研究途径，其特征包括： （1）公共管理学是整合性概念，是介于公共行政和企业管理的之间的研究领域。 （2）强调将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。

（3）重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。 （4）公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理，即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系。 （5）公共管理强调价值调和与责任。 （6）公共管理关注和重视政府改革与再造。 （7）公共管理是一个科际整合的研究领域，从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。 3．新公共管理 答：新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。新公共管理的前提假设是：通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。 新公共管理理论认为政府改革和发展的方向是通过行政改革进行自我解构，全面引进私营部门的管理模式，塑造企业型政府。这一理论的核心在于，强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。 新公共管理的特点主要有：①即时的专业管理；②标准明确与绩效衡量；③强调产出控制；④转向部门分权；⑤转向竞争机制；⑥强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；⑦强调资源的有效利用。 4．P途径的公共管理 答：P途径的公共管理是指以公共政策为途径的公共管理理论研究。P途径即公共政策

公共管理学笔记整理版

中国人民大学公共管理学笔记 张成福党秀云编著 公共管理公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府的绩效和公共服务的品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。 公共管理的性质 a.公共管理承认政府部门治理的正当性；b.公共管理强调政府对社会治理的主要责任，强调多元理性，强调政府绩效的重要性，并强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任；c.公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；d.公共管理以公共福祉和公共利益为目标；e.公共管理将公共行政视为一门职业，而公共管理者视为职业的实践者。 公共管理与公共行政的区别a.它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以代替讨论社会价值以及官僚和民主的冲突； b.对经济和效率标准认同的工具取向，以替代公平、回应或政治特色；c.以对中层管理者的实用关注，以取代政治或政策精英的观点；d.倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化，而不是夸大他们的差异； e.向关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部环境，而不过分关注法律、制度和政治过程； f.与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学或社会学紧密关联。公共管理学的学科背景：政治和行政二分法在20世纪50年代之前，关注的是研究如何有效的运用资源以执行政策。行政原则强调一些科学的行政原则的存在，行政人员一旦学如何应用这些原则就可以成为专家。这些原则可以不考虑环境之因素而适用于任何地方，pdsdcorb就是行政原则的最佳体现。c.二战以后公共行政即政治学这时期的公共行政以建立规范理论为目的，而为知识而追求知识，对改进公共行政实务的助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而无行政”，对公共管理者的知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。年代起公共行政即管理学提出了公共管理的三个核心要素：政策管理、资源管理、方案管理。这一时期的公共管理是建立在以下三种假设之下：第一，公共行政和私部门的行政没有本质的区别；第二，强调一般管理，或类同管理；第三，企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府的绩效。 公共管理学的时代背景a.政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。第二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府规模不断扩大，政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，政府遭受到越来越多的批评 b.经济因素和财政压力。工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，国际经济的自由趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，因此，通过改革政府以缓解财政经济压力便成为一个可行的手段。 c.社会问题与政府不可治理性的增加。社会的进步也引发了诸多的社会问题，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确实力不从心，加上官僚体系本身的诸多弊病，这些多引发了民众对政府的信任危机。在此情况下，让公共服务回归社会、市场的呼声日盛，因此，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。 d.新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。正是在这种意识形态下，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种必要的选择。

张成福《公共管理学》课后习题(公共部门的角色)【圣才出品】

张成福《公共管理学》课后习题 第3章公共部门的角色 一、概念题 1．公共部门 答：公共部门是指一种与私营部门相对的重要组织形态，其是公共决策、政治决策的结果，而不是市场运作的结果；其所提供服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会，是由公民的代表来决定的。公共部门是建立在权威关系之上的。公共部门的显著特征在于其拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和惟一性。公共部门与私部门的重要区别在于两个方面：一是经济公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生；二是政府被赋予一定的强制力，这种权力是私人机构所没有的。简单地讲，公共部门与私部门的核心差异在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中惟一可以合法使用暴力的机关。公共部门是公共经济活动的重要经济主体，包括政府、公共企业、非营利性经济组织(例如基金会等)、国际组织、民间社会团体等。其中，政府是公共经济部门的最主要成员。 2．公共产品 答：公共产品是指消费者偏好在市场上无法反映，需要由政府通过财政机制向社会提供，以满足公众的社会性需求的产品或服务。公共产品的基本特征表现为：①不可分割性。指公共产品通常是作为一个整体向社会提供的，其没有一定的计量单位，通常是所有的消费者都消费同样数量的公共产品；②非竞争性。指一个消费者消费公共产品并不影响其他的消费者消费的数量和质量；③非排他性。指任何消费者都可以不付任何代价消费该产品，对公共产

品的提供者而言，其无法将拒绝付款者排除在消费范围之外，或者虽然可以排他，但由于排他成本过高以致在经济上不可行。 3．市场失灵 答：市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率的状况。主要包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。其主要表现包括：①依靠市场机制不能解决公共产品的供给问题；②市场经济中的垄断； ③市场经济的外部性；④市场波动与经济的不稳定性；⑤市场经济下的收入不平等。 4．外部性 答：外部性是指由于市场活动对他人和社会造成的非市场化的影响。外部性有两种主要的情况，即外部经济与外部不经济。外部经济，又称外部利益，是指某一经济活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有；外部不经济，又称外部损失成本，是指某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况。外部不经济是市场失灵的主要表现之一。其存在造成社会脱离最有效的生产状态，使市场经济体制不能很好的实现其优化资源配置的基本功能。解决外部不经济的基本途径是让外部性内部化，即通过制度安排经济主体经济活动所产生的社会收益或社会成本，转为私人收益或私人成本，是技术上的外部性转为金钱上的外部性，在某种程度上强制实现原来并不存在的货币转让。典型的办法有：①征税与补贴，即对负的外部性征收税负，正的外部性给予补贴；②企业合并。 5．政府失灵 答：政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳