农民土地权益的法律保障

农民土地权益的法律保障——以集体土地所有权改革为视角

熊金才﹡

摘要：集体土地所有权主体的法律确认是集体土地流转的前提，其决定集体土地占有、使用、收益和处分的权利人和利益的享有者，是农民土地权益保障的法律制度基础。由于我国现行法律对农村集体土地所有权的主体规定不明确、集体土地所有权赋能不足以及农民土地权益法律保障缺失等，农民作为集体成员对集体土地的共有权被虚置，农民的土地利益被剥夺。破除体制机制壁垒，推进集体土地所有权制度改革，通过立法确认农民集体土地所有权主体资格，明晰农民在集体土地所有权中的份额，拓展集体土地所有权权能，强化农民土地利益的法律保障是农村改革和农业现代化的必然，也是城乡协同发展和社会公平公正的必然。关键词：农地；所有权；法律保障

On the Protection of Farmer’s Land Interests——from the Perspective of Collective Land Ownership Reform

Abstract：The legal recognition of collective land ownership is the base of collective land transference as well as the base for the protection of farmers’ rights to collective land, which determines the beneficiaries of respective land occupation, utility, proceeds, and disposition. Farmers’ interests on collective land, however, are deprived because of the current law ambiguilty of collective land ownership and the insufficiency of the rights of collective land. To access to justice and to better protect farmers’ right to collective land and to enhance the development of the rural areas and agriculture, it is suggested that China should reform current collective land ownership by means of legal recognization of farmers’ ownership to collective land and clarifing their respective shares to the land.

Key Words: farm land; ownership; legal protection

我国法律规定的农村集体土地所有权是指农民集体①对一定区域范围内的农地享有的有限的占有、使用、收益和处分的权利。该所有权的主体是农民集体，即一定范围内（乡镇、村、村民小组）的全体农民；客体是农村和城市郊区的土地（法律规定属于国家所有的除外）以及宅基地和自留地、自留山，包括耕地以及与农业生产和经营相关的土地，如养殖、种植、放牧、农居以及乡村农田水利、教育、科学、文化、卫生、体育等设施用地。②农村集体土地的经营管理主体为乡镇、村、村民小组三级“集体经济组织”。其中，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。③

农村土地集体所有的法律制度安排源于集体经济及集体在经济活动中的基础地位，形成于人民公社时期（1958-1983），④其法律渊源是当时中共中央制定和发布的一系列文件。尽管新中国成立后的第一部宪法（1954宪法）第8条和第13条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，实行的是农村土地归农民个人所有的土地私有制，以兑现革命时的承诺，实现“耕者有其田”。但随着农业的社会主义改造以及由社会主义向共产主义的跃进（人民公社），农地私有转变为公有，即农村集体所有（公社、大队、生产队三级所有）。1962年2月23 日中共中央发布的《关于改变人民公社基本核算单位问题的指示》有关农村集体经济所有权的规定中提出实行“三级所有，队为基础”的产权形式。1962年9月27日中共中央发布的《农村人民公社工作条例修正草案》

作者简介：﹡熊金才，男，汕头大学法学院教授，法学博士。研究方向：婚姻家庭法与社会保障法

基金项目：本论文是广东省哲学社会科学“十二五”规划项目《粤台建设用地土地流转与农民利益补偿机制研究》（项目编号：GD12XYJ28）以及国家社会科学基金项目《无地农民的土地意愿与土地流转研究》（项目编号：12BJY086）的部分研究成果。

①农民集体包括乡镇、村、村民小组三级农民集体。

②《中华人民共和国宪法》第10条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第8条规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《中华人民共和国民法通则》第74条规定的属于劳动群众集体所有的财产包括：（1）法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；（2）集体经济组织的财产；（3）集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（4）集体所有的其他财产。

③见《中华人民共和国土地管理法》第10条。

④1958年8月，依据毛泽东在河南新乡县七里营关于“人民公社好”的指示，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。当年，全国农村基本实现了人民公社化。

对农村土地实行“三级所有，队为基础”的制度予以确认，正式确立了农村集体土地所有权制度。上个世纪80年代以来，我国宪法、土地管理法、民法通则等一系列法律均将农村土地集体所有权的主体界定为“农民集体”，经营与管理者为村集体经济组织或村民委员会以及村内农村集体经济组织或村民小组。[1]

一、我国集体土地所有权制度的缺陷

现行法律体系中有关农村土地制度的立法（包括法律和法规）主要包括下列四个层次：（1）宪法与法律。如《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《农业法》、《森林法》、《草原法》、《担保法》、《民法通则》等。（2）国务院制定的有关法规。如《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《土地复垦规定》、《耕地占用暂行条例》等。（3）部门法规、命令和意见。如财政部颁发的《关于耕地占用税具体政策规定的通知》、国家土地管理局印发的《关于地籍管理几个问题处理意见的通知》、国家土地管理局《关于对土地权争议处理问题答复的函》等。（4）地方政府法规。包括各省、自治区、直辖市制定的有关农村土地管理和使用的地方性法规和政策规章。综合分析上述四个层次的法律、法规有关农村土地制度的规定，无论是宪法还是其他法律、法规均未能明确界定“集体”的概念、集体所有权的性质及农民在集体土地中的地位和权益，致使农村集体土地的权利主体不明确、权利客体范围模糊，集体土地所有权权能不足，农民作为集体成员对集体土地享有的权益法律保障缺失，土地流转过程中国家权利无限扩张，集体土地管理过程中的越位与缺位现象严重，农民的土地利益被剥夺。

（一）集体土地所有权主体虚置

我国宪法规定农村土地归集体所有，但未界定“集体”概念，未明确集体成员的地位和权利。其他法律、法规等下位法均秉承了不与上位法相冲突的原则，在农村土地集体所有的制度框架下规定土地的占有、使用、收益和处分，均未能明晰集体土地所有权的主体内涵。由此导致集体土地所有权虚置或存在两个以上独立的权利主体，违背所有权的绝对性与排他性。其中有关土地制度的特别法《土地管理法》第2条规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”该法第8条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”其基本上照搬了《宪法》第10条，未对集体土地所有权作

更加细化的规定。该法第10条规定，农村集体土地的经营管理主体为乡镇、村、村民小组三级“集体经济组织”，即农村集体土地的“三级经营管理”体制。

《土地管理法》规定的农村集体土地经营管理权主体中，乡（镇）是基层政府机构，行使政府管理职能，不属于农民集体的范畴，不是集体土地的所有权主体。其作为农村集体土地经营管理权主体存在国家利益和农民集体利益的冲突以及地方政府利益和农民集体成员利益的冲突等，地方政府土地财政对农民土地利益的蚕食难以避免。村民小组是土地承包经营的基本核算单位（如根据村民小组土地与成员的比例，将土地落实承包到户），不具有土地经营管理和土地流转的决策权。事实上，城镇化与工业化进程中农业人口的外移使得部分村民小组已不复存在。因此，在农村集体土地的“三级所有、三级经营管理”体制中，土地所有权人是村农民集体，经营管理权人是村集体经济组织或村民委员会，其处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，其作为农民集体成员利益的代表有待于自治地位的实质性确立。现有体制背景下，村民自治组织作为村农民集体的意思表示机关也可能沦为乡一级政府的附属机构。[2]

在现有法律制度框架下，农村集体土地的所有权主体与使用权主体实质上是分离的，即各级村农民集体作为相应集体土地的所有权人并不实际占有和使用相应土地，而实际占有、使用集体土地的村集体成员确不享有相应土地的所有权，由此造成农村集体土地所有权与使用权的分离。从法理上讲，农民集体的成员对相应土地享有共有权和经营管理权（至少是集体成员对经营管理的监督权）。但由于现行法律对集体成员在集体土地中的地位、权益、权利行使程序及权利保障等规定缺失，个人、集体与国家在集体土地中的权利义务关系不清、地位不平等，集体成员对村集体经济组织或村民委员会处分村集体土地的行为以及国家征收集体土地的行为等失去控制，而其对村集体土地享有的有限使用权（债权性质的承包经营权）因缺乏所有权权能无法获得有效的法律保障，如被征收、征用的风险，被收回重新分配的风险，被流转而不能获得公平补偿的风险等等。产生这种结果的内在原因是村集体经济组织或村民委员会实际上是代表国家管理集体土地而不是集体成员委托的代其行使处分权的主体。

（二）集体土地所有权权能不足

集体土地所有权制度的缺失还表现为所有权权能不足，即集体土地所有权是

一种受限的低于国有土地所有权的不完整所有权，其占有权、使用权、收益权、处分权以及发展权等均受到限制。根据《中华人民共和国宪法》第10条规定，集体土地所有权转化的主体是国家，而不是集体，即国家为了公共利益的需要依法征收集体土地或通过城市规划将集体土地纳入城市规划区，然后进行有偿或无偿征收。《中华人民共和国城市房地产管理法》第8条亦规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地使用权方可有偿出让。集体土地所有权转化的方向是单一的，即只能将集体土地转化为国有土地，而不能将国有土地转化为集体土地。[3]又由于土地征收缺乏严格的公共利益限制和公共利益认定机制以及正当程序保障，致使大量农地被低价征收用于商业目的，大量良田被圈占，以至被长年撂荒或闲置。

所有权权能不足亦极大地限制了农民对集体土地的使用权。《中华人民共和国担保法》第37条第二款规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但本法第34条第五款①以及第36条第三款②规定的除外。《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。农村集体土地所有权权能不足对土地使用权的限制削弱了土地使用权人对土地的控制力，降低了其对土地收益的预期，由此导致农民对农地投入的不足、利用率的下降和效益的低下，进而影响农民对集体土地享有的收益权。

集体土地所有权权能的不足虚化了集体土地所有权，使集体土地所有权变成了准国家所有权。国家是实质性上的集体土地所有权的主体，国家对集体土地既可以为了公共利益有偿征收，也可以通过将集体土地纳入城市规划区的方式变相征收，由此突破了征收的公共利益限制。由此，农民集体所拥有的土地不过是“没有被征收的潜在的国有土地”，而农民集体对集体土地的使用权也只不过是一种残缺的土地使用权，即“土地的承包经营权”，实质上仅为土地的耕作权。[4]当下的农民问题、农村问题以及农业问题一定程度上均与农村集体土地所有权权能不足有关。其产生的更加深远的影响是：农地非农有、农地非农用、农地非市场

①《中华人民共和国担保法》第34条第五款规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押。

②《中华人民共和国担保法》第36条第三款规定，乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。

化流转，进而形成农业现代化的体制障碍。

二、我国集体土地所有权制度改革的路径

农村集体土地所有权制度的缺陷集中体现在集体土地所有权主体虚置和所

有权权能不足二个方面，其产生的结果是大量的农地被低价攫取、土地财政愈演愈烈，①耕地面积不断减少，②农民集体成员的土地利益不断流失，由此引发的农民与集体“代言人”和利益相关者之间的土地利益纠纷和群体性事件频发。随着农村家庭联产承包责任制的实施以及集体土地流转的实践探索等，农村土地集体所有制度安排的时代局限性日渐显现。因此，确立“以农为本”和农民个人与社会全面发展的原则，基于社会主义市场经济发展和社会公平与公正的需要，改革现行集体土地所有权制度，明确农民集体成员的土地所有权主体地位，实现农地产权向农民的回归，释放农地所有权权能，建立主体确定、权能完整和农民土地利益保障充分的农地所有权制度是我国社会和谐稳定与持续发展的需要。

（一）明确农民对集体土地的共有权

共有是指两个以上主体对同一未分割物的各个份额分别享有所有权。共有人对共有物的权利为共有权。[5]我国物权法将共有区分为按份共有和共同共有。按份共有人对共有物按照其份额享有所有权，共同共有人对共有物共同享有所有权。在共同共有中，共有人权利地位平等。除另有约定外，各共有人都有管理共有物的权利和义务，分享共有物的收益，负担共有物的管理费用以及其他负担，对共有物的处分须经全体共有人同意。在按份共有中，共有人对共有物按照其份额享有权利，承担义务。除另有约定外，各共有人都有管理共有物的权利和义务，对共有物的处分应当经占份额三分之二以上的按份共有人同意。按份共有人转让其享有的共有物之份额的，其他共有人在同等条件下享有优先受让权。③共有人对共有物未约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。按份共有人对共有物享有的份额未约定或者约定不明确的，按照出资额确定；不能确定出资额的，视为等额享有。④

①2013年我国财政收入增幅明显回落，值得注意的是，国有土地使用权出让收入4.125万亿元，同比增幅高达44.6%。参见：2013年全国土地出让金收入超过4万亿元[N]. 载《北京日报》2014-01-31。

②根据国家林业局2014年1月13号发布的第二次全国湿地资源调查结果，过去十年间，我国湿地面积减少了约340万公顷，大约等于两个北京市的面积。朱宛玲：我国湿地十年减少340万公顷相当于两个北京[B/L]. 国际在线，2014-02-02。

③见《中华人民共和国物权法》第93条、94条、95条、96条、97条、98条、101条。

④见《中华人民共和国物权法》第103条、104条。

共同共有与按份共有的基础为是否存在共同关系，如夫妻关系、家庭成员关系、合伙关系等。二者的主要区别在于：第一，对共有物处分权的限制不同。共同共有人对共有物的处分须经全体共有人同意；按份共有人对共有物的处分应当经占份额三分之二以上的按份共有人同意。第二，退出机制不同。共同共有人只有在共有的基础丧失或者有重大理由需要分割时才可以请求分割共有物；按份共有人可以随时退出或请求对共有物进行分割（按份共有人另有约定的除外）。①第三，按份共有人享有优先受让权，共同共有人不享有此项权利。按份共有人转让其享有的共有物份额时，其他共有人在同等条件下享有优先受让权。综合看，共同共有没有明确的份额，共同共有人虽然权利地位平等，但其处分共有物的权利受到更严格的限制。尤其是受共同关系存续的约束，不存在退出机制。而按份共有的共有份额明确，权责关系明晰，“按份共有人对自己的共有份额享有所有权，虽不能自主占有、使用、收益，处分权能也受到其他共有人的先买权的限制，但在此限制下可自主为处分行为，包括退出共有或转让共有份额。”②基于共同共有与按份共有的上述差异，农民对集体土地的共有宜明确为按份共有。这种处置的优势是在不改变农村集体土地所有制性质的前提下赋予农民集体土地共有权，实现农民土地权益从债权到物权的转变，保障农民对土地的占有权，增强农民对土地使用权的稳定性，保障农民的土地收益权，激活农民的土地发展权，释放农民、农地和农村活力。农民依照其在集体土地中享有的份额能够相对自由地行使所有权权能，包括占有、使用、收益和处分。而按份共有的退出机制和优先受让权亦有助于推进农地流转、农业现代化和城镇化进程。这种制度安排符合我国农村和农地的改革方向，因为无论是农地集中经营（农业规模化、产业化和集约化）还是农村家庭经营性建设用地流转均是以产权明晰为前提的。从立法技术上看，通过明确农民集体土地共有权的方式改革集体土地所有权主体虚置问题既经济又简便，既可以通过改“集体所有权”为“集体成员共有权”的方式实现，也可以通过对现行法律有关“集体所有权”的规定予以释明的方式实现，还可以借助司法解释的方式来实现，如由全国人大常委会对《物权法》第五章中的“集体所有权”进行立法解释或最高人民法院通过司法解释对《物权法》进行相应的解释。

①见《中华人民共和国物权法》第99条。

②李锡鹤：论共有[J]. 载《法学》2003年第2期第30页。

（二）赋予农村集体土地完全所有权权能

明确农民对集体土地的共有权尚不足以解决所有权权能受限的问题，因为依照现行法律规定，集体土地所有权人不能成为土地转让的主体，所有权转让的主体是单一的，即只能是国家。集体土地的使用权也受到诸多限制，如不得出让、转让或者出租用于非农业建设等。按份共有人的权利，尤其是按份共有人退出和分割共有物的权利受到《土地管理法》的约束。上述局限与农业现代化、城镇化以及农村、农地改革的发展方向相背离。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了土地制度“产权明晰”的要求。2013年11月，十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“农地入市”的改革方案，即在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2014年1月，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，提出建立农业可持续发展长效机制，深化农村土地制度改革，构建新型农业经营体系。

因此，对现行法律有关农村集体土地所有权的规定进行梳理，实现农民集体土地共有权与国有土地所有权的地位平等，删除《土地管理法》等相关法律中关于集体土地必须经过征收才可以入市的规定，按照同地、同权、同价的原则，赋予农村集体土地完全所有权权能，是农民土地权利保障的需要，也是未来农村集体土地所有权改革的方向。农民土地所有权权能包括农地占有权、使用权、收益去、处分权以及农地发展权。对农民集体土地共有权的赋能应实现下列三个目标：第一，实现集体土地中的农用地在农地农用的前提下市场化流转（农业现代化的需要）；第二，集体土地中的建设用地直接市场化流转，无须先征收为国有土地（农民作为土地所有权主体参与流转）；[6]第三，建立完善的农民集体土地共有权退出与进入机制，实现土地物权与其他不动产物权流转的对接。上述目标实现的具体标志为城乡统一的土地流转市场，同地、同权、同价的交易原则，所有权主体决策原则，农民基于集体土地共有权对其享有份额的使用权不再受限，如出租、转让、入股、继承等。

农民集体土地共有权权能还应当包括农地发展权，即改变农地用途之权利。

[7]农民享有农地发展权之后，可以在合理的制度框架下改变农地用途，实现农地

资源的动态利用和农地资源的优化配置。从农民农地利益保护的角度看，农地发展权主要解决的是农地发展的决策主体、参与主体和农地增值收益的分享主体等问题，达到约束公权力无限扩张，保护耕地以及防止少数人独享农地发展增益等目的。因为，根据我国现行法律的规定，农地发展权属于国家，农民或农民集体不享有农地发展权。国家采用征收的方式，将农地变更为建设用地，给予被征地农民适当补偿。如我国《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”但“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。”这种基于土地原用途计算补偿费的方式实质上剥夺了农民的农地增值收益，其制度根源在于农民不享有农地发展权。

三、我国集体土地共有权法律保障机制的完善

农民集体土地共有权的法律保障包括立法保障、司法保障和执法保障。立法保障包括宪法、法律和法规。通过科学的立法原则、正当的立法程序，确认农民对集体土地的共有权及其权能，是农民土地权益保障的制度基础。司法保障为土地权益被侵犯的农民提供司法救助，是农民土地权益的底线保障。执法保障的核心是政府行为的法律规范，以防止公权力的越位和缺位，强化政府的组织、管理、监督责任和执行力，提升集体土地管理绩效，减少土地征收及补偿过程中的侵权行为，是农民土地权益保障的必要制度规范。

（一）我国集体土地共有权法律保障的不足

我国农民集体土地共有权法律保障的缺失除前述探讨的集体土地所有权主体虚置和所有权权能不足外，还体现在现行法律、法规对侵犯农民集体土地权益的行为（包括行政侵权行为）缺乏必要的和可行的刚性制度规范。比如，现行《土地管理法》对农村集体土地征收征用目的与范围缺乏公共利益限制和公共利益的认定机制，导致以公共利益之名谋取商业利益之实的现象频频发生，加剧了农民集体土地所有权的不确定性，蚕食了集体成员的土地权益。补偿程序及标准等规定不清晰以及正当程序规范的缺失剥夺了集体成员在土地征收过程中的决策权、参与权和监督权，致使集体成员不能获得合理充分的补偿。而当土地征收纠纷发生时，由于缺乏有效的纠纷救济机制，导致失地农民的土地权益失去最终的底线保障。

1. 土地征收目的与范围缺乏公共利益限制和公共利益的认定机制，实体法

亦没有对公共利益作出明确界定。《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（该法第8条规定，城市规划区内的集体所有的土地只有经国家征用转为国有土地后才能转让）。据此规定，只要是建设需要使用土地，无论是公共利益需要，还是商业利益需要，均可以申请征收土地。公共利益是土地征收征用的必要条件和限制性条款，①缺乏公共利益限制的条款必将使得大量农村集体土地被征收用于商业利益，导致农民的土地权益（私权）被国家公权力不正当地剥夺。

2. 补偿标准等规定不清晰，程序规范不够，监督机制缺失。根据《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。上述规定给补偿标准留下了较大的操作空间，对征地补偿安置方案的制定程序、听证程序以及农民集体成员对各项补偿费享有的比例等也缺失明确的规定，②致使集体成员的土地权益缺失最低限度正当程序的保障。征地补偿标准低、补偿费不到位，甚至被侵吞的现象时有发生。

3. 缺乏有效的农地征收补偿纠纷救济机制。依照《土地管理法实施条例》的规定，③对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。上述规定至少存在下列三个方面的不足：第一，土地征收纠纷的协调人不适格。县级以上地方人民政府也是土地征收的批准机构，其政府职能决定其不具有居中协调的资格；第二，由批准征收土地的人民政府对协调不成的土地征收纠纷进行裁决的规定不合理，因裁决一方集纠纷裁判人、补偿义务人、征地批准人与一体，不可能居中裁决。第三，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施

①《中华人民共和国宪法》第10条规定：国家基于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。

②《中华人民共和国土地管理法》第48条规定：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

③《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

的规定有先斩后奏，既成事实之虞。

（二）完善集体土地共有权法律保障的建议

1．农民对集体土地享有份额的确权登记与颁证。由于农村集体土地所有权主体虚置，国家与集体之间，集体与集体成员之间以及集体成员之间土地产权不清，权利义务关系不明，农民土地权益保障法律基础缺失。因此，通过顶层制度设计和正当的程序保障，完善现行法律、法规有关集体土地所有权的法律制度，实现农民集体土地共有权的法律确认，明晰农民在集体土地中的份额，赋予农民集体土地共有权完全所有权权能，是农民土地利益保障的基础。2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“健全严格规范的农村土地管理制度”，要求“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。2011年3月16日发布的“十二五”规划纲要提出，“搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。” 2013年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

2. 完善土地征收与补偿制度。强化土地征收的公共利益原则，制定公益性土地征收目录，严格将土地征收限制在公共利益范围；健全公共利益认定机制与程序规范、补偿机制与程序规范；探索可持续性补偿机制（如入股分红机制），使农民权益获得安全保障；完善征地补偿制度，明确征地补偿的范围和补偿费的计算标准。土地征收的补偿除包括土地权利的直接损失（如土地所有权损失、土地使用权以及地上附着物的损失），还应当包括间接损失（如住房、社保、就业培训等）。[8]2014年1月，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确指出，“加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。”

3. 健全农民土地权益纠纷解决机制。农民土地权益纠纷可能发生于占有、

使用、收益、处分及发展等各个环节，而不限于土地征收与补偿环节。纠纷类型概可归纳为：土地权属纠纷（如土地确权过程中份额与边界的认定），土地承包经营纠纷（如承包标的纠纷）、土地流转纠纷（如承包地流转过程中的合同纠纷、宅基地流转纠纷①）以及土地征收补偿纠纷等。其中，农地非农化及农民土地利益保障不足引发的纠纷（土地征收补偿纠纷）最为普遍，其引发的社会矛盾也最为突出。从土地纠纷的解决机制看，通过立法明确农民集体土地共有权，明晰农民对集体土地共有的份额，赋予农民集体土地共有权完全所有权权能，完善土地征收与补偿的实体法规范和程序法规范，健全征地争议调处裁决机制等能够最大限度地减少纠纷。构建多元化土地纠纷解决机制，包括协商、调解、仲裁、信访、诉讼等，为农民土地权益纠纷提供多层次救助。

4. 加强政府行为规范化建设。农民集体土地共有权权益的保障涉及土地份额的确权与颁证，涉及土地征收过程中公共利益的界定与信息公开，涉及被征收土地的补偿标准与执行，涉及被征地农民的知情权、参与权、申诉权与监督权等。上述事项无一不无政府行为密切相关。此外，农村、农业、农地等的建设与发展需要政府组织、规划、引导与控制，农民土地权益被侵犯时需要行政执法的干预。因此，加强政府行为规范，促进政府行为的法律化，强化政府行为的程序正当，健全农民利益表达机制和行政侵权责任机制，完善土地纠纷行政复议制度等，是农民土地权益保障不可或缺的制度规范。政府行为法律化借助必要的程序规范可以减少土地贪腐、行政侵权，阻断权利与市场勾结的路径，畅通农民对其土地权益的利益诉求，为自愿、公平、公正、公开和高效实现土地流转创造条件。

结语

中国的工业化、城镇化及农业现代化进程必将加速农村土地流转，推进农业规模化、产业化经营，这是社会类型演进和社会理性发展的必然。改革农村集体土地所有权制度，实现农民集体土地共有权及其完全权能的法律确认，强化对农民土地共有权权益的法律保障，不仅是农民生存与发展的需要，也是农村与农业发展的需要；不仅是社会公平与公正的需要，也是社会和谐稳定和持续发展的需要。2014年中央一号文件已经明确提出要深化农村土地制度改革，构建新型农

①2014年1月，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确指出，完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

业经营体系，包括完善农村土地承包政策和宅基地管理制度，加快推进征地制度改革，发展多种形式规模经营，扶持发展新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系等。集体土地所有权制度改革是上述各项任务推进的基础，而立法确认、司法保障和行政规范是农民集体土地共有权权益的法律制度保障，也是是农村改革和农业现代化的成功与否的关键所在。只有实现农村集体土地向农民的回归，才能有效释放农地、农民和农村活力，农民的土地利益才能获得真正的保障。

参考文献

[1]柳琳：中国农地所有权与使用权的法律问题研究[D]. 中央民族大学博士学位论文. 2005:54.

[2]参见张娟，张笑寒：保障农民土地权益的三个追问[J]. 农村经济. 2012（8）:70.

[3]参见陈甦：城市化过程中集体土地的概括国有化[J]. 法学研究. 2000（3）:110.

[4]参见程雪阳：中国土地制度的反思与变革——基于公法的视角[D]. 郑州大学博士论文. 2011:57-58.

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[6]参见程雪阳：中国土地制度的反思与变革——基于公法的视角[D]. 郑州大学博士论文. 2011：126.

[7]参见刘国臻：论美国土地发展权制度及其对我国的启示[J]. 法学评论. 2007（3）:141.

[8]参见胡传景：确权只是基础赋能才是关键——从促进农村土地流转角度探析保护农民土地财产权[J]. 浙江国土资源. 2012（10）:42-46.

农民权益保护

失地农民法律保障问题研究——从社会公正视域 摘要：失地农民法律保障问题的产生是任何一个国家从不发达状态向发达状态迈进的必然结果。现代社会中， 挂会公正基本规则要求对失地农民问题进行新的诠释。针对失地农民构建确保扛会公正的土地利益分享法律机制、 劳动就业利益分享法律机制、劳动利益保护法律机制、社会保障体系以及农村土地的市场化补偿机制，是当下失地农 民问题的初步解央之道。 关键词：失地农民；社会公正；弱势群体；社会保障法；社会法 失地农民问题的产生是任何一个国家从不发达状态向发达状态迈进的必然结果，或者说是特定时代的产物。只要考察一下当今世界较发达国家走过的社会发展轨迹，我们就可以毫无疑义地得出上述结论。所以，社会各界大可不必为失地农民问题的产生而?莫名惊诧?，在研究此问题时，需要一些真正意义上的?大历史观?。其实，细致考察我国失地农民问题的产生和发展轨迹，就可以发现该问题也是符合上述规律的。因为我国失地农民问题的真正产生是在20世纪80一90年代，而其最初发源地也是在江苏、浙江以及广东等经济比较发达的省份，只是后来随着经济的不断发展，尤其是在十三届四中全会明确提出建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标以来，失地农民问题几乎成为全国都在关注的一个社会问题。本文试图从社会公正的视域来对失地农民法律保障闯题进行相关的研究。以期抛砖引玉。 ～、社会公正基本规则与失地农民问题 现代社会中社会公正基本规则的完整体系包括但不限于平等、自由、社会合作的理念依据和现代化进程以及市场经济的现实依据。【1p6其中，平等理念要求政府应将失地农民问题作为一个主要的社会问题看待。应该充分重视失地农民的合法权益；充分重视失地农民为国家和社会做出的特殊贡献和牺牲，并通过诸如失地农民自身的市场竞争能力的增强、对失地农民的就业歧视的消除、面向失地农民的社会保障体系的建立、政府作用的充分发挥以及社区管理的转变等印姻诸多方面来保障失地农民的合法权益。自由理念要求尊重失地农民对于国家所做的贡献和牺牲，并要求国家在土地征用和征收过程中应在法律及政策制定上，体现出对失地农民的特殊照顾。详言之，就是要改革目前征地补偿费分配机制混乱、补偿机制单一、差别待遇明显、产值计算不准确以及实现角色转换的各种机制缺失等弊端，日】充分尊重和保障失地农民的合法权益。社会合作理念要求失地农民在主张自己合法权益的同时，应充分认识到社会发展必须靠相互的合作和沟通始能完成。?个体人只有在社会中进行有效的社会合作，才有可能实现自身的价值。竹【啦!失地农民亦应适当理解和包容政府，并积极支持政府合法合理的社会发展规划。社会公正的基本规则包括基本权利的保证规则、机会平等的规则、按贡献进行分配的规则以及社会调剂的规则。【lp2瑾基本权利的保障规则从某种程度上讲，就是现代社会所讲的基本人权亦即生存权的规则。 显然，保障失地农民的基本生存权，就像马斯洛在其著名的?需求五层次论喇中所讲的第一层次亦即?生理需求?～样不可或缺。机会，?实际上是指社会成员发展的可能性空问和余地?。{113，对于失地农民而言，保障其失去土地之后的基本发展机会，是非常有必要的。因为只有这样的保障才有可能使其拥有基本发展的权利，不至于因为国家的?土地征收?或者?土地征用?的公权行为而阻隔或者?断裂?。按贡献进行分配的规则和社会调剂的规则，显然要求由国家对失地农民因做出了特殊贡献和牺牲而进行符合其比例的分配。这种分配不仅体现在初次分配中，还包括在第二次分配中，甚至也包括在最后的?结果公平?条件下不遗余力的照顾失地农民的权益。从某种程度而言，失地农民问题的产生从社会公正的视

农村妇女土地权益保护工作调研报告正式版

For the things that have been done in a certain period, the general inspection of the system is also a specific general analysis to find out the shortcomings and deficiencies 农村妇女土地权益保护工作调研报告正式版

农村妇女土地权益保护工作调研报告 正式版 下载提示：此报告资料适用于某一时期已经做过的事情，进行一次全面系统的总检查、总评价，同时 也是一次具体的总分析、总研究,找出成绩、缺点和不足，并找出可提升点和教训记录成文，为以后遇到同类事项提供借鉴的经验。文档可以直接使用，也可根据实际需要修订后使用。 近年来，由于农村城镇化和项目建设的不断发展，尤其是部分乡镇、开发区的农村集体土地被国家征用，征地款的分配问题引起群众的广泛关注，在分配土地征用款时往往出现一些侵害妇女权益的问题。近两年来，我市妇联共接待涉及农村妇女土地权益问题的信访案件 7件（其中4件，XX年3 件），涉及25人，其中重复上访 2 批 7人。占信访总量 181 件（126件，XX年55件）的3.8 %。为依法维护农村妇女儿童土地权益、探索妇女土地权益案件解决、落实妇女土地权益的办法，妇

联就农村妇女土地权益问题在我市的几个重点乡镇作了专题的调研。 一、接待来访事项的简要情况和特点 从我市妇联接待有关农村妇女反映土地权益纠纷的信访事项的情况看，主要有以下几个特点：一是上访来源地相对集中，主要集中在土地被征用的地方，如：高码乡、经济开发区、东江镇、香花乡等；二是反映的诉求基本一致。基本上是户口在本地的出嫁女、男到女家落户者家庭成员要求享受土地征用分配款，也有少部分为丈夫去世后或离婚后其土地权益受到一定侵害的问题；三是因妇女权益受损引发的上访多存在重复上访倾向。如高码乡邵爱玲因其夫到女家落户家庭成员要求

农民工权益保障制度

津歧公路东风大桥工程农民工权益保障制度 编制： 审核： 批准： 津歧公路东风大桥工程 设计施工总承包项目经理部 二零一二年一月三十日

农民工权益保障制度 农民工的劳动保障权益是指在劳动权基础上享有的各种权益，具体包括农民工的工资报酬、劳动保护、社会保障等各方面的权益。农民工往往具有文化程度低、劳动强度大、工作环境差、生活条件差、社会保障低等特征，是典型的弱势群体。他们这种既非农民又非城市工人的特殊身份使他们既有别于中国传统城镇劳动者，又不再是传统意义上的农民。农民的身份阻碍着他们真正融人城镇社会和工业劳动者群体，并被面向城镇居民的相关制度所排斥，同时，长期在城市“打工”又形成了他们与真正意义上的农民群体日益加深的隔阂，以至于他们在社会上处于一种边缘地位。弱势性和边缘性的社会地位使他们的各项权益（包括劳动保障权益）常常受到侵犯或者得不到有效维护；另一方面，农民工群体的弱势性的核心就是其劳动权利实现的艰难，从而衍生出一系列的政治、经济、文化和人格权利的不平等。因此，制定农民工劳动保障权益制度对于本工程建设具有非常人性化的意义。现制定保护制度如下： 1、农民工应当遵守法律、法规，尊重社会公德，履行法律、法规规定的义务。 2、农民工认为其合法权益受到侵害时，有权向管理员或者项目部投诉。施工队伍管理人员对农民工的投诉，应当及时处理，不得拖延、推诿。

3、施工队伍招用的农民工，不得向其收取或者变相收取抵押金、抵押物、保证金及其他不合理费用和物品，不得扣押居民身份证、暂住证、驾驶证、资格证等证件。 4、施工队伍应当与招用的农民工签订书面劳动合同，如实告知并在劳动合同中明确劳动合同期限、工作内容、劳动保护和劳动条件、工作地点、职业危害、安全生产状况、职业技能培训，劳动报酬、社会保险、合同终止条件、违反合同的责任等内容。劳动合同约定的试用期，不得超过1个月。 5、用人单位与招用的农民工未以书面形式签订劳动合同的，劳动关系自用人单位用工之日起确立；在发生劳动争议时，应当视为双方已签订无固定期限劳动合同。 6、用人单位解除与农民工签订的劳动合同，应当符合法律、法规规定的条件和程序。 7、对未进行职业技能培训的农民工，用人单位不得以农民工不能胜任工作为由解除劳动合同。 8、用人单位对从事接触职业病危害作业的农民工，离岗前未进行职业健康检查的，不得解除劳动合同。 9、用人单位应当依法建立和完善有关农民工的劳动用工、工资发放、考核奖惩等内容的规章制度。 10、农民工与本单位其他职工实行同工同酬。农民工工资的确定和增长与本单位其他职工同等对待。 11、农民工提供正常劳动后，当月收入除延长工作时间工资，在中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境、条

农村出嫁女土地权益问题调研报告

农村出嫁女土地权益问题调研报告 农村出嫁女土地权益问题主要是指农村妇女因婚嫁而导致的土地承包权和相关经济权益受侵害的现象,主要集中表现在农嫁非农、嫁入外村但户口仍留在本村的妇女及她们的子女不能享受与其他村民同等的集体经济组织收益分配及村民待遇。还有离婚或丧偶妇女也要丧失她们所拥有的一份土地。为深入了解农村妇女土地权益状况,更有针对性的做好妇女维权工作,区妇联通过发放调查问卷、召开座谈会、个别走访等不同形式,对全区农村妇女土地权益问题进行了专题调研。有关情况如下: 一、此次调研,共发放调查问卷725份,收回有效问卷661份,回收率91%。调查结果显示,鼎城区农村妇女的生活状况整体上是比较平稳的,在土地初次分配中不存在明显的性别歧视,都能坚持男女平等的原则,但由于婚嫁、移居等不同原因,有些村不同程度地存在妇女失地情况,在失地妇女中,90%以上都是已婚妇女。 二、当前侵害出嫁女土地承包权益的几种形式 1、结婚妇女可能首先失去娘家村的土地承包权。按照传统习惯,一般要“嫁鸡随鸡嫁狗随狗”,妇女结婚后都将户

籍从娘家迁移到婆家村,因此,出嫁女面临一次不可回避的土地权利流失。受传统习俗的影响,绝大多数出嫁女并不依法主张自己的继承权。她们中的许多人甘愿在出嫁或离婚后将属于自己的一份土地留给父兄、前夫或前夫的家庭。本次调研中,有超过90%的出嫁女在婚后自愿放弃,这说明大部分人仍然被禁锢在封建传统的思想之下,极少有通过法律获取自己应有的土地权益者,即或有这样的妇女也很难得到社会习惯的支持。 2、嫁入婆家村的新媳妇可能得不到承包耕地。“按户籍分地原则”赋予了合法婚姻关系而迁入的新媳妇获得承包耕地的平等权利,但是有的村庄认为嫁入的新媳妇是外姓人,不予以承认,有的村庄没有足够的“机动地”可以随时用来补充新增人口的承包耕地,更有的村庄按照土地承包三十年不变和“增人不增地,减人不减地”的土地承包政策一成不变,新媳妇以及其他新增人口都只能“排队”等待。在鼎城区农村妇女中,有过一成的妇女并未将户口从娘家迁出,这或许也是因为知道新媳妇可能得不到承包耕地而想出来的一种解决捷径。 3、离婚或者丧偶妇女土地权利也面临一次裂变。在一些地方,土地被看成夫家的财产,离婚妇女不敢提出要土地的要求,由于怕失去土地而失去生活来源,所以有些破碎的

2016国有土地上房屋征收与补偿条例实施细则

2016国有土地上房屋征收与补偿条例实施细则第一章总则 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅限于规范为了公共利益用地需要的国有土地上房屋征收与补偿活动。非公共利益用地需要的国有土地上房屋拆迁与补偿活动不适用本条例。 非公共利益用地需要的国有土地上房屋拆迁与补偿活动应根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法律法规，由拆迁人与被拆迁人依法平等协商解决。不得采用行政征收方式。 二、新征收条例第四条，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作;并负责本行政区域非公共利益需要的房屋拆迁与补偿的管理工作，严格做到“拆管分离”。 三、国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，应尽快出台“关于加强对房屋征收与补偿实施工作的指导意见”。 四、严禁任何组织和个人打击、报复、追害举报人。严禁任何组织和个人将举报材料转给被举报单位或个人。 第二章征收决定

五、为了明确区分新征收条例第八条“公共利益的需要”与“非公共利益的需要”用地的情形，应当以所列六项情形房屋征收拆迁后土地使用权的取得方式予以认定。 凡以国家划拨用地方式取得土地使用权的建设项目属“公共利益需要” 的情形;凡以招标、拍卖等公开竟价方式购买取得土地使用权的建设项目属“非公共利益需要”的情形。 其中第八条第(五)项规定的旧城区改建，不得将国有土地使用权出让用于建高档住宅、别墅、富豪庄园、高档会所等建筑设施;在确保用于建设被征收拆迁人就地安置的安置房的原则基础上，只能建设中、低档住宅。否则，市、县级人民政府不得作出房屋征收决定。 六、依照本条例第八条规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划之前，应当广泛征求被征收范围的公民及社会公众意见，应当组织召开公开听证会，经过科学论证。 七、依照本条例第十二条，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行防止征收分配不公、社会两极分化、突发事件等社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的及旧城区改建的，应当广泛征求被征收人的意见，经政府常务会议讨论决定。

妇联对农村妇女土地权益保障情况的调研

妇联对农村妇女土地权益保障情况的调研 土地是农村最基本的生产生活资料，是农村妇女赖以生存发展和实现基本权利的重要保障。党的十一届三中全会以来，我国实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期的土地承包使用权，调动了农民的积极性，极大地解放了农村生产力，使农村妇女从中深深受益。但是由于种种历史和社会的原因，虽然《土地承包法》、《妇女权益保障法》等相关法律法规对农村妇女土地权益进行了立法保护，但在改革发展的历史进程中，部分地方还存在着歧视、侵害农村妇女土地权益现象。为全面了解我市农村妇女土地权益现状以及存在的问题，进一步落实农村妇女土地权益，探索充分保障妇女土地权益的有效途径，减少侵害妇女土地权益的现象发生，全面促进和谐xx建设，近日，xx市妇联结合深入学习实践科学发展观活动，对全市农村妇女的土地承包权益问题开展了专题调研。一、农村妇女土地权益保障现状为全面了解xx市农村妇女土地权益的落实状况及存在的问题和现象，xx市妇联对xx市的张湾、茅箭两区的2个街道1个开发区的6个村进行了专题调研，听取了街道、开发区的情况回报，召开了6个村负责人和部分妇女群众参加的座谈会，查看了街道、村两级土地二轮延包资料，走访了部分农户。从调查结果来看，xx市农村妇女的土地权益落实情况较好。1、妇女群众对土地承包政策的贯彻落实较满意。各级政府严格依法依规落实农村土地承包政策，特别是自1996年国家出台稳定和完善农村土地承包政策后，各级均成立了土地二轮延包工作领导小组，成立了工作专班，市

县乡村各级妇联组织均参与了土地延包工作，妇女群众对农村的土地承包政策的知晓率较高，对政策的落实基本满意。2、程序规范，土地矛盾纠纷少。被调查的乡镇、村，在开展完善二轮延包工作过程中，严格按照市、区的统一部署，依法规、按政策办事，较好地坚持了民主协商、公开公平公正和男女平等的原则。各地本着“大稳定、小调整”的工作方针，按照农村土地承包30年不变的政策，对于人地矛盾突出的地方，按照三分之二以上农户的意愿，在民主参与、民主协商的基础上，因村制宜进行了微调，有效地化解了部人地矛盾，在一定程度上保障了婚嫁妇女的土地承包权。3、土地作用得到了充分发挥。土地延包工作完成后，各地依托地域优势确定了适合本地发展的农业特色产业，按照市委市政府“分区域规划、分产业布局、分类型指导、统筹城乡发展”的一统三分战略，全市形成了以烟叶、蔬菜、粮食、药材、畜牧等特色支柱产业基地，充分调动了农村妇女依托土地致富的积极性，促进了农村经济的发展和社会稳定。二、农村妇女土地权益存在的问题及主要表现xx市各级政府在落实土地承包政策工作中，都较好地贯彻执行了“男女平等”原则。但随着城市化的不断推进，对土地的非农建设性需求不断增大，城市周边土地被大量征用，而在土地利益格局的分配调整中，歧视和侵害农村妇女土地权益现象也日益凸显，主要表现在：（1）因婚姻的变化而丧失土地承包权一是因结婚丧失土地承包权。农村女性出生后，按照土地承包政策，由其户籍所在地分给土地，一般都能享受与男子平等的土地承包权利，而在结婚后户口会迁移到男方家庭，由于农村

农民工权益保障的现状分析与法制完善[1]

我国农民工权益保障的现状、成因及其对策 摘要：我国经济和社会发展迅速，大量的农民工涌入城市从事产业劳动，由于城乡的而元户籍制度等一系列法律及制度方面的原因，农民工的劳动权遭到了极大的侵害，生存状况令人担忧，因此有必要分析农民工失权的原因，并从法律的角度提出解决问题的建议和方法，力求从某种程度上解决或者缓解农民工问题，促进我国社会主义和谐社会的建设。 关键词：农民工现状权益保障现状成因对策 一、问题的提出 材料一、据《华商报》报道，数日前有30多名农民工来到西安市的一家邮政局，将一张张的贺卡投进了邮筒。这些贺卡并不是寄给他们的亲人，而是寄给拖欠他们30余万元工资的建筑工程公司。有人认为可能会指责农民工不懂法，不知道如何利用权利维权。而显而易见的是，农民工是被逼无奈才会想这种讨薪方法。相信只要有一点的法律上的可能的方法，农民工都会千方百计地去尝试。因此一味指责农民工或者讨论农民工以何种方式讨薪，都是悖论。如何防止欠薪行为的频频发生，才是解决问题的关键。 材料二、农民工最急需什么。建设部日前表示，将扩大住房公积金制度的覆盖范围，并逐渐扩大到包括城市有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体。2007年实现全国住房公积金实际缴存人数比上年增长5%以上的目标。“住房公积金覆盖农民工”，看来确实是一个不错的福利。可是，众所皆知住房公积金的提取是有前提条件的。目前多数城市规定，只有购买住房才能提取住房公积金。可是多农民工来说在城市购买一套住房又谈何容易企业能不欠薪，老板能按时将工资发放倒手，这就是对农民最好的生活保障，而从目前农民的实际生活状况来看，农民的医疗、养老、失业保障都没有落实，这才是他们急需的…… 材料三、2007年2月新学期伊始，上海某学校的一项收费规定让农民工子女的家长们心里变的有些不是滋味。学校规定，只有具备“五证”的学生才能免交借读费，否则学生就要需

关于农村妇女土地权益的调研报告示范文本_1

关于农村妇女土地权益的调研报告示范文本 After completing the work or task, record the overall process and results, including the overall situation, progress and achievements, and summarize the existing problems and future corresponding strategies. 某某管理中心 XX年XX月

关于农村妇女土地权益的调研报告示范 文本 使用指引：此报告资料应用在完成工作或任务后，对整体过程以及结果进行记录，内容包含整体情况，进度和所取得的的成果，并总结存在的问题，未来的对应策略与解决方案。，文档经过下载可进行自定义修改，请根据实际需求进行调整与使用。 土地是农民赖以生存的基本生产和生活资料，是农民 发展和实现其它权利的重要基础。虽然《农村土地承包 法》、《妇女权益保障法》等法律对农村妇女土地权益进 行了立法保护，但是，侵害妇女土地权益的现象还时有发 生，妇女在这方面的咨询与投诉也一直不断。此类问题不 仅事关农村妇女生存与发展，而且事关社会的稳定与和 谐。因此，为了给解决好这类问题提供依据，海伦市妇联 组织力量，采取问卷调查、走访等形式，对海伦市农村妇 女土地权益情况进行了调查。现将调查情况报告如下： 一、农村妇女土地权益存在的问题及危害 这次调查面向23个乡(镇)。在查阅了海伦市妇联3年

来妇女土地权益案卷的基础上，结合这次调查结果，认为《农村土地承包法》和《妇女权益保障法》在海伦市农村贯彻落实情况还存在一些问题。主要有以下几点：一是妇女结婚后的土地权益缺乏保障。由于实行了“三十年不变”和“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策，加之绝大多数乡村在土地承包或延包过程中都没有预留机动地、也没有新开垦地和村民自愿交回的承包地，所以妇女结婚后在新居住地很难取得承包地。结婚妇女在新居住地未取得土地承包权的情况下，原居住地虽为其保留了承包地，但实际上，这些妇女很难去其娘家从事耕种或向娘家索要其承包地的收益，妇女的土地权益在妇女结婚后实际上就变相丧失了。 二是妇女离婚或丧偶后土地权益缺乏保障。妇女离婚或丧偶改嫁的，因为土地的不可移动性，即使保留了自己的土地，很多妇女仍不能继续行使自己的承包权。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》之解读概述.

《国有土地上房屋征收与补偿条例》之解读 引言 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，于2011年1月21日公布，自公布之日起施行。为了准确把握该条例的主要内容和精神，中国人民大学民商事法学会于4月3日—4日在重庆举办了《条例》专题研讨班，有关专家学者分别就《条例》从不同的角度进行了讲授。 一、立法背景、过程及意义 （一）我国房屋征收与拆迁制度主要经历四个阶段： 1、第一阶段：房屋拆迁制度完全依附于土地征用（收）制度的阶段（新中国成立至20世纪50年代末）。 第一阶段的特点： （1）确立拆迁制度的宪法依据，明确拆迁行为的征用性质； （2）立法上确立拆迁安置补偿的公平原则，特别注意被拆迁人的居住需要； （3）特别强调节约用地，规定土地征用的必要性； （4）强调被征用人的自觉履行，没有规定强制性，而且规定可以用替代形式执行； （5）没有设置行政复议、诉讼等救济渠道。 2、第二阶段：房屋拆迁制度相对独立于土地征用（收）制度的阶段（20世纪60年代至80年代末） 主要特点： （1）房屋拆迁均为地方立法，且宪法、法律依据从有到无，于1982年后走向缺位； （2）房屋拆迁性质不明、目的混乱； （3）先安置后搬迁的原则逐渐弱化； （4）没有统一的拆迁补偿标准及原则； （5）普通规定了行政与司法途径的强制拆迁； （6）拆迁人与被拆迁人之间可就其拆迁争议提起民事诉讼，行政诉讼救济途径初现端倪。

3、第三阶段：房屋拆迁制度完全独立于土地征用（收）制度的阶段（20世纪90年代拆迁条例颁布至本世纪初期） 主要特点： （1）缺乏宪法依据； （2）拆迁行为的性质、目的依旧不明确； （3）先安置后搬迁的原则在制度上被废弃； （4）搬迁补偿遗漏重要的土地使用权部分； （5）行政强制搬迁已渐成司法监督空白地带； （6）既有的民事与行政诉讼救济机制因制度缺陷不能真正发挥作用，大量的拆迁纠纷的解决依赖法外解决； （7）新兴的土地储备制度，极大地影响了拆迁； （8）商业资本的介入，拆迁的正当性受到普遍质疑； （9）拆迁方式在实践中不断突破。如拆迁改搬迁，圈地保护等。 4、第四阶段：全新而又独特的房屋征收阶段（《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布与实施）。主要特点在后面作重点介绍。 （二）条例制定的现实背景 1、土地需求与土地供应之间矛盾加剧。 我国正处于改革发展的关键时期，也处于工业化、城镇化的重要时期，土地供求矛盾更加突出。据专家介绍，2010年，房地产占中国GDP的28%。根据我国现有土地法律制度，解决用地途径主要有两种：一种是增量供应（征收农村集体土地）；二种是调量供应（毛地变净地）。 2、拆迁人与被拆迁人之间的矛盾加剧 目前的现状可以归纳为“三个并存”： ★暴力拆迁与报复拆迁并存； ★暴力执法与暴力抗法并存； ★侵害被征收人利益与个别被征收人漫天要价并存。 3、新出台的法律与原有的房屋拆迁条例发生冲突，制定新的房屋征收与补偿条件已成必然。2004年《宪法》第20条、2007年3月16日《物权法》第42条、第148条，对房屋征收均作出了新的规定。

论当今农民工的权益保障与法律保护问题

论当今农民工的权益保障与法律保护问题 摘要当今中国，城市农民工已经成为一个不容忽视的规模巨大的特殊社会群体。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，市场调节作用日益彰显。与此相反，传统管理体制仍未得到根本改革，城乡隔离模式下的许多制度仍阻碍着农村劳动力的自由流动，农民工的合法权益得不到充分有效的保护。这不仅严重地阻碍了我国城市化的进程，也不利有“三农问题”的解决。因此，从制度上消除不合理的障碍，切实加强对农民工权益的法律保护，既是广大农民工的迫切要求，也是社会发展的客观趋势。本文拟从当今农民工的权益保障现状、农民工合法权益得不到有效保护的原因、依法维护农民工合法权益的现实意义以及农民工合法权益的法律保障之思路等方面对其展开讨论。 关键词农民工问题 引言他们，是伴随着中国改革开放而产生的新兴社会群体，其人数已占整个产业工人的30%左右，但是他们却游离在城市和农村的边缘，得不到基本的身份认同，长期以来被无情地拒之于权益保障的大门之外。他们，为我国城市现代化建设做出了巨大的贡献，但是却没有享受到与贡献对等的权利，成为社会中的弱势群体。今天，就让我们一起来关注这个特殊的群体——城市农民工。 正文 一、当今农民工的权益保障现状 对于当今农民工的权益保障现状，笔者拟从以下三个方面进行论述： 从生存意识方面看，农民工依然处在“草根”底层。当致富成为人们第一需求和追求目标的时候，城市人占有各种政策的抉择领导地位、占有意识领先的统治地位、占有生产资料转化成货币的掌控权等等，当处在两眼墨黑最封闭的乡村的农民进城务工时，自然会对他们制造出许多政策的限制，强加给一些莫须有的罪名，赋予一些带有歧视性的概念、名词。农民工所从事的职业往往是房地建筑工、绿化清洁工、钟点工或保姆、厨师、服务员等脏、累、险、差的工种。而出现这些限制和歧视的主要原因就是意识问题，换句话说就是城市文化派生出来的对乡村的政治、文化、经济的排斥而产生的人的等级观念的歧视。 从社会保障方面看，虽然农民工为城市创造了巨大的社会效益和经济效益，但他们的社会保障问题却一直无人问津。失业保障方面，城市居民在失业期间有失业补助，而农民工却没有，他们在失业期间多是花费积蓄，或向他人借钱维持生计，也有一部分人不得不重回农村老家。医疗方面，很多农民工生病以后仗着年轻、身体好、硬挺着而不去医院看病；遇到不得不看的病，绝大部分也只能是自费，用工单位通常在不得已的情形下只垫付很小一部分费用。住房方面，农民工是无法享受福利分房或在政府提供补贴的情形下购买商品房的。他们一般都合伙租住于城乡结合部的农居点，建筑工人往往住在工地附近的工棚里。农民工居住点大都拥挤不堪，采光和通风条件较差，通常是城市的卫生死角。另外，像养老保险、工伤保

国有土地上房屋征收与补偿条例释义

国有土地上房屋征收与补偿条例释义 前言 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改(中华人民共和国城市房地产管理法)的决定》，国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》并于2011年1月21日正式公布施行，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。 当前，我国正处在改革发展的关键阶段，也处在工业化、城镇化的重要时期。制定这个条例，关系到群众切身利益，关系到工业化、城镇化进程，关系到现代化建设全局。党中央、国务院高度重视条例的制定工作，要求我们深入了解情况，广泛听取意见，集中力量对难点问题逐项攻关，力争条例早日出台。2007年12月14日国务院第200次常务会议对条例草案进行第一次审议时，指出条例直接关系人民群众切身利益，要广泛听取意见，进一步修改后公开征求群众意见。 之后，法制办与住房城乡建设部、发展改革委和国土资源部等单位共同成立了工作组，多次进行实地调研，选取40多个典型城市进行专项调查统计，专门听取被拆迁人以及经济、法律、规划、土地、评估等方面专家的意见，同东、中、西部的大、中、小城市政府和有关部门负责同志多次进行座谈，反复征求中央国家机关意见，并于

2010年1月29日和12月15日两次向社会公开征求意见，分别收到意见和建议6560l条和37898条。绝大多数意见认为，制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》，规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人合法权益，非常必要。同时，也提出了一些修改意见和建议。工作组召开了45次各种形式的座谈会，先后共有1150多人次参加了讨论。工作组对各方面意见逐条进行整理、综合分析，反复研究、修改，形成了报请国务院常务会议审议的《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》。工作组在研究、起草条例和分析、处理各方面意见的过程中，力图缩小分歧、扩大共识，取得社会各界的理解和支持。为了妥善处理实践中的矛盾，制定条例时在总体思路上主要把握了以下三点：一是统筹兼顾工业化、城镇化建设和土地房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来。二是通过明确补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收群众的利益，使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。三是通过完善征收程序，加大公众参与，禁止建设单位参与搬迁，取消原条例行政机关自行强制拆迁的规定，加强和改进群众工作，把强制减到最少。地方政府在进行房屋征收与补偿工作的过程中，要充分考虑被征收群众的利益和实际困难，做好群众工作，减少强制，才能统筹兼顾好工业化、城镇化建设和土地房屋被征收群众的利益。在工业化、城镇化发展过程中，还必须坚持节约集约利用土地、严格保护耕地的原则，这需要通过提高规划的科学性、严格执行规划、调整产业政策、转变经济发展方式、严格立项审批等手段，控制城乡建设用

利益集团视野下的农民权益保护

利益集团视野下的农民权益保护 【原文出处】江苏科技大学学报：社科版 【原刊地名】镇江 【原刊期号】20054 【原刊页号】38～42 【分类号】D4 【分类名】中国政治 【复印期号】200604 【作者】魏福明/刘红雨 【作者简介】作者单位：东南大学政治与公共管理系，江苏南京210096 【内容提要】我国农民在现阶段的利益格局中处于弱势地位，他们不能有效地维护自身基本权益，这在很大程度上是源于利益集团发展的不平衡。农民在个人意愿层次、组织建制层次和社会宏观层次上都缺乏建立自主的利益集团的条件。要维护农民的基本权益，就必须允许和支持农民建立自己的维权组织，防止既得利益集团结成分利联盟并主导改革路径，政府要充当公共利益的代言人和各利益集团的仲裁者，为多元利益集团的均衡博弈提供制度平台。 【摘要题】民主与法治建设 【关键词】利益集团/农民/权益保护 【参考文献】 [1]卢周来. 制度功能·利益集团·腐败[A]. 中国农民权益保护[C]. 海口：海南人民出版社，2004. [2]李强. 当代中国的四大利益集团[J]. 南方农村，2004(3)：50. [3]李成贵，赵宪军. 三农困境的主要原因在于二元结构[J]. 国际经济评论，2003(4)：57. [4]张静. 法团主义[M]. 北京：中国社会科学出版社，1998. [5]谭融. 美国的利益集团理论综述[J]. 天津大学学报，2001(1)：58. [6]徐大同. 当代西方政治思潮[M]. 天津：天津人民出版社，1985. 文章编号：1673-0453(2005)04-0038-05 中国社会正从单一性社会向多样性社会转型，整个社会利益结构发生了分化和组合，原有的利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐渐形成，并分化组合成特定的“利益集团”，并不同程度地对政府决策施加影响。有了这样的基础，加上公民意识的觉醒和维权意识的加强，特别是“集团意识”的形成以及政治民主化、法治化和现代交通与信息技术的发展，使得利益集团的产生成为一种不以人的意志为转移的客观趋势。但由于中国现阶段利益集团发展的极度不平衡，使得利益集团并没有行使集中和表达多元利益的功能，并没有发挥其应有的利益均衡调节的作用以推动中国民主政治的发展和公共决策的科学化，反而强化了本已存在的各利益集团的经济、政治和社会不平等，使得弱势群体的基本权益不能得到有效保护。三农问题的存在在很大程度上归因于利益集团发展的不平衡。 寻求维护广大农民权益的根本途径，对于我们党能否切实代表最广大人民的根本利益，对于社会的稳定和民主政治的发展，都具有极其重要的意义。本文着眼于从利益集团视野来分析农民权益维护的现状和成因，并探索一条维护农民权益的可靠途径。 一、中国现阶段利益格局中的农民权益状况 农民在中国现阶段利益格局中到底处于什么样的位置呢？有许多学者从不同的角度来阐明

农村妇女土地权益维护存在的问题及建议

农村妇女土地权益维护存在的问题及建议农村妇女是推动农村经济建设和社会发展的重要力量，充分调动、保护、发挥她们的积极性，必须依法切实保障她们的土地权益。当前，农村妇女土地权益受到损害的主要原因有：一是婚嫁客观受损。《农村土地承包法》明文规定现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，党的十九大又明确提出第二轮土地承包到期后再延长三十年。婚嫁后的妇女因原土地承包关系的稳定，难以获得新的权益，客观上导致权益受损。 二是传统观念影响。有些地方过于强调“村民自治”，忽略“依法”的轨制，常搬出传统的落后观念来作文章，主张嫁出去的姑娘到男家落户，所生子女更没有理由再到娘家争土地权益，这些“村规民约”导致侵害妇女土地权益的现象不时发生。 三是利益驱动导致。伴随着农村（尤其是城乡结合部农村）集体经济迅速壮大，农村的户口红利不断增加，经济发达村庄的有些女性出嫁时不愿意把户口带走，有的甚至不愿随丈夫将户口迁往城镇，导致农村有限资源同人口的快速增长矛盾突出，出现排斥“出嫁女”和“离异女”等人群的现象。 四是离异难以保障。土地作为不动产，无法随着人口流动而转移。在以户为单位取得土地的条件下，农村妇女离婚后，无法再享有原有的土地权益。法院判决时一般也不会把土地作为夫妻

共同财产进行分割，即使对土地进行了分割，也很难得到执行。此外，离异妇女在外打工时将户口空挂本村，村里有时会把她们当做“城里人”对待，也存在一定的隐性矛盾。 依法维护农村妇女土地权益关系社会和谐，为此建议： 一要加大政策法律的宣传。通过各种形式、多种有效载体，进一步加大对保障妇女权益宣传的广度和深度，倡导文明进步的性别平等观念，提高妇女法律意识和维权意识，懂得在土地权益受到侵害时，勇于拿起法律武器来维护自己的合法权益。 二要加大权益维护的力度。依法查处侵害农村妇女土地权益各种不法行为，政府部门建立健全土地承包仲裁机构，司法部门积极探索法律救济措施，妥善解决农村妇女合法土地权益纠纷，依法切实保护农村妇女的土地权益，促进社会和谐稳定。 三要规范村规民约的制定。各级政府监督村民在法律许可的范围内行使自治权，建立对村规民约进行备案审查和跟踪监管的工作机制，确保村规民约与法律的一致性，举一反三对其中违反男女平等原则、侵犯妇女合法权益等内容坚决予以废止。

农民工如何利用法律手段保障自己的合法权益

农民工如何利用法律手段保障自己的合法权益 摘要农民工群体是我国职工群体中极为重要的组成部分，国家本该为其在城市生活方面提供更多的便利，降低其在城市生存的成本，使其城市生活的质量得到提高。但是，农民工的合法权益经常遭受来自用人单位的不法侵害，遭受到了不公平的对待。因此，农民工的合法权益问题关系社会的稳定和发展，具有重大的法律及政治意义。 关键词农民工法律手段合法权益 自1985年开始,我国各地就掀起了“民工潮”,一个介于普通农民及城市公民之间的群体,具有农民身份的产业工人---农民工。一个为我国城市的繁荣发展做出巨大的贡献群体,长期以来,在我国计划经济体制下所形成的城乡“二元结构”和其固有的经济社会制度,迫使我国农民工与主流社会脱离，他们的合法权益得不到有效保障，由此引发了一系列的社会问题。这样一来，农民工的社会保障问题便成为了我国社会保障制度建设中必须得到解决的一个难题。在我国掀起农民工热潮这一现象产生了很多积极的影响，首先，农民进城务工就业，可以增加农民的收入；其次，促进了我国城镇化的发展，促进我国城市经济和社会的繁荣。但农民工的权益却不断受到不法侵害，越来越多的的侵害农民工权益的事件为农民工权益保护问题敲响了警钟。随着我国改革的不断推进，我国经济的市场化程度越来越高，特别是随着我国城乡发展态势、区域发展态势客观上的极度不平衡，我国农民工问题已成为社会各界关注的关键问题。农民工的生存权和发展权是农民工问题的核心所于，在我国这样一个农民工规模巨大的国度里，农民工是否能过上安定的生活，不仅体现了现代法治社会对“农民工”的关爱，而且这也是切实防范和化解农村社会矛盾的基本要求。 一、现状分析 2003年12月，温家宝总理为农民熊德明讨工资这一事件使得农民工合法权益保护问题迅速浮现在我们的面前，农民工的利益首次引起社会各界人士的广泛重视，随之而来的是我国各级政府态度的转变，农民工合法权益被保护的力度不断加强，特别是商家拖欠农民工工资问题不断引起政府的重视。以解决拖欠工资问题为例，2003-2004年间国务院办公厅针对农民工合法权益问题发布和转发了《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》、《关于进一步解决建设领域拖欠工程款问题的通知》及《关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》。与此同时，我国各地方政府针对农民工合法权益问题也纷纷成立一些指导组织，进行多种形式的活动来解决农民工合法权益问题。这表明，我国各级政府确实加强了对农民工合法权益的保护。但是由于我国城市劳动力市场供过于求和歧视农民工的政策继续存在，再加上农民工自身文化素质的偏低，法律意识淡薄，维护自己合法权益的意识和能力欠缺等的存在，农民工合法权益被侵害的现象仍然广泛存在于我们的日常生活中。现在的农民工已经成为一个弱势群体，就业被歧视的现象处处可见，工资问题和法定节假日问题等法定权利不能得到有效合理的保障，农民工的生存现状令人堪忧。这不仅影响农村和城市的社会稳定，并且与我国社会主义社会的性质背道而驰。 二、问题分析 在当前的社会形势之下，农民工权益方面的问题存在诸多方面的不足，第一方面，农民工劳动安全卫生状况极为不好，严重威胁着农民工健康及生命安全。我国颁布的《劳动法》第52条明文规定，用人单位必须建立健全劳动安全卫生保障制度，严格执行国家劳动安全卫生规程和标准，对劳动者进行劳动安全卫生教育，防止劳动过程中的事故，减少职业危害。但在现实生活中，多数情况下，农民工的工作环境基本都是没有健全的劳动安全卫生制度，很多用人单位没有严格执行国家劳动安全卫生规程和标准，雇主们更没有对农民工们进行劳动安全卫生教育。就是在这样的情况下，大多数农民工受到来自工作场所的很多伤害，各种各样事故的不断发生，职业病便广泛存在于农民工这一群体之中。据统计，2006 年度我国

《国有土地上房屋征收与补偿条例》之解读

For personal use only in study and research; not for commercial use For personal use only in study and research; not for commercial use 《国有土地上房屋征收与补偿条例》之解读 引言 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，于2011年1月21日公布，自公布之日起施行。为了准确把握该条例的主要内容和精神，中国人民大学民商事法学会于4月3日—4日在重庆举办了《条例》专题研讨班，有关专家学者分别就《条例》从不同的角度进行了讲授。 一、立法背景、过程及意义 （一）我国房屋征收与拆迁制度主要经历四个阶段： 1、第一阶段：房屋拆迁制度完全依附于土地征用（收）制度的阶段（新中国成立至20世纪50年代末）。 第一阶段的特点： （1）确立拆迁制度的宪法依据，明确拆迁行为的征用性质； （2）立法上确立拆迁安置补偿的公平原则，特别注意被拆迁人的居住需要； （3）特别强调节约用地，规定土地征用的必要性； （4）强调被征用人的自觉履行，没有规定强制性，而且规定可以用替代形式执行； （5）没有设置行政复议、诉讼等救济渠道。 2、第二阶段：房屋拆迁制度相对独立于土地征用（收）制度的阶段（20世纪60年代至80年代末） 主要特点：

（1）房屋拆迁均为地方立法，且宪法、法律依据从有到无，于1982年后走向缺位； （2）房屋拆迁性质不明、目的混乱； （3）先安置后搬迁的原则逐渐弱化； （4）没有统一的拆迁补偿标准及原则； （5）普通规定了行政与司法途径的强制拆迁； （6）拆迁人与被拆迁人之间可就其拆迁争议提起民事诉讼，行政诉讼救济途径初现端倪。 3、第三阶段：房屋拆迁制度完全独立于土地征用（收）制度的阶段（20世纪90年代拆迁条例颁布至本世纪初期） 主要特点： （1）缺乏宪法依据； （2）拆迁行为的性质、目的依旧不明确； （3）先安置后搬迁的原则在制度上被废弃； （4）搬迁补偿遗漏重要的土地使用权部分； （5）行政强制搬迁已渐成司法监督空白地带； （6）既有的民事与行政诉讼救济机制因制度缺陷不能真正发挥作用，大量的拆迁纠纷的解决依赖法外解决； （7）新兴的土地储备制度，极大地影响了拆迁； （8）商业资本的介入，拆迁的正当性受到普遍质疑； （9）拆迁方式在实践中不断突破。如拆迁改搬迁，圈地保护等。 4、第四阶段：全新而又独特的房屋征收阶段（《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布与实施）。主要特点在后面作重点介绍。 （二）条例制定的现实背景 1、土地需求与土地供应之间矛盾加剧。 我国正处于改革发展的关键时期，也处于工业化、城镇化的重要时期，土地供求矛盾更加突出。据专家介绍，2010年，房地产占中国GDP的28%。根据我国现有土地法律制度，解决用地途径主要有两种：一种是增量供应（征收农村集体土地）；二种是调量供应（毛地变净地）。

中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例实施细则

关于《〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉实施细则》建议 2011年1月21日，国务院令第590号公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新征收条例）存在诸多漏洞和重大问题，应当由国务院尽快出台《〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉实施细则》，进一步完善、明确、规范相关内容。现提出以下建议，请国务院参考。 第一章总则 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅限于规范为了公共利益用地需要的国有土地上房屋征收与补偿活动。非公共利益用地需要的国有土地上房屋拆迁与补偿活动不适用本条例。 非公共利益用地需要的国有土地上房屋拆迁与补偿活动应根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法律法规，由拆迁人与被拆迁人依法平等协商解决。不得采用行政征收方式。 二、新征收条例第四条，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；并负责本行政区域非公共利益需要的房屋拆迁与补偿的管理工作，严格做到“拆管分离”。 三、国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，应尽快出台“关于加强对房屋征收与补偿实施工作的指导意见”。 四、严禁任何组织和个人打击、报复、追害举报人。严禁任何组织和个人将举报材料转给被举报单位或个人。 第二章征收决定 五、为了明确区分新征收条例第八条“公共利益的需要”与“非公共利益的需要”用地的情形，应当以所列六项情形房屋征收拆迁后土地使用权的取得方式予以认定。 凡以国家划拨用地方式取得土地使用权的建设项目属“公共利益需要” 的情形；凡以招标、拍卖等公开竟价方式购买取得土地使用权的建设项目属“非公共利益需要”的情形。 其中第八条第（五）项规定的旧城区改建，不得将国有土地使用权出让用于建高档住宅、别墅、富豪庄园、高档会所等建筑设施；在确保用于建设被征收拆迁人就地安置的安置房的原则基础上，只能建设中、低档住宅。否则，市、县级人民政府不得作出房屋征收决定。 六、依照本条例第八条规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划之前，应当广泛征求被征收范围的公民及社会公众意见，应当组织召开公开听证会，经过科学论证。 七、依照本条例第十二条，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行防止征收分配不公、社会两极分化、突发事件等社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的及旧城区改建的，应当广泛征求被征收人的意见，经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。并向被征收人公开公布，允许被征收人查询，接受被征收人监督。 八、依照本条例第十三条，市、县级人民政府及房屋征收部门进行房屋征收与补偿的宣传工作时，不得使用高音喇叭、不得频繁入户、不得使用不文明语言及横幅标语等影响被征收人正常生活及身体健康的方式及不和谐的行为。