社区管理体制与治理模式的研究分析
中国民本问题报告（五）
中国社区管理体制与治理模式的研究分析
ＳＡＲＳ引发了我们对社区建设的许多思考，比如，城市现代化离我们究竟有多远？如何建立和完善社区管理的长效机制？深化社区管理体制改革需要解决哪些问题？怎样巩固和强化社区党建和社区自治，这些问题都需要我们从战略的高度做出冷静、理智和深入的分析。在抗击ＳＡＲＳ取得决定性胜利之后，如何尽快化解ＳＡＲＳ给城市经济带来的负面影响，如何应对ＳＡＲＳ给城市管理带来的新问题和新挑战，如何以民为本，提高执政水平和执政能力，促进经济和社会的协调发展，是当前最紧迫、最重要的任务。
围绕在建立和完善社区管理的长效机制和城市管理现代化过程中面临的问题，我们试图从以下六个方面加以分析和解决：（一）社区的法人地位和立法保障问题；（二）社区治理结构和城市管理模式问题；（三）加强和深化社区党建问题；（四）社区管理规范问题；（五）社区财力支撑和自治财政制度问题；（六）社区服务体系和社区信息化建设问题。我们认为，上述六大问题是社区建设的关键问题，也是解决好社区问题的突破口。
当前我国城市社区治理中的几大突出问题
城市社区是城市管理的基础，也是党和政府加强基层政权建设的基础。随着城市管理任务日益繁重，社区的责任也越来越重，许多地区性、社会性、群众性、公益性工作都需要社区来承担。但是，我国很多城市现行的社区管理体制、管理职能与上述要求已不相适应，突出表现在以下方面：
１．社区主体地位不明确。依据《居民委员会组织法》的规定，居民委员会是居民基础群众性自治组织。由于社区在法律上不具备法人资格，致使社区无法独立享有应有的权利和承担应尽的义务。比如，虽然政府规定必须给予社区居委会配套用房，但房子产权却属于街道；社区名义上承担着“属地管理、辖区负责”的职能，但实际上没有一块地真正属于社区管理；居委会虽然进行了直选，但居委会并没有实际的用人权；“吃皇粮”政策虽然落实，但钱却由街道管着；社区没有账户，没有独立的财务审批权和支配权。如果不能尽快落实社区的主体资格，尤其是通过立法明确社区自治法人的法律地位，将会直接影响社区工作正常、有序、持续地开展，并难以承载应有的职能。
２．社区职责权利不一致。依据居委会组织法，居委会的职能可以概括为六大方面：民主自治、公共服务、民间调解、治安维护、政府协助、民意表达。但在实际工作中，居委会所承担的工作远远大于法律的规定。据初步调查，居委会的实际工作内容有十大类百余项，这十大类是：环境卫生、社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、纠纷调解、宣传教育、文明达标、收款收费、人口普查。居委会工作范围的严重膨胀与居委会组织的行政化密切相关，在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，政府派出机构及其相关职能部门都有意无意地把居委会当成了自己的腿，造成了社区工作会议多、任务多、评比多、参观多、牌子多，形成了下面一根针，上面千条线的工作格局，导致社区责权不一致，社区工作以一对十，应接不暇，疲于应付，苦不堪言。
３．社区管理制度不规范。社区是城市管理的最基础单元，我国大多数城市管理模式是条专块统，由于社区管理不规范、不到位，造成了条不到底，块管不了的尴尬局面。
４．社区服务体系不健全。社区工作的显著特点是重管理轻服务，社区的主要功能应体现在自我管理、自我服务、自我教育上，体现在以人为本、服务居民上，体现在自主性和参与性上，衡量一个社区是否成熟的主要标志是看这个社区居民的自主性和参与性的程度，而社区居民自主性和参与性的程度与这个社区的服务程度相
关。目前，社区居民急需的服务，如家政家教服务、就业服务、养老托幼服务、优抚对象服务、保安保洁服务、医疗保健服务、文化娱乐服务并没有真正开展起来，导致社区服务体系没有形成，社区服务重点不突出，服务领域不宽，服务形式不新，服务质量不高，从而起不到社区服务的作用。
５．社区财力支撑不合理。这种不合理主要表现在两个方面：（一）社区财力单纯靠政府拨付，有限的财政拨付难以支撑日益繁重的社区工作；（二）社区没有独立财政权。这两方面的不合理性直接给社区工作造成三方面的影响：（一）不利于社区自治工作的推进，社区财力是社区自治的物质保障，没有财力和财权，社区就不可能自立自治；（二）不适应社区日益繁重的工作任务，没有足够的财力支撑，社区工作只能是捉襟见肘，不可能达到可持续良性发展；（三）不能有效地促进社区自治财政制度的建立和完善，从社区发展的长效机制看，必须解决社区财力来源，建立社区财力支撑体系，发展社区服务经济，健全社区自治财政制度。
６．社区管理体制不科学。在二级政府、三级管理、四级网络的体制下，社区管理难以适应城市管理现代化的需要。目前，三级管理体系中社区职能和街办职能过小，中间的街道办事处管理职能却很大，形成了两头小，中间大的橄榄型结构。这种结构的不科学性表现在：几乎所有政府的职能部门都对应着街道，街道成了政府各职能部门的二传手。在街道这个层面上设立了民政、劳动、文教、卫生、司法、城管、财审、行政、综合治理、社区建设等机构，使办事机构日益行政化和官僚化。而街道的这些科室又把任务下放给社区，社区成了街道的腿。虽然社区名义上拥有属地管理的职能，实际上拥有的是有限权力，无限责任。从社区管理体制有效性的角度考虑，必须转变街道办事处职能，使之职权上交，重心下移，控制权限，综合协调；必须加强街办的综合协调职能，完善社区的自治功能，从两头小、中间大的橄榄型结构向两头大、中间小的哑铃型结构转型。
我国社区建设要在四个方面取得重大突破
当前，我国社区建设要在四个方面取得重大突破，这四个方面分别是：
一、明确新的法人地位和立法保障
１．社区主体的法律地位。根据《民法通则》的规定，法人是具备民事权利能力和行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事责任的组织。社区居委会完全具备法人条件，应确立社区主体的法人地位。
２．社区自治权利。社区自治是社区在一定范围内拥有内部事务的决定权，即对社区内部事务，由社区成员（包括居民或社会单位）自己来决定。社区成员代表大会、居委会和议事委员会就是社区成员实施社区自治的组织形式。
３．制度创新的法律保障。实践证明，加强社区党组织对社区自治的领导，对居委会的民选和自治运行均具有重要的促进和保障作用。尽管加强党的基层组织的做法已经在相关政策中得以体现，但通过立法把这一成功经验上升为法律意志，将为社区自治提供更为完善的法律资源。
二、建立社区自治财政制度
１．社区的经济基础
社区经济是社区建设的基础，社区经济是非营利性经济，社区经济的本质是服务型经济，社区发展不能没有社区经济发展。
２．社区自治财政制度
社区必须建立与其服务经济相适应的财政制度，这个财政不是政府财政，而是与社区自治相适应的自治财政。它主要包括以下内容：（１）合法的财力来源；（２）独立银行账户；（３）财务自主审批权和支配权；（４）健全的财务管理制度。
３．社区财力来源和财力保障
社区应不断拓展财力来源渠道，健全财力支撑体系，保障社区充足的财力和发展后劲。社区财力必须用于社区章程规定范围内的一切活动和社区事业的发展，不得挪作他用。
社区财力来源主要有以下方面：（１）政府财政拨给；（２）街道办事处配套资金，一般不少于财政拨给的二分之一；（３）社区服务性收入；（４）社区居民捐赠和社会资助；（５）其他合法收入。
４．社区财务管理制度
（１）社区居委会必须建立财务部门，认真贯彻执行国家有关财务管理制度，健全财务管理制度，编制财务计划，加强内部核算，反映、分析社区财务计划执行情况，严格财经纪律，厉行节约，合理使用资金，自觉接受街道和政府财务部门的检查和监督。
（２）社区财务部门应配备专业资格的会计人员，社区财务实行一支笔审批制度，推行居委会主任财务负责制。
（３）社区应建立会计档案制度，保证会计资料合法、真实、准确、完整，并建立内部稽核制度，定期做好内部审计。
（４）社区资产管理必须执行国家规定的财务管理制度，接受街道及上级财务部门的监督。
（５）社区资产，任何单位、个人不得侵吞、私分和挪用。
三、加强社区信息化建设
目前，社区服务中心设在街道，不利于发挥社区服务功能和作用，不利于居委会与居民直接联系和沟通服务，不利于社区服务中心发展壮大。从实践看，社区服务中心并没有实质性运行，形同虚设，有的甚至变成了街道的小金库，因此，必须改变社区服务中心设在街道的做法，使每个社区都能真正建立一个名符其实的社区服务中心，并且使社区居委会独立享有项目经营权、财务自主权、人事聘用权，独立开设账户，独立进行财务核算，法人代表可由居委会主任兼任，接受街道及有关部门的指导和监督。
社区服务中心应当树立虚拟社区服务意识，构建虚拟社区服务网络，充分利用社区数字化网络平台实行区域内外联网，资源共享。街道的社区服务中心应当成为社区服务中心的网络枢纽，成为社区服务区域性资源配送中心和信息中心。社区服务中心要以街道和社区两大平台为依托，上下结合，内外联动，形成虚拟化社区服务的良性互动机制。
社区服务中心在充分挖掘利用现有社区资源基础上，坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，通过投资入股、合作经营等方式，建立多渠道社区服务新载体、新机制，促进社区资源最大限度整合。
（１）社区服务中心可以利用社区资源，通过投资入股等方式整合社区内外社会组织、中介服务组织资源，共同发展社区连锁商业。
（２）社区服务中心要树立“大社区服务”思想，要通过同区域外社区联网、中介服务组织联合的方式，拓宽服务领域，提供就业咨询、出租房屋中介、家政家教服务等，不断提升社区的服务功能。
社区服务的出路在于社区与社区联网，区域内外联网，资源整合，信息共享，综合协调，快捷服务。关键是加快社区信息化进程，尤其是社区数字化网络平台建设。同时，完善社区信息化设备设施，开发社区管理与服务软件，建立社区资源数据库，引进和培养信息技术人才，加快社区信息化和社区服务网络化进程。
四、加强社区管理规范
１．社区居住人口管理规范，社区居委会对社区居住人口行使管理权。
２．社区卫生工作管理规范，对社区卫生医疗服务实行属地管理，同时要做好社区卫生站和社区家庭医生的认证审批，协助有关部门进行社区卫生管理和监察。
３．社区环境管理规范。社区要协助政府部门管理污染、扰民、限养等妨碍公共环境工作。
４．社区治安管理规范。
５．社区出租房屋管理规范。社区居委会有权行使对社区出租房屋的管理权。
６．社区地下空间管理规范。
７．社区自行车、机动车停车管理规范。
８．社区中介服务组织的管理规范。
建立社区治理长效机制必须坚持的基本原则
建立社区治理的长效机制，必须由粗放型管理方式向精细化、规范化、制度化管理方式转变，必须坚持以下基本原则：
１．属地管理原则。社区是城市行政管理和社会自我管理的衔接点和结合部。强化社区属地管理，就是要把政府行政管理和社区自治管理有机衔接起来，形成良性互动，使城市各项管理工作落到基层，落到实处。坚持属地管理，必须进一步明确街道办事处、政府职能部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督的关系，而不是领导与被领导、命令与服从的行政隶属关系，街道办事处和职能部门要进一步理顺政社关系，推行行政管理直接进社区，避免社区工作行政化倾向。
２．政府授权原则。对于政府职能部门管不了、管不好、确实需要社区承担或参与的工作，要通过上级有关部门批准，履行正式授权手续，按照责权利一致的原则，明确协助方式、权利义务和经费保证，实行属地管理，行业监督，权随责走，费随事转，绝不能把社区当成政府职能部门不要钱的腿。
３．条块结合原则。条块结合是基于条专块统要求，推进城市管理重心下移，强化城市基层管理。政府职能部门要发挥行政管理职能，真正做到管理进社区，责任进社区，工作进社区，服务进社区。社区要发挥自治职能，发动、引导、协调、配合、监督政府职能部门做好管理工作，使管理与服务相结合，执行与监督相结合，政府行为与自治行为相结合，有效推动城市管理重心下移和事权下放，健全条块合理分工和规范高效的城市管理框架，充分整合资源，提高管理水平。
４．管干分离原则。政府要强化宏观调控职能，弱化政府管制职能，分化市场干预职能，转化社会服务职能。政府要将一些服务性职能交给或归还社会服务组织或中介组织去承担，集中精力把工作重心放在研究制定各项方针、政策和宏观调控上；居委会要强化指导、管理、监督、服务职能，完善服务体系，提高服务质量，正确处理与议事委员会、业主委员会以及其他社会组织的关系，加强对社会各类组织的综合协调管理和资源整合。
加强和深化社区党建工作至关重要
１．社区党委的地位和作用。
（１）社区自治是在党领导下的依法自治。社区党组织是社区工作强有力的领导核心，是社区自治的最大推动力，是中国社区建设的最鲜明特色，社区自治在很大程度上要靠社区党组织来导向、来推动，社区党的组织建设和制度创新直接关系到社区自治的推进程度。
（２）社区党组织的领导核心地位，需要在制度上进一步巩固和强化。社区党委应充分发挥党的政治优势和组织资源，紧紧抓住社区建设这个主题，积极组织动员广大党员和居民群众关心社区建设、参加社区建设。
（３）明确社区党委与居委会的关系，构建中国特色的社区自治体系。在新的形势和条件下，社区党组织建设不仅仅体现为加强社区党委自身的建设，强化社区党委对基层社会的领导，更重要的是体现党如何成为基层群众自治的主导力量，成为基层群众自治发展的政治保障，从而使党在推进社区自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。
２．社区党委书记制度
（１）巩固和加强社区党组织建设，首先要加强社区党组织自身建设。
（２）积极探索社区党委书记的选拔、任用、管理和激励机制尤为重要，社区党委书记必须是政治素质高、有创新能力和工作经验、有敬业精神、热心于社区事业的优秀党员干部。
（３）社区党委书记可以通过街道工委委派、竞争上岗、向社会公开招聘和挂职锻炼等方法选拔。
（４）提高社区党委书记的政治地位和工资待遇，从组织、政策、财力、制度上保障和推行党委书记岗位级别制（副处级或相当于副处级），并按照副处级标准提高社区党委书记工资待遇。
（５）对社区党委书记从组织上建立管理、考评和激励机制。
（６）配备中青年专职党务工作者，协助社区党委书记创造性地开展社区党建工作，并作为社区党委书记的“第二梯队”干部进行培养。
３．社区党委会议制度与社区大党委工作格局
（１）建立社区党委会议制度，构建社区大党委格局。积极试行党政合一工作机制，居委会主任兼任社区党委副书记，社区党委书记兼任议事委员会副主任。加强社区自治组织、社区中介服务组织、社区群众组织、社会单位的联系和协调，吸收居民委员会、议事委员会、业主委员会以及基层支部书记等党员代表为社区党委委员。通过规范党委会议制度，抓队伍、抓整合、抓培训、抓党群、抓共建，探索社区大党委工作的合力机制。
（２）建立社区党建工作协调委员会和分会，完善社区党建工作协调网络。坚持以共同目标、共同利益、共同需求为纽带，以地区性、社会性、群众性、公益性工作为主要内容，实行资源共享、优势互补、共驻共建、共同发展的区域性党建工作机制，进一步完善社区党建工作协调网络，努力形成政治思想工作联做、公益事业联办、生活环境联建、文体活动联谊、社区服务联抓，不断扩大社区党组织的覆盖面和影响力。
（３）建立社区党组织、社区自治组织、社区行政组织、社区服务组织共同成立的社区管理委员会，社区管理委员会主任由社区党委书记兼任，社区管理委员会会议由社区党委书记召集和主持，凡是需要提交社区成员代表大会讨论决定或有关社区管理的重大问题，都要由社区管理委员会集体讨论，所做决定须得到到会人员半数以上通过。
４．社区党校与社区干部培训
（１）加强社区党校建设是巩固和深化社区党建工作的需要，是提高社区党的干部队伍素质和工作能力的需要，是创建学习型社区的需要，建议每个街道都要成立社区党校。
（２）社区党校在街道工委领导下开展工作，街道工委书记兼任社区党校校长，社区党校以培训社区党委书记、居委会主任以及专职党务工作者为主，实行定期培训制度，通过举办各种形式的研讨班、培训班、学习班，使社区党委书记、居委会主任等社区干部每年轮训一次。
（３）社区党校应具有固定的教学设施、教学设备和专用培训经费，培训资金由区财政拨付，建校资金由街道配套，专款专用，选择培训教师时可充分调动社区党组织资源和优秀党员志愿者。
５．社区支部建设
以社区党委为核心强化基层支部建设，社区要以居民小组为基础建立支部，并在社区新经济组织中建立支部，使社区党建不留空白点。
探讨我国社区治理结构和城市管理模式的现实路径
１．社区治理结构的组织体系
（１）社区治理结构是在社区党委领导下的自治组织体系。在这个治理结构中，必须建构四种形式的运行机制：一是以社区党委为核心的领导机制；二是以居委会为核心的自治机制；三是以行政管理为核心的社区管理机制；四是以市场为核心的社区服务机制。
（２）社区党委领导机制的运行方式为：社区党委会议制度、社区党建工作协调委员会和分会、社区管理委员会。建立社区党委会议制度，构建社区大党委工作格局，建立社区党建工作协调委员会和分会，完善社区党建工作网络。以社区党委为切入点，加强与社会单位的组织协调，整合社区党组织资源，构建区域性党建工作网络；建立由社区党组织、社区自治组织、社区行政组织和社区服务组织共同组成的社区管理委员会。
（３）社区自治组织机制的运行方式为：社区成员代表大会、居委会、议事委员会、业主委员会。社区成员代表大会代表全体社区成员行使社区自治权，社区成员代表由居民代表和单位代表组成。社区居民委员会是社区成员代表大会的执行机构，对社区工作负有综合管理、协调、服务、监督的职能，其成员由社区代表大会通过选举产生，接受街道办事处的指导；社区议事委员会是社区决策的参谋和监督机构，由居民协商推荐产生。业主委员会是社区的议事和监督机构，由房屋所有权人代表组成，业主委员会既代表居民行使对社区工作的议事职能，又代表业主行使对物业公司的监督职能。
（４）社区行政组织机制的运行方式为：推行行政管理直接进社区，创新社区依法自治与政府依法行政的双效互动机制，有利于政府职能部门和街道办事处转变职能，有利于政府管理权限下放和工作重心下移，从而使社区治理结构从橄榄型向哑铃型转变。
（５）社区服务组织机制的运行方式为：群众性社会组织、非营利性组织、企事业单位和民间社团组织。正确认识和处理社区居委会和社区服务组织的关系，找出两种机制的运行规律，充分发挥两种机制在社区建设中的作用。
２．街道办事处的职能转变
街道办事处作为政府的派出机构，必须强化政府办事职能，弱化行政管理职能；强化辖区调控和属地管理职能，弱化政府的二传手职能；强化社区指导和监督职能，弱化对社区的领导和派活职能。街道办事处内设机构应围绕职能转变进行关、停、并、转，一方面要压缩和合并政府各职能部门的对口机构，推行行政管理直接进社区，让行政管理人员直接与上级政府职能部门对接。同时，调整街道的综合办事职能，强化街道工委的干部培训职能，并赋予街道工委一定的干部人事权。
３．加强街工委、街办工作的设想和建议
目前，街工委、街办已不能适应社区工作的需要，应加大改革力度，调整街工委、街办职能，明确街工委、街办职责，赋予街工委、街办更大的权限，增加街工委、街办的内设机构、人员编制和领导职数。具体建议为：
（１）撤销街工委和街办，成立“社区工作委员会”（简称社工委）和“社区建设委员会”（简称社建委），实行社工委和社建委合署办公。区委社工委是主管街道和社区党的建设的区委派出机构，区社建委是负责街道和社区工作的区政府组成部门。
（２）社工委、社建委应增加基层党组织建设、干部培训、政府职能部门协调、信息管理和资源整合职能。改革后的社工委设立四个科：组织人事科、宣传培训科、纪检监察科、精神文明科；改革后的社建委设立八个科：办公室、人民武装部、科教文卫科、信息科、行政管理协调办公室、综合治理办公室、群团联合办公室、社区建设办公室。
（３）提高社工委、社建委的地位，强化社工委、社建委对基层组织的管理和领导。社工委书记应兼任区组织部副部长，并赋予社工委在干部任用制度上的一定权限。
浅谈我国社区服务治理模式的探讨(一)
浅谈我国社区服务治理模式的探讨(一) 论文关键词：社区治理组织结构制度创新社区服务 论文摘要：随着我国政治、经济体制的变革及发展，我国的社区建设已经进入到一个崭新的阶段。在新的体制下，构建一套科学、有效的社区服务治理体系，完善系列制度，进而保证社区服务的质量和资源的合理有效利用，是我国亟待解决的问题。社区服务治理模式的建立，有利于理顺社区服务各主体间的责、权、利，从而达到相互协调、共同治理的目的。 一、我国城市社区治理模式的发展回顾 1949年中华人民共和国成立以后，为确保新生的人民政权的巩固和发展，有效地提取社会资源，促进经济尽快恢复和社会全面进步，党和政府对旧有的基层社会组织进行彻底颠覆，废除了国民党时期的保甲制度，在城市社会基层组建了形式多样的社区组织模式。1954年12月，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议制定并公布了《城市居委会组织条例》，以法律形式对居委会的性质、任务、组织结构、工作方法、经费等作了具体规定。至1956年，全国各城市都建立了居民委员会，从此这一城市社会基层组织形式正式形成。然而，随着单位制度的强化，城市社区组织的作用与单位组织体系相比便显得越来越微不足道。社区组织(居民委员会)逐渐演变成“拾单位之遗，补单位之缺”的组织。 1986年，民政部提出了开展“社区服务”的要求，在我国首次提出了“社区”这一概念。到20世纪90年代，政府有关部门借鉴国外社区发展的基本理念．结合我国的实际情况提出了社区建设的思路，随之确定了在若干城市进行试点。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(23号文件)．这也是指导我国城市社区建设的纲领性文件。该文件指出：“社区建设是指在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”随后，全国范围内的社区建设广泛开展起来，在政府的推动和社区居民的参与下，我国城市社区建设由试点进入全面推进阶段。有的学者认为，我国的社区治理模式大致经历了以下三个阶段：政府主导的行政型治理模式、政府推动与社区自治相结合的合作型治理模式和社区主导与政府支持相结合的自治型治理模式。也有学者将这一发展过程分为两个阶段：街居制——国家行政全能主义治理模式和社区制——合作主义治理模式。 两种观点都反映了我国城市社区治理的发展趋势：社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织，政府组织通过授权和权力的下放，逐步将其承担的社会职能让渡给社区内的社会组织，社区自治性逐步增强。社区组织将拥有越来越多的权利和责任，政府不再需要包办社区建设中的各项事务。因此，在新的管理体制下构建一套科学、有效的社区管理体系，完善系列制度，进而保证社区服务的质量和资源合理有效利用，是我国亟待解决的问题。 二、我国现阶段城市社区治理中存在的问题及中美比较分析 自20世纪90年代以来，我国城市社区建设取得了很大成绩，但由于“单位制”、“街居制”的惯性，城市社区建设中还存在很多问题。美国目前已形成了较为完备的社会化社区管理模式，在社区管理中，美国地方政府、社区委员会、非营利组织、社区居民定位合理，职责明确，运作规范有序，成效明显。尽管中美两国社会制度、政府体制和运行机制及历史文化都有很大的差别，但其社会化社区管理模式对我国仍有借鉴意义。 (一)管理部门角色和职能的越位 我国社区工作从总体上看属于“政府主导型”模式。其主要表现为：一是“政社不分”，政府承揽了许多本不该由其承担的职能；二是仍然习惯计划经济时代的做法，将非政府社会组织作为依附于政府的下属单位，直接干预这些组织的工作。 在美国，社区服务主要由社区非营利组织提供。非营利组织是不以营利为目的的组织，即除
城市社区管理中存在的问题与对策研究
江苏广播电视大学 行政管理专科毕业论文 题目我市金江苑社区管理中存在的问 题与对策研究 学校江苏电大金坛学院 班级2010秋行政管理专科 姓名李耀东 学号1032001452171 2012 年 4 月
我市金江苑社区管理中存在的问题与对策研究 李耀东 摘要：现代城市履行社区管理职能是其重要功能，而社区管理职能主要是由居委会承担和完成的。但是，社区居委会由于历史和现实原因，在履行管理职能时有较多问题。不仅仅是硬件的匮乏、软件的缺失，更重要的还在于职责与现实的背离性等，都使之产生难以摆脱的困惑。而要解决其根本问题，应从社区管理制度保障、社区管理工作方式转变、促进社区居委会工作职能提高等方面予以改善。本文运用调查研究、文献资料分析法等方法分析了产生这些问题的主要原因及历史背景，针对各个不同的问题提出相应的解决的对策。 关键字：社区管理问题原因对策 一、社区管理的重要性及现状 我市的社区建设始于2001年,目前共有城镇社区147 农村社区160，随着动迁安置工作的展开我市的社区规模将越来越大，虽然我市在城市社区建设的各方面取得了一定的成绩，但随着社区建设的深入，城市社区管理中的问题也凸现出来， 社区管理是从传统体制下的街道行政管理过渡转化而来，它顺应变化了的新的情况，能比较有效地解决社区发展过程中存在的问题，能有效地协调社区内各方面的力量，发动大家通过自治互助、共同参与的方式，来满足社区广大居民的需求。社区管理在协调力量、组织居民、教育居民、满足居民需求等方面的作用明显，具有传统管理体制不可比拟的优越性，它的存在对城市管理体制改革、社区的发展、实现社会发展的根本目的，都具有十分重要的意义。 社区是城市的基础单位，是党和政府在新时期各项工作开展的重要载体，没
城市社区治理模式的比较及中国的实践
科技管理 84 2015年63期城市社区治理模式的比较及中国的实践 郑曼丽 云南师范大学，云南昆明 650092 摘要：城市社区治理模式的选择关系到城市的建设与发展，社区是基层自治的主要单位之一，为了提高基层自治的水平，我国应当根据现实国情选择合适的模式对城市社区予以治理。文中将对现阶段存在的各种城市社区治理模式进行比较，并对其在中国实践的情况予以分析。 关键词：城市；社区治理模式；比较；中国实践 中图分类号：C912.81 文献标识码：A 文章编号：1671-5780（2015）63-0084-01 社区是社会共同体，社区治理即指对该社区地域内的公共事务进行管理的活动，社区内部的各主体可以以自身的资源为依托而发生相互作用。社区自治是我国基层民主自治的重要组成部分，因此应当对社区治理工作予以足够的关注与重视。社会各个方面快速发展，社区治理工作也应当与时俱进，不断调整自身的模式，使之能够与社会发展相适应。 1 城市社区治理模式比较 对西方社区治理模式的分析与比较能够为我国城市社区治理模式的选择提供借鉴。 1.1 自治型 经济发展水平较高的发达国家一般会选择以自治型模式进行社区管理，由于政治、经济、文化等各个方面的发展都相对成熟，社会工作也呈现出了专业化的发展趋势，自治型治理模式的特点在于组织机构齐全，权责划分清晰。社区以某一地域为活动区域，其地理界线明确，社区治理即是对基层单位的管理，为了保证管理的全面性与有效性，自治型社区在其机构内部设置了社区服务顾问、社区董事局、社区委员会等组织。欧美、澳洲等地区的城市社区大多采用了这一模式进行管理，在管理的过程中各城市还会依据自己的实际情况制定对应的宪章或法规，从法律层面上对社区治理活动予以规范。例如美国，其城市社区有权自主决定自身的特色，社区对土地的利用需经过社区成员的同意。另外，欧美等国家还会让非营利性的非政府组织参与到社区治理活动中，社区提供的各项服务都由这些组织进行操作与实施，它们有着不可替代的地位与作用。 1.2 行政主导型 发展中国家大多会选择以这种模式开展社区治理工作，在社区治理中需依靠政府的力量完成各项工作，政府部门中会专门设立某一部门对社区工作进行管理，政府对社区的控制力与影响力不容忽视。我国哈尔滨是南岗区就采取了这一模式进行治理，南岗区社区治理体系包括居委会、街道、区三级，它们共同对社区事务进行管理，在区级管理中社区建设指导委员会为整个社区治理中的领导机构，委员会下设办公室与指导中心，负责对社区工作进行协调、监督与服务。 1.3 混合型 混合型治理模式即政府部门与社区代表共同参与社区事务的管理，政府部分负责对社区工作进行指导与规划，并为社区各项工作的展开提供必要的资金支持，其管理属于间接管理，管理强度较弱；而社区组织则负责具体的服务与治理，其管理是直接的，总的来说，社区主要治理模式还是自治。日本与以色列等国家的城市均采取这一模式进行治理，以日本为例，日本社区自治组织称为町内会，它既是社区居民自治组织，又是政府协助组织，与中国的居委会相比，町内会的行政色彩较弱，其职能主要在于平等协商，组织内部将总会作为最高决策机关，町内会内部有自身的规程，其各项活动经费来源包括会费与社会募款等，会内成员以户为单位，任何人都不可以个人名义参与。相邻的多个内町会可形成联合会，政府与联合会之间存在相互协作的关系，基层政府对其工作予以监督与指导，町内会自主管理社区内部事务。 2 城市社区治理模式在中国的实践 我国在实践过程中应当从自身的实际情况出发，选择与我国国情相适应的模式对城市社区工作进行治理。对我国政治、经济与文化等多方面发展的综合情况进行分析，我国应当转变社区治理模式，以多种形式对社区工作进行管理。 2.1 促进治理主体的多元化 我国传统的城市社区治理模式为单一的政府治理，行政控制强度较大，这会在一定程度上阻碍民主政治的建设与发展，因此在模式调整当中我国应当推动治理主体向着多样化的方向发展，即除了政府外，还应当将社区组织、居民、辖区单位以及非营利性组织等纳入到治理团队中，实现治理工作的民主化发展。在多元化发展的过程中，政府应当积极推动非营利性组织的参与，这些组织能够为社区治理活动的展开提供必要的支持，它是社区与政府加强联系的纽带，在治理活动中非营利性组织能够为社区提供直接性的服务，同时它在与政府进行协调与沟通的过程中，非营利性组织可以获得政府在政策或资金方面的支持。多方的参与与协作能够推动社区管理的民主化、自治化程度的提升。 2.2 创新社区互动运作模式 传统模式中，社区治理工作的运作模式是自上而下的，社区各项活动的展开都需听从政府部门的安排，其他组织缺乏自主性，因此各项工作的展开缺乏动力与活力，其他成员的参与度不高。为了使社区能够得到有效的管理，应当充分调动各方的积极性，加强各方之间的互动，建立起新型的互动运作模式，使原有的纵向管理网络可以变为横向网络，社区组织、居民、辖区单位以及非营利性组织等都可以参与到社区事务的管理、策划与规划上，另外可以组织社区居民自发的建设社团，如广场舞社团等，丰富社区内部结构，充分调动各方的积极性，使之能够主动参与到社区的管理与建设当中。 2.3 推动制度管理上的创新 制度是各项事务落实的必要保障，为了提高社区管理的规范性与合理性，应当对管理制度进行创新，保证社区各项工作能够在遵法守德的基础上展开。首先，参与社区管理的各个主体，应当共同制定管理目标，形成良好的伙伴关系、协商关系与合作关系，共同参与到社区事务的管理当中；其次，权力划分要适当，应当具有合理性，根据主体性质的不同应赋予主体不同程度的管理权、监督权、决策权与执行权，例如政府的管理权应当适当削弱，而其监督权则应当适当增强；最后，各主体间的合作应当以自愿、平等为基础，利用网络对各方关系进行协调，转变治理理念与治理机制。 3 结语 综合我国发展的实际情况进行分析，我国应当对社区治理模式进行调整，首先应当丰富管理主体，其次应当创新协调运作模式，最后应当创新管理制度。 参考文献 [1]黎智洪.从管理到治理：我国城市社区管理模式转型研究 [D].重庆：西南大学，2014. [2]程美.两岸城市社区治理模式比较与启示[J].台湾研究，2014（06）.
中国城市社区治理模式
中国城市社区治理模式：比较与分析 治理是研究社会关系的新理念，强调通过合作、协商的方式实施对公共事务的管理，弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。我国自改革开放以来，尤其是建立社会主义市场经济体制之后，“单位人”逐渐转变为“社会人”，社会中出现了自由流动的资源和自由活动的空间，一批社会中介组织、民间团体应运而生，导致原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵。将治理理论应用于我国城市基层社会的重构具有十分重要的理论和现实意义。本文探讨了社区治理的概念、内涵和特征，介绍了我国社区建设中出现的三种典型的治理模式，分析了它们的共同特征、各自特色、存在的问题和困难，并提出了我国社区治理的最终方向和阶段性过程目标。 “治理”一词自20世纪90年代以来在全世界政治、经济及社会领域得到了广泛的运用，主要目的是为了弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。在最具权威的全球治理委员会的研究报告中，指出治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[1]。与此巧合的是，我国在20世纪90年代启动了社区建设的步伐，主要的背景是在经济体制转轨的过程中，政府不能再象计划经济体制下完全靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间[2]，个人从单位体制中解放了出来，而原有的主要管理“社会闲散人员”的街道和居委会体制在新形势、新问题面前出现了很多不适应症状，与此同时，社区中也逐渐产生了一些社会中介组织、民间团体等，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始参与一些社区公共事务。将“治理”概念应用于社区建设的过程中，对我国社区的长远发展来说具有十分重要的理论和现实意义。 一、社区治理的基本理念 社区是指一定数量居民组成的地域性的生活共同体。社区治理就是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。与我国过去的基层社会管理相比，社区治理的特征在于： 1、就主体而言，由单一化转变为多元化。我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）[3]为目标，达至社区公共利益的最大化。 2、就过程而言，从强调行政控制到强调居民参与。我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。 3、就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。我国过去的街居体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单位体制结构是从上级单位到下级单位再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在社区治理结构中，社区主体多元化，街道与居委会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动；大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间又是一道沟通和联系的桥梁，从而将社区中行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构[4]。 二、社区治理的实践模式
中国城市社区管理体制研究综述
经济研究导刊 ECONOMIC RESEARCH GUIDE 总第216期2013年第34期Serial No．216 No．34，2013中国城市社区制的概念，是进入２０世纪８０年代以后获得确认，并逐步被官方文献所采用。９０年代初，政府主管部门正式提出了社区建设的思路。随着城市中传统单位社会的瓦解，各项社区发展和社区工作陆续提上议事日程并取得了初步成效，社区建设越来越成为城市发展的重中之重。因此，对中国城市社区管理体制研究进行系统的回顾与反思，具有重要的理论和实践意义。 本文围绕三个方面，对十几年来中国城市社区管理体制研究的重要成果做了系统综述：城市社区管理体制变迁的背景分析；城市社区管理体制基本理论的研究；城市社区管理体制改革实践的研究。在此基础上，从学科研究和实践模式的角度，对中国城市社区管理体制研究的未来方向提出几点建议。 一、中国城市社区管理体制变迁的背景分析 新中国成立后，中国逐步建立了计划为主的经济体制和中央集权的政治体制，国家几乎垄断着全部重要资源，表现出“强国家，弱社会”的模式。政府对社会的控制方式中，在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（ “街居制”）为辅的管理体制（何海兵，２００３）。中国城市社会管理的“单位制”和“街居制”之外，几乎不存在任何自由流动资源和自由活动空间，个人缺乏主体性的地位。进入２０世纪８０年代，中国实施了以产权的多元化和经济运作市场化的经济体制和从中央集权向中央地方适度分权的政治体制改革，导致国家与社会间结构分化，国家与社会的关系发生了根本性的变化。 中国经济体制改革和社会转型，促使“单位制”逐步走向解体，“单位人”转变成为“社会人”、“社区人”，越来越多的人们要靠市场和社区，而不再完全靠单位来解决生活需求问题。例如，伴随着中国产业结构的调整，出现了大量下岗失业 人员，他们与原单位几乎没有多少联系，直接面向社会；伴随着市场经济的发展，个体、私营从业人员等“无单位归属人员”和城市化进程中流动人员越来越多；伴随着人口的老龄化，各居民区的老年人显著增多。这些新情况的出现，都增加了城市基层管理的任务。“单位制”的瓦解导致单位职能的外移， “街居制”体系被动地承接大量城市基层社会管理工作，致使其无力承担起社会整合的繁重任务，出现职能超载、职权有限和角色尴尬的现实困境。在社会变迁的过程中，社会的力量也逐渐地发育和成长，国家不能再采取以前的方式，还把触角渗透到社会的每一个领域。 社会自由空间的出现和不断扩大，导致国家与社会间结构分化，国家与社会的关系发生了根本性的变化（孙立平、王汉生、王思斌等，１９９４）。因此，面对社会发展中出现的新形势新任务，城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能。 在此背景下，自２０世纪９０年代中后期开始，中国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了２６个“全国社区建设实验区”。例如，上海市卢湾区在实行“两级政府、三级管理”改革，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制；沈阳市春河社区以“社区自治、议行分离”为理念，将社区定位于小于街道而大于居委会辖区的范围上，在社区内创造性地设立了社区成员代表大会、 社区协商议事委员会和社区（管理）委员会３个社区自治的主体组织；武汉市江汉区以“政社分离、合作互动”为理念，以主动转变政府职能为核心特征，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会，并明确提出社区自治的目标；北京市鲁谷街道社区以“三个体系，两个关系，两个归位”为理念，重新设计组织架构，实施社区自治管理；深圳市盐田区以“议行 收稿日期：２０１３－０８－１９ 作者简介：冉敏（1981-），女，甘肃兰州人，讲师，硕士，从事地方政府治理研究。 中国城市社区管理体制研究综述 冉 敏 （甘肃政法学院行政学院，兰州７３００７０） 摘要：围绕三个方面，对十几年来中国城市社区管理体制研究的重要成果做系统综述：城市社区管理体制变迁 的背景分析；城市社区管理体制基本理论的研究；城市社区管理体制改革实践的研究。在此基础上，从学科研究方向和实践模式分析的角度，对中国城市社区管理体制研究的未来方向提出几点建议。 关键词：社区；城市社区管理；基本理论中图分类号：Ｆ２９０ 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０１３）３４－０２１９－０３ ２１９——
城市社区建设与管理模式研究+论文
内容摘要 随着我国社会形势变化，社区管理面临着新的机遇与问题，创新管理模式对于提高我国管理水平是非常必要的。在构建我国和谐社区建设过程中，改变管理模式对于提高我国和谐社区建设有着积极意义。本文分析了传统社区管理模式的弊端，并与网格化社区管理模式相对应，探讨了网格式社区管理的优势和特点，结合我国社区实际，指出了社区管理的操作流程和积极影响，为我国社区管理提供了参考。 关键词：和谐社区；网格化管理；创新
目录 内容摘要 ................................................................................................................... I 引言 .. (1) 1绪论 (2) 1.1研究目的和意义 (2) 1.2国内外研究现状 (2) 1.3研究内容 (4) 2和谐社区建设存在的问题 (7) 2.1传统管理模式弊端 (7) 2.1.1依赖政府经费 (7) 2.1.2主导行政观念 (7) 2.2管理理念落后 (7) 2.2.1管理人员素质偏低 (7) 2.2.2管理人员理念落后 (8) 3新形势下社区管理要求 (9) 3.1管理特点 (9) 3.1.1主动管理特性 (9) 3.1.2创新管理特性 (9) 3.1.3监督管理特性 (9) 3.1.4环形管理特性 (9) 3.2管理目标 (9) 3.2.1提高社区管理效率 (10) 3.2.2完善社区管理监督 (10) 3.2.3强化事故预警机制 (10) 4创新社区管理对策 (11) 4.1网格化管理模式 (11) 4.1.1实现社区管理全覆盖 (11)
创新社区管理模式的基本思路
创新社区管理模式的基本思路 社区是整个社会的窗口和缩影，是加强和创新社会管理的基础和抓手。社区管理模式，一般是指社区管理过程中形成的突出特点和经验。加强社区管理创新，形成富有特点的社区管理模式，对于满足居民多层次、多样化需要，壮大基层力量，夯实基层基础具有重要意义。 围绕增强社区自治和服务功能，积极推进社区内部组织结构创新。当前，影响和制约社区管理的主要矛盾和矛盾的主要方面仍然是社区居委会与街道职责不明，政社不分，导致在行政事务上错位，自治功能上的缺位。为破解这些难题，北京市在社区原有组织结构的基础上增设服务站，专事居委会在组织群众自治过程中剥离出来的行政事务，成为政府加强基层社会管理的依托和为社区居民提供服务的场所。同时，居委会复原自治职能，发挥了解居民需求、提供便民服务方面的独特优势和重要作用，协助社区服务站提供社区公共服务，这样就形成了以党组织为领导核心和以居委会为自治服务体系、以服务站为公共服务体系的“三驾马车”式的新型社区治理结构，三者互相配合、相互支持，共同推进基层社区协调运转。 围绕社区工作者专业化、职业化建设，积极推进社区人才队伍建设创新。加强社区工作者队伍专业化、职业化建设是完善社区管理的一个重要内容。目前，社区工作者队伍存在的主要问题是专业的不职业，职业的不专业，难以承担复杂的社区管理和服务工作。应加快建立健全社区工作者的录用、考评、培训和使用等各项制度，落实各项社会保障措施，不断提高社区工作者的工作积极性。围绕促进社区可持续发展，积极推进资金经费保障机制创新。将社区服务配套设施纳入城市基础设施建设规划，对符合固定资产投资支持范围的项目，应给予一定的资金补助。吸引社会力量兴办社区基础设施，在社区公共管理和公共服务领域加大政府购买服务力度。 围绕培育壮大社区参与主体，积极推进社区社会组织管理创新。社区社会组织如老年人协会、志愿者协会、舞蹈协会等这些非政府和非营利性组织，在丰富社区生活、满足群众多样化需求方面发挥着积极作用。但由于管理不善，地位不合法，制约了其进一步发展。应借鉴北京市“枢纽型”社会组织管理经验，将性质相同、业务相近的社会组织联合起来，改革设立审批程序，实行“一站式”审批，引导鼓励其健康发展。围绕社区管理健康运行，积极理顺居委会与各参与主体的关系。推行社区服务站与居委会分设，根据社区实际情况和服务半径，推行一个服务站对应多个居委会，开办“一门式”服务窗口，方便服务居民。推进居委会与物业管理公司的对应，在设立居委会时，不必拘泥于小区户数的多少，尽量单独设立居委会。推进居委会与业主委员会的整合，在“居站分设”情况下，二者范围重合起来，将会实现两种居民自治力量的联合，成为基层民主新的增长点。
社区治理教材综合练习参考答案
《社区治理》教材综合练习参考答案 第一章综合习题参考答案 一、单项选择题： 1、德国社会学家（ A ）早在1887年就曾经著有《社区与社会》一书，探讨古代社区群落和现代社会的分别。 P2 A．腾尼斯 B．迪尔凯姆 C．韦伯 D．帕森斯 2、1978年，提出社区功能包括生产、分配、消费功能，社会化功能，社会控制功能，社会参与功能，互相支持功能等五个方面内容的学者是（ B ）。 P7 A．美国学者桑德斯 B．美国学者华伦 C．中国台湾学者徐震 D．中国香港学者林香生、黄于唱 二、多项选择题： 1、美国学者希腊里和威尔士所提出的社区定义的基本要素包括（ A B C D ）。P4 A．一群人 B．地域或地点 C．社会互动 D．共同的依附归属感、心理认同 2、美国学者法林根据社区的性质提出的社区类型包括（ABC ）。P5—6 A．地理社区 B．身份利益社区 C．个人网络社区 D．行政社区 3、系统功能主义学派主要代表者美国社会学家帕森斯提出，社会系统从低到高的层次包括（ABCD ）。 P14 A．有机体系统 B．人格系统 C．社会系统 D．文化系统 三、名词解释： 1、社区P3中 2、地理社区P5 3、身份利益社区 P6 4、个人网络社区 P6 5、社区问题P26 四、简答题： 1、简述社区的定义和基本要素。P2—5 2、美国学者法林提出的地理社区、身份利益社区和个人网络社区三者有什么区别？P5—6 3、简述以帕森斯为代表的功能主义学者关于传统社会和现代社会的各自特点。P14 4、就一般意义来言，现代化对传统社区的冲击和转变有哪些内容？P24—26 5、简述社区问题的类型。P27 6、在社会学中，关于社区问题的归因有几种理论模式？P28—29（七种理论模式）五、论述题：1、论述当代社会城市社区和农村社区功能的特点。P9—122、发展中国家的现代化有什么特点？ P22 它对发展中国家的传统社区生活有什么冲击和改变？P22—243、简述中国当前城市社区面临的独特挑战和转变。P24 4、论述社区化的社区问题解决机制。P29—32 第二章综合习题参考答案 一、单项选择题： 1、CP36 2、AP38 3、BP48 二、多项选择题：
城市社区管理体制创新的探索及完善.doc
城市社区管理体制创新的探索及完善1城市社区管理体制创新的探索及完善 摘要：创新城市社区管理体制对推动基层自治与促进社区和谐意义重大，但社区管理体制创新需要政府权力边界厘定、社区职能定位明晰及社会互动机制形成等基本条件。文章在对近年来成都市武侯区及其所辖的黉门街社区在社区管理体制创新中的实践探索梳理基础上，提出了进一步完善城乡社区管理体制创新的措施，对于化解基层矛盾纠纷和激发居民参与民主自治具有重要的借鉴意义。 关键词：城市；社区管理；体制创新；成都市武侯区 2011年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表的重要讲话中强调，要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。社会转型时期的社区功能作用被赋予了更多的内涵，肩负着更大责任，需要对社区资源、力量及作用进行再认识。物质投入和意识判断的过程都需要从现阶段中国城乡社区的实际出发，结合实践经验，进一步完善社区管理体制创新，才能使之适应新形势、新任务的需要。 一、社区管理体制创新的基本条件 社区管理体制创新是一个较为复杂的过程，但从和社区发展密切 相关的主体进行分析的研究角度出发，社区管理体制创新需要满足以下三个基本条件。 （一）政府权力边界厘定
2007年党的十七大要求政府强化社会管理和公共服务，在计划经济体制向市场经济体制全面转轨时期，在人治向法治治理过渡时期，在发展是硬道理向全面协调可持续发展完善时期，政府职能如何转变角色和适应形势意义重大。一句话，政府权力应当尽快告别“全能”的职能定位，积极主动地向“有限”政府过渡，虽然这中间存在诸多利益羁绊和体制障碍，但趋势是十分明确的，当务之急是厘定权力边界，为有限政府权力的转型创造先决条件。权力边界划分的核心原则是坚持“以人为本”，基本思路是给权力与权利排序。依据《行政许可法》第13条的核心精神，权力与权利排序的基本思路是先老百姓，后市场，再到行业或中介，再后是政府事后监管，最后是政府的事前干预。以上排序是社区管理体制创新的首要条件，如果没有这个排序或者在实践中不能完全贯彻这个排序，那么社区管理体制创新就将是一句空话。因为这反映着政府能否积极转变职能，社区体制创新能否获得政府支持，政府与社区之间能否进行有序衔接和互动等问题。 （二）社区职能定位明晰 我国《宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、 村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。当前的社区管理创新应当积极且尽快地回归宪法精神，即一方面要明确社区的“基层群众性自治组织”的宪法性质定位，杜绝行政化倾向；另一方面要严格遵循居民选举、机构设置、依法处理及上情下达等原则，避免孤立化趋势。 （三）社会互动机制形成
加强社区治理能力建设行动计划.方案
完善社区治理体系 加强社区治理能力建设三年行动计划 为贯彻市全面深化改革决定，落实区全国社区治理和服务创新实验区创建要求，充分发挥地区在社区治理体系和治理能力建设中的示范、引领作用，进一步提升地区社区治理水平和服务创新能力，特制定本行动计划。 一、重要意义 社区治理是在居民自治的基础上，由政府、社区组织、其他 社会组织、社区单位、居民，合作供给社区公共产品，共同解决 社区公共事务，携手优化社区公共秩序，推进社区持续发展的过程。完善社区治理体系、加强社区治理能力建设，是培育创新社 会治理基层样本的重大举措，是激发社会活力、引导社会参与、 创新社会治理的有效载体，是实现“让身边的人幸福起来”愿景 的重要抓手。各科室要站在推动地区科学发展、促进地区和谐的 高度，充分认识完善社区治理体系、加强社区治理能力建设的重 要意义，当作加强和创新本科室工作的重要任务，切实抓紧抓好。 二、指导思想和基本原则 （一）指导思想。坚持以科学发展观为指导，按照“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的要求，加强党委领导， 发挥政府主导作用，建立政社互动机制，稳妥推进社区事务准入
和政府服务事项转移，推动自治事务、政务服务和社会服务分开，扎实推进社区治理体系优化再造、社会活力有效激发、社会力量有机整合和社区治理能力提档升级，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。 （二）基本原则。完善社区治理体系，加强社区治理能力建设，坚持以下基本原则： 1、政府主导，社会参与。充分发挥工委、办事处领导和主 导作用的同时，注重发挥市场机制和社会力量的作用，逐步剥离 不宜于政府直接提供的服务管理事务，广泛调动社会组织、企业 和居民共同参与，进一步完善社区治理体系。 2、整合力量，协调联动。在创新体制机制的基础上，大力 引进社会组织参与社区治理，全面推进政社合作、上下互联、横 向互动，实现力量整合、工作整合和资源整合。 3、突出重点，兼顾全面。以增强社区治理合力为目标，以 改善民生为导向，重点推进社会动员、社会参与、社工人才、社 区治理等方面机制创新，提高地区社区治理和公共服务水平。切 实兼顾各方利益诉求，正确处理政府、社会组织、基层自治与人 民群众之间的关系。 三、总体目标 推进社区治理体系和治理能力建设的总体目标，是以“围绕 一个核心、完善五个体系、优化一个结构、形成一个格局、探索 一种模式”为抓手，以深化政社分开、社社合作、“四社”联动 和居民自治为基础，推动实现社区治理的实现“四个转变”，探
沈阳市社区管理模式研究
沈阳市社区管理模式研究——以珠东社区为例
强联促发展，打造五星新社区 ——珠东社区党委与业委会、物业公司联合共建社区 社区是一个城市的基本单位，在我国管理体制走向“小政府，大社会”的转型过程中，城市管理面临许多新情况、新问题，大量的“单位人”变为“社会人”。社区上要为政府分忧，承担行政职能；下要为百姓解愁，倾听百姓的呼声，社区地位越来越重要，所承担的工作责任越来越大，任务越来越艰巨，迫切需要加强社区建设，创建和谐社会，提高居民幸福指数。 一．自然情况 珠东社区是皇姑区老牌资深社区，成立时间长，有效资源丰富。珠东社区毗邻繁华的北行商业街，以“关注民生，完善服务，科学发展，共创和谐”为理念。东起长江街，西至金沙江街，南起宁山中路，北至崇山中路，占地面积5.5平方米，现有居民3238户，人口9616人，现有23栋楼，包括7栋散体楼和16栋物业管理小区，物业公司有经典生活所管辖的14栋楼，名仕之都和四季菁华各一栋。全体工作人员在社区党委的正确领导下，团结一心，努力拼搏，连续2年被评为先进集体，在全国第2次经济普查中被评为沈阳市先进集体。 二．社区优势 1.办公面积大。总面积608平方米，内部装修齐全、配套设施完善，为打造星级社区、服务社区居民提供了“硬件”支持。其中三层有专为老年人准备的代养等居家养老服务，二层设有“一站式”服务大厅，低保救助、计划生育、就业服务、退休管理、民政优抚、综合治理等项目，面向社区居民进行“一站式”敞开服务。多种服务项目应运而生，良好的服务态度和精神风貌，提高了工作效率。 2.社区干部年轻有活力。平均年龄24岁，他们锐意进取、奋发有为，发挥自身的才能和优势，为社区建设注入了生机和活力。 3.宣传力度强。社区投入的人力物力多，建设成果显著，辽宁电视台《第一时间》栏目和《新北方》栏目等多家媒体均到社区进行采访，市内其他社区也来参观学习，为珠东社区打造五星级社区创造了宣传基础。 4.活动丰富。社区成立以来，成立了合唱团，乐队等娱乐团体，相继开展了
社区分化与治理模式探讨
二○ ○七年第五期 南 京社会科学 社区分化与治理模式探讨 沈 毅 (南京大学社会学系博士生 南京 210093) 摘要:房屋产权变革所带来的物业管理模式为未来“社区制”的组织建设提供了新的机遇,然则由此所形成的社区分化不容忽视。目前,以有无居委会管理与有无物业管理这两个维度相交叉,现有的社区类型主要可以区分为行政主导型社区、业主自治型社区、混合过渡型社区与边缘自生型社区。这四种社区中所存在的组织矛盾焦点不尽相同,从而使得当前的社区组织管理也存在着阶段性发展的可能性。 关键词:社区分化;治理模式;业委会;物业公司;居委会 中图分类号:C 912.8 文献标识码:A 文章编号:1001-8263(2007)05-0108-05 一、社区转型对“社区制”建设的意义 社区建设与社区管理作为社会学研究的传统领域,长期以来也受到学术界高度重视。按照发达国家的发展经验,社区管理的主体既可以是政府,也可以是社区,还可以是政府与社区的合作。围绕这三种取向,学术界提出了政府主导型、社区自治型、合作混合型三种治理模式,在国外分别以新加坡、美国与日本为代表,在国内实践中则分别形成了上海模式、沈阳模式、江汉模式。与之相对应,在社区管理模式的总体定位方向上,有学者倾向于形成一种强国家、强社会的政府主导模式〔1〕 ;有学者 主张采取社区自治型模式,政府对社区的干预应以 一种间接和协商的方式为宜 〔2〕 ;还有学者则认为 从现实历史环境出发,应当采取一种混合型的治理模式,以形成政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补的格局 〔3〕 。总体来看,这些探讨本质上都是从国家与社会的理论框架入手的,其研究框架是着眼于改革以后社会转型这一大背景的:在改革之前,传统的社区管理体制是国家整体“单位制”的一部分,改革后社区建设之根本目标正是要将“单位制”为主导的社会管理体系转变为“社区制”为主导的社会管理体系。在此共同点之上,前述所主张的分歧焦点主要还是出于历史环境的路径依赖,对于“社区制”制度框架中的区———街道———居委会三者关系(尤其是街居关系)的未来发展有着不同的定位。 20世纪90年代中后期开始,住房分配的货币 化政策开始实施,社区基本架构的转型也随之开始,这既对社区管理体制建设提出了新的问题,也带来了新的机遇。已有研究率先从上海社区发展经验出发,提出业主委员会、物业公司与居民委员会构成了三种核心性的社区组织 〔4〕 。有学者对业 主委员会的具体生成过程进行了个案研究〔5〕 ,并 倾向于认为业委会预示着中国市民社会发展的先 声 〔6〕 。当前组织变迁导致了诸多的社会矛盾与冲 8 01
社区治理的基本理论(精)
第二章社区治理的基本理论 【学习目的要求】了解治理理论产生的背景；掌握治理理论的含义及其统治概念的区别；重点掌握社区治理理论的含义、社区治理理论产生背景，以及与社区治理相关的范畴。 一、治理理论的含义 关于治理概念，不同的社会学派有着不同的解释和界定，但最具权威性的定义是全球治理委员会下的定义，即：个人与公私机构管理其自身事务的各种不同的方式总和；是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理有四个规定性特征：治理不是一整套规则条例，也不是，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。 基于上述治理定义，我们认为治理的内涵应该包括这样几个方面： 第一，在治理的主体上，超越企业治理的局限，也突破一国治理的范围，存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体、力量和运动构成的复杂网络结构。 第二，在治理的基础上，超越国家权力中心论，国家对内已不再享有唯一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作；对外，国家主权或自主性观念也逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱。 第三，在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协；即采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、约束也同样发挥作用。 第四，在治理的目的上，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。 二、治理和统治概念的本质区别 治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，推动社会发展，这是两者的共同之处。但两者之间更多的是区别和差异。 治理和统治的本质区别在于：1、两者的主体不尽相同。统治的权威中心一定是政府机关，而治理的权威中心包括政府机关但又不限于政府机关，治理的主体是多元化和多样性的，它可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公司合办的机构。统治是有政府单独行使公共事务的管理权限，而治理是公共事务管理过程中政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”2、管理过程中权利运行的向度不同。政府统治的权利运行依循自上而下的方向，他运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和行政手段，对社会公共事务进行单一向度的管理。而治理则是一个自上而下、自下而上的互动管理过程，它主要是通过谈判协商、对话合作、沟通交流、相互认同和确立目标等方式对公共事务实施管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同基础上的合作，它所拥有管理机制主要不依赖政府的权威，而是合作网络的权威，其权力运行的向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。3、管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家。一个国家的政府统治如果超越了自己领土范围，而延伸到其他国家，那就是对其他国家主权的侵犯，这是国际法和各国关系准则所不允许的。治理的范畴既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。4、权威的基础和性质不同。统治的权威主要源自于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。
城市社区管理体制创新问题研究_以昆明市盘龙区社区管理体制改革为例
城市在社会发展中具有举足轻重的地位，社区是 城市的细胞，是城市建设与管理的基础，是城市居民社会生活的载体。随着改革的深入和城市化进程的加快，社区作为城市管理最基层的组织，其作用越来越凸现，所承载的功能越来越广泛，地位也发生了深刻的变化，与其相联系的城市社区管理有了新的发展态势，社区管理也遇到许多新的问题。而作为社区工作主要承担者的社区基层组织，其现有的管理体制已明显不适应新形势新任务的要求，因此，深化社区管理体制改革，创新社区管理体制，加强基层民主政治建设，提高社区居民委员会的自治能力，解决好“议事”与“行事”、“资源”与“求职”之间的矛盾，已成为建设现代化城市社区的迫切需要，如何实施社区管理体制模式的创新，强化基层政权建设和民主自治建设，已成为一项亟待研究的重要课题。 一、昆明市盘龙区城市社区管理的实践与成就 社区管理是社区建设的重要内容之一，也是城市管理的基础工程。昆明市盘龙区是昆明市的主城核心区。全区国土面积345.83平方公里，其中建成区面积 46平方公里。辖拓东、鼓楼、东华、联盟、金辰、青云、龙 泉、 茨坝、双龙和松华10个街道办事处，有49个社区居委会和16个村民委员会。全区常住人口65.91万人，其中农业人口4.4万人，城镇化率93.75%。可以说，盘龙区社区管理的好坏对整个昆明市的发展及城市社区管理具有直接影响。为此，近年来，昆明市盘龙区结合城市社区建设的发展需要，针对城市管理重心偏高、基层社会管理不利的局面，借鉴上海社区管理的经验，在城市社区管理体制上进行了改革，取得了较为明显的成效。 （一）盘龙区“一委一站”工作体制的具体实践 随着城市功能的不断完善以及社区居民需求的日益多元化，社区居委会在职能上“议事自治”与“行事服务”的矛盾日益凸现。为解决这一矛盾，2005年，盘龙区组织社区工作者赴上海学习，结合盘龙区的实际，在拓东、东华两个街道下辖的11个社区开展“一委一站”试点，并取得成功经验，2006年底，“一委一站” 工作模式在全区全面推行。“一委一站”，就是在城市化进程中，通过还原居民自治，承载社会事务，以适应社区建设需要而创新的社区基层管理与服务体制。即根据《居民自治组织 城市社区管理体制创新问题研究 ———以昆明市盘龙区社区管理体制改革为例 韩秀红郑静萍 （中共昆明市委党校 科研处，云南 昆明 650215） 摘 要：社区是城市管理最基层的组织。随着经济社会的转型变革，现有的管理体制已明显不 适应新形势新任务的要求，因此，深化社区管理体制改革，创新社区管理体制，加强基层民主政治建设，提高社区居民委员会的自治能力，解决好“议事”与“行事”、“资源”与“求职”之间的矛盾，已成为建设现代化城市社区的迫切需要。实施社区管理体制模式的创新，强化基层政权建设和民主自治建设，已成为一项亟待研究的重要课题。 关键词：盘龙区；社区管理；体制改革；基本经验；创新对策中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1671－2994（2009）06－161－04 收稿日期：2009-09-10 作者简介：韩秀红（1966-），女，辽宁沈阳人，中共昆明市委党校科研处副教授。研究方向：公共管理。郑静萍（1961-），女，云南普洱人，中共昆明市委党校科研处副处长、副教授。研究方向：生态文 明建设。 中共云南省委党校学报 The Journal of Yunnan Provincial Committee School of the CPC 2009年11月第10卷第6期 Nov ,2009Vol．10No．6 161··