上海市生态保护红线

上海市生态保护红线

上海市人民政府

二〇一八年六月

在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，本市按照党中央、国务院的统一部署，深入推进生态文明建设、积极深化生态文明体制改革，严格落实长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”、以及“长三角一体化发展”的要求，认真组织开展划定并严守生态保护红线工作。以“应划尽划、划则尽守”为原则，按照“陆海统筹、多规合一”的要求，形成了本市生态保护红线，落实了严守生态保护红线的管理要求和责任体系。通过建立生态保护红线制度，进一步促进城市空间格局优化、严守生态安全底线，为构建国家生态安全格局、履行全球生物多样性保护责任做出贡献。

一、划定背景与意义

（一）区域生态定位

本市地理区位独特，位于世界第三大河流——长江入海口、我国大陆岸线中点。长江河口地区分布着大量长江流域特有的珍稀濒危物种，如中华鲟、江豚等；同时也是重要的洄游鱼类、经济鱼类的种质资源保护区，如刀鲚、凤鲚、日本鳗鲡等；此外，长江河口地区还是东亚-澳大利西亚国际候鸟迁徙路线中段的组成部分。河口地区的生态保护对长江流域生态安全、全球生物多样性保护都具有重要作用。

同时，本市作为我国特大型城市，人口密集、产业发达，水源安全保障是又一重大战略问题。本市先后在黄浦江、长

江建立了集中式水源地、划定了水源保护区，形成了“两江并举、多源供水”的局面，有力保障了水源安全，对国家生态安全格局的构建具有重要意义。

（二）生态保护红线划定的工作背景和重要意义

生态保护红线，是对维护国家和区域生态安全和经济社会可持续发展、保障人民群众健康具有关键作用的区域。生态保护红线体系，是实现生态功能提升、环境质量改善、资源永续利用的重要保障。

1、划定生态保护红线，是党中央、国务院对于生态文明建设作出的重要战略部署。党的“十八大”作出了“大力推进生态文明建设”的战略决策，十八届三中全会明确提出“划定生态保护红线”的要求。中办、国办《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》指出，划定并严守生态保护红线，是贯彻落实主体功能区制度、实施生态空间用途管制的重要举措，是提高生态产品供给能力和生态系统服务功能、构建国家生态安全格局的有效手段，是健全生态文明制度体系、推动绿色发展的有力保障。党的“十九大”更加重视生态系统整体保护，要求“统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，明确了“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。

2、划定生态保护红线，是本市落实“十九大”报告精神、加快生态文明体制改革的重要举措。市委、市政府深入贯彻落实中央关于加快推进生态文明建设的战略决策，全面部署推进本市生态文明制度建设工作。2014年，本市各相关部门即组织开展了生态保护红线划定的基础工作。2015年，《政府工作报告》提出要“加快建立健全生态文明制度体系”，并明确要求“推进生态保护红线划定”。“第六轮环保三年行动计划”进一步强调，要“建立完善生态红线制度”，科学合理划定生态红线，出台管理办法，落实分类管控，实施考核制度，研究完善与之相匹配的生态补偿机制。本市生态保护红线的划定，对于深化生态文明体制改革、建立健全生态文明制度体系具有重要意义。

3、划定生态保护红线，是本市践行国家对于长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”战略、保障流域生态安全和体现全球生物多样性保护责任的重要举措。长江作为一个连续性的整体，提供了丰富多样的栖息环境。长江流域的保护必须以整体性、连续性为基本要求，加强跨界协调、跨部门协调，将长江流域共抓大保护落到实处。本市生态保护红线的划定，对于河口生态系统保护、长江珍稀/濒危水生动物保护以及国际候鸟保护等具有突出作用。

4、划定生态保护红线，是本市保障城市生态安全底线、实现卓越全球城市建设目标的重要举措。上海作为特大型城

市，人口密集、产业密集、资源紧缺、环境负荷重，城市生态安全面临着严峻的考验。生态保护红线的划定，对保障城市生态安全底线、保护关键生态功能、合理布局城市空间、提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要具有重要作用。

（三）生态保护红线划定的工作过程

按照国家统一部署，本市高度重视，市政府组建了工作联席会议，建立了专家委员会、落实了专业技术团队，以“应划尽划、划则尽守”为原则，开展了本市的生态保护红线划定工作。按照“多规合一、陆海统筹”的要求，将陆域与海洋生态保护红线的技术成果进行了深入融合，提出了“一条红线、一张图”的生态保护红线划分方案，并与《上海市城市总体规划（2017-2035）》、《上海市主体功能区规划》进行了充分的衔接。2017年7月，本市形成了生态保护红线的初步方案，征求了各部门、各区和各单位的意见，组织了市级层面的专家咨询，通过了市政府专题会审议，并向市人大、市政协通报了编制情况。8月14日，市政府组织召开了《上海市生态保护红线》的专家论证会，与会专家一致同意该方案通过论证。根据专家意见和建议，本市进行了补充、修改和完善，经市政府常务会议和市委常委会议审议通过后上报。11月30日，原环境保护部、国家发展改革委组织召开生态保护红线部际协调领导小组会议，对《上海市生态保护

红线》进行了审核并原则通过。2018年2月，国务院正式批复同意。

二、指导思想、目标与原则

（一）指导思想

全面贯彻党的“十八大”、“十九大”精神，深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，以改善生态环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，按照山水林田湖草系统保护的要求，落实“长江大保护”战略要求，划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，维护国家生态安全，促进经济社会可持续发展。

（二）划定目标

基于本市生态特征，形成“陆海统筹”的生态保护红线制度，确保重要生态空间得到有效保护，进一步促进城市生态格局优化，保持生态格局、功能、质量稳定，守住本市生态安全底线，为国家生态安全格局构建做出贡献，履行全球生物多样性保护责任。

（三）划定原则

1、科学性原则

以构建城市生态安全格局为目标，采取定量评估与定性判定相结合的方法划定生态保护红线。在科学评价的基础上，按生态系统服务功能重要性、生态环境敏感性识别生态保护红线范围，并落实到空间，确保生态保护红线布局合理、落地准确、边界清晰。

2、整体性原则

统筹考虑自然生态系统整体性和系统性，结合河流、地貌单元、植被等自然边界以及生态廊道的连通性，合理划定生态保护红线，应划尽划，避免生境破碎化，加强区域间生态保护红线的有序衔接。

3、协调性原则

建立协调有序的工作机制，强化部门联动和上下结合。生态保护红线划定要以土地现状调查数据和地理国情普查数据为基础，统筹考虑陆地与海洋，与主体功能区规划、城市总体规划等进行充分协调衔接。

4、动态性原则

根据构建国家和区域生态安全格局、提升生态保护能力和生态系统完整性的需要，生态保护红线布局应不断优化和完善，生态保护红线面积只增不减。

三、生态保护红线划定结果

按照生态保护红线“陆海统筹”的要求，本市形成了生态

保护红线“一张图”。生态保护红线共包含：生物多样性维护红线、水源涵养红线、特别保护海岛红线、重要滨海湿地红线、重要渔业资源红线和自然岸线等6种类型，总面积2082.69平方公里，占比11.84%。其中，陆域面积89.11平方公里，生态空间内占比为10.23%，陆域边界范围内占比为1.30%；长江河口及海域面积1993.58平方公里。自然岸线包含：大陆自然岸线和海岛自然岸线两种类型，总长度142公里，占岸线总长度22.6%。

上海市生态保护红线详细名录见附表1，生态保护红线分区统计见附表2，自然岸线详细名录见附表3。

上海市生态保护红线分布图见附图。

四、实施保障

（一）保障机制

1、动态增加机制

建立生态保护红线的动态增加机制，通过科学评估，将生态效益高、条件成熟的生态保护空间内的斑块，逐步纳入到“红线”中，进一步提升管控力度和管控质量，优化全市生态保护红线布局。

2、监测评估机制

建设和完善生态保护红线综合监测网络体系，充分发挥地面生态系统、环境、气象、水文水资源、水土保持、海洋

等监测站点和卫星的生态监测能力，加强生态气象灾害风险预警能力建设，布设相对固定的生态保护红线监控点位；加强部门之间的数据共享，汇入国土空间基础信息平台。建立评估机制，跟踪分析全市生态保护红线的状况和效益。市环保局、市发展改革委、市海洋局和市规划国土资源局会同各相关部门，做好生态保护红线的勘界定标、跟踪监测和定期评价等工作。

3、监督考核机制

本市将严格落实保护责任主体，以区政府或委办局主要领导作为生态保护红线的第一责任人，建立“红线区长制”，确保严守职责。

建立监督考核机制，定期执法督查，进行任务考核。全市环保、海洋、林业等各相关执法部门按照职责分工加强红线区域执法监督，建立常态化执法机制，及时发现并依法严惩破坏红线的违法行为。由市环保局和市发改委同相关部门，对各生态保护红线进行考核，考核结果作为生态补偿等的依据。

4、政策激励机制

本市将进一步完善政策激励机制，使保护者获得合理收益，提升生态保护的积极性。由市发改委和市财政局牵头，以本市生态保护红线监测评估考核为基础，进一步充实、完善现有的生态补偿转移支付办法。

（二）组织实施

为落实生态保护红线划定并严守工作，本市高度重视，建立了完善的组织实施体系。

1、联席会议制度

本市成立了市政府层面的生态保护红线划定并严守工作联席会议制度，负责全面部署、推进和协调各项工作。该联席会议制度以分管副市长为总召集人，分管副秘书长、市发展改革委、市环保局、市海洋局、市规划国土资源局主要负责同志为副总召集人，成员包括市住建委、市农委、市绿化市容局、市水务局、市气象局等相关市级职能部门和相关区政府分管领导等。各区、各部门按照区域和行业管理，按照职责分工各司其职，严格划定，做到“应划尽划”；严格监管，做到“划则尽守”。

2、专家例会制度

本市建立了生态保护红线划定并严守专家咨询制度，组建了市级层面的专家委员会，由相关高校及科研院所的专家组成。定期召开专家咨询会议，共同为生态保护红线相关工作建言献策，进一步提升生态保护红线划定并严守工作的科学性、前瞻性。

3、联合技术团队

本市组建了生态保护红线划定并严守工作的技术团队，由上海市环境科学研究院、上海市测绘院、上海市水务（海

洋）规划设计研究院、上海市城市规划设计研究院等单位共同组成，具体承担各项技术工作。

附表

附表1 上海市生态保护红线分类型汇总表

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附表2 上海市生态保护红线分区汇总表

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附表3 上海市自然岸线基本情况汇总表

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附表4 上海市生态保护红线分布、责任主体、管控依据

附图